FRED SÄKERHET FÖRSVAR

Transkript

1 LARS INGELSTAM ANDERS MELLBOURN FRED SÄKERHET FÖRSVAR TYNGDPUNKTSFÖRSKJUTNING I SVENSK POLITIK PARTNERSKAP 2014

2

3 FRED, SÄKERHET, FÖRSVAR

4

5 FRED SÄKERHET FÖRSVAR TYNGDPUNKTSFÖRSKJUTNING I SVENSK POLITIK LARS INGELSTAM ANDERS MELLBOURN

6 ISBN Lars Ingelstam och Anders Mellbourn 2014 Sveriges kristna råd, Stockholm Redaktör och grafisk form: Fredrik Hielscher Framsida: Mårten Chenon Första upplagan, första tryckningen Tryck: ABA Kopiering AB, Stockholm 2014 En preliminär arbetsutgåva trycktes 2013

7 INNEHÅLL Förord 12 Inledning 14 DEL I: SÄKERHET I.0 Syfte och sammanfattning 20 I.1 Ett kvarts sekel med ny omvärld 20 Från det kalla krigets upplösning till kriget mot terrorismen 20 Östersjön 22 I.2 Hotbilder i säkerhetspolitik och försvar Väpnat hot mot Sveriges territorium eller närområde 32 Säkerhetshot från konflikter i Europa och dess vidare säkerhetsområde 36 Massförstörelsevapen 40 Icke-militära säkerhetshot 41 Gemensam och mänsklig säkerhet 43 DEL II: FÖRSVAR II.1 Inledning, syfte och sammanfattning 48 II.2 Neutralitetsdoktrinen och dess upplösning 49 EU och neutraliteten 51 Teknik för Welfare and Warfare 53 Militärindustri, vapenexport och omställning 55 Ett nytt läge 61 II.3 Anslag till försvar och säkerhet 61 Grunddata: Dagsläget 62 Totalförsvar 62 Utvecklingen över tid 63 Internationella jämförelser 63 Jämförelser med andra sektorer 65 Personal och arbetsmarknad 65 II.4 Perspektiv A: Generalernas omtänkande 69 Något borde göras 69

8 Långsiktigt nytänkande och operativ time-out 70 Avrustning? 71 II.5 Perspektiv B: Försvarsbeslut och underlag 72 En stark planeringstradition 72 Ett nytt läge 73 Exemplet Att förebygga väpnade konflikter 73 Försvarsberedningen och inriktningspropositionen 75 Den europeiska säkerhetsstrategin, ESS 77 Från säkerhet till försvar 78 Tillgänglighet och anslagsnivå 81 En bakvänd logik? 83 II.6 Perspektiv C: Internationella insatser 85 En lång historia 72 Insatsförsvaret 86 Ekonomi och kostnader 87 Bilden av Försvarsmakten 89 II.7 Försvarsmakten: Några lärdomar 91 DEL III: ALTERNATIV III.1 Inledning: några utgångspunkter 96 Tydliga syften men inkonsekvent tillämpning 96 Att vara relevant i internationella konfliktområden 98 Hjulet behöver inte uppfinnas på nytt 99 Några bärande begrepp 99 Ickevåld 100 FN:s säkerhetsråds resolution Intellektuella rötter 106 En nyttig nivå-modell: Lederachs pyramid 110 III.2 Förebyggande av väpnad konflikt 112 Vad är det? 112 Politisk legitimitet 114 Aktörer 116 Kostnader och ekonomi 117 Slutsatser 119 III.3 Staten som internationell civil aktör 119 Anslag och storleksordningar 119

9 En aktiv fredsdiplomati 121 Handelspolitik för fred? 124 Sida: Fred och säkerhet 126 En samlad strategi? 127 Folke Bernadotteakademin, FBA 128 Svensk polis i utlandstjänst 129 III.4 Internationella organisationer 131 Förenta Nationerna, FN 131 Europeiska unionen, EU 135 Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, OSSE 138 Europarådet 140 Regionalt mellanstatligt samarbete i närområdet 140 Internatiomnella organisationer för förebyggande och fredsbyggande 141 Tro, religion och fredsbyggande 147 Slutsatser 150 III.5 Civila samhällets organisationer 151 Svenska CSO i konfliktområden: Mycket har redan hänt 152 Civila samhällets funktioner och komparativa fördelar 153 1) Att hjälpa till att lösa konflikten konstruktivt 154 2) Att förändra attityder 155 3) Att skapa visioner om en bättre framtid 157 4) Att mobilisera opinionen 158 5) Att främja säkerhet 159 6) Att stödja och underlätta förhandlingar 162 7) Att bedriva fredsarbete på lokal nivå 163 8) Att omvandla konflikter 164 Utmaningar och begränsningar 166 III.6 Uppbyggnad av kapaciteter och strukturer 167 Att tänka efter före 167 Exemplet Osijek 168 Sverige: Forum för fredstjänst 170 Exemplet Tysklands civila fredstjänster 172 Internationell konflikthantering: Gemensam förberedelse 173 Samverkan i kris och konflikt 176 Fredskultur: Utbildning en nyckelfråga 176 Infrastrukturer för fred, I4P 179 Early warning 181 Early response och exemplet Canadem 182

10 10 Behovet av en ny professionalism 184 Principer och förhållningssätt 185 Media i förebyggande och fredsbyggande 187 DEL IV: ATT FÖRSKJUTA TYNGDPUNKTEN Fred och säkerhet är utgångspunkten 192 Fredsbyggande, utvecklingssamarbete, försvar vad är vad? 194 Säkerhet i närområdet 196 Försvarspolitik som teknikpolitik 198 Militärt, polisiärt och civilt 201 Utbildning och forskning 203 En vital demokratisk diskussion 205 Litteratur 210 Förkortningar och akronymer 218 Om författarna 220

11 11

12 FÖRORD 12 En tyngdpunktsförskjutning från militär krishantering till civilt förebyggande fredsarbete måste ske för att Sverige ska kunna bidra till en hållbar fred globalt. Om det enades ett sextiotal deltagare från mer än 30 organisationer på en arbetskonferens den 7 mars Initiativtagare till mötet var en arbetsgrupp, samordnad av Sveriges kristna råd och Svenska missionsrådet. En demokratisk diskussion borde inledas, med fokus på det på flera sätt avgörande fredsåret Därför skapades nätverket Partnerskap En av våra viktigaste uppgifter blev att ta fram den rapport som nu föreligger. Ordningen mellan huvudorden i rapportens titel signalerar också innebörden i den tyngdpunkts-förskjutning som vi vill se. Fred kommer först, och slutsatsen är tydlig: En tyngdpunktsförskjutning i riktning mot förebyggande av väpnad konflikt och fredsbyggande ligger i Sveriges långsiktiga intresse och bör inledas så snart som möjligt. För rapporten svarar en expertgrupp vars fasta medlemmar har varit Anders Mellbourn, statsvetare, före detta chefredaktör för DN och chef för Utrikespolitiska institutet, samt Lars Ingelstam, professor emeritus i Teknik och social förändring. Margareta Ingelstam, medlem av partnerskapets arbetsutskott, har varit medförfattare till rapportens del III: Alternativ. För särskilda bidrag till del III vill vi dessutom tacka Stig Elvemar, f d ambassadör och svensk förhandlare i FN, Olof Kleberg, f d chefredaktör för Västerbottenkuriren, vice ordförande i svenska OSSE-nätverket, Malin Stawe, tidigare sektionschef inom EU och Malin Brenk, programhandläggare på Kvinna till kvinna. Vid expertgruppens seminarier har flera personer aktivt medverkat, bland andra Sofia Tuvestad, politisk handläggare vid IKFF, Ellen Skånberg, Kristna Fredsrörelsen och Sara Andersson, IKFF, vilka också har skrivit egna rapporter inom projektet. Se vidare på Ekonomiskt stöd till Partnerskap 2014 har beviljats av Folke Bernadotteakademin, vilket vi varmt tackar för. Kristna Fredsrörelsen har varit Partnerskapets värdorganisation. Milosz Kuzs var projektledare under perioden september 2012 till maj 2013 och bidrog till expertgruppens arbete och rapporter.

13 13 Fredrik Hielscher har varit redaktör och har gjort den grafiska formgivningen. Mårten Chenon har formgett framsidan. En första mindre upplaga av rapporten framställdes i september med syfte att initiera kommentarer och förslag till kompletteringar. Rapporten har sedan reviderats av huvudförfattarna. Den kompletteras av en särskild utredning av resursförstärkning till civila alternativ (Prislappar för fred och säkerhet. Lars Ingelstam, Anders Mellbourn, Sveriges kristna råd, 2014). Partnerskap 2014 avslutade det formella projektsamarbetet i slutet av november Därmed inleddes en ny fas av arbetet. Partnerskapet uppdrog åt Sveriges kristna råd en gemensam resurs för 25 medlemskyrkor att ta ansvar för bland annat lansering av Fredsåret 2014, rapporter och webbplatsen fredsagenda2014.se. Vi vill på Partnerskap 2014:s och Sveriges kristna råds vägnar tacka för stort engagemang och alla kvalificerade insatser! Stockholm 19 februari 2014 Karin Nyberg Fleisher ordförande i arbetsutskottet Partnerskap 2014 Björn Cedersjö direktor Sveriges kristna råd

14 INLEDNING 14 Från 1989 och ett par år framåt ändrade sig läget i Europa och världen på ett genomgripande sätt. Berlinmuren föll och Sovjetunionen kollapsade och gick in i en ekonomisk och industriell kris. Förutsättningarna för det som brukar kallas säkerhetspolitik blev på ett par år helt andra än tidigare. Det kalla kriget fanns inte mer. Den kvarvarande stormakten USA orienterade sig mot andra delar av världen. Utvecklingen i världen sedan millennieskiftet är mer bekymmersam med tilltagande internationell terrorism och det av USA förklarade och drivna kriget mot denna. Världsekonomin är mer krisfylld och i närområdet har Ryssland utvecklat ett alltmer auktoritärt styre. Grunden för denna rapport är likafullt att förändringen sedan 1989, tillsammans med nya fakta och bedömningar, kan och bör leda till en tydlig förskjutning av tyngdpunkten: från traditionellt militär beredskap gällande vårt närområde till en aktiv och så långt möjligt förebyggande fredspolitik inriktad på internationella insatser. En konsekvens av detta blir en förskjutning också från militära till civila insatser utan att utesluta att militär intervention kan bli en sista utväg när alla andra möjligheter är prövade. I denna rapport undersöker vi förutsättningarna för en sådan förskjutning. Vi arbetar enligt gängse samhällsvetenskaplig metod, och utgår i stort sett från allmänt kända fakta och publicerade dokument. Vi avser dock inte att ge några vetenskapliga originalbidrag; vad vi här presenterar kanske bäst beskrivs som en kunskaps- och möjlighetsanalys. Vi har inte funnit något väsentligt som motsäger behovet av en tyngdpunktsförskjutning. Tvärtom, konstaterar vi att många politiska markeringar pekar i riktning mot att försöka förebygga väpnade konflikter. (se särskilt kapitel III.2) Den svenska Försvarsmakten har från och med 2010 uttryckligen fått i uppdrag att förbereda fredsfrämjande insatser utanför vårt närområde dock ifrågasätter vi om sådana insatser bör ha en så stark militär övervikt som hittills varit fallet. Vi noterar också att många fredsfrämjande, förebyggande och fredsbyggande verksamheter har prövats och befunnits effektiva. Det gäller både sådana som utförts i statlig och mellanstatlig regi, och de som genomförts av organisationer i det civila samhället. Vår slutsats är att en på sikt mycket betydande förskjutning av resurser och politiskt intresse till förmån för sådana insatser skulle vara rationell

15 15 och kostnadseffektiv. Dessutom - och inte minst - skulle fler satsningar på sådant arbete spara många liv och mycket lidande. Säkerhet. Självklart drogs slutsatser inom svensk politik av de stora förändringarna i början av 1990-talet. Den mest synliga var att Sverige blev medlem i EU Samtidigt blev Finland medlem. Det nya läget runt Östersjön tolkades så att kontakter i olika former och förtroendeskapande åtgärder gentemot både de nu självständiga baltiska staterna och Ryssland var viktiga. Sverige strävade aktivt efter att dra de tidigare sovjetrepublikerna Estland, Lettland och Litauen närmare de nordiska och europeiska gemenskaperna. Detta innebar även militär hjälp, med utbildning och materiel. Något paradoxalt har det bidragit till att de tre länderna hade möjlighet att ansluta sig inte bara till EU utan också till Nato, vilket skedde Sveriges relationer till Ryssland har dock inte utvecklats så positivt som många hoppades, men har inte heller drastiskt försämrats. Vi noterar avslutningsvis i rapportens del I att många nya säkerhetshot som terrorism, miljökonflikter, energi, IT- och cyberhot lyfts fram av både EU och till exempel av svenska försvarsberedningar men att dessa inte i någon större utsträckning kan mötas med militära insatser. Försvar. Parallellt har förutsättningarna för Sveriges militära försvar förändrats i grunden. Sedan mitten av 1990-talet har det upprepade gånger slagits fast att det inte föreligger något militärt hot mot Sverige inom överskådlig tid. Om och på vilket sätt detta fått genomslag i organisation och ekonomi diskuterar vi i rapportens del II. Ledande personer inom Försvarsmakten tog 1996 initiativ till en långsiktig planering med tre nya förutsättningar: 1) det föreligger inget omedelbart hot mot vårt territorium; 2) det finns politiskt intresse av att använda Försvarsmaktens resurser internationellt; och 3) det vore högst önskvärt med en teknisk modernisering bland annat innefattande mer IT och nätverkstänkande. Under denna time-out för det traditionella försvaret genomfördes stora förändringar medan anslagsnivån endast långsamt krympte. En sådan är att värnplikten förlorade i betydelse och slutligt avskaffades Försvarsmakten har under perioden från sekelskiftet 2000 haft mellan 800 och 900 personer i utlandstjänst. Den trycker i sin rekrytering och allmänna information starkt på sina fredsfrämjande förbandsinsatser i andra delar av världen. Alternativ. Inleder med att påminna om att åtskilliga insatser av fredsfrämjande karaktär utförs av svenska myndigheter som polisen, Tullverket,

