Analyser av politikens samhällskonsekvenser är otillräckliga i Sverige. Lena Nerhagen, VTI Sara Forsstedt, Transportstyrelsen

Transkript

1 Analyser av politikens samhällskonsekvenser är otillräckliga i Sverige Lena Nerhagen, VTI Sara Forsstedt, Transportstyrelsen

2 Innehåll Introduktion bakgrund, internationellt arbete och forskning EU:s arbete med förbättrade konsekvensanalyser Utvecklingen i Sverige och exemplet miljökvalitetsnormer Erfarenheter från Transportstyrelsen Pågående arbeten Presentationen baseras på vår artikel i Ekonomisk Debatt nr årgång 45 uppdaterad med aktuella exempel och pågående arbete. Författare: Lena Nerhagen, Sara Forsstedt och Lars Hultkrantz.

3 Introduktion - bakgrund Samhällssystem i förändring under 20 år: Avreglering och konkurrensutsättning Interantionalisering genom EU medlemsskap Målstyrning och nya styrmedel som miljökvalitetsnormer Klimathotet => nya krav på och förutsättningar för förvaltningssystemet. Internationellt arbete om väl fungerande förvaltningsarbete pågår: Samverkan - Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance (OECD, 2012) Forskning Nobelpristagare Jean Tirole, Elinor Ostrom m fl, Sunstein (2000), Hahn and Sunstein (2005), Radaelli (2010), Levi-Faur (2011)

4 Introduktion - the role of economics To crown it all, institutional change favored the use of economic reasoning. Where disputes were settled and regulations designed opaquely in the minister s office, transparten processes run by independent agencies were put in place. For instance, competition authorities and regulatory agencies sprang up in Europe, which used economic reasoning. Commit at the highest political level to an explicit whole-ofgovernment policy in regulatory quality. The policy should have clear objectives and frameworks for implementation to ensure that, if regulation is used, the economic, social and environmental benefits justify the costs, distributional effects are considered and the net benefits are maximised.

5 Introduktion forskning Mikroekonomisk teori är en grund för den internationella diskussionen om regleringspolitik (regulatory policy) och utformningen av styrmedel (Ruffing, 2011) I USA har CBA varit ett krav sedan Metoden har debaterats och tillämpning därför ändrats => exempelvis nyttor ska motivera (justify) kostnader och större focus på genomförandet (Shapiro, 2011) Inom nytt forskningsområde Regulatory governance diskuteras skillnader mellan regulatory och welfare state => välfärd är målet, regleringar är medlet (Levi-Faur, 2011) Implementering varierar mellan länder, bland annat beroende på förvaltningstradition (Radaelli, 2010) Economic analysis difficult to reconcile with system of negotiated policy-making in consensus democracies (Wegrich, 2011)

6 EU:s arbete med förbättrade konsekvensanalyser Regulatory Impact Assessment (RIA) är en del i EU:s arbete med Better regulation överenskommelse mellan kommission, råd och parlamentet 2003 och Målsättning: att åstadkomma förslag som leder till att politiska mål nås till lägsta kostnad och största möjliga nytta för medborgare, företag och anställda. RIA är ett verktyg för att strukturera och göra beslutsfattande mer transparent och möjliggöra avvägningar (kostnad-nytta, effektivitet ) Fram till 2012 ingick arbete med att minska administrativa bördor för företag. Därefter REFIT (Regulatory Fitness and Performance programme) som ska göra lagstiftning enklare och mer begriplig. Ett speciellt fokus är småföretag. Sedan 2015 finns en samverkansplattform för arbetet med REFIT mellan EU kommissionen och medlemsländerna.

7 Utvecklingen i Sverige Förvaltningstradition är lagstiftning baserat på statliga utredningar och remissförfarande men utan formella krav på bredare konsekvensutredningar. Samhällsekonomiska kalkyler används för analyser av infrastrukturinvesteringar, metodik har utvecklats sedan 1960-talet etableras Arbetsgruppen för Samhällsekonomiska Kalkyler (ASEK) som ska ta fram vetenskapligt baserade underlag för dessa analyser, sedan 2010 del av Trafikverket antas Förordning om konsekvensanalyser vid regelgivning och Regelrådet inrättas. Fokus på effekter av regleringar på företag får Naturvårdsverket i sin instruktion ansvar för att inom miljömålssystemet utvärdera, följa upp och i samråd med berörda myndigheter utveckla tillämpningen av samhällsekonomiska analyser. Plattformen för samhällsekonomisk analys etableras. => Sverige tillämpar inte RIA och saknar whole-of-government-approach

