Från kommission till människorättsråd

Transkript

1 Från kommission till människorättsråd Under de senaste 30 åren har FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna haft mandatet att övervaka staters respekt för de mänskliga rättigheterna. För att fylla denna uppgift upprättade och utvecklade kommissionen ett övervakningssystem, som kunde initieras bland annat genom resolutioner från enskilda länder och genom de så kallade specialprocedurerna. Under kommissionens möten kunde länder lägga fram resolutioner om specifika frågor eller om enskilda länder som bröt mot de mänskliga rättigheterna. Dessa förslag debatterades sedan av kommissionen och efter förhandlingar antogs de resolutioner som fick tillräckligt stöd, enhälligt eller efter omröstning. Kommissionen kunde dessutom utföra egna granskningar genom de specialprocedurer som utfördes av specialrapportörer. Som rapportörer tjänstgjorde oberoende människorättsexperter vars slutsatser diskuterades av kommissionen som också beslutade om dessa skulle leda till en resolution. Genom den så kallade 1503-proceduren kunde granskningen av ett land hållas hemlig. Syftet med en sådan granskning var att hitta systematiska och återkommande grava människorättskränkningar i ett land. Kränkningen måste ha satts i system, vilket förutsatte att flera brott av samma karaktär måste ha begåtts för att kommissionen skulle ta upp ärendet till prövning. Även om proceduren var hemlig fattade kommissionen beslut som gjordes offentliga, exempelvis genom rekommendationer om vilka åtgärder som skulle vidtas. Icke-statliga organisationer, NGO:s, spelade en viktig roll i kommissionens granskningsarbete då de bidrog med information som kommissionen och dess specialprocedurer inte alltid hade tillgång till. Specialrapportörernas arbete försvårades av att de ibland inte släpptes in i vissa länder. Därför var informationen från NGO:s avgörande för att nyansera staternas officiella, och ibland mycket vinklade, rapporter. Kommissionen hade av denna anledning en öppen attityd gentemot NGO:s vars ställning i kommissionen var unik i FNsystemet. Inte i något annat FN-organ hade det civila samhället samma inflytande. NGO:s med konsultativ status kunde anlitas som experter och rådgivare av de olika FN-organ som ligger under ECOSOC, och dessa NGO:s hade också möjlighet att närvara vid internationella möten och konferenser. I MR-kommissionen fick även organisationer med generell status bidra med skrivna uttalanden, ta upp egna frågor på dagordningen och göra muntliga presentationer.

2 2 MR-kommissionens arbete innebar en rad framsteg. Men även om kommissionen uppmärksammade många brister var dess vilja att beivra brott mot de mänskliga rättigheterna inte större än medlemsstaternas egna föresatser. Kommissionen var ett politiskt organ med medlemmar som inte satt där i egenskap av experter utan som representanter för sitt land. Kommissionen kom att bli känd för sin ovilja att grundligt undersöka medlemsstaternas Människorättsmeriter. Mycket kritik riktades på senare tid mot att länder som själva kränker de mänskliga rättigheterna satt som medlemmar och därmed kunde hindra arbetet genom olika allianser och övertalningskampanjer. I stället för att utesluta medlemsstater som systematiskt kränkte sina medborgares rättigheter gavs dessa i vissa fall till och med ordförandeskapet (Libyen 2003). Stater som ofta kritiserades hävdade å andra sidan att debatten i kommissionen var för enkelriktad och att man var selektiv i valet av vilka länder som skulle granskas. Många länder ansåg att det främst var Nord som ledde diskussionen till nackdel för Syd. Uppfattningen att rika länder använder sig av begreppet mänskliga rättigheter som ett medel för att kritisera fattiga växte sig starkare på senare år. Motsättningarna ledde till att debatten i kommissionen blev politiserad och fokuserad mer på procedurfrågor än på människorättsfrågor, vilket i sin tur resulterade i att kommissionen var väldigt långsam i sin reaktion på människorättskriser. Omröstningar och diskussioner dikterades av ekonomiska och politiska intressen i stället för genuina försök att värna de mänskliga rättigheterna. Allt detta underminerade kommissionens trovärdighet. För att göra något åt situationen och förbättra övervakningen och upprätthållandet av de mänskliga rättigheterna beslutade FN att ersätta den beryktade kommissionen med ett nytt råd där man skulle undvika tidigare misslyckanden genom en förändrad arbetsordning. FN:s råd för mänskliga rättigheter har nu existerat i drygt ett år. De nya strukturerna och arbetsmetoderna var ämnade att ta itu med kommissionens tillkortakommanden, men det finns de som kritiserar rådet för att ha ärvt sin föregångares problem. Under sitt första arbetsår har rådet framför allt behandlat frågor gällande institutionsbyggande och granskningsmekanismer, vilka diskuteras i detalj nedan. Förutom detta har man under året antagit en rad resolutioner, framförallt gällande Israels uppfyllelse av tidigare beslut om de ockuperade palestinska territorierna. Det är nödvändigt att uppmärksamma kränkningar i dessa områden men kritik har riktats mot att rådet har fördömt Israels människorättskränkningar utan att ta upp kränkningar från Hizbollah och andra militanta palestinska grupperingar. Rådet har också antagit en resolution gällande Darfur och tillsatt en expertgrupp som skulle besöka regionen och redogöra för hur rådet kan ta upp människorättskränkningar i regionen. Kritik har också riktats mot att rådet sett mellan fingrarna gällande en rad andra människorättssituationer som är i behov av översikt och granskning såsom Irak, Afghanistan, Colombia och Sri Lanka. Eftersom mycket tid lagts på arbetsmetoder och procedurfrågor under året hoppas många att rådet under sitt andra år ska börja uppmärksamma människorättssituationen också i dessa länder. Det nya människorättsrådet: Medlemskap och mandatperiod Inrättandet av det nya FN-rådet för mänskliga rättigheter innebar att frågorna fick en ny ställning i FN-systemet och att urvalet av medlemmar samt deras mandatperioder förändrades.

3 3 Det första valet till rådet ägde rum den 9 maj 2006 och då valdes 47 medlemmar, istället för 53 i den gamla MR-kommissionen. Till skillnad från kommissionen rapporterar de 47 nya medlemmarna direkt till generalförsamlingen och har därigenom en högre ställning än kommissionen som var ett organ under ECOSOC. Medlemmarna i rådet väljs med absolut majoritet av generalförsamlingen. Med andra ord krävs minst 96 röster för en plats i rådet till skillnad från tidigare då medlemmarna i kommissionen utsågs av de regionala grupperna. Det nya tillvägagångssättet innebär att en majoritet av FN:s samtliga medlemmar aktivt måste rösta för att en kandidat ska bli invald. Platserna i rådet fördelas mellan de fem geografiska grupperna i FN. Längden på mandatperioden (ett, två, eller tre år) avgörs slumpmässigt, det vill säga genom lottning. Skälet till att mandatperioderna gjorts olika långa är att man på så vis får rotation på platserna och kan välja in nya länder till en tredjedel av platserna varje år. Rådet ska mötas kontinuerligt under året, till skillnad från kommissionen som träffades sex veckor per år. Det var också detta hopträngda schema som gjorde kommissionen ineffektiv på många sätt. Rådet träffas under fem sessioner på mellan en och tre veckor och kan när som helst kallas till specialsessioner om det har begärs av rådsmedlemmarna. Detta hoppas man ska ge rådsmedlemmarna mer tid och flexibilitet att göra sitt arbete och reagera på akuta människorättssituationer. En viktig del av reformen var att någon form av kriterier skulle ställas upp för medlemskap. Man hoppades genom detta förhindra att länder som gör sig skyldiga till grava människorättskränkningar får plats i rådet. Vid valet av medlemmar till rådet ska därför särskild vikt fästas vid hur kandidaterna bidragit till att främja och respektera de mänskliga rättigheterna samt om de gjort särskilda åtaganden på MR-området. Urvalet av medlemmar till den gamla MR-kommissionen var en kontroversiell fråga och den hemliga voteringen i rådet har välkomnats. Valet av medlemmar till rådet har trots detta inte skett utan kontroverser. Vitryssland, som har en historia av grava kränkningar av de personliga fri- och rättigheterna, kunde blockeras från kandidatur till rådet genom en avsiktlig och bestämd kampanj av några stater, inklusive USA, och en grupp frivilligorganisationer. Det visar att intensiva lobbyaktioner av medlemsstater och NGO:s kan bidra till att skapa ett starkare råd. Samma dag som Vitrysslands kandidatur blockerades fick å andra sidan Egypten, som också gjort sig skyldig till systematiska människorättskränkningar och inte alltid velat samarbeta med FN, en plats i rådet. Det skedde trots starka protester från nationella och internationella människorättsorganisationer. Det nya människorättsrådet: Institutionsbyggande Rådet avslutade sitt första år med den femte sessionen, då man diskuterade rådets institutionsbyggande process. Den 18 juni 2007 antogs ett slutligt dokument, The President's Text, i sin helhet genom konsensus. Denna text var den enda som presenterades under sessionen då både president De Alba och rådsmedlemmarna ansåg att den skulle antas som ett paket. Under året pågick inofficiella, stängda, bilaterala och multilaterala diskussioner mellan staterna samtidigt som NGO:s, rådet och president De Alba höll ständig kontakt. Innan den femte sessionen höll president De Alba en rad öppna konsultationer för att diskutera rådets arbetsformer. Dessa var öppna för NGO:s och spelade en viktig roll för att hålla civilsamhället informerat och integrerat i processen. President De Alba kallade även till separata möten med

4 4 NGO:s för att lyssna på deras idéer gällande arbetsformerna. Trots en generell optimism pågick förhandlingarna till de sista minuterna innan deadline vid midnatt. Rådet hade under dagen befunnit sig i dödläge med anledning av Kinas försök att tvinga in ytterligare hinder i rådets granskningsmöjligheter och aktioner gällande specifika landsituationer. Den text som slutligen antogs av rådet, och som är icke-bindande, inkluderar flera Reformförslag gällande arbetsformer. Dessa handlar om rådets system av människorättsexperter (specialprocedurer), en process för att granska människorättssituationen i samtliga medlemsstater (Universal Periodic Review) och en agenda för rådets framtida arbete. Texten redogör också för vilken roll rådsmedlemmarna, NGO:s och högkommissariatet för mänskliga rättigheter, OHCHR, kommer att ha i granskningsarbetet. Specialprocedurer Rådets specialprocedursystem inkluderar 41 oberoende experter eller arbetsgrupper som fokuserar på antingen ett tema, som exempelvis tortyr eller våld mot kvinnor, eller på människorättssituationen i specifika länder. Dessa experter kommer framöver att utses från en officiell lista med kvalificerade kandidater. Listan kommer att förberedas av högkommissariatets kontor. Listan ska ses över av en konsultativ arbetsgrupp som utsetts av rådets regionala grupper. Den konsultativa gruppen kommer sedan att ge sitt förslag på de mest lämpliga kandidaterna till rådets president. Individer som har statliga uppdrag eller andra positioner som kan skapa en intressekonflikt undantas i urvalet. Det är medlemsstaterna i rådet som har den slutliga kontrollen i urvalsprocessen, då de i slutändan ska välja en kandidat från den konsultativa gruppens förslag. Den konsultativa gruppen ska utses av de regionala grupperna, och de valda personerna kommer att sitta i gruppen på personliga meriter. De personer som kandiderar till den konsultativa gruppen utses av sina respektive regionala grupper. Det är därför avgörande att de stater som är involverade i denna urvalsprocess tar sitt uppdrag på allvar och väljer kandidater med lämplig erfarenhet och kunskap. Urvalsprocessen är oroande då den möjliggör politiska och inte enbart människorättsliga överväganden. 38 specialprocedurmandat förlängdes av rådet, förutom de mandat som fokuserat på Vitryssland och Kuba. Rådet beslutade att fortsätta se över specialprocedurerna och kommer att ta ställning till mandaten när de kommer upp för förlängning. Trots möjligheten att fortsätta processen, böjde sig rådet under politisk press genom att det eliminerade Vitryssland och Kuba samtidigt. Offrandet av dessa två mandat var en kompromiss för att rådet skulle fortsätta ha möjlighet att utse landspecifika rapportörer och fortsätta de kvarvarande mandaten som granskar Burma, Burundi, Demokratiska Republiken Kongo, Haiti, Liberia, Nordkorea, de ockuperade palestinska territorierna, Somalia och Sudan. Detta har mötts med kritik från många håll med anledning av människorättssituationen i såväl Vitryssland som Kuba. Frågan många har ställt sig är hur det kommer sig att generalförsamlingen har fördömt Vitryssland med anledning av människorättssituationen där och därmed också nekat landet kandidatur till rådet, men att man tillämpar en annan standard när det gäller behovet av specialprocedurer. Dessutom visar denna kompromiss att specialprocedurmandaten kan användas som förhandlingsobjekt för att underlätta konsensus

5 5 på andra områden, och att detta kan ske utan invändning från rådet. Diskussionerna om rådets agenda var kontroversiella under hela den femte sessionen. Många stater uttryckte ett behov av att ha ett flexibelt och förutsägbart schema, men kritik riktades mot att inkludera en separat punkt på agendan med specifikt fokus på människorättssituationen i Palestina. Beslut togs om att en separat punkt gällande de ockuperade palestinska områdena ska inkluderas tills ockupationen upphör, jämte människorättssituationen i andra ockuperade arabiska områden. Detta har väckt kritik, inte för att man inte anser att människorättssituationen är kritisk i dessa områden, utan på grund av att man lyfter fram en situation och pekar ut ett enda land. Det, menar kritikerna, är ett typiskt exempel på den selektivitet och politisering som man försökte sätta stopp för genom reformen. Men då formuleringen även inkluderar andra ockuperade arabiska områden kan det i princip innebära en granskning av såväl Israel som beväpnade palestinska grupper. Andra uppmuntrande beslut gällande rådets agenda är att man inkluderat en rad människorättsteman under punkt 3. Detta visar att rådet erkänner behovet av att se sambandet mellan medborgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, inklusive rätten till utveckling. Många stater höll med om att rätten till utveckling ska inkluderas i rådets agenda medans andra menade att det faller utanför rådets mandat och arbete. En ytterligare ny punkt i agendan är punkt 4 som ger rådet möjligheter att se över människorättssituationer som är i behov av omedelbar tillsyn. Denna punkt är viktig men dess effektivitet kommer att visa sig först då rådet tar upp situationer för omedelbar aktion som faller utanför UPRgranskningsmekanismerna. Rådet antog även en uppförandekod, code of conduct, under den femte sessionen. Detta initierades av den afrikanska gruppen som genom sitt initiativ vill effektivisera specialrapportörernas arbete genom att definiera standarderna för etiskt och professionellt uppförande. NGO:s hade färre tillfällen att delta under diskussionerna om uppförandekoden, och dessutom fanns mindre tid för att debattera detta ämne under de öppna mötena. Trots detta antogs uppförandekoden, som ger staterna möjlighet att begränsa de oberoende experternas arbete. Frågor kring förtroende för informationskällor, rapportörens säkerhet och kommunikationen mellan rapportör och statens regering var områden som många uttryckte oro för. Enligt koden kommer rapportörerna att genomföra sina besök med medgivande eller på begäran av staten ifråga. Rapportörerna kommer också att behöva organisera sina besök i samarbete med staten direkt eller med högkommissariatet. Rapportörerna kan begära officiellt säkerhetsskydd. De uppmanas också att samla in information från så många olika källor som möjligt under sina besök för att balansera innehållet i sina rapporter. Överlag kan man säga att rapportörerna kommer vara föremål för en ny uppförandekod som lämnar deras oberoende roll intakt, men som innebär en rad begränsningar gällande deras arbetsmetoder. Den universella periodiska granskningen av situationen för mänskliga rättigheter (UPR) I stället för att peka ut och kritisera vissa länder, såsom MR-kommissionen gjorde, kommer det nya rådet att granska alla FN:s medlemsländer, inklusive rådsmedlemmarna, i enlighet med de så kallade UPR-mekanismerna (Universal Periodic Review). UPR-mekanismen fastställdes av FN:s generalförsamling den 6 april 2006 genom antagandet av resolution

6 6 60/251 som fastställde att rådet skulle åta sig att granska staters efterlevnad av principerna för mänskliga rättigheter. Det generella syftet med UPR är att förbättra övervakningen och vara rättvis i behandlingen av alla FN:s medlemsstater genom att samma standarder appliceras på samtliga medlemmar. Granskningen ska baseras på objektiv och tillförlitlig information. UPR-mekanismerna kan därför ses som rådets svar på hur det ska förhålla sig till politiseringen av den tidigare kommissionen. Enligt resolutionen ska granskningen vara baserad på samarbete och en interaktiv dialog som till fullo involverar den granskade staten i fråga och tar hänsyn till landets kapacitetsbyggande behov. Resolutionen fastställer också att granskningsmekanismen ska komplettera och inte ersätta eller duplicera konventionskommittéernas arbete. Staterna ska genom konstruktiva rekommendationer och juridisk rådgivning stödjas i sitt arbete med att reformera sin nationella lagstiftning för att den ska överensstämma med internationella människorättsstandarder och åtaganden. Angående redan existerande granskningsmekanismer och referensramar (Basis of the Review) Resolution 60/251 redogör inte för granskningsmekanismens parametrar eller utformning utan ger rådet i uppdrag att utveckla detta under ett år. Under sin första session etablerade rådet en mellanstatlig arbetsgrupp vars uppgift var att utforma mekanismerna under tio dagar. Arbetsgruppen konsulterade en rad internationella organisationer såsom, IMF, WTO och IACHR, för att man skulle bilda sig en uppfattning om hur redan etablerade granskningsmekanismer fungerar. Syftet med detta var att tydliggöra staternas åtaganden i granskningsprocesser, hur urvalet av stater som ska granskas går till och vilken roll frivilligorganisationer har i granskningsprocessen. En av arbetsgruppens utmaningar var hur man skulle kunna etablera ett system av likabehandling och samtidigt redogöra för att stater har olika åtaganden och förpliktelser beroende på vilka konventioner och internationella instrument de anslutit sig till. Den huvudsakliga frågan var huruvida antagandet av olika standarder skulle motsäga principen och syftet med likabehandling. Under arbetsgruppens sessioner fanns brett samförstånd om att man skulle använda den allmänna förklaringen och FN-stadgan som referenspunkter för UPR. Några stater förespråkade nationell lagstiftning som grundprincip för UPR, andra föreslog att man skulle använda sig av internationell sedvanerätt, internationell humanitär rätt och jus cogens principer (tvingande regler) som ram för staters åtaganden. Vissa stater opponerade sig mot det senare med argumentet att UPR inte är en juridisk process och att det skulle förekomma argument om vilka värderingsgrunder dessa lagar vilar på beroende på olika religiösa och juridiska system (Malaysia). Andra stater tyckte det var ett överdrivet juridiskt fokus och att mer uppmärksamhet borde riktas mot den praktiska implementeringen av processen (Ryssland). Andra ville lyfta fram att UPR inte ska bli en process som undersöker mänskliga rättighetskränkningar utan istället ett uppföljningsverktyg som fokuserar på implementering (Finland). Olika NGO:s uttalade sig angående vilka referensramar som bör appliceras och Human Rights Watch påpekade bland annat att enligt paragraf 9 i resolutionen ska rådet upprätthålla de högsta MR-standarderna i sina granskningsmekanismer, och att det är de sju

7 7 kärnkonventionerna som utgör denna standard. Andra framförde argumentet att UPR ska ta hänsyn till konventionsratificeringar för att identifiera brister i granskningen och prioritera rättigheter som inte redan granskas av konventionskommittéerna. Beslut fattades med konsensus om att de internationella instrument som ska vara grund för granskningen är FN-stadgan, den allmänna förklaringen, de mänskliga rättighetsinstrument som den granskade staten anslutit sig till och de frivilliga löften och förpliktelser som staterna gjort, inklusive dem som de förbundit sig till när de presenterade sin kandidatur till rådet. Utöver det nämnda kommer man även att ta hänsyn till tillämplig internationell humanitär rätt. Granskningens mål och principer Arbetsgruppen var enig om att UPR-mekanismerna skall baseras på principen att de mänskliga rättigheterna är universella, odelbara och beroende av varandra. De var också eniga om att UPR skulle bli en samarbetsprocess, baserad på objektiv och trovärdig information, som till fullo involverar landet som granskas. För att undvika kommissionens misstag med selektivitet och politisering var man också överens om att denna granskningsmekanism skulle garantera universell täckning och likvärdig behandling av samtliga stater. Arbetsgruppen var också av den delade åsikten att själva granskningen skulle vara konstruktiv, ickekonfronterande, icke-politiserande eller selektiv i sitt tillvägagångssätt. Det fanns även bred enighet om att själva granskningen inte skulle ta oproportionerligt mycket tid eller resurser och därigenom begränsa rådets möjligheter att agera i kritiska situationer. De flesta staterna var överens om att UPR inte skulle ställa ytterligare krav på staterna samt att UPR ska komplettera existerande människorättsmekanismer. Det framkom skilda åsikter om huruvida UPR-mekanismerna skulle ta hänsyn till landspecifika frågor som utvecklingsnivå. Förslag framkom (Bangladesh och Malaysia) om att landets utvecklingsnivå och individuella problem skulle tas hänsyn till under en UPR- granskning samt när det gällde granskningens periodicitet som också skulle vara differentierad beroende på landets kapacitet att implementera och följa upp UPR-rekommendationerna. Man la slutligen till att granskningen skulle notera utvecklingsnivån i det granskade landet men att detta inte skulle leda till att man utövar selektivitet när det gäller länders ansvar enligt de folkrättsliga principer som granskningen baseras på. I ordförandens förslag till text har man också inkluderat att granskningsprocessen till fullo ska integrera ett genderperspektiv samt att man ska försäkra alla relevanta intressenters, inklusive frivilligorganisationers, deltagande enligt generalförsamlingens resolution 60/251 och ECOSOC:s resolution 1996/31 samt alla andra beslut som rådet kan ta i denna fråga. Arbetsgruppen var överens om att målet för UPR först och främst ska vara att förbättra mänskliga rättighetssituationen i de olika länderna, i andra hand att se till att stater uppfyller sina MR-åtaganden, i tredje hand att förbättra kapacitetsuppbyggande åtgärder samt tekniskt bistånd, i fjärde hand att man tar del av den bästa implementeringen, stödet och skyddet av de mänskliga rättigheterna och i femte hand att man överlåter rätten att reagera på brådskande människorättssituationer till rådet. Granskningens tidsintervall och ordning

8 8 Resolution 60/251 fastställer att rådets medlemmar granskas genom UPR under tiden de är medlemmar. Men för att granskningsprocessens tidsintervall inte ska vara för belastande för rådet var arbetsgruppen tvungen att utveckla metoder som försäkrar att substantiella granskningar genomförs utan alltför mycket eftersläpning. Många stater stödde förslaget att tidsintervallerna skall vara antingen tre eller fyra år. Vissa ansåg dock att periodiciteten ska bero på staternas utvecklingsnivå och att utvecklade länder ska granskas var tredje år, medan utvecklingsländer ska granskas var femte till sjunde år. Frågan om likvärdig geografisk representation togs också upp och det fanns delade åsikter om ifall granskningen ska ske mellan eller under rådets normala sessionerna. Amnesty framförde åsikten att om inte alla länder granskas var tredje år så ska resolutionen skrivas om i enighet med detta beslut, då detta avsteg från resolutionstexten också kan innebära avsteg på andra områden. Amnesty påpekade även att UPR är mer av en interaktiv dialog än en granskning och att stater bör hålla dessa begrepp åtskilda. Den antagna texten säger att granskningens ordningsföljd ska reflektera universella principer och likvärdig behandling, att samtliga medlemmar ska granskas under tidsperioden för sitt medlemskap, att de stater som varit medlemmar under det första året och speciellt de med kortast mandatperiod som har valts att sitta under ett eller två år ska granskas först, att en blandad grupp av såväl medlemmar som observatörer ska granskas och att en likvärdig geografisk fördelning av stater ska göras. Man beslutade att den första medlems- och