16 16 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Folke Bernadotteakademin. Men vi noterar också att internationella organisationer som FN, EU och OSSE både principiellt och operativt lägger stor vikt vid att förebygga och lindra väpnade konflikter. Vid sidan av dessa har det under de senaste åren vuxit upp världsomspännande och kompetenta organisationer i civilsamhället, exempelvis International Crisis Group, International Alert, Global Partnership for the Prevention of Armed Conflict och Search for Common Ground. Genom svenska organisationer i det civila samhället har många insatser gjorts, vilket skapat erfarenhet och förtrogenhet med fredsbyggandets problematik. Många av dessa har genomförts och utvärderats med stöd av en växande forskning. Vi tvingas dock åter att konstatera att resurserna till sådan verksamhet, statlig, mellanstatlig, byggd på internationella och svenska civilsamhällesorganisationer, är svårt underfinansierad i förhållande till behoven och i jämförelse med militära rustningar, insatser och beredskap. Rapportens titel - Fred, säkerhet, försvar - är inte tillkommen av en slump. Vi är övertygade om att detta är rätt ordning för att diskutera frågor om vårt lands intressen och dess uppgift i världen. Utgångsläget är dock i långa stycken det motsatta. Försvar disponerar de stora pengarna och politiskt utrymme, bland annat i form av utredningsresurser och forskning. Säkerhet är starkt knutet till försvar och militära lösningar, trots vissa ansträngningar i motsatt riktning. Den politik som uttryckligen fokuserar på fred är oklar och splittrad och tilldelas endast blygsamma resurser. En förändring bör ske. Vi drar dock inga precisa slutsatser om hur tyngdpunktsförskjutningen ska fördelas på olika ändamål eller om hur snabbt den kan genomföras. Några tankar och exempel på hur en ökad satsning på Alternativ skulle se ut presenteras i en rapport som ges ut samtidigt med denna bok: Prislappar för fred och säkerhet (Sveriges kristna råd 2014) Som nämnts ovan färdigställdes en preliminär version av denna rapport i juni Efter många diskussioner som givit värdefulla synpunkter lägger vi nu fram rapporten i färdig form. De viktigaste förändringarna i förhållande till den preliminära versionen är: En utförligare diskussion av Östersjöpolitiken (den återfinns i I.1, III.3, del IV)

17 17 En diskussion om Försvarsmaktens budget och begreppet tillgänglighet (II.3) Grundligare behandling av polisens roll i internationellt fredsarbete (III.3, del IV) Ett resonemang kring försvarspolitik som teknikpolitik (del IV) Dessutom har vi daterat upp många sifferuppgifter, dock inte alla. Bromma i februari 2014 Lars Ingelstam Anders Mellbourn

18

19 DEL I: SÄKERHET

20 20 I.0 SYFTE OCH SAMMANFATTNING I denna inledande del gör vi en översiktlig genomgång av de förändrade säkerhetspolitiska förutsättningarna för Sverige sedan det kalla krigets slut. Vi uppmärksammar särskilt utvecklingen kring Östersjön och de stora civila insatser som under ett kvartssekel gjorts för att åstadkomma säkerhet och utveckling. De utgör i sig en stor konfliktförebyggande insats som inte alltid diskuteras i det perspektivet. Vi går också igenom och problematiserar bilden och betydelsen av Ryssland i dagens säkerhetspolitik. Vi går vidare igenom de förändrade säkerhetspolitiska hotbilderna och uppmärksammar särskilt hur en rad icke-militära förhållanden i dag räknas in i en bred säkerhetspolitik utan att de för den skull diskuteras eller prissättas i den konkreta försvarspolitiken. I denna obalans mellan säkerhetspolitisk analys och konkret säkerhetspolitik ser vi redan i denna inledning grunden för behovet av en tyngdpunktsförskjutning i säkerhetspolitiken från militära satsningar till civila och humanitära insatser. I.1 ETT KVARTS SEKEL MED NY OMVÄRLD Från det kalla krigets upplösning till kriget mot terrorismen Med kommunismens sammanbrott i Central- och Östeuropa, Sovjetunionens upplösning och det kalla krigets slut från 1989 och framåt förändrades och förbättrades förutsättningarna för svensk säkerhetspolitik fundamentalt. Den grundläggande hotbilden, att Sverige inte skulle kunna värna sitt territorium och upprätthålla sitt oberoende och sin alliansfrihet i samband med ett nytt storkrig mellan väst och öst i Europa, var i praktiken borta. Östersjön hade i verkligheten blivit det fredens hav den ibland kallades i propagandatermer under det kalla kriget. De tre baltiska staterna blev självständiga, Polen och östra Tyskland demokratiska och ett starkt försvagat och till ytan minskat Ryssland var i något slags förvandling mot demokrati. Bortom närområdet förändrades de säkerhetspolitiska förutsättningarna än mer dramatiskt. I och med att motsättningen mellan USA och Sovjetunionen och de två blocken kring dem inte längre ensamma bestämde världspolitiken kunde frågor om fattigdom, frihet, mänskliga rättigheter och nationell självständighet betraktas i sin egen rätt. Det innebar att kam-

21 21 pen för frihet och jämlikhet äntligen kunde föras till framgång i länder som Sydafrika. Men också att gamla, av det kalla krigets intressen undantryckta, konflikter kunde blossa upp igen med fruktansvärda konsekvenser som exempelvis på Balkan under 1990-talet. Under det kalla kriget hade Sveriges grundläggande säkerhetspolitiska strategi varit att genom ett för en möjlig angripare avskräckande militärt försvar och alliansfrihet i fred, syftande till neutralitet i krig, som doktrinen formulerades, hålla landet utanför ett krig i närområdet. 1 Under de nya förutsättningarna blev huvudstrategin i stället samarbete och utveckling i detta närområde i en bred satsning på olika åtgärder för att främja demokrati, ekonomisk utveckling och sociala kontakter i de forna kommuniststaterna framför allt i Östersjöområdet. I praktiken blev stöd till fredligt nationsbyggande och härmed långsiktigt konfliktförebyggande den säkerhetspolitiska huvudlinje som växte fram under 1990-talet. Det dittills förhärskande rent militära perspektivet och utformningen av det militära försvaret fick samtidigt mindre plats och betydelse i den säkerhetspolitiska diskussionen rörande närområdet. Utan det kalla krigets militära och allianspolitiska låsningar öppnades samtidigt möjligheterna för svenska militära styrkor att i samverkan och planering med andra bidra till vad som så småningom kom att kallas internationell krishantering. Säkerhets- och försvarspolitiken integrerades snabbt med Europeiska unionen, sedan Sverige blivit medlem Året dessförinnan, 1994, anslöt sig Sverige som ett bland de allra första länderna till Natos partnerskap för fred, PFP, en lös sammanslutning skapad på initiativ av USA efter den östliga Warszawapaktens upplösning för samarbete mellan Nato, forna Warszawapaktsmedlemmar (också Ryssland) och alliansfria som Sverige. Inom ramen för FN hade visserligen det alliansfria Sverige redan sedan 1956 deltagit i militära samarbeten. När dåvarande generalsekreteraren Dag Hammarskjöld under Suezkrisen i Mellanöstern 1956 tog det första 1 Historiska genomgångar och analyser av neutralitetsbegreppets utveckling och den svenska neutralitetspolitikens innebörd finns exempelvis i Ove Bring. Neutralitetens uppgång och fall eller Den gemensamma säkerhetens historia. Stockholm: Atlantis 2008 och Mikael af Malmborg. Neutrality and State-Building in Sweden. Basingstoke: St. Antony s Series/Palgrave En samlad kritisk analys av neutralitetspolitikens tillämpning finns i Mikael Holmström. Den dolda alliansen: Sveriges hemliga Nato-förbindelser. Atlantis 2011.

22 22 initiativet till militära fredsbevarande FN-insatser med främsta syfte att upprätthålla vapenstillestånd efter militära konflikter, ställde Sverige upp med betydande entusiasm. Det fanns alltså en mer än kvartssekelgammal erfarenhet när förutsättningarna från 1989 öppnades för en ny typ av utvidgade insatser. Nu skulle Sverige kunna engagera sig mer skarpt militärt för att förhindra brott mot mänskliga rättigheter och få slut på utdragna våldsamma konflikter. Det första tillfället gavs i samband med upplösningskrigen i Jugoslavien där Sverige först ingick i en FN-insats med ett ganska vagt formulerat uppdrag. När den efter beslut i FN:s säkerhetsråd ersattes av en USA-ledd Natostyrka med skarpare mandat såg Sverige inga problem med att ansluta sig. Ganska snart skulle sedan detta internationella krishanteringsperspektiv över huvud taget sätta sin prägel på praktisk försvarsorganisation och militär utbildning i Sverige. Med terroristangreppen mot World Trade Center i New York och Pentagon i Washington, D.C. 11 september 2001 förändrades de internationella säkerhetspolitiska förutsättningarna på nytt och nu till det sämre. Den internationella terrorismen blev huvudtema för den globala säkerhetsdiskussionen. Sveriges deltagande i internationella krisinsatser blev i en mening också ett deltagande i kriget mot terrorismen som det formulerades i USA och har utgjort en påtaglig förutsättning för den svenska militära utvecklingen och försvarsmaktens utformning. Bilden av svensk militär förmåga och svenskt försvar har under ett decennium främst präglats av Sverige medverkan i Natos så kallade Isaf-insats i Afghanistan, även om den internationella krishanteringen främst varit tänkt som ett bidrag till EU:s gemensamma försvars- och utrikespolitik, där Sverige också medverkat i EU-insatser i Afrika. 2 Östersjön 1990-talets Östersjöpolitik utgör ett talande exempel på hur en framåtblickande ny säkerhetspolitik kan växa fram snabbt i ett brett samarbete, inte alltid samordnat, mellan stat, frivilligorganisationer och näringsliv. Alliansfrihetspolitiken sedan andra världskriget och under det kalla kriget 2 En grundläggande översikt av utvecklingen finns exempelvis i Maria Strömvik Sverige och EU:s utrikes- och säkerhetspolitik: från aktivism till kollektivism i Karl-Magnus Johansson (red). Sverige i EU: dilemman, institutioner, politikområden. Stockholm: SNS 2002.

23 23 innebar en realpolitisk acceptans av den sovjetiska dominansen i Baltikum och Centraleuropa. För denna uppgivenhet hade alltid funnits ett dåligt svenskt samvete, om än inte alltid uttalat. Öppningen vid det kalla krigets slut innebar för Sveriges del inte bara säkerhetsvinster utan erbjöd också möjligheter till gottgörelse och att lätta på det dåliga samvetet. Snabbt gjordes nu stora diplomatiska, politiska och ekonomiska insatser för att i första hand de tre baltiska staterna skulle kunna bli ekonomiskt och socialt hållbara självständiga stats- och samhällsbildningar. 3 Offentligt bistånd Utöver sin traditionella inriktning på utvecklingssamarbete med länder i tredje världen fick det svenska offentliga biståndet från 1990-talet ett ytterligare fokus på Baltikum, Central- och Östeuropa. Biståndsmyndigheten Sida fick en ny östavdelning och 1995 en särskild överdirektör i verksledningen med inriktning på närområdet. Betydande delar av biståndsanslaget fördes årligen över till detta nya bistånd som både omfattade direkt tekniskt och ekonomiskt utvecklingsbistånd och olika former av stöd för demokratiskt institutionsbyggande förvaltnings- och centralbanksuppbyggnad, rättsväsende etc. Men den starka strävan i de baltiska staterna och Polen att snabbt integreras i de (väst)europeiska samarbetsstrukturerna blev den svenska biståndssatsningen efter Sveriges inträde i EU också en del av EU:s stöd till ansökarländerna ansträngningar att möta förutsättningarna för medlemskap. Bara till de tre baltiska staterna avsattes ca två miljarder kronor av biståndsmedel åren Räknat för hela perioden uppgick det samlade biståndet till Central- och Östeuropa till ca 10 miljarder kronor. I Sidas egna utvärderingar betonas särskilt biståndets betydelse för strategiska miljöinvesteringar och för hanteringen av sociala och rättsliga 3 En detaljerad inifrånskildring av Baltikumpolitiken finns i Lars Peter Fredéns två volymer: Förvandlingar. Baltikums frigörelse och svensk diplomati Stockholm: Atlantis 2004 och Återkomster. Svensk säkerhetspolitik och de baltiska ländernas första år i självständighet Stockholm: Atlantis Inifrånperspektiv finns också i Krister Wahlbäck. Baltisk befrielse: svenska insatser för friheten. Stockholm: Jarl Hjalmarson stiftelsen 2012, och Thomas Lundén och Torbjörn Nilsson (red). Sverige och Baltikums frigörelse. Två vittnesseminarier om storpolitik kring Östersjön Huddinge: Samtidshistoriska institutet, Södertörns högskola 2008.

24 24 problem i länderna. Insatserna för att främja politisk demokratisering och politiska reformer anses värdefulla men de direkta effekterna är svårare att mäta. 4 Vid sidan om biståndsprojekten avsatte också regeringen kring millennieskiftet (genom statsminister Göran Persson personligen) två särskilda så kallade Östersjömiljarder för att stimulera handel och näringslivsutveckling i Östersjöregionen med fokus på svenska företag. I slutet av 1990-talet talades det ibland om Östersjöområdet som en ny tillväxtregion i världen jämförbar med vad som då kallades de asiatiska tigrarna. När löntagarfondsmedel skulle fördelas till olika forskningsändamål i mitten på 1990-talet blev det också en särskild Östersjöstiftelse för att främja forskning och utveckling vid den nya Södertörns högskola. 5 Civilt samhälle och näringsliv Parallellt engagerade sig kommuner, näringsliv och folkrörelser på olika sätt i det befriade närområdet. Vänortsutbyten byggdes upp med kommuner och städer. Kyrkor, idrottsföreningar och andra ideella organisationer utvecklade snabbt samarbets- och utvecklingsprojekt. 6 Småföretag var först med att finna möjligheter att förlägga produktion på andra sidan Östersjön, där man enklare och närmare nu kunde finna den billig arbetskraft som man tidigare sökt i Sydeuropa eller Asien. Snart följde större industrier och banker. Mot slutet av 1990-talet stod Sverige och de övriga nordiska länderna (som drev en liknande politik) för nästan alla viktiga investeringar i de baltiska staterna i moderna näringssektorer som banker, medier och IT. Diplomati Diplomatiskt-politiskt tillkom en mängd samarbetsinitiativ för att skapa och främja en institutionell samhörighet i Östersjöområdet. Östersjöstater- 4 Sida har i ett antal skrifter sammanfattat och utvärderat samarbeten och satsningar i Baltikum och Polen efter kommunismens kollaps. 5 Se Östersjömiljard 2 - en sluttutvärdering. UD1999/1608/EC. Dnr. 2005/ Vänortssamarbetet finns analyserat i Carl-Einar Stålvant, Twin city relationships - a Code for Neighbourhood Cooperation in the BSR, i Christian Wellman (red). From Town to Town: Local Authorities as Transnational Actors. Hamburg: Lit verlag 1998, och i Norbert Götz och Jörg Hackmann (red). Civil Society in the Baltic Sea Region. Aldershot: Ashgate 2003.

25 25 nas råd blev högsta storpolitiska exempel. Men många mindre specialorgan har kanske varit politiskt viktigare. Inom EU kom Sverige och Finland som nya medlemsstater att verka för att EU lyfte blicken norrut. Det började med att Finland lanserade den nordliga dimensionen som ett tema inför sin första ordförandeperiod i europeiska rådet 1999 och fick en slutlig form när EU:s Östersjöstrategi fastställdes under det andra svenska ordförandeskapet tio år senare. Argumenten för alla dessa initiativ var i mycket stor utsträckning säkerhetspolitiska och fredsbyggande även om själva begreppen inte alltid kom att användas. Det låg i Sveriges intresse att utvecklingen i Baltikum och Östersjöområdet skulle vara stabil, demokratisk och utan nya konflikter. Det gällde dels att med detta bistånd och samarbete skapa och säkra förutsättningar för att ett militärt hot mot svenskt territorium skulle bli lika osannolikt som ett krig mellan gamla antagonister blivit i Västeuropa efter andra världskrigets slut. Dels att skapa alltmer gemensamma förutsättningar för en välfärdsutveckling i hela Östersjöområdet. Dels att begränsa de nya säkerhetshot i form av oreglerade flyktingströmmar, organiserad brottslighet, miljöförstöring med mera, som identifierades efter det kalla krigets slut. 7 Militärt samarbete Östersjöpolitiken hade också några rent militära komponenter. Under de första osäkra åren i början på 1990-talet fanns uppfattningen inte minst hos den tyske förbundskanslern Helmut Kohl i Tyskland att Sverige skulle ta hand om säkerheten i Östersjöområdet mellan Åland och Kaliningrad. Men Sverige var angeläget att inte bli lämnat ensam ens med ett mycket försvagat Ryssland och inriktade sig på att stödja de baltiska staternas önskan att så snart som möjligt ansluta sig till EU och Nato. Sverige samarbetade med USA i förhandlingar med och påtryckningar mot Ryssland för att den forna supermakten att militärt lämna de baltiska staterna som under Sovjettiden varit starkt rustade och haft stor strategisk betydelse under det kalla kriget. Det innebar också att Ryssland gick med på att stänga 7 Carl-Einar Stålvant. The Council of Baltic Sea Sates i Andrew Cottey (red). Subregional Cooperation in the New Europe: Building Security, Prosperity and Solidarity from the Barents to the Black Sea. Basingstoke: MacMillan 1998, ger en sammanfattning av Östersjösamarbetets framväxt och höjdpunkt.

26 26 och montera ned radaranläggningar i Baltikum som var betydelsefulla delar av det forna sovjetiska strategiska kärnvapensystemet. 8 Sverige arbetade alltså aktivt för avrustning av det sovjetiska Baltikum. Samtidigt bidrog Sverige till en viss upprustning av de nya staterna genom att leverera krigsmateriel och i nordiskt samarbete erbjuda officersutbildning. En viss ny militär förmåga i de baltiska staterna var en förutsättning för deras ansökningar om medlemskap i Nato, något som Sverige också under socialdemokratiska regeringar stödde. 9 Besvikelsen Ryssland Det starka stödet till Baltikum kunde uppfattas negativt i Ryssland. Men det var också förenat med ett antal förtroendeskapande åtgärder mot Ryssland. I de baltiska staterna har hela tiden funnits en spänning mellan de historiska nationella majoriteterna som strävat efter nationell självständighet och stora rysktalande befolkningsgrupper som saknar medborgarskap. Den stora mängden rysktalande kom i samband med den sovjetiska ockupationen 1940 och många av dagens rysktalande i de baltiska staterna var eller är barn till sovjetiska militärer. Som ett bidrag till att dämpa de här spänningarna har det svenska stödet till de baltiska staterna därför också omfattat betydande stöd för att främja integrationssträvanden och baltisk språkundervisning för rysktalande som vill stanna kvar och ha möjlighet att söka medborgarskap. Gentemot själva Ryssland fanns särskilt under 1990-talet stora ambitioner med demokrati- och förvaltningsstöd och investeringsplaner framför allt i Sankt Petersburgområdet. 10 Att främja en demokratisk utveckling i Ryssland blev en säkerhetspolitisk prioritet för att förebygga ett alltmer 8 En ingående skildring av regeringen Bildts insatser under den här perioden finns i andra delen av Lars Peter Fredéns ovan angivna böcker om Östersjöpolitiken, Återkomster. Svensk säkerhetspolitik och de baltiska ländernas första år i självständighet Atlantis Statsminister Göran Perssons kontakter och insatser kring de baltiska staternas Nato-ansökningar finns bl a skildrade i Staffan Thorsell. Sverige i Vita huset. Stockholm: Bonnier Fakta En officiell sammanfattning av det samlade svenska biståndet till Ryssland som till 2007 uppgick till sammanlagt 3,8 miljarder kronor finns på Moskvaambassadens webbplats i artikeln Vi knyter ihop säcken om ett unikt samarbete - och fortsätter med mindre kostym.

27 27 osannolikt framtida territoriellt hot mot Sverige från Ryssland. 11 I demokratibiståndet ingick exempelvis både ett mångårigt utvecklingssamarbete med regering och myndigheter om skattelagstiftning och skatteuppbörd och stöd till fristående organisationers arbete med demokratiutbildning i bred mening. Rysslandspolitiken blev dock aldrig lika framgångsrik som den i Baltikum. Sverige stödde ivrigt de första ryska regeringarnas politik att få en snabb liberal avreglering av ekonomin. Men denna period av förtroendefullt samarbete på regeringsnivå blev kort. När chockpolitiken misslyckades och kom att förknippas med en allt kraftigare korruption och stora social klyftor hamnade de utländska biståndsgivarna i vad som kunde ses som dåligt sällskap. De reformpolitiker som Sverige haft mest kontakt med förlorade makten och det officiella utvecklingssamarbetet fortsatte i mer begränsad form. Kontakter med, och ekonomiskt stöd från, väst till frivilligorganisationer har samtidigt försvårats av misstänkliggöranden och anklagelser om otillbörlig påverkan och att utgöra inblandning i Rysslands inre angelägenheter. Det är en utveckling som sedan mitten av 00-talet har lett till en rad ryska lagar som syftar till att kontrollera och reglera icke-statliga organisationer, särskilt sådana som får bidrag från utlandet. 12 Det svenska stödet till demokratiutveckling kunde följaktligen så småningom uppfattas som stöd till den ryska oppositionen. Också vänortssamarbetet som till att börja med var omfattande inte bara med de baltiska staterna utan även med Ryssland har avtagit under 2000-talet. 13 Byråkrati och korruption har också i några uppmärksammade fall fått svenska privata investerare att hålla igen och inte fullt ut våga investera i Ryssland. Ikea har visserligen etablerat sig i landet, men till stora kostnader. Stora Enso har öppnat några wellpappfabriker men ett stort massaprojekt i Karelen blev till slut aldrig av. Dagens Industris satsning på affärstidning i Sankt Petersburgområdet blev mycket osäker. 11 Under sin tid som försvarsminister i slutet av 1990-talet framhöll Björn von Sydow (S) gärna demokratins utveckling i Ryssland som den i särklass viktigaste frågan för svensk säkerhetspolitik. 12 International Center for Not-for-Profit Law. NGO Law Monitor: Russia. research/monitor/russia.pdf hade exempelvis svenska kommuner bara 27 vänortskontakter i Ryssland och hälften av dem var vilande. Fyra år tidigare var antalet 35 med enbart en av sju vilande. Källa: Medlemmarnas vänortssamarbete. Våren SKL 2011.

28 28 Snart nog framstod att Ryssland ensamt bland de forna kommuniststaterna började betrakta sig som förlorare efter det kalla krigets slut. Integrationssträvandena gentemot Central- och Östeuropa sågs i Moskva som fortsatta västliga försök att hålla Ryssland borta från och splittra Europa och uttryck för en omringningspolitik. I detta ses också Sverige som delaktigt. De egna samarbetsinitiativ med väst som Ryssland i några fall ändå har tagit, har å sin sida mest utmålats som hot mot grannstater att dras in i framtida farliga beroenden av Ryssland. Den kritiska uppmärksamheten kring den tysk-ryska gasledningen på Östersjöns botten mellan de gamla svenskstäderna Viborg och Greifswald och den svenska kallsinnigheten och oviljan mot att dras in i projektet är ett talande exempel. Framgång för konfliktförebyggande Samlat måste ändå Östersjöpolitiken årtiondena efter det kalla kriget slut ses som det enskilt mest omfattande och framgångsrika konfliktförebyggande projektet i svensk historia. En jämförelse mellan vad som hänt i Baltikum och på Balkan efter det kalla krigets slut är kanske litet orättvis men ändå tankeväckande. På Balkan, där det snabbt blev upprivande konflikter och regelrätta krig, saknades det positiva engagemang från grannstaterna som var så omfattande från de nordiska grannarna under omvandlingen av Östersjöregionen. I det svenska närområdet blev utvecklingen fredlig och på många sätt en social och ekonomisk succé som till och med kunnat överleva finans- och eurokriser. Östersjöpolitiken har kostat ett inte obetydligt antal miljarder. De skulle kunna räknas in i en svensk budget för säkerhetspolitik. Så har dock inte skett. Den traditionella försvarspolitiken fortlevde ganska oberörd framför allt första hälften av 1990-talet. Sverige låg inte i fas med övriga Europa vad gäller rustning under det kalla krigets sista årtionde utan hade under sent 1980-tal beslutat om moderniseringar och nysatsningar som blev klara i början på 1990-talet. Därmed gav Sverige paradoxalt intrycket att vad gäller kvalitet och slagkraft rusta upp samtidigt som de territoriella hoten försvann. Kombinationen av en jämförelsevis stark militär förmåga och framgångarna i den icke-militära konfliktförebyggande politiken gav Sverige en stark ställning i de första kontakterna efter det kalla krigets slut med Nato och dess nyinrättade program Partnerskap för fred. PFP, och med EU. Efter

29 29 anslutningen till EU 1995 blev Sverige en varm tillskyndare av den nya europeiska säkerhets- och försvarspolitiken. EU-anslutningen bedömdes vara ett säkerhetspolitiskt plus och Sverige sökte inget undantag för den framtida gemensamma försvars- och säkerhetspolitiken i EU på det sätt som Sverige valt att hålla sig utanför valutasamarbetet. 14 I detta kom samtidigt för Sverige ett brott med eller åtminstone en betydande utveckling av den traditionella alliansfrihetspolitiken. Under de första åren betonade Sverige, ofta tillsammans med Finland, sitt särskilda intresse för och sin vilja att ta ansvar för den civila sidan av gemensam krishantering i Europa, de så kallade Petersbergsuppgifterna, som så småningom blev en del av EU:s försvarspolitik. Men när EU ytterligare utvecklade den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken kring år 2000 och exempelvis fattade beslut om att upprätta särskilda stridsgrupper för EU-insatser var Sverige snabbt en av de första att anmäla sin vilja att vara med. 15 Förmåga att delta i internationell krishantering har blivit ett huvudmål för den svenska försvarsmakten. Deltagandet i EU:s försvarspolitik tvingar inte Sverige att ställa upp med militära styrkor i olika internationella operationer. Men fördragsmässigt har Sverige förpliktigat sig till viss militär beredskap och till att avsätta budgetresurser för ett militärt försvar. 16 Litet i skymundan av den breda Östersjöpolitiken har det så skapats förutsättningar för Sveriges nya militära försvarspolitik. Denna försvarsinriktning mot militär förmåga som ska kunna användas med kort varsel och då i samarbete med andra har fått en särskild konkretion sedan den 11 september 2001 och Sveriges och andra EU-staters deltagande det i USA kallat kriget mot terrorismen. I.2 HOTBILDER I SÄKERHETSPOLITIK OCH FÖRSVAR 2014 Huvuduppgiften för Sveriges försvar och säkerhetspolitik är historiskt och i grunden att värna svenskt territorium och på detta nationella territorium 14 Veterandiplomaten Sverker Åström, som på många sätt personifierar neutralitetstraditionen i svensk utrikespolitik, gav denna bedömning i betänkandet Större EU säkrare Europa. Betänkande av Kommittén om EU:s utvidgning - säkerhetspolitiska konsekvenser. SOU1997:143. Stockholm: Fritzes Se exempelvis Jan Joel Andersson. Armed and Ready? The EU Battlegroup Concept and the Nordic Battlegroup. Stockholm: Sieps 2006:2. 16 Argumentation och officiella dokument för detta anförs i Björn von Sydow. Därför ska vi ha ett försvar. Försvaret, filosofin och författningen. Stockholm: Kungl. Krigsvetenskapsakademin 2012.

30 30 Sveriges demokratiska styrelseskick. För yttre hot, en väpnad invasion av svenskt territorium, har nationen ett militärt försvar. Eftersom Sverige har förklarat sig alliansfritt anses alltså Sverige också folkrättsligt förpliktat att självt kunna värna sitt territorium och oberoende militärt. För inre hot, en väpnad kupp eller en terrorstattack, finns en polismakt. Det militära och polisiära försvaret bygger båda på vapenmakt och att staten här har ett monopol på det våld som samhället annars inte tillåter. Detta är självklarheter men bör ändå sägas i inledningen av varje försvarspolitiskt resonemang. En analys och bedömning av den nationella säkerheten inbegriper mer än risk för omedelbara väpnade angrepp från annan stats militära styrkor. Särskilt efter 11 september 2001 uppmärksammas asymmetriska våldshot, internationellt samordnad terrorism från väpnade grupper som direkt angriper staters yttre och inre säkerhet och hotet av spridning till sådana grupper eller skurkstater av massförstörelsevapen (kärnvapen, biologiska och kemiska vapen). Härtill omfattar den samtida säkerhetspolitiska diskussionen en rad icke-militära samhällshot, såväl direkta (händelser som i sig kan åstadkomma krigsliknande skada) som indirekta (händelser som så småningom också kan förorsaka eller utvecklas till militära hot). Till dem räknas, tydligast formulerade i EU:s säkerhetsstrategi första gången men återkommande i olika sammanhang också långt dessförinnan: naturkatastrofer, pandemier med masspridda sjukdomar och stora olyckor miljöförstöring och klimatförändring sårbarhet i energiförsörjning, elektroniska kommunikationssystem och cyberhot (både genom olyckor och avsiktliga sabotage) internationell organiserad brottslighet flyktingströmmar efter konflikter i s k skurkstater eller stater i sammanbrott växande politisk extremism och terrorism till följd av sociala, etniska eller religiösa spänningar och ekonomisk kris 17 En europeisk säkerhetsstrategi. Ett säkert Europa i en bättre värld. Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå 2009.

31 31 Det breddade säkerhetsbegreppet är i dag vedertaget. Men det har tydliga komplikationer, både politiskt-filosofiska och politiskt-ekonomiska. Säkerhetspolitik för att värna den nationella säkerheten anses ha ett så övergripande värde att det motiverar mobilisering av exceptionella åtgärder och krafter som tillgripande av statligt sanktionerat våld och tvångsåtgärder som värnplikt för organisering av detta. Den politiskt-filosofiska frågan blir då om en vidgad hotbild kan jämställas i allvar med den traditionella militära och motivera samma eller andra exceptionella åtgärder och uppoffringar? Den politiskt-ekonomiska frågan är mycket konkret hur man ska räkna försvarskostnader och budget. Hur avgör vi hur mycket vi ska avsätta för att förebygga och bekämpa alla säkerhetshot, de flesta icke-militära, som vi i dag talar om? Och hur redovisar vi det i statsbudgeten? Det är uppenbart att någon sådan samlad säkerhetspolitisk bedömning och redovisning av ett samhällsförsvar ännu inte görs. De olika hoten vägs inte mot varandra. Begreppet försvar likställs i regel med militärt försvar. Vi vet inte vad den totala säkerhetspolitiken utgör och vad den kostar. Och vi vet inte hur stora de olika komponenterna är i förhållande till varandra och vilka tyngdpunktsförskjutningar som vi vill eller måste göra. Det militära försvaret och dess utformning diskuteras senare, i del II i denna framställning. Det är inte heller vår avsikt att i det här sammanhanget konkret gå igenom vilka de säkerhetspolitiska åtgärderna mot icke-militära hot skulle kunna vara och sätta en prislapp på dem. Här hänvisar vi till en särskild rapport, Prislappar för fred och säkerhet, som publiceras samtidigt med denna upplaga av boken. Låt oss ändå här inledningsvis konstatera att hotbildsanalyserna i försvarsberedningar och annat militärt planeringsunderlag sedan det kalla krigets dagar givit ett ofta klokt och intressant stort perspektiv med bred pensel till de försvarspolitiska förslagen. Men resonemangen har sedan snabbt snävats in till traditionell militär försvarspolitik och försvarsförmåga. Den bredare hotbilden blir i allmänna ordalag ibland ett argument för nedskärningar eller frysningar i de traditionella försvarsanslagen. Men inte något mer. I det följande gör vi en kort genomgång och värdering av de olika säkerhetspolitiska hoten, såväl gamla som nya, som de redovisas just nu.

