Konsekvensutredning av Arbetsmiljöverkets förslag till upphävande av allmänna råd om Kvicksilver och amalgam inom tandvården (AFS 1989:7)

Transkript

1 RK 2014/ (7) Enheten för kemiska, mikrobiologiska och fysikaliska faktorer Christer Malmberg, arbetsmiljoverket@av.se Konsekvensutredning av Arbetsmiljöverkets förslag till upphävande av allmänna råd om Kvicksilver och amalgam inom tandvården (AFS 1989:7) 1. Beskrivning av problemet och vad vill Arbetsmiljöverket uppnå Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd ska regelbundet ses över enligt myndighetens egna rutiner. En sådan omprövning har gjorts av de allmänna råden om kvicksilver och amalgam inom tandvården (AFS 1989:7). Dessa råd innehåller inga tvingande krav utan är en vägledning för tandvårdspersonal att utföra arbetsmoment med amalgamhantering på ett arbetsmiljömässigt bra sätt. Som en konsekvens av att hälsorisker med amalgam uppmärksammats har användningen av amalgam minskat kraftigt i Sverige sedan mitten av talet. Regeringen beslutade år 2009 om ett generellt förbud mot kvicksilver. Förbudet innebär att det från den 1 juni 2009 är förbjudet att använda amalgam inom den vanliga tandvården. Kemikalieinspektionen har i samverkan med Socialstyrelsen dock bedömt att det är nödvändigt med ett tidsbegränsat undantag för användningen på vuxna patienter inom sjukhustandvården. I bilaga 4 i Kemikalieinspektionens föreskrifter (KIFS 2008:2) om kemiska produkter och biotekniska organismer finns det angivet ett undantag till och med att använda dentalt amalgam om vissa särskilda villkor är uppfyllda. Kemikalieinspektionen har nu föreslagit att detta undantag förlängs till och med Undantaget innebär att den aktuella vårdgivaren efter anmälan till Socialstyrelsen får använda amalgam. Amalgam får dock bara användas när det finns särskilda medicinska skäl och tandläkaren bedömer att andra behandlingsmetoder inte ger ett tillräckligt bra resultat. Det kan handla om att amalgam behövs för tandfyllning på patienter med mycket dålig tandhälsa eller då det inte är möjligt att hålla tandytan torr, vilket krävs för lagning med plastmaterial. Behandling sker vid vårdmottagningar som anpassats för detta ändamål, vilket betyder att det ska finnas lämplig utrustning för att minimera utsläpp till miljön och säkerställa en god arbetsmiljö. Postadress: Stockholm Besöksadress: Lindhagensgatan 133, Stockholm Telefon: Telefax: E-post: arbetsmiljoverket@av.se Webbplats: Organisationsnummer:

2 RK 2014/ (7) Socialstyrelsen har nyligen gjort en genomgång av användningen under perioden juni 2011 till och med maj Vårdgivarna har sammanlagt anmält att de vill kunna använda amalgam vid tolv kliniker i Sverige. Socialstyrelsens genomgång visade att under den aktuella perioden har amalgam använts som lagningsmaterial på fyra kliniker och sammanlagt åtta patienter. Därmed kan det konstateras att det numera är mycket ovanligt inom svensk tandvård att amalgam väljs som tandfyllnadsmaterial. Inom tandvården är det dock inte ovanligt att personal kommer i kontakt med amalgam eftersom en stor andel av den svenska befolkningen fortfarande har amalgamfyllningar i sina tänder. Hanteringen av dessa patienter sker inom den vanliga tandvården och då kan personalen exponeras för kvicksilver vid exempelvis borttagning av befintliga amalgamlagningar eller i samband med putsning av befintliga lagningar. Putsning och urborrning av amalgamfyllningar kan tillfälligt ge upphov till höga luftkoncentrationer av kvicksilver/amalgam. Speciella skyddsåtgärder är därför motiverade. Enligt de allmänna råden om kvicksilver och amalgam inom tandvården kan en avsevärd förbättring av luftföroreningssituationen ske om högvolymsug och vattenkylning begagnas vid slipning och urborrning av amalgam. En följsam användning av högvolymsug är viktig. Enligt Hans Göransson, ordförande för Sveriges Tandläkarförbund, lärs dessa skyddsåtgärder ut under utbildningen och de är väl implementerade bland tandläkarna i det praktiska arbetet. Omprövningen av de allmänna råden om kvicksilver och amalgam inom tandvården har lett till en bedömning att de kan upphävas. Huvudskäl till detta är att råden inte bedöms som nödvändiga i och med att amalgamanvändningen inom tandvården kraftigt har minskat. Den exponering som ändå sker för kvicksilver är under kontroll då nyapplicering av amalgam sker på specialkliniker och användning av skyddsutrustning vid sanering och putsning av amalgam är implementerade i branschen. 2. Alternativa lösningar Utöver alternativet att upphäva de allmänna råden har följande alternativ övervägts: Inte göra något, dvs. behålla AFS 1989:7 oförändrad. Revidera de allmänna råden så att de blir mer moderna. Det första alternativet valdes bort med motivet att de efter 25 år blivit omoderna och därmed är i behov av att moderniseras. Det andra alternativet valdes också bort, detta trots att vissa branschföreträdare framfört att de gärna ser att Arbetsmiljöverket i någon form behåller allmänna råd. Som framgått ovan gör Arbetsmiljöverket bedömningen att behoven av de

3 RK 2014/ (7) allmänna råden är mindre idag än när de publicerades Utvecklingen på Arbetsmiljöverkets föreskriftsområde är dessutom att allt färre föreskrifter och allmänna råd är så specialnischade som just det om kvicksilver och amalgam i tandvården. Det finns istället andra mer övergripande regler på arbetsmiljöområdet som är tillämpliga för tandvårdsverksamheter i deras verksamhet med amalgam, exempelvis: Hygieniska gränsvärden (AFS 2011:18) Kemiska arbetsmiljörisker (AFS 2011:19) Arbetsplatsens utformning (AFS 2009:2) Användning av personlig skyddsutrustning (AFS 2001:3) De allmänna råden har inte varit bindande föreskrifter, utan bara vägledning. Om branschen anser att det finns behov av information eller vägledning för personalen finns inget som hindrar att branschen själv utformar sådant informationsmaterial. 3. Bemyndigande Det finns inga tvingande skäl för Arbetsmiljöverket att utfärda allmänna råd om kvicksilver och amalgam och därmed finns inga hinder att upphäva de befintliga råden. 4. Vilka berörs av regleringen Berörda arbetstagare Enligt Socialstyrelsen, Statistik om hälso- och sjukvårdspersonal, Officiell statistik om antal legitimerade (2013) och arbetsmarknadsstatus (2012), var antalet yrkesverksamma tandläkare och antalet yrkesverksamma tandhygienister Enligt statistik från Svenska Tandsköterskeförbundet (2012) var antalet tandsköterskor cirka Könsfördelningen bland tandläkarna är ganska jämn, men inom yrkesgrupperna tandhygienister och tandsköterskor är dominansen av kvinnor nästan total. Tabell 1. Antal yrkesverksamma tandläkare, tandhygienister och tandsköterskor (Källa: se fotnoter) Yrkesgrupp Kvinnor Män Totalt Tandläkare Tandhygienister Tandsköterskor Källa: Socialstyrelsen Statistik om hälso- och sjukvårdspersonal, Officiell statistik om antal legitimerade (2013) och arbetsmarknadsstatus (2012) 2 Källa: Svenska Tandsköterskeförbundet 3 Källa: Skattad siffra utifrån en procentuppgift från Svenska Tandsköterskeförbundet

4 RK 2014/ (7) Alla i dessa yrkesgrupper kan alltså komma i kontakt med patienter som har amalgamfyllningar, men endast ett mycket begränsat antal arbetar vid de specialistmottagningar som har tillåtelse att använda amalgam som tandfyllnadsmaterial. Som framgått ovan har det under en tvåårsperiod skett på åtta patienter vid fyra kliniker. Antal företag Enligt Statistiska centralbyråns företagsregister finns det företag med tandläkarverksamhet (se tabell 2). De allra flesta av dessa är små företag, vid 88 procent av de aktuella företagen är antalet anställda färre än fem. Tabell 2. Antalet företag med tandläkarmottagningar 2013, fördelat efter antal anställda (källa: SCB) Antal anställda Totalt Antal företag De som är anställda vid dessa företag kan vara tandvårdspersonal, men kan också tillhöra helt andra yrkeskategorier. Många tandhygienister är verksamma inom verksamheter där det också finns tandläkare, men de kan också bedriva verksamhet i eget företag. Merparten av alla tandhygienister har förutsatts vara verksamma antingen inom Folktandvården eller i privata företag som ingår i tabell 2. Efter kontakt med Sveriges Tandhygienistförening har vi fått uppgiften att det finns cirka 50 fristående tandhygienister. Beträffande tandsköterskor görs bedömningen att de i stort sett uteslutande arbetar i verksamheter där det ingår annan tandvårdspersonal. Därmed gör Arbetsmiljöverket bedömningen att antalet berörda företag är ungefär som de uppgifter som visas i tabell 2. Därutöver finns de 50-talet företag som Sveriges Tandhygienistförening uppgett. Andra berörda En stor del av den svenska tandvården bedrivs i offentlig regi, inom landstingens folktandvård. Siffror från Sveriges Tandläkarförbund visar att drygt hälften (54 procent) av de yrkesverksamma tandläkarna år 2010 var offentligt anställda.

5 RK 2014/ (7) 5. Beskrivning av förslaget och dess konsekvenser Förslaget innebär att de allmänna råden upphävs och arbetsmiljölagen och andra föreskrifter tillämpas utan de allmänna råden om kvicksilver och amalgam. Arbetsmiljöverket har bedömt att konsekvenserna av ett sådant upphävande är mycket marginella: Råden bedöms inte som nödvändiga i och med att amalgamanvändningen inom tandvården kraftigt har minskat. Den exponering som ändå sker för kvicksilver är under kontroll då nyapplicering av amalgam sker på specialkliniker och användning av skyddsutrustning vid sanering och putsning av amalgam är implementerade i branschen. Ett upphävande påverkar inte tandvårdsklinikernas verksamhet. Inget kommer att förändras med avseende på tandvårdsklinikernas arbetsmiljö och säkerhet. De allmänna råden innehåller inga författningsmässiga krav. Ett upphävande innebär således varken något införande eller avskaffande av tvingande krav. Det uppstår varken ökade eller minskade tvingande kostnader för berörda arbetsgivare. Ett upphävande får inga konsekvenser för miljön. Ett upphävande kommer inte att påverka tandvårdsklinikernas hantering av kvicksilver och amalgam. Genus: När det gäller genusaspekten så har amalgamsanering och putsning av amalgam beaktats. Enligt resonemang under avsnitt 1 ovan så kan tandläkarnas arbetsmiljö förväntas vara god för båda dessa typer av arbeten då högvolymsug och vattenkylning antas användas vid slipning och urborrning av amalgam ute på klinikerna. Tandsköterskorna arbetar tillsammans med tandläkarna med den utrustningen som finns ute på klinikerna och kan antas ha samma standard på arbetsmiljön som tandläkarna. Tandhygienisterna torde inte utföra amalgamsaneringar som är det arbete där den största exponering sker, utan exponeringen för kvicksilver av denna yrkesgrupp kan möjligen ske vid slipning av amalgamfyllningar, en uppgift som dock vanligen inte sker för denna yrkesgrupp. Den stora skillnaden blir att ett vägledningsdokument inte längre gäller som allmänt råd från Arbetsmiljöverket. Om det uppfattas som positivt eller negativt att myndigheten inte längre har ett allmänt råd på detta område kan det finnas delade meningar om. Enligt Arbetsmiljöverkets

6 RK 2014/ (7) uppfattning är emellertid nuvarande råd inte helt aktuella (se också Arbetsmiljöverkets bedömning under avsnittet Alternativa lösningar). När arbetsmiljöverket går mot en utveckling av allt fler övergripande föreskrifter innebär det att föreskrifter och allmänna råd blir mindre specifikt inriktade mot en speciell sektor eller bransch. Den utvecklingen kan förklara att det finns tandvårdspersonal som kommer att sakna allmänna råd som specifikt behandlar kvicksilver och amalgam. De kan därmed få svårare att koppla de övergripande föreskrifterna till sin egen verksamhet. Detta kan möjligen ses som att tillgängligheten på ett sätt begränsas. 6. Överensstämmelse med EU-lagstiftning Syftet med regelförslaget är att upphäva ett allmänt råd om kvicksilver och amalgam. Det finns inga krav från EU om särskilda föreskrifter eller allmänna råd på området. Därmed ser Arbetsmiljöverket inga hinder utifrån EUlagstiftningen att upphäva råden. 7. Tidsåtgång och administrativa kostnader Förslaget att upphäva de allmänna råden innebär inga lättnader av tidigare tvingande krav, vilket i sin tur innebär att varken tidsåtgång eller administrativa kostnader påverkas. 8. Annan påverkan för företag och eventuell hänsyn till små företag Som framgått av den tidigare redovisningen bedöms upphävandet inte påverka företag vad gäller krav eller kostnader. Den påverkan som kan uppstå är möjligen att det kan finnas tandvårdsverksamheter som kommer att sakna en vägledning från Arbetsmiljöverket. Skälet till att inte revidera de befintliga allmänna råden framgår ovan under rubriken Alternativa lösningar. Eftersom ett upphävande av de allmänna råden inte föranleder att företag behöver ställa om sina verksamheter ser Arbetsmiljöverket inte något behov av att i detta sammanhang ta särskild hänsyn till små företag. 9. Behov av information Med tanke på att förslaget inte innebär någon förändring av tvingande krav kommer behovet av information att vara lägre än för många andra föreskriftsförändringar. Detta innebär dock inte att information kommer att utebli. För att informera om upphävandet planerar Arbetsmiljöverket lägga ut information på myndighetens webbplats, göra ett utskick till arbetsmarknadens parter inklusive de branschföreningar som är mest berörda, samt publicera en notis i vårt nyhetsbrev.

7 RK 2014/ (7) 10. Tidpunkten för ikraftträdande Det finns inga speciella omständigheter i omvärlden som styr tidpunkten för ett upphävande. Arbetsmiljöverkets utgångspunkt har istället varit att se till att de inaktuella råden upphävs så snart som möjligt. Upphävandet av de allmänna råden innebär ingen omställning till ändrade författningsmässiga krav. Därför bedöms att berörda inte behöver någon längre period för omställning av verksamheten. Arbetsmiljöverkets normala rutin, med 3 månader mellan beslut och ikraftträdande vid upphävanden har bedömts vara tillräcklig. 11. Samråd med berörda Arbetsmiljöverket har haft kontakter med och tagit in synpunkter från Sveriges Tandläkarförbund, Svenska Tandsköterskeförbundet och Sveriges Tandhygienistförening. Vid kontakterna med dem har framkommit olika syn på om de allmänna råden bör revideras eller inte. Arbetsmiljöverkets inställning redovisas ovan under rubriken Alternativa lösningar. Förslaget om upphävande kommer att sändas på remiss. Arbetsmiljöverket har ett etablerat forum för samråd med arbetsmarknadens parter. Förslaget kommer innan beslut att presenteras och diskuteras på ett möte med företrädarna för arbetsmarknadens parter. 12. Överväganden enligt 14 kap. 3 regeringsformen De allmänna råden har inte varit av tvingade karaktär. I den mån kommuner och landsting har påverkats har det skett i deras civilrättsliga egenskap av arbetsgivare. Råden har alltså inte påverkat kommuner och landsting på annat sätt än andra arbetsgivare och därmed har råden inte påverkat den kommunala självstyrelsen. 13. Kontaktperson på Arbetsmiljöverket Christer Malmberg Stockholm Telefon: E-post: christer.malmberg@av.se