observerande staten som ska granskas ska väljas genom lottning från varje geografisk grupp så att man kan försäkra en likvärdig geografisk behandling. Därigenom ska man kunna undvika den politisering som röstning skulle kunna innebära. Därefter ska staterna granskas enligt alfabetisk ordning med början av de stater som valts först om inte det finns stater som frivilligt anmäler sig. Man beslutade också att granskningen ska ta hänsyn till den granskade statens kapacitet att förbereda sig och andra intressenters kapacitet att delta i granskningsarbetet. Den första granskningsperioden kommer att vara fyra år. Detta innebär att man granskar 48 stater varje år under tre sessioner på vardera två veckor. Granskningens process och utformning Det finns två huvudsakliga modeller för UPR granskningen; en lång och en kort process vilka kan genomföras under rådets normala sessioner eller mellan sessionerna. Granskningen ska bestå av en förberedande del då information samlas in från olika källor. Efter genomgången av denna information ska en lista av frågor förberedas och utgöra basen för en påföljande interaktiv dialog. Arbetsgruppens medlemmar var överens om den övergripande formen för granskningsprocessen, d.v.s. att en officiell rapport skall lämnas in till rådet och att detta sedan skall utvärderas och diskuteras. Staterna hade däremot skilda åsikter om innehåll, alltså vilka områden som rapporten skall täcka, var informationen skall komma ifrån, vem som skall utvärdera och författa listan med frågor som dialogen baseras på, var informationen ska utvärderas samt vem som skall delta i den interaktiva dialogen. Staterna var också oeniga om huruvida det slutliga granskningstillfället ska inkludera enbart stater som deltagare eller om den också skall involvera andra aktörer som oberoende experter och NGO:s.

9 9 Olika förslag framkom angående om och hur olika statliga och icke-statliga aktörers deltagande ska begränsas under granskningen. Några stater föreslog att man skulle forma sub-kommittéer som skulle sköta granskningen, medan andra tyckte att rapporten skulle utvärderas av samtliga rådsmedlemmar för att försäkra en likvärdig behandling. Norge föreslog att oberoende experter eller paneler skulle förbereda listan med frågor och etablera arbetsgrupper eller sub-kommittéer inför den interaktiva dialogen. Singapore stödde en process där enbart stater deltog och la till att NGO:s skulle ha möjlighet att förse rådet med information och kompletterande rapporter, men att de inte skulle få delta i den interaktiva dialogen. Rådsmedlemmarna hade också svårt att enas om varifrån informationen inför granskningen skulle hämtas. På förslag fanns officiella rapporter till granskningskommittéer, specialprocedurer, landrapporter från andra FN organ, nationella MR-organisationer samt NGO:s. En rad länder stödde förslag om att högkommissariens kontor (OHCHR) skulle ha en mer aktiv administrativ roll i att sammanställa och förbereda information inför den interaktiva dialogen i granskningen. Sammanfattningsvis kan man säga att tvistefrågorna gällande den förberedande delen av UPR var följande: man var oenig om vad som kan anses vara objektiv och trovärdig information och vem som avgör detta, och man hade också svårt att enas om huruvida informationen skulle baseras enbart på staters officiella bidrag eller om NGO:s och internationella människorättsorganisationer också skall ha möjlighet ska delta i processen. Gällande den interaktiva dialogen var tvistefrågorna hur ofta den skall äga rum, huruvida utvecklade länder ska granskas oftare än mindre utvecklade länder, om sessionerna ska vara stängda eller tillgängliga för samtliga intressenter, om granskningen ska utföras av rådets medlemmar eller oberoende experter och vilken roll NGO:s och nationella människorättsinstitutioner ska ha i själva dialogen. Man beslutade att dokumenten som granskningen ska baseras på ska vara: (1) Granskningen ska baseras på en officiell statlig rapport vars riktlinjer och format ska utformas och antas under rådets sjätte session samt annan information från den granskade staten som den anser vara relevant. Den statliga rapporten kan inte vara längre än 20 sidor och rådet uppmanar staterna att samarbeta med alla relevanta intressenter under framtagandet av rapporten. (2) Granskningen ska även baseras på en sammanfattning av information hämtad från konventionskommittéernas rekommendationer, information från specialprocedurerna, observationer och kommentarer från staten i fråga och andra relevanta FN-dokument. Materialet ska sammanställas av högkommissariatet och vara max 10 sidor långt. (3) Granskningen ska även baseras på annan relevant och trovärdig information från relevanta intressenter som bör tas under övervägande under UPR mekanismen. Denna information ska sammanställas av högkommissariatet och får heller inte vara längre än 10 sidor. Dokumentationen som förbereds av högkommissariatet ska utarbetas enligt de föreskrivna riktlinjer och strukturer som antas av rådet. Både statens officiella rapport och den information som förbereds av högkommissariatet ska vara klar sex veckor innan granskningstillfället för att försäkra att dokumenten kan distribueras på FN:s sex officiella språk enligt resolution 53/2008. Rådet beslutade att granskningen kommer att utföras av en arbetsgrupp som leds av rådets

10 10 president och där samtliga 47 medlemsstater finns representerade. Varje medlemsstat kommer att kunna avgöra vem som sitter i dess delegation. Observatörsstater kommer också att ha möjlighet att delta i granskningen och i den interaktiva dialogen. Andra relevanta intressenter kan sitta med som observatörer under granskningen i arbetsgruppen, men får inte delta i dialogen. Man kommer att utse en grupp av tre rapportörer (rådsmedlemmar som utses genom lottning) för varje granskningstillfälle. Dessa rapportörer kommer att leda granskningsprocessen och med hjälp av högkommissariatet förbereda arbetsgruppens rapport. Det granskade landet kan begära att en av rapportörerna i gruppen ska komma från dess egna regionala grupp och har dessutom möjlighet att begära att en rapportör byts ut vid ett tillfälle. Som rapportör kommer man ha möjlighet att begära att man undantas från deltagande i en granskningsprocess. Den interaktiva dialogen med den granskade staten kommer att äga rum i arbetsgruppen. Rapportörerna kommer att kunna förbereda och sammanställa frågor som ska ställas till den granskade staten och därigenom fokusera på den interaktiva dialogen samtidigt som man garanterar en transparent och rättvis process. Tidsramen för granskningen kommer att vara tre timmar för varje land i arbetsgruppen. Ytterligare tid på maximalt en timme kommer att ägnas åt att beakta resultatet av rådets plenum. En halv timme kommer att ägnas åt att anta den granskade statens officiella rapport i arbetsgruppen. Det slutliga dokumentet kommer att antas av rådets plenum. Enligt beslutet kommer UPR-mekanismerna att tillåta NGO:s att lämna in skriftliga synpunkter gällande de stater som granskas och som i sin tur sammanställs av högkommissariatets kontor. NGO:s kommer även att tillåtas att framföra muntliga åsikter till den arbetsgrupp som granskar staten, men de kommer inte att kunna delta i den interaktiva dialogen med statsrepresentanterna under utvärderingstillfället. De kommer däremot att kunna närvara som observatörer under dialogen. Frågan om vilken roll statligt finansierade NGO:s kommer att spela under rådets sessioner och hur man kan försäkra sig om att de NGO:s som har mer begränsad finansiering också har en adekvat representation behandlades inte. Resultatet av granskningen Resolution 60/251 säger att UPR ska resultera i rekommendationer beträffande främjandet och skyddet av de mänskliga rättigheterna. Enligt resolutionen kan resultatet antingen vara ett detaljerat dokument som består av experternas eller rådets undersökningar och/eller slutsatser och rekommendationer. Resolutionen ger rådet möjlighet att kartlägga omfattningen av kapacitetsbyggande åtgärder samt tekniskt stöd för att hjälpa staten implementera sina MR åtaganden. Resolutionen ger vidare rådet befogenhet att i nödvändiga fall utse rapportörer vars uppgift är att övervaka situationer, begära etableringen av OHCHR-kontor med uppgift att övervaka MR-situationen i landet under granskning och rekommendera åtgärder från säkerhetsrådet eller generalförsamlingen. Det fanns stort stöd i arbetsgruppen för att det slutliga dokumentet från UPR-processen skulle vara en sammanfattning av den interaktiva dialogen och innehålla rekommendationer och förslag på kapacitetsbyggande åtgärder samt tekniskt stöd för att hjälpa stater att uppfylla sina åtaganden. Det fanns däremot skilda åsikter om huruvida sammanfattningen skulle skrivas av sub-kommittéer bestående av oberoende experter eller av rådet självt. Oavsett vilket skulle

11 11 slutdokumentet antas av plenum. Pakistan föreslog att dokumentet skulle antas genom konsensus i plenum medan Storbritannien noterade att rådet inte skulle fylla sin uppgift om det gav råden och rekommendationerna självt, eftersom dess medlemmar inte är experter på mänskliga rättigheter. Storbritannien gick till slut med på att resultatet skulle antas i plenum men hade reservationer mot att detta skulle ske genom konsensus då den granskade staten skulle kunna lägga sitt veto gällande rapporten. Brasilien föreslog att rapporten skulle publiceras av OHCHR och att samtliga rapporter skulle sammanställas till en global rapport. Finland föreslog att rekommendationerna skulle sändas till OHCHR och andra FN-organ som skulle ge förslag på hur det granskade landet skulle kunna möta sina åtaganden. Finland föreslog även en databas på OHCHR:s hemsida som skulle göras tillgänglig för samtliga intressenter. Human Rights Watch noterade att samtliga granskningsresultat skulle ta hänsyn till kapacitetsuppbyggande åtgärder och tekniskt stöd för att kunna bidra till ett förbättrat skydd för de mänskliga rättigheterna i landet. Human Rights Watch sa också att rådet bör ha mandat att kalla till tidiga granskningar av länder och om nödvändigt, kunna ge rekommendationer till säkerhetsrådet om en situation i det fall det hotar internationell fred och säkerhet samt rekommendera att FN:s generalförsamling utesluter ett land på grund av för grava kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Rådet beslutade att granskningsresultatet ska sammanfattas i en rapport som består av en sammanfattning av själva granskningsprocessen, rådets slutsatser och rekommendationer samt den granskade statens frivilliga åtaganden. I sitt beslut gällande granskningsresultatet uttryckte rådet att UPR är en interaktiv mekanism och att rapporten därför ska innehålla en granskningsanalys som formulerats genom en objektiv och transparent process och innehålla såväl positiv utveckling som utmaningar. Rådet uttryckte även att man ska kunna redogöra för goda exempel, och lägga fokus på att förbättra samarbete för främjandet och skyddet av de mänskliga rättigheterna. Resultatet ska även innehålla en redogörelse för vilken typ av teknisk assistans och kapacitetsbyggande åtgärder som det granskade landet är i behov av och att detta sker i samarbete med och efter godkännande av det granskade landet, och även frivilliga åtaganden och utfästelser från landet i fråga. Det granskade landet kommer att vara fullt involverat i granskningsresultatet och ska ha möjlighet att komma med svar på frågor som man inte hade möjlighet att svara på under den interaktiva dialogen innan man antar resultatet i rådets plenum. Såväl medlemsstater som observatörsstater kommer ha möjlighet att framföra åsikter gällande resultatet innan det antas. Andra relevanta intressenter kommer att ha möjlighet att lägga fram allmänna kommentarer innan resultatet antas. Rekommendationer som stöds av den granskade staten kommer att identifieras som sådana och andra rekommendationer tillsammans med statens kommentarer som också noteras kommer att inkluderas i den slutgiltiga rapporten som antas av rådet. Uppföljning av granskningen Det fanns en bred konsensus i arbetsgruppen om att uppföljningen av UPR skulle ske under påföljande granskningscykel. Det fanns däremot skilda åsikter om huruvida en uppföljning skulle sammanfalla med utnämningen av specialrapportörer, att man etablerade

12 12 undersökningsmissioner och antagande av landspecifika resolutioner, att man etablerade en närvaro i fält och att man beslutade om finansieringen av tekniskt stöd och kapacitetsbyggande åtgärder. Nigeria föreslog att man skulle etablera en särskild fond för finansieringen av tekniskt stöd och kapacitetsbyggande åtgärder. Andra utryckte att de nödvändiga mekanismerna redan fanns på plats och att man kunde använda dessa på ett mer lämpligt sätt. Brasilien föreslog att UPR i extrema fall kunde rekommendera att en grupp skulle besöka landet inom ramen för en specialprocedur för att utvärdera MR-situationen, men bara efter ett godkännande från rådet. Finland noterade att sådana efterforskande missioner eller specialrapportörer skulle kunna bistå staten med att ta itu med sina MR-åtaganden. Ryssland tyckte att detta var svårt att föreställa sig och uttryckte att detta skulle leda till konfrontation och politisering i rådet. Rådet beslutade att UPR-resultatet i första hand ska implementeras av staterna och, när så är lämpligt, av andra relevanta intressenter. Den påföljande granskningen ska i första hand fokusera på implementeringen av det tidigare granskningsresultatet. Det internationella samfundet ska, med kapacitetsbyggande åtgärder och tekniskt stöd, stödja staten i dess arbete med att implementera granskningsresultatet. Det ska ske i samarbete med och efter tillstånd från den granskade staten. I samband med att rådet beslutar om granskningsresultatet kommer rådet också att avgöra om och när en uppföljning blir nödvändig. Rådet kommer också att vända sig till de stater som inte vill samarbeta. Slutligen beslutade MR-rådet att UPR-granskningen ska vara en stående fråga på rådets agenda. Källor Council Monitor, International Service for Human Rights, Human Rights Watch, various papers on the council, Office of the High Commissioner of Human Rights, The Association for Women s Rights in Development, Women s International League for Peace and Freedom,