8 Exemplet miljökvalitetsnormer (1) Styrmedel som infördes till följd av EU-direktiv. Utredningen SOU 2002:107 rekommenderar att Direktivets miljömål inte införs i lagstiftningen på grund av osäkerheter om innebörden. Miljöbalken: Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer som följer av Sveriges medlemskap i EU. Angående Rimlighetsavvägning sägs: Trots första stycket ska de krav ställas som behövs för att följa en miljökvalitetsnorm Den praktiska tillämpningen i Sverige: Yngvesson och Pershagen (1999, sid. 23): Till skillnad från gränsvärden och riktvärden skall miljökvalitetsnormerna enbart ta fasta på vad människan och nature tål, utan hänsyn till ekonomiska eller tekniska förhållanden. Michanek m fl, (2016 sid. 36): En viktig utgångspunkt för EU:s miljökvalitetsdirektiv har varit att de utgår från behoven i de faktiska förhållandena i miljön och inte utifrån vad som är tekniskt eller ekonomiskt möjligt att hantera. Därför har utformandet av kvalitetskrav i stor utsträckning överlämnats till olika typer av framförallt naturvetenskapliga experter. => Sverige har gått längre än vad EU-direktiven kräver.

9 Exemplet miljökvalitetsnormer (2) Regeringens syn på hur EU direktiv och lagstiftning om miljökvalitetsnormer gällande vatten ska tolkas enligt en promemoria från Miljödepartementet 2017, Vattenmiljö och vattenkraft (Dnr. 2017/01639/R): Påverkansanalysen, den ekonomiska analysen och riskanalysen ska vägas in när man beslutar om vilka kvalitetskrav som ska gälla för vattenförekomsten och vid antagande av åtgärdsprogram. Det finns således inget hinder för vattenmyndigheterna att under de förutsättningar som regelverket ger ändra en miljökvalitetsnorm. Ramdirektivet för vatten ger medlemsstaterna möjlighet att avvika och göra undantag från de miljömål som anges i direktivet. Vattenmyndigheterna får även besluta om mindre stränga miljökvalitetsnormer, om, eller skulle medföra orimliga kostnader att uppnå kraven.

10 Erfarenheter från Transportstyrelsen Kort om oss - hur vi arbetar med samhällsekonomiska bedömningar: Arbetar främst med regelgivning, tillstånd och tillståndsprövning. Genomför konsekvensutredningar vid nya eller ändrade regler enligt konsekvensutredningsförordningen (SFS 2007:1244) => föreskrifter, framställan, regeringsuppdrag. Ca 50 per år. Introducerade samhällsekonomisk analys i myndigheten under 2013 (mall och vägledning), första konsekvensutredningarna med samhällsekonomiska bedömningar genomfördes Genomfört forskningsprojekt.

11 Current RIA-requirements (blue triangle): Focus on enterprises, the requirements for other effects are in a grey zone International level Transportstyrelsen institutionella förutsättningar Negotiation Acting space: possible to affect the outcome all concerned parties National level Agency level Final proposal (RIA if the proposal is a rule)

12 Transportstyrelsen - fallstudie Kartläggning av genomförda konsekvensutredningar visar (Forsstedt och Nerhagen, 2016): Få fall där effekter av förslagen i konsekvensutredningen är kvantifierade och/eller monetärt värderade (uttryckt som nytta eller kostnad) Fokus ligger på effekter för företag I många fall brister även problemformulering, den kvalitativa analysen och källhänvisningar Risken med ett (för) stort fokus på företag: att andra relevanta effekter inte identifieras => då spelar det ingen roll hur bra beräkningsunderlagen är. KU är i nuläget framförallt ett underlag som stödjer beslutet att reglera snarare än fungera som underlag för att hitta det lämpligaste alternativet. Man tenderar att paketera huvudlösningen => föreskrift eller förslag utarbetas ofta parallellt med konsekvensutredningen

13 Transportstyrelsen - samhällsekonomisk analys Nu är det dags att räkna! Eller..? Samhällsekonomisk analys - bred benämning men vår regleringsanalys blandas oftast ihop med kalkyler för infrastrukturinvesteringar i transportsektorn. The process of Regulatory Impact Analysis Definition Identification Assessment Consultation Design Policy objectives Costs Regulatory options Policy context Benefit Other impacts s Involving stakeholders Enforcement, compliance and monitoring mechanisms After RIA is prepared: DECISION MAKING Metod för att systematiskt jämföra för och nackdelar för olika alternativ. Utgångsläget brukar vara nollalternativet. Det är den marginella förändringen vi vill analysera => dvs förändringen. Samhällsekonomisk konsekvensutredning - ett sätt att strukturera beslutsproblemet genom en rad analytiska steg.

14 Transportstyrelsen arbetsgång Analytiska steg Problemformulering en förutsättning Mål vad ska uppnås (välfärdsförändringar, S.M.A.R.T)? Alternativa lösningar: Nollalternativ Inget görs Alternativ till reglering Kräver handlingsutrymme Utredningsalternativ Regleringsalternativ Identifiera och analysera konsekvenser i alternativen Jämför alternativ => föreslå lösning Följa upp och utvärdera hur har det gått och varför?

15 Transportstyrelsen rekommendationer Bedriv utredning och analys i proportion till frågans vikt och handlingsutrymme; det finns en risk med att bedriva utredningar i mallar => mekanisk utredning. Fundera över när i processen i konsekvensanalys gör skillnad; vid vägval och vid handlingsutrymme där det är möjligt att påverka beslutets inriktning. Finns tidigare konsekvensanalyser? Fokusera först och främst på samhällsekonomiska bedömningar snarare än beräkningar.

16 Transportstyrelsen praktiska utmaningar Komma in tidigt i processen: inte bara vid beräkningar, man kan ha nytta av nationalekonomer i fler delar av utredningsarbetet Konsekvensutredningar ses ofta som en juridisk produkt och utarbetas många gånger av en sakexpert. Vi behöver arbeta mer tillsammans! Statistiska underlag är en utmaning, olika beräkningskällor mm => risk att vi jämför äpplen och päron (ej jämförbart) samt dubbelräknar.

17 Pågående arbeten Nytt CTS forskningsprojekt om analys av risk Hur definieras risk? Hur kan risker kvantifieras och värderas? Vad innebär försiktighetsprincipen? Samhället har begränsade resurser så alla risker kan inte elimineras => avvägningar är nödvändiga = vad är en acceptabel risknivå? En slutsats så här långt är att vägledning om detta från politisk nivå har efterfrågats sedan länge men saknas ännu. Projekt inom ESO (Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi) Samhällsekonomiska konsekvensanalyser för bättre beslutsunderlag där syftet med rapporten är att belysa problem och föreslå åtgärder som kan förbättra arbetet med svenska konsekvensanalyser vid regelgivning m.m.

18 För dig som vill veta mer Yngvesson A. och Pershagen G. (1999) Luftföroreningar I tätorter och hälsorisker hos barn. IMM rapport 1/99. Institutet för miljömedicin. Sunstein, C. R. (2000) Cognition and benefit-cost analysis. Journal of Legal Studies 29 (2): The University of Chicago SOU 2002:107 Bestämmelser om miljökvalitet- Miljöbalkskommitténs betänkande angående införandet av EG:s ramdirektiv för vatten i Sverige. Miljö- och energidepartementet Hahn, R.W., and C.R. Sunstein (2005) The precautionary principle as a basis for decision making. The Economists Voice, Vol. 2, No. 2, Article 8 Hultkrantz, L. (2009) Samhällsekonomisk analys ett styvbarn. Ekonomisk debatt, nr7, årgång 37 Ruffing, K. (2010) The Role of the Organization for Economic Cooperation and Development in Environmental Policy Making. Review of Environmental Economics and Policy, volume 4, issue 2, summer 2010, pp Radaelli, C.M. (2010) Rationality, Power, Management and Symbols: Four Images of Regulatory Impact Assessment. Scandinavian Political Studies, vol. 33, no. 2, Levi-Faur D. (2011) The Odyssey of the regulatory state. Episode one: The rescue of the welfare state. Jerusalem Papers in Regulation & Governance, Working paper no. 39 Wegrich K. (2011) Regulatory impact assessment: ambition, design and politics. Levi-Faur (Ed). Handbook on the Politics of Regulation. Edward Elgar Shapiro S., (2011) The evolution of cost-benefit analysis in US regulatory decision making. In Levi-Faur (Ed) Handbook on the Politics of Regulation. Edward Elgar Petersson O. (2016) Rational Politics: Commissions of Inquiry and the Referral System in Sweden. In Pierre J. (Ed) The Oxford Handbook of Swedish Politics. Oxford University Press. Forsstedt S. and L. Nerhagen, L. (2016) Samhällsekonomisk analys i regelgivningsarbetet. Promemoria med avrapportering av inledande delprojekt inom ramen för CTS. Transportstyrelsen Nerhagen L. and Forsstedt S. (2016) Regulating transport. The possible role of regulatory impact assessment in Swedish transport planning. Paper presented at the ITF/OECD round table in Stockholm 6-7 October, Forthcoming in ITF-OECD discussion paper. Michanek G., Darpö J., Sundbland E-L., Söderholm P., och Gipperth L. (2016) Genomförande av det svenska systemet för miljökvalitetsnormer. Lärdomar från forskningsprogrammet SPEQS. Nobelpristagarnsas föreläsningar: Refit-plattformen:

19 Tack för uppmärksamheten! vti Lena Nerhagen Direkt: E-post: Sara Forsstedt Direkt: E-post: