Peking. Så styrs Kina. Caroline Stein

Transkript

1 Caroline Stein Så styrs Kina Kina är en enpartistat, men ingen monolit. Som i andra samhällen finns det inom den kinesiska statsoch partiapparaten en rad institutioner och aktörer som inbördes konkurrerar om inflytande om än inom enpartistatens ram. Detta PM syftar till att ge en första orientering i det kinesiska styrelseskicket: de viktigaste aktörerna, dessas inbördes maktförhållanden, vilka utvecklingslinjer som kan skönjas. En brasklapp kan vara på sin plats: det kinesiska styrelseskicket är komplext och svåröverskådligt. Nedanstående beskrivning gör inga anspråk på att vara uttömmande. Kommunistpartiet Sedan 1949 vilar det kinesiska samhället ytterst på en enda organisation det kinesiska kommunistpartiet. Partiet, med drygt 70 miljoner medlemmar, är världens största partiorganisation. Det dominerar inte bara politiska församlingar och myndighetsutövande på alla nivåer, utan förgrenar sig genom sina drygt 3,5 miljoner lokala particeller ut i stort sett varje del av det offentliga kinesiska livet. Universitet, sjukhus, domstolar, försvar, storjordbruk, statsföretag - alla har egna lokala partiorganisationer, ofta med avgörande inflytande. På varje administrativ nivå från den centrala ledningen via provinser, län, härader och städer ned till gräsrotsnivån styrs Kina av två parallella maktstrukturer, en statlig och en partiintern. Gränserna mellan dessa är ofta vaga - en och samma ämbetsman har ofta både en statlig post och ett partiuppdrag. I de fall de två funktionerna besätts av olika personer är partifunktionen alltid mäktigare än den parallella statliga, trots att detta förhållande inte har någon formell grund i författningen. Partisekