Projektrapport UBU - vård och boende. Systematisk uppföljning av dygnsvård för barn och unga

Transkript

1 Projektrapport UBU - vård och boende Systematisk uppföljning av dygnsvård för barn och unga Social- och äldreomsorgsförvaltningen 5 juni 2012

2 Innehåll 1 Sammanfattning Disposition Inledning Projektstart Uppdrag, syfte och mål för projektet Kvalitet EBP vid placering Utförare Uppföljning Andra aktörers uppföljning UBU-vård och boende Organisation för UBU Projektets förlopp Styrgrupp Projektgrupp Val av leverantör Utformande av systemet Koppling till utförare i systemet Målgrupp När ska UBU användas? Besvarandet av frågorna Bortfall Innehåll i frågorna Sekretess Resultat Relationer med utförare Namn Testperiod Utvärdering av UBU Beskrivning av nuläge Kommunikation och delaktighet Presentationer Nätverksträff Utmaningar Implementering Samordning Måluppfyllelse Analys och tolkning Projektförslag En permanent organisation för samordning i Södertörn skapas Samordning nationellt genom FoU Södertörn Styrgrupp för UBU Regelbundna nätverksträffar Årlig rapport med resultat Samverkan i nätverk Ge underlag för vidare forskning Bilaga UBU-RAPPORT

3 1 Sammanfattning Rapporten handlar om ett projekt som pågått mellan den 1 januari 2011 till och med den 1 juli 2012 i samverkan med övriga Södertörnskommuner. Projektet har haft till uppgift att stärka den kommunala uppföljningen av insatser till barn och unga i heldygnsomsorg (utom familjevård). Kommuner har ansvar för god kvalitet i insatser till enskilda och även ansvar att följa upp verksamhet som utförs av andra på uppdrag av kommunen. Den uppföljning av verksamhet som görs bör därför omfatta alla kommunens placeringar oavsett driftsform. Utgångspunkt för projektet är det förslag till uppföljningsmodell som utarbetats av SKL och som presenterades i vägledningen Upphandling och uppföljning av HVB - för barn och unga 1. Uppdraget var att utifrån modellen skapa ett gemensamt uppföljningssystem för Södertörnskommunerna för insatser i dygnetruntvård (utom familjevård) för barn och unga. Modellen har i projektet omvandlats till ett användbart verktyg för uppföljning. Verktyget heter UBU(Uppföljning barn och unga) - vård och boende och är ett IT-system som hanterar en uppsättning frågor i form av enkäter. Enkätsvaren läggs samman och omvandlas till resultat som därefter kan analyseras. Systemet utgår från UIV(uppföljning av insatser till vuxna) som Göteborgs stad har utarbetat tillsammans med IT leverantören Diosentic AB. Grunden för systemet är att vid insatser till barn och unga finns tre berörda parter. Barn/ungdom, vårdnadshavare (eller motsvarande) samt placerande socialsekreterare. I systemet samlas kvaliteten enligt dessa tre parter in och kopplas samman med aktuell institution. Kommuner behöver gå samman för att kunna skapa tillförlitlig data. Även stora kommuner, som fler av Södertörnskommunerna, gör placeringar på en och samma institution relativt sällan. För att öka mängden data har därför projektet genomförts i samverkan mellan Södertörnskommunerna. FoU Södertörn har utgjort stöd och Huddinge kommun har bistått med projektledare. Projektet har uppnått målet att skapa ett uppföljningssystem som tillåter användning av fler kommuner. Systemet har rönt uppmärksamhet och ett flertal kommuner och regioner har anmält intresse och fler har också gått in i systemet under projekttiden. Det är något som är positivt eftersom fler användare innebär ett bättre och säkrare system. Projektet övergår nu i ordinär verksamhet men för att säkra systemets framtid och för att säkra att uppföljningssystemet blir hållbart behövs en nationell samordning av UBU. Projektets föreslag är att en styrgrupp utses av medverkande kommuner och att en samordnare tillsätts med uppgift att kvalitetssäkra systemet placerad hos FoU Södertörn Disposition Projektrapporten är en dokumentation av hur projektet har genomförts och hur UBU har arbetats fram. 1 SKL, 2010 UBU-RAPPORT 3

4 Rapporten inleds med en beskrivning av bakgrunden till projektet och några av de förutsättningar som råder på området. I det kapitlet, 2, redovisas även projektets uppdrag och syfte. I kapitel 3 beskrivs kort uppföljningssystemet UBU. Kapitel 4 beskriver hur systemet tagits fram vilket innefattar projektets organisation och några av de frågeställningar som hanterats. Kapitel 5 beskriver nuläge och måluppfyllelse. I det avslutande kapitlet, 6, ges förslag på hur återstående utmaningar kan hanteras. I bilaga finns enkätfrågorna i UBU. 4 UBU-rapport

5 2 Inledning På senare år har ett flertal utredningar respektive tillsynsrapporter uppmärksammat kvaliteten i vården vid HVB, och den i flera avseenden tunga kritik som lyfts fram i dessa rapporter har understrukit att det är viktigt att stärka kvaliteten i dessa verksamheter. En viktig del i arbetet för att stärka kvalitetsutvecklingen inom den sociala barn- och ungdomsvården, är att skapa förutsättningar för en bättre uppföljning av socialtjänstens insatser. De som utför insatserna, utförarna, är till största delen privata bolag, stiftelser eller andra enskilda. En mindre andel HVB drivs i egen regi av kommunerna. Ansvaret för att insatserna ges med god kvalitet har kommunen, oavsett utförare. En systematisk uppföljning av verksamheters kvalitet och resultat blir därför viktig och nödvändig för att säkra vården. För att kunna skapa en systematisk uppföljning krävs ett stort underlag om resultat ska kunna jämföras. Tillräckligt underlag får man om kommuner går samman och skapar en gemensam databas. De flesta kommuner gör inte så många placeringar att de kan skapa ett eget underlag stort nog att dra slutsatser ifrån. 2.1 Projektstart Upprinnelsen till projektet var ett arbete som gjordes på SKL under 2010 där en vägledning för upphandling och uppföljning av HVB till barn och unga togs fram. För att skriva vägledningen lånades två medarbetare in från Huddinge kommun, Annika Asplind, utvecklingsledare och Maya Abdullah, upphandlare (som gick till annat arbete under projekttiden). Efter att det uppdraget var avslutat föddes idén att omsätta uppföljningsmodellen i praktiken för Huddinge kommun. Initiering och förankring av idén gjordes i Södertörnskommunernas IFOchefsnätverk. I nätverket hade alla kommuner samma behov av att utveckla verksamhetsuppföljningen av insatserna eftersom den uppföljning som gjordes främst bestod av individuppföljning. Beslut att delta i projektet fattades av respektive kommun. 2.2 Uppdrag, syfte och mål för projektet Projektets uppdraget var att skapa ett gemensamt uppföljningssystem för Södertörnskommunerna som stödjer evidensbaserade placeringar av barn och unga. Syftet var att: ge bättre underlag inför placeringar bidra till kvalitetsförbättringar ge bättre upphandling ge resultat att redovisa politiker och allmänhet Projektmålet var att: systemet skulle vara testat och möjligt att tas i bruk för respektive kommun år UBU-RAPPORT 5

6 Den tekniska lösningen skulle medge att fler kommuner kunde ansluta sig till systemet samt att systemet skulle kunna kommunicera med liknande system. Avgränsning Modellen skulle avse den kommunala uppföljningen av placeringar av barn och unga i dygnetruntvård (utom familjehemsvård). 2.3 Kvalitet Eftersom kvalitet är centralt vid uppföljning av insatser måste man hantera frågan om vad kvalitet är på det aktuella området. Kvalitet inom socialtjänsten är dock svårgripbart och svårt att mäta och omvandla till mått 2. Vid mätningar av kvalitet skiljer man ofta på strukturkvalitet (förutsättningar för verksamheten), processkvalitet (vad som faktiskt görs) och resultatkvalitet (resultat och effekter) 3. Marie Sallnäs (2011) talar om att en institution är som en svart låda the black box. Projektet har valt att mäta kvalitet utifrån det perspektivet. Grunden är att om man inte befinner sig i den svarta lådan är det mycket svårt att veta vad som sker där. Det är de som på olika sätt befinner sig i lådan; ungdom, förälder eller socialsekreterare, som är de som kan ange vilken kvalitet institutionen har. Därför är det deras uppfattningar som förs samman och kopplas till respektive institution. 2.4 EBP vid placering En utgångspunkt för projektet är att det sociala arbetet ska vara evidensbaserat. Här innebär det att socialtjänsten skaffar sig kunskap om vad som för tillfället är den bästa verksamheten utifrån hur den uppfattas av användarna. När detta sammanförs ger det kunskap som de professionella kan göra bedömningar utifrån. Systemet är uppbyggt för att vara ett verktyg att sammanställa kunskap och ge förutsättningar för analys och på så vis stödja en evidensbaserad verksamhet. 2.5 Utförare Kommuner kan ge insatser på området antingen genom att själv bedriva verksamhet eller genom att köpa tjänsterna. Kommuner får enligt 2 kap. 5 socialtjänstlagen (SoL) sluta avtal med ett bolag, en förening, en samfällighet, en stiftelse eller en enskild individ om att utföra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. När externa utförare används ska tjänsten upphandlas enligt LOU (lag om offentlig upphandling) och avtal ska tecknas med utförarna. Inom detta område görs det vanligen genom ramavtal (där utförare ges kontrakt med kommunen som sedan används av socialsekreterare vid placering) eller genom direktupphandling (när socialsekreterare vänder sig direkt till en utförare och köper en plats). Även de kommuner som har ramavtal med utförare köper vid behov platser utanför ramavtal genom direktupphandling. En del kommuner driver HVB, stödboenden eller träningslägenheter i den egna förvaltningen, i så kallad egen regi. Verksamheter som drivs av kommunala bolag 2 Lindgren, Socialstyrelsen, UBU-rapport

7 (t ex Vårljus AB och Gryning AB) är inte egen regi, utan de handlas upp enligt LOU på samma sätt som t ex privata utförare. Vid placering hos SiS (Statens institutionsstyrelse) skickas en placeringsansökan och beslut om placering till SiS. Ingen upphandling görs och inget avtal upprättas. 2.6 Uppföljning Enligt lag har såväl kommun som utförare var och en för sig ansvar att följa upp verksamhet. Den som utför verksamhet (oavsett driftsform) kan/bör också utvärdera sin verksamhet. Det är skillnad på uppföljning och utvärdering. Uppföljning är en löpande regelbunden aktivitet som avser att kontrollera att insatserna har genomförts och på vilket sätt. Utvärdering är en noggrann efterhandsbedömning 4 av verksamheter och de effekter som uppnås. Projektet har skapat ett system för uppföljning av verksamhet. Det innebär att det inte är ett utvärderingssystem av effekter eller ett system för individuppföljning. Uppföljning kan göras på flera olika sätt utifrån den relation som råder mellan kommunen och utföraren. Ramavtalspartners kan följas upp genom kontroller av åtaganden som gjorts i upphandlingen (kontroll av förändringar av tillstånd, ekonomiska åtaganden osv), egen regi kan följas upp i ordinarie förvaltning. UBU fokuserar på kvaliteten i verksamheten och följer upp innehållet utifrån brukarnas perspektiv och de professionellas erfarenheter. Vid insatser till barn och unga finns tre berörda parter. Barn/ungdom, vårdnadshavare/förälder (eller motsvarande) samt placerande socialsekreterare. Det är dessa parters uppfattningar som vägs samman och utgör grund för analys, se bild Andra aktörers uppföljning Det finns fler aktörer än kommunen som också har ansvar och genomför kontroller av kvaliteten på institutioner. Socialstyrelsen ger tillstånd till HVB (hem för vård och boende) som drivs i enskild regi och de genomför tillsyn av all verksamhet på området. Vid brister ställs krav på att verksamheterna ska vidta åtgärder som eliminerar risker och missförhållanden. Vid allvarliga missförhållanden får Socialstyrelsen under vissa förutsättningar återkalla tillståndet för verksamheten. Om verksamheten inte är tillståndspliktig kan Socialstyrelsen i stället förbjuda fortsatt verksamhet. 4 Vedung, 1998 UBU-RAPPORT 7

8 Tillstånd och tillsynsrapporter finns i det nationella HVB-registret 5. Socialstyrelsen sammanställer årligen resultatet av den tillsyn som genomförts och gör en analys av läget utifrån konstaterade brister. Resultatet publiceras i en tillsynsrapport. Socialstyrelsen samlar också in statistik om samtliga placeringar från kommunerna. Öppna jämförelser inom den sociala barn- och ungdomsvården mäter strukturoch processmått i socialtjänstens myndighetsutövning, dvs. förutsättningar att möta utsatta barns behov och inte mått på kvalitet som utgår från resultat. Men allteftersom öppna jämförelser utvecklas är avsikten att även resultat från utförare kommer att ingå. Utförarna (oavsett driftsform) genomför insatserna och ska utveckla innehållet. De har ett ansvar att utveckla och säkra kvalitet 6. SiS har enligt lag 7 i uppgift att genomföra uppföljning av verksamheten SOSFS 2011:9 7 Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga 8 UBU-rapport

9 3 UBU-vård och boende UBU är ett IT-verktyg som hanterar en uppsättning frågor. Frågorna finns i form av enkäter både digitalt och på papper. Enkätsvaren läggs samman i systemet och omvandlas till ett aggregerat resultat som därefter kan analyseras. UBU utgår från UIV(uppföljning av insatser till vuxna) som Göteborgs stad har utarbetat tillsammans med IT-företaget Diosentic AB. Frågorna är uppdelade i tre delar. En socialsekreterardel, en ungdomsdel och en vårdnadshavardel (se bilaga). Frågorna, utom några av bakgrundsvariabler, utgår från en skala mellan ett till fem, med 0-alternativ som räknas bort, se exempel: Hur förändrades dina skolresultat under placeringen? (-) Barnet har ej svarat (-) Går inte i skola (1) Stor försämring (2) Försämring (3) Varken försämring eller förbättring (4) Förbättring (5) Stor förbättring (-) Vet ej Det finns inga öppna frågor. Socialsekretaren lägger in svaren i systemet genom att dels besvara frågor själv och dels genom att intervjua barnet/ungdomen och vårdnadshavaren. Intervjuerna görs med var och en separat. Socialsekreteraren anger också bakgrundsvariabler, som t ex skäl till insats, vilken utförare det gäller, eventuellt sammanbrott, lagrum, metoder på institutionen osv. Socialsekreteraren besvarar frågor om bland annat måluppfyllelse utifrån BBIC:s behovsområden samt utförarens samarbetsförmåga och kompetens. Totalt utgör det 47 frågor, inklusive bakgrundsvariabler. Barnet/ungdomen besvarar 24 frågor. Dessa handlar om exempelvis om de ansåg att de fick stöd i skolarbetet, om de var trygga, om de fått de stöd de ansett sig behöva o s v. Föräldern besvarar 20 frågor utifrån hur de som förälder har uppfattat placeringen. Exempelvis; vilket stöd fick du som förälder? Har ditt barn fått det stöd hen behövde, osv. Enkäterna (utan namn och personuppgifter) blir osynliga när handläggaren matat in dem i systemet och endast det aggregerade resultat blir synligt. Resultaten systematiseras i en gemensam databas för alla kommuner som använder UBU. Dessa resultat möjliggör både jämförelser mellan utförare och ger resultat utifrån placeringar oavsett institution. T ex kan man både se hur pass bra en viss utförare givit stöd i skolarbetet eller hur ungdomarna uppfattat att utföraren hanterat konflikter i ungdomsgruppen. Men man kan också få veta t ex hur stor andel av kommunens placeringar som slutat i sammanbrott eller procentuellt hur många placerade ungdomar som fått komma till läkare när de behövt det (utifrån ungdomens, förälderns och socialsekretarens samlade bedömning). UBU-RAPPORT 9

10 Systemet är i realtid vilket innebär att så snart en enkät är inmatad finns resultatet tillhanda för alla användare. Skriftliga rapporter som belyser olika aspekter kan tas ut i form av färdiga powerpointpresentationer. Kommunen eller den enskilda handläggare avgör själv vilka resultat man vill se och med vilken intervall. I analysdelen framgår hur många enkäter som ligger till grund för resultatet Organisation för UBU Organisatoriskt är utgångpunkten att varje kommun är en egen myndighet och avtalspart. Det innebär att varje kommun var och en för sig måste besluta om införande av systemet och avtala med leverantören. Varje kommun äger sin egen data och kan besluta om den. Varje kommun bör ha en systemansvarig som ansvarar för kontakter med leverantören och förmedlar information mellan leverantören och kommunens användare. För att hålla samman systemet ska kommunen delta i systemets samordning och delta vid nätverksträffar. 10 UBU-rapport

11 4 Projektets förlopp Projektet startade i januari Alla Södertörnskommuner bjöds in till att delta med möjlighet att ansluta sig senare. Deltagande kommuner utsåg personer till projektgruppen. Styrgrupp utsågs Styrgrupp FoU Södertörn Huddinge kommun Nacka kommun SKL Martin Börjeson, chef Marianne Krook, IFO-chef (tom april 2012) Marie Lundqvist, chef, barn och ungdom (from april 2012) Sara Roxell, handläggare I praktiken har IFO-chefsnätverket i Södertörn fungerat som beslutande grupp eftersom denna grupp består av chefer med beslutsmandat Projektgrupp Nacka kommun Gunilla Nilsson, gruppchef Carina Kennard, planerare/utvecklare Södertälje kommun Lena Pinner, kvalitetsutvecklare Carina Andersen, IT samordnare (tillkom sept 2011) Krister Eriksson, avtalssamordnare/enhetschef Haninge kommun Karin Eklöf, utvecklingsledare (till feb 2012) Botkyrka kommun Andreas Dahl, avtalssamordnare Salem kommun Farzhana Khan, samordnare (till dec 2011) Huddinge kommun Åsa Kågner, gruppledare (ersattes av Maria Niemi Börner mellan juni 2011 till feb 2012) Projektledare Annika Asplind, utvecklingsledare Val av leverantör Under projektets inledning söktes en leverantör av IT systemet. En direktupphandling genomfördes där tre leverantörer tillfrågades av projektgruppen. Direktupphandlingen genomfördes samordnat av de tre testkommunerna. De tillfrågade leverantörerna var: Diosentic AB Var den leverantör på marknaden som hade det enda liknande färdiga system av den typ som efterfrågas (som gruppen fann). Systemet hade utvecklats av Göteborgs Stad i samverkan med leverantören, för uppföljning av insatser till vuxna med missbruksproblematik. Minutvärdering Leverantören hade ett webbbaserat system för enkäthantering som utvecklats för kommuner t ex för skolundersökningar. De hade inte något system som motsvarande det som efterfrågades, men de var villiga att mot betalning utveckla ett system för ändamålet. UBU-RAPPORT 11

12 Capesand AB De hade ett webbaserat system av typen medarbetarenkäter som de sålt till exempelvis Kriminalvården. De hade utvecklat en demo utifrån projektets önskemål. Demon innehöll verktyg för enkäthantering men saknade rapporthantering och saknade kopplingsmöjlighet till utförare. Projektgruppen bedömde att endast Diosentic hade ett fungerande system för ändamålet och som dessutom kunde leverera ett system inom projekttiden. Leverantörens system var dessutom beprövat och hade stöd av FOU Väst och SKL. 4.2 Utformande av systemet Projektgruppen har träffats månatligen under projekttiden och hanterat ett flertal olika frågor rörande systemets utformning, innehåll och användning. I gruppen fanns sammantaget en mångårig kompetens av socialt arbete inom såväl barn- och ungdomsområdet som HVB-verksamhet samt inom upphandling. Arbetet har utgått dels från de frågor som utarbetas av SKL 8 och dels från ITsystemet UIV(uppföljning av insatser till vuxna). Gruppen har diskuterat frågorna för att ta ställning men har också, speciellt vid tveksamheter, vänt sig till experter i konkreta frågor. T ex har Marie Sallnäs, professor vid Stockholms Universitet samt Kjell Hansson, professor i vid Lunds universitet tillfrågats. Kontakter har också tagits med Socialstyrelsen, kommunjurister och datainspektionen. Gruppen har också samverkat med IT leverantören och med Linköpings och Göteborgs kommuner vid utformandet. Projektgruppen är dock ansvarig för systemets slutliga utformning. Nedan redogörs för hur några av frågorna vid utarbetandet av systemet har hanterats Koppling till utförare i systemet Systemet är byggt för att olika utförares verksamheter ska kunna särskiljas och jämföras. Det som ska jämföras är verksamheten i den enhet där de unga bor och därför måste enhetens namn registreras korrekt och enhetligt. Namnet på enheten är inte alltid desamma som namnet på leverantören (en ägare kan äga flera olika enheter). HVB-tillståndet är också knutet till enheten och inte till organisationen. I systemet väljer socialsekreteraren i en rullista bland redan inlagda utförare. Om enheten inte finns inlagd skickar socialsekreteraren e-post till IT-leverantören som lägger in enheten efter kontroll av organisationsnummer och HVB-tillstånd (gäller tillståndspliktig verksamhet) Målgrupp Systemet ska användas för ensamplacerade barn och ungdomar. Det är inte avsett att användas som uppföljning av ensamkommande barn, om det inte är så att dessa placerats utifrån social problematik (och därmed ingår i ordinarie målgrupp). 8 Upphandling och uppföljning av HVB, SKL UBU-rapport

13 Gruppen har bedömt att frågorna till ungdomarna kan användas från en ålder av 12 år. Om de skulle användas för yngre barn skulle de däremot behöva anpassas. En enkel kartläggning av hur vanligt det är med ensamplacering på institution av barn under 12 år i Södertörnskommunerna visade att det är mycket ovanligt. Gruppen bedömde att det därför inte var försvarbart att skapa en anpassad version. LVU-placeringar kan pågå upp till 21 års ålder och det är därmed den högsta ålder ungdomarna kan för att bli tillfrågade i systemet. När det gäller föräldramålgruppen är inte den juridiska relationen avgörande. Det är upp till socialsekreteraren att bedöma vem som är den signifikanta föräldraföreträdaren för den unge. Det kan vara en av föräldrarna eller en tidigare familjehemsförälder. Det viktiga är att fånga den som varit mest närvarande under placeringen. Det kan konstateras att det hittills är relativt få vårdnadshavare som svarat När ska UBU användas? UBU används: Vid varje avslutad insats. Det gäller oavsett om placeringen följs av en ny placering eller ej. Vid placeringar enligt SoL eller LVU Om en SoL/LVU placering övergår till en LSS placering (även om placeringen ej är avslutad). Vid verkställighet enligt LSU (eftersom socialtjänsten är ansvariga för uppföljningen av placeringen). Om placeringen pågått minst sju dagar. Om det inte förflutit mer än tre månader sedan avslut. För att ungdomen ska kunna ha en uppfattning om verksamheten har bedömningen gjorts att placeringen ska ha pågått åtminstone sju dagar. Det innebär att korta placeringar (t ex tidigt sammanbrott) inte redovisas i UBU. Därför pågår en diskussion om möjligheten att skapa en kortversion för placeringar som varat mindre än sju dagar Besvarandet av frågorna Hur ska besvarandet gå till i praktiken? Vem ska ställa frågorna? Ska den unge fylla i själv? Barnet/ungdomen måste kunna svara på enkäten. I en pilotstudie genomförd av Westermark och Sallnäs 9 av bedömning och uppföljning på HVB, framkom att det fanns svårigheter för ungdomar, främst med kognitiva svårigheter, att svara på självskattningsformulär. Svårigheterna kunde dock överbryggas genom att de fick stöd vid ifyllandet. Det var även av viktigt att ungdomar och föräldrar svarade separat och att även föräldrarna svarade separat. De uppföljningar som genomfördes i studien var dock relativt omfattande utvärderingar med flera olika skattningsformulär UBU-RAPPORT 13

14 Gruppen har utgått från kunskapen ovan vid formulerandet av frågorna och i instruktionerna om av vem och hur frågorna ska ställas. UBU är avsett att vara ett intervjustöd där enkätbesvarandet är en del i uppföljningssamtalet och information som framkommer kan föras in i den enskildes journal. Det ska därför helst vara den närmaste handläggaren som ställer frågorna, den som är mest insatt i placeringen, men det är inte helt nödvändigt. Ungdomen kan också besvara frågorna genom att fylla i enkäten i enrum. Olika former av besvarande testades under projekttiden. Huddinge, Nacka och Södertälje ställde frågorna i intervjuform medan Botkyrka lät ungdomarna besvara frågorna i enrum och svaren lades sedan in i systemet av handläggaren. Ingen särskild skillnad i benägenhet att svara eller i resultaten kunde observeras Bortfall Det fanns initialt en oro för att unga dels inte själv skulle vilja svara och dels att de skulle neka handläggaren att ställa frågor till deras föräldrar. Tydlig information om att uppföljningen primärt är ett arbetsverktyg för socialtjänsten, och inte för att följa upp individen, är viktig för att främja svarsbenägenhet. Men om ungdomar trots det uttalat inte vill att föräldrarna ska tillfrågas, avgörs frågan utifrån om ungdomen är myndig eller ej. Testkommunernas uppfattning är att det inte har varit svårt att få ungdomar att svara men däremot svårt att få föräldrarna att svara. Det har dock inte berott på att ungdomarna sagt ifrån, utan berott på andra orsaker. De ungdomar och föräldrar som har svarat har gjort det seriöst och differentierat, oavsett orsak till placeringsavslut. De tog frågorna och enkäten på allvar och fler uppgav att det var bra att de blev tillfrågande. Om föräldrar inte deltar besvaras enkäten enbart av handläggare och ungdom. Om varken förälder eller ungdom deltar besvarar enbart handläggare. De delar som skulle besvarats av respektive förälder/ungdom faller då bort. I resultatet framgår bortfall Innehåll i frågorna Gruppen har hela tiden haft en ambition att hålla nere antalet frågor för att skapa ett enkelt system och främja svarsbenägenheten. På grund av detta har många i och för sig bra frågor valts bort. Referenspersoner för att läsa och kommentera frågorna har varit personer från Socialhögskolan i Stockholm, SKL, Socialstyrelsen och personer från FoU Södertörn Utformning av frågor Vilken skala skulle användas? Skulle det finnas en öppen fråga? Att skapa enkäter är en hel vetenskap i sig och gruppen har tagit hjälp av statistiker och leverantören. En femgradig skala med ett neutralt mittenalternativ är det som många (t ex SCB) använder, varför det valdes. En öppen fråga vore säkert bra men har valts bort eftersom det inte enkelt går att hantera i systemet. 14 UBU-rapport

15 Bakgrundsvariabler Bakgrundsvariablerna är de parametrar som resultat kan ställa emot (t ex andel SiS-placerade som är nöjda med det stöd de fått i kontakten med föräldrarna) och som kan utgöra egna resultat (t ex de vanligaste orsakerna till placering, andel placerade med diagnos). Bakgrundsvariablerna rör dels förhållanden hos den placerade (orsak till placering, kön, ålder, diagnos osv) och dels förhållande hos utföraren (inriktning, metod osv). Gruppen har fått frågan om varför det inte finns variabler och frågor kring val av placering. Det har valts bort eftersom även om val av placering är en relevant process som troligen påverkar resultatet av placeringen, rör det främst handläggningen och inte utförarens insats. I praktiken kan det också vara svårt att svara på frågan för den socialsekreterare som avslutar placeringen, kanske efter lång tid och eventuella handläggarbyten Hur redovisa metoder? För att kunna jämföra resultat utifrån vilken metod som använts måste metoden redovisas i enkäten. Svårigheten var att ange vilka metoder som skulle kunna utgöra alternativ (det finns inga öppna svarsalternativ). Socialstyrelsens register har inte kunnat användas eftersom där ännu inte redovisas några evidensbaserade metoder för målgruppen. Kontakt togs med professor Kjell Hansson i Lund som ansåg att projektgruppen med dess samlade kompetens kunde bedöma vad som är en metod. Kjell Hansson gör skillnad på normativa och icke-normativa modeller. Utifrån den distinktionen har de vanligaste förekommande modellerna och metoderna listats. Handläggaren väljer bland olika alternativ vilken metod som tillämpats (om någon) och gör en professionell bedömning av om den tillämpats på avsett vis Kränkningsfrågan Det största juridiska bekymret har frågan om kränkning vållat. UBU är skapat för att följa upp och ta reda på hur barn och unga haft det på institutioner. En fråga rörde därför om den unge blivit utsatt för kränkning och i så fall i vilken form med en följdfråga om vem som utsatt den unge. Datainspektionen hade invändningar mot att svaren på frågan registreras i ett datasystem. Frågan i sig är naturligtvis relevant för individuppföljningen, men invändningen rörde registreringsformen. De menade att det skulle kunna bli spårbart både vem som utsatt och vem som blivit utsatt på grund av små underlag och små enheter. Eftersom frågan bedömdes som central för att ta reda på om ungdomar blivit utsatta på institutioner omformulerades frågan. Frågan ställs nu allmänt med tillägg att det rör sig om allvarlig kränkning, men inte i vilken form. På detta sätt framgår om barnet/ungdomen upplever sig blivit utsatt för allvarlig kränkning utan att det blir direkt spårbart vad som skett. (Om kränkning skulle framkomma ska naturligtvis uppgifterna hanteras på vanligt sätt i ärendet.) Sekretess Ann Henriksson, Linköpings kommun har undersökt sekretessfrågan rörande systemet. Ett problem som då framkom rörde personuppgifter för HVB-hem som UBU-RAPPORT 15

16 bedrivs som enskild firma (med personnummer som organisationsnummer). Samtycke kan behövas för att registrera sådana utförare. Men det är relativt ovanligt med enskilda firmor på området så problematiken är troligen begränsad. För att IT-leverantören ska kunna hantera personuppgifter (vilket även gäller uppgifter utan namn och personnummer) skrivs enklast ett PUL-avtal mellan kommun och leverantör Resultat I resultatdelen av UBU kan alla frågor och bakgrundsvariabler korsas i ett oändligt antal kombinationer och ge upphov till mängder av resultat. Att omvandla resultaten och göra dem användbara är en kritisk punkt för systemet. Situationen på institutioner är föränderlig och information en färskvara. Enkäter dateras därför automatiskt när de skapas. Syftet med UBU är att få fram resultat som ska kunna användas vid val av placering och upphandling samt för redovisning av kommunens insatser. Men försiktighet bör iakttas om resultaten ska ligga till grund för åtgärder, t ex hävning av avtal Spärr Ju fler svar som ligger i systemet desto mer tillförlitligt resultat. En del HVB är mycket små och antalet svar blir få. Det har diskuterats men inte beslutats om att införa en spärr så man inte kan se resultat om det finns färre än två-tre enkäter rörande en enskild utförare. Om det bara finns ett eller två svar rörande en utförare skulle dessa då enbart synas som en del av totalen Index/rapporter För att underlätta för socialsekreterarna kan rapporter skapas för att ta fram resultat utifrån fastslagna variabler. Handläggarens svar, den unges och vårdnadshavares svar kan läggs samman i index och ge resultat i en rapport utifrån svaren på de frågor som önskas. Till exempel kan en rapport om måluppfyllelse tas fram månatligen. Alla frågor som rör måluppfyllelse läggs då samman och skapar en rapport. Andra områden kan vara; trygghet/omhändertagande, stöd i skolarbete, nätverk, kompetens, planering, boendemiljö/inflytande i vardagen och hälsa Tillgång till resultatet Alla användare av systemet har tillgång till resultaten. Men materialet i UBU är arbetsmaterial och inte allmän handling. Hur sekretessprövning, för att t ex ge forskare tillgång till materialet, ska hanteras återstår att lösa Skapa mått UBU är avsett att skapa resultat som kan användas i verksamheten. Vilka mått som ska tas fram måste dock varje kommun självständigt ta fram. 16 UBU-rapport

17 Exempel på mått som kan utgöra indikatorer vid uppföljning är; andel sammanbrott i placeringar, andel måluppfyllelse eller nöjdhet med administrativa processer, andel ungdomar som upplever sig trygga på institutioner osv Relationer med utförare Hittills har projektet inte fått några negativa reaktioner från utförare. Många har varit positiva till att det nu blir synligt att de gör ett bra jobb. Andra kommuner har dock mött oroliga utförare som undrar över hur detta kan påverka dem. Flera har också framfört att de skulle vilja tillfrågas i systemet. Tydlig information är viktigt gentemot utförare. De behöver information om att kommunen använder UBU och att det är kommunens uppföljningssystem. De behöver också få tillgång till information om hur systemet fungerar. Information om uppföljningen bör också ingå som en naturlig del i alla kommande upphandlingar. När systemet är implementerat kan man förvänta sig mer reaktioner från utförare om t ex socialsekreterare hänvisar till resultat i samband med placering. Det är viktigt att det ingår i utbildningen av användare hur resultat ska hanteras så att inte onödig frustration och konflikter uppstår Namn Namnet på systemet har ändrats under processen från H.U.U.S. (HVB unga uppföljningssystem) till UBU-vård och boende. UBU står för uppföljning barn och unga. 4.3 Testperiod Systemet har testats i två omgångar. 1. Inledningsvis testade placeringsteamet i Huddinge kommun enkätfrågorna manuellt på papper. Frågorna var då direkt tagna ur Upphandling och uppföljning av HVB... Resultatet från testen låg till grund för första versionen av enkätfrågor i systemet. 2. Test av IT systemet gjordes mellan september 2011 till mars Huddinge, Södertälje och Botkyrka kommuner var testkommuner och alla handläggare fick utbildning och installation. Utifrån synpunkterna under testperioden reviderades systemet och enkätfrågorna igen. 4.4 Utvärdering av UBU Utvärdering i syfte att kvalitetssäkra att systemet fungerar som avsett bör göras. Detta projekt har dock syftat till att skapa systemet och det har inte varit möjligt att under projekttiden också utvärdera det. Det är ännu för tidigt. Ann Henriksson, Linköpings kommun har dock för avsikt att utvärdera UBU i samverkan med Linköpings Universitet. Primärt kommer implementeringen av systemet att vara i fokus för utvärdering. UBU-RAPPORT 17

18 5 Beskrivning av nuläge Under våren 2012 har den reviderade versionen färdigställts och installeras i Södertörnskommunerna och Linköping/ Norrköping. Redan inlagda enkäter läggs manuellt över i den nya versionen. Projektets mål har uppnåtts och dessutom har fler andra kommuner både visat intresse och faktiskt också börjat att tillämpa systemet. 5.1 Kommunikation och delaktighet Projektledaren har löpande rapporterat till styrgruppen och IFO-chefsnätverket. Medlemmarna i projektgruppen har kommunicerat i sina respektive kommuner. Information om UBU har lagts upp på FoU Södertörns hemsida. En informationstext om UBU har skrivits och skickats till intresserade. Respektive kommun har ansvarat för att kommunicera till sina utförare Presentationer Projektledaren har vid ett flertal tillfällen presenterat UBU. Vid några av dessa har leverantören medverkat. 23 augusti 2011 Utbildning av alla berörda handläggare i Botkyrka. 1 september 2011 Utbildning av alla berörda handläggare i Huddinge och Södertälje. 6 oktober 2011 Information till utvecklare i Göteborgs Stad. 17 november 2011 Information till alla berörda handläggare och chefer i Linköpings och Norrköpings kommuner. 27 januari 2012 Information till alla berörda handläggare i Nacka kommun. 27 mars 2012 Information till alla handläggare i Täby kommun. 5 mars 2012 Presenterades systemet i SKL:s webbkonferens för stöd till barn och unga. 24 maj 2012 Information på KSL till intresserade kommuner i Stockholms län. 11 juni 2012 Utbildning av alla berörda handläggare i Södertälje kommun. 13 juni 2012 Information till företrädare för GfBU (Goda Företagare för barn och Unga). 18 UBU-rapport

19 5.1.2 Nätverksträff Under projektperioden har systemet väckt intresse hos andra kommuner som tagit kontakt med projektledaren och med FOU Södertörn. För att samla de kommuner som fattat beslut om införande och övriga intresserade kommuner bjöd projektet in till en nätverksträff genom FoU Södertörn. Deltagare från ca 20 kommuner/regioner, tre FoU center, SKL, Socialstyrelsen samt leverantören samlades för att ta del av erfarenheter, se systemet och diskutera framtiden. En ny nätverksträff är planerad till den 18 oktober Utmaningar Projektet har utarbetat, testat och reviderat systemet. Men för att systemet ska kunna bli det levande verktyg för uppföljning som det är avsett att bli, återstår en del arbete. Den främsta utmaningen är implementeringen. Att socialsekreterarna verkligen använder systemet och lägger in enkäter är helt avgörande för systemets framtid. Den andra utmaningen är att skapa en hållbar samordning av utveckling och enhetlighet. Dessa två utmaningar ligger utanför projektet, men beskrivs nedan Implementering Den största utmaningen för att få systemet att utvecklas till sin fulla potential är att lyckas med implementeringen. Trots att de handläggare som fått information om UBU anser att systemet är bra, fyller ett behov och är enkelt, har under testperioden knappt hälften av alla avslutade placeringar lagts in. Den främsta förklaring som ges till detta är arbetsbelastning, att det är ytterligare ett moment i arbetet som ska hanteras. I vissa fall anger socialsekreterarna att det också upplevs svårt att ta upp frågorna, om det t ex varit en kris i samband med avslut. Socialsekreterarna i Huddinge uppger att när man gör enkäten är ungdomar och föräldrar positiva och tar den på allvar. Tidsåtgången är inte stor. Det tar cirka trettio minuter, lite längre per telefon eller med tolk, att fylla i enkäten genom intervju med respektive ungdom och förälder. De efterlyser dock att ledningen aktivt efterfrågar resultaten för att höja incitamenten för att använda systemet. En tanke för att avlasta socialsekreterarna har varit att någon annan kunde hantera UBU. Men för att handläggarna ska vara bekanta med systemet och använda det som verktyg vid placering är det viktigt, men inte nödvändigt, att de själva lägger in enkäterna. Att införa nya arbetssätt och metoder är ofta svårt och tar tid(jämför införandet av BBIC). I andra liknande utvecklingsarbeten har konstaterats att svårigheten att få professionella att använda uppföljningsverktyg är starkt kopplat till vilken nytta man upplever med merarbetet. 10 På nätverksmötet den 23 april diskuterades implementeringsfrågan. Tydliga beslut om tillämpning och att resultat används konstaterades kunna vara stöd vid implementering. 10 Jämför UFFE (2009). Forskarna konstaterade att det var först när verksamheten fick tillgång till statistiken som den blev meningsfull för dem. UBU-RAPPORT 19

20 5.2.2 Samordning En annan viktig fråga framöver är hur systemet ska vårdas. Det är viktigt att socialsekreterare i olika kommuner lägger in svar på ett likartat sätt och ställer frågorna likartat, för att undvika att äpplen och päron jämförs. Resultaten ska också användas på ett ansvarsfullt sätt. För att uppnå det behövs en hållbar organisation. Den organisationen skulle syfta till samordning både för att säkra resultat och för att förhindra att UBU utvecklas spretigt och utan riktning. I utvecklingsarbetet av systemet är det av stor vikt att systemet vårdas och utvecklas inom professionen. Om frågor, instruktioner eller inriktningar ska ändras behöver det noga övervägas. Ju fler kommuner som tillämpar systemet desto bättre, men det finns en risk att enskilda kommuner kommer att ha önskemål om anpassning av systemet utifrån lokala förutsättningar. Eventuella förändringar bör dock inte läggas i leverantörens knä, utan de bör hanteras inom professionen. För det krävs en organisation för samordning. De kommuner som tillämpar systemet behöver också med tillförlit kunna ställa sig bakom samordningen. En kritisk punkt för systemets framtid är därför att skapa en hållbar professionell samordning. Systemet är inte längre enbart en fråga för Södertörnskommunerna. Ett mål för projektet var att skapa ett system som medgav för andra kommuner att ansluta sig, för att skapa ett så tillförlitligt system som möjligt. Det är en stor fördel att det också är fler kommuner som attraherats, men fler kommuner inblandande i olika delar av landet kräver också mer samordning. På nätverksträffen den 23 april 2012 diskuterades samordningsfrågan. Samstämmigheten var stor bland de deltagande att en nationell samordning, t ex i form av att SKL samordnade UBU, vore att föredra. Om det inte är görligt bör samordning ändå komma till stånd i någon form, gärna under FoU Södertörns ledning. Redan befintliga nätverk som de regionala utvecklingsledarna eller BBIC nätverk bör också nyttjas. 5.3 Måluppfyllelse Projektet har uppnått målet att skapa ett hållbart uppföljningssystem som är testat och möjligt att tas i bruk för respektive kommun. Om projektet uppnått målet att bidra till bättre placeringar är för tidigt att säga, det får den utvärdering som Linköpings kommun planerar att genomföra och andra utvärderingar med tiden visa. Målet att skapa förutsättningar för redovisning av kvalitet har dock uppnåtts, under förutsättning att systemet används som avsett. Rapportering skulle göras del i rapportform och dels som en vetenskaplig del med syfte att öka kunskapen på området. Där har projektet endast uppnått den första delen i och med föreliggande rapport. 5.4 Analys och tolkning Projektet har i varit lyckosamt i sitt sätt att arbeta och frågan är aktuell för många kommuner varför intresset också varit stort. Framgångsfaktorer för projektet har varit: Ett väl fungerande IFO-chefsnätverk som givit mandat åt projektet. 20 UBU-rapport

21 Ett stödjande FOU (där fler av IFO-chefsnätverkets medlemmar också utgör styrgrupp) Huddinge kommun har bistått med projektledare på halvtid. Projektmedlemmarna har haft möjlighet att lägga ner tid och arbete på uppgiften. SKLs satsning på regionala utvecklingsledare med uttalat uppdrag att stödja och främja en systematisk uppföljning av bl a HVB. Ett allmänt fokus på uppföljning. En lyhörd IT leverantör. Tillströmningen av kommuner/regioner som vill tillämpa systemet har varit positiv eftersom den innebär att databasen blir mer omfattande och kan generera bättre underlag. Det är också en fördel att fler kommuner/regioner väljer att följa upp placeringar på ett likartat sätt, eftersom det lägger grunden för ett gemensamt erfarenhetsutbyte och för en gemensam kunskapsutveckling. Projektet kan avslutas med konstaterandet att målen är uppfyllda så när som på den vetenskapliga delen av rapporteringen. Den rapporteringen får ske i samband med den utvärdering som görs i samverkan med Linköpings Universitet. För systemet finns dock några riskfaktorer som bör beaktas: Att samordningen inte kan lösas på ett fungerande sätt. Att implementeringen inte fungerar. Samordning krävs för att upprätthålla kvaliteten i systemet. Utveckling, förändringar, anpassning till förändrad lagstiftning o s v är frågor som behöver hanteras även i framöver. Om de inte hanteras enhetligt är risken stor att det leder till ett urvattnat system. Det är även av vikt att frågorna hanteras inom professionen och inte lämnas över till IT leverantören. Implementeringen och benägenheten att använda systemet påverkas troligen av den organisation som kommunen har. I Huddinge och Nacka kommuner handläggs placeringar på institution av särskilda socialsekreterare i ett team. Deras huvuduppgift är att placera och följa upp insatser och för dem blir det viktigt att ha bra verktyg för just detta. I Botkyrka kommun finns en avtalssamordnare som beslutar om alla placeringar och medverkar vid uppföljning (utan att ha handläggaransvar). Denne lägger in alla enkäter i systemet (som handläggarna har fått besvarade på pappersenkäter). I Södertälje kommun både utreder och placerar socialsekreterarna vilket ger fler sällan-användare i systemet. Det kan konstateras att Södertälje har färre inlagda enkäter i systemet trots att de tre kommunerna är jämstora. Ytterligare en risk som egentligen är en möjlighet är om Socialstyrelsen skulle införa ett obligatoriskt uppföljningssystem liknande kvalitetsregistren för hälsooch sjukvården. Då skulle UBU bli överflödigt. En sådan utveckling vore att välkomna, speciellt om det skulle innebära att den ingår i ordinarie verksamhetssystem. Det går dock inte i dagsläget att se någon sådan utveckling UBU-RAPPORT 21

22 som kommer att realiseras inom överskådlig tid. Kommuners uppföljningsansvar finns här och nu och kan inte skjutas på framtiden varför denna risk, ligger långt fram i tiden. 22 UBU-rapport

23 6 Projektförslag Projektet föreslår att det avslutas enligt plan den 1 juli Projektgruppen upplöses och projektledaren avslutar sitt uppdrag. För uppföljningssystemet UBU föreslår projektet följande: En permanent organisation för samordning i Södertörn skapas. Nuvarande projektgrupp ombildas till en permanent samordningsgrupp för UBU. Gruppens syfte är att löpande hantera frågor i samband med UBU. Mötesfrekvens ca 2 ggr per termin. En av projektmedlemmarna utses som sammankallande samordnare för de Södertörnskommuner som använder eller avser använda UBU. Samordnaren förmedlar också information till och har kontakter med andra kommuner/regioner som är intresserade av eller använder UBU. Denna uppgift upphör när den nationella samordningen är etablerad Samordning nationellt genom FoU Södertörn Projektet förespråkar att en att nationell samordning sker hos FoU Södertörn. FoU-miljön ges samtidigt ansvaret för utveckling, förvaltning och kommunikation om modellen. Detta arbete bör ske i samverkan med övriga kommuner och leverantören. Samverkan bör även ske med KSL och SKL. För detta arbete behövs en samordnare. Om en sådan tjänst förläggs på FoU Södertörn underlättas samverkan med såväl andra FoU center som med FoU Väst som samordnar motsvarande system inom missbruksområdet. Samordnaren bör också ha till uppgift att förmedla information till och ha kontakter med andra kommuner/regioner som är intresserade av eller använder UBU. Projektet förespråkar att medel söks för att finansiera samordningen. Ett annat, mer svårhanterligt, alternativ är att de kommuner som tillämpar systemet erlägger en avgift för samordning Styrgrupp för UBU UBU behöver en styrgrupp som består av professionella personer. Ett förslag är att nätverksträffen gemensamt beslutar om styrgrupp för UBU. Beredning av styrgrupp kan göras av samordnaren Regelbundna nätverksträffar Regelbundna nätverksträffar kan anordnas en gång per termin i syfte att främja systemets utveckling. Till dessa träffar är kommuner som tillämpar och som avser att tillämpa UBU välkomna. FoU Södertörn är inbjudande och samordnaren är ansvarig för programinnehåll Årlig rapport med resultat Företrädare för branschföretag (GfBU) har efterfrågat rapportering av resultat. Att rapportera och publicera resultat på ett sammanhållet sätt periodiskt vore ett bra kunskapstillskott för såväl deltagande som icke-deltagande kommuner och leverantörer. UBU-RAPPORT 23

24 FoU Södertörn skulle kunna ansvara för att ta fram och publicera en sådan rapport Samverkan i nätverk Stöd i implementeringsprocessen kan ges mellan kommuner genom samverkan i nätverk, exempelvis SKL:s nätverk för regionala utvecklingsledare och BBIC nätverken. Projektet rekommenderar de kommuner/regioner som deltar i såväl nätverk som UBU att självständigt lyfta och driva frågan i respektive nätverk Ge underlag för vidare forskning De resultat som aggregeras i systemet kommer på sikt att kunna bidra till forskning på området. Det är något som stärker projektets uppfattning att systemet bör samordnas av en FOU enhet eller motsvarande. Inom en FOU enhet kan frågor fördjupas och studeras utifrån de resultat UBU ger och därmed självständigt bidra till forskning på området. Bilaga 1. Enkätformulär UBU-vård och boende 24 UBU-rapport