32 32 Väpnat hot mot Sveriges territorium eller närområde Inte sedan förlusten av Finland till Ryssland för mer än 200 år sedan har främmande militärmakt befunnit sig på svenskt territorium i fientligt syfte att befästa eller ta landområden. Inte ens under det kalla kriget sågs något invasionshot riktat mot enbart Sverige. Scenariot var att det alliansfria Sverige löpte risk att dras in i ett öppet krig mellan väst och öst, där kontroll av svenskt territorium skulle vara av strategiskt värde för krigföringen. Mellansvenskt luftrum skulle kunna kränkas under en slagväxling mellan Nordatlanten och västra Sovjet med missiler och flyg. Framför allt var hela Götaland, som det en gång suggestivt formulerades av den finländske generalen Gustav Hägglund, ett hangarfartyg för stridsflyg förankrat just norr om den kontinentala huvudfronten där massiva stridsvagnsförband skulle mötas på slätterna i Tyskland och Polen. Det alliansfria Sveriges militära försvar skulle avskräcka de stridande parterna från att försöka använda sig av det hangarfartyget. Den hotbilden är i dag mycket avlägsen i både tid och rum. Något nytt stort krig på den europeiska kontinenten räknar knappast någon längre med. Däremot riktas uppmärksamheten sedan några år på nytt på utvecklingen i Ryssland, där tilltagande auktoritärt styre, en underliggande önskan att återta något av en gammal stormaktsställning och snabb militär upprustning ger anledning till oro. 18 Det ryska militära intrånget i Georgien i augusti 2008 (oavsett om det var framprovocerat eller inte) har i den strategiska diskussionen blivit belägg för att Ryssland inte värjer sig för att om nödvändigt vara en aggressiv militärmakt och att Ryssland utgör ett hot mot sina grannar på olika håll. Cyberattackerna mot Estland under konflikten kring ett sovjetiskt krigsmonument i Tallinn 2007, utplaceringen av Iskandermissiler i Kaliningrad liksom de hårda ryska påtryckningarna på Ukraina hösten 2013 för att förhindra landet från att närma sig EU är andra exempel. De har alla blivit direkta argument när behovet av ett förstärkt militärt invasionsförsvar av svenskt territorium på nytt allt intensivare börjat föras fram i svensk försvarsdebatt. 18 Siffror om rysk upprusning finns hos Sipri i Trends in World Military Expenditure 2012, Sipri Fact Sheet april En samlad aktuell bedömning av Ryssland där växande militär förmåga vägs mot inrikespolitiska svagheter finns i FOI:s rapport Rysk militär förmåga i ett tioårsperspektiv FOI-R SE. December 2013.

33 33 Men inte ens de mest oroade ser ett ryskt ensidigt hot mot Sverige. Inte heller det gamla hotet om att Sverige skulle dras in i en allmän kraftmätning mellan väst och öst av kalla krigsmodell framförs på allvar i diskussionen. Vad det skulle kunna handla om är att Ryssland sätter tryck eller ställer krav på sin omgivning på ett sätt som berör Sverige. 19 Grunden för oron ligger i att ryska ledare, främst president Vladimir Putin, betraktar det kalla krigets slut som en förlust för Ryssland. I andra länder kan man se problem och besvikelser efter det kalla krigets slut. Men slutet för sovjetsystemet ses så gott som överallt utanför Ryssland som en vinning. I det officiella Ryssland är man i bästa fall, men inte alltid ens det, glad över att själva sovjetsystemet försvann. Men att det gamla Ryssland delats upp i 15 självständiga stater uppfattas inte i Ryssland som vare sig positivt eller normalt. I flera fall utgörs ju också de nya staterna av områden som i århundraden betraktades som delar av Ryssland. 20 Den ryska militära upprustningen kan uppfattas som att Moskva fruktar och bestämt vill sätta stopp för fortsatta utbrytningar ur Ryssland framför allt i Kaukasus. Men den sätter också kraft bakom en strävan att återupprätta och befästa ett bestämmande ryskt inflytande i de forna sovjetrepublikerna - särskilt Ukraina och Vitryssland - även om syftet knappast ses som att möjliggöra en direkt militär intervention. En mer defensiv variant av denna ryska föreställning om att vara förlorare gäller att Ryssland också utmålar sig som utfruset i det nya Europa efter kalla krigets slut. Här finns det hos ryska debattörer ofta återkommande resonemanget om inringning, att utvidgningen av EU och Nato, USA:s nya missilförsvarssystem och ökade militära aktivitet i Centralasien, innebär att Ryssland lämnas utanför de nya strukturerna och att dessa tvärtom ses som offensivt fientligt riktade mot Ryssland. 21 Frågan i Sveriges närområde är huruvida de ryska strävandena att återupprätta det gamla Ryssland också omfattar de tre baltiska staterna. De har en lång historia av självständighetssträvanden, har aldrig uppfattas som 19 En koncentrerad aktuell sammanfattning av vad som skulle kunna få Ryssland att starta ett krig finns i Per Jönsson och Karin Ekström, Då ser Ryssland rött i Internationella studier nr , ss Kristian Gerner. Ryssland. En europeisk civilisationshistoria. Lund: Historiska media 2011, särskilt s 277ff. 21 Jfr exempelvis inledningsanförande vid seminarium Rysslands militärreform hos Folk och försvar 14 mars 2013, finns som video på

34 34 vanliga delar av Ryssland och införlivades sent i Sovjetunionen under andra världskriget. Men de har alltid varit föremål för ryska intressen. Efter det kalla krigets slut är de baltiska staterna nu medlemmar av EU och Nato och delar av ett omfattande östersjösamarbete med de nordiska länderna. De baltiska folkmajoriteterna har en stark egen, icke-rysk identitet. Men det finns särskilt i Estland, kring Narva vid nordöstra gränsen mot Ryssland och i huvudstaden Tallinn och Lettland, i huvudstaden Riga och badorterna vid Östersjön som är mycket populära bland ryssar, betydande rysktalande folkgrupper som står utanför nationsbyggandet. Den militära hotbilden i Baltikum skulle vara att det uppstår våldsamheter och social oro, exempelvis till följd av ekonomisk kris, i delar av de baltiska staterna med stor rysktalande befolkning och att Ryssland skulle ingripa militärt med motivet att värna om de rysktalande. Natos solidaritetsklausul i artikel 5 om att ett angrepp på ett medlemsland ska betraktas som ett angrepp på alliansens alla medlemmar borde då leda till ett militärt svar från Nato. Lissabonsfördragets solidaritetsklausul för EU är visserligen svagare men också EU skulle förmodligen känna sig manat att svara. Sverige skulle självklart beröras både som medlem av EU och därtill med en egen ensidig solidaritetsförklaring om att Sverige inte kan stå passivt vid ett angrepp på en grannstat. Sannolikheten för ett sådant värstascenario för de baltiska staterna är mycket låg. En stor majoritet av de rysktalande i Baltikum (oavsett om de är/ vill/får vara medborgare eller inte) torde inse fördelarna med att leva inom EU och Nato och skulle inte ha något att vinna socialt och ekonomiskt på att inordnas i Ryssland. Ryssland som stat och rysk ekonomi har heller inga rimliga intressen av en öppen konflikt med EU och Nato i Östersjöområdet. Tvärtom torde Ryssland ha mer att vinna på att utnyttja sin särställning i de baltiska staterna för att komma närmare EU. 22 Andra möjliga militära hotbilder rörande Ryssland skulle hypotetiskt gälla Polen och dess allt viktigare plats i både Nato- och EU-kretsen. I Polen är misstron historiskt stark mot Ryssland och om USA:s antimissilförsvar ytterligare skulle byggas ut i Centraleuropa, vilket i dag framstår 22 En samlad bedömning av den ryska politiken mot Baltikum finns exempelvis i Agnia Grigas. Legacies, Coercion and Soft Power: Russian Influence in the Baltic States, från det brittiska utrikespolitiska institutet Chatham House publicerad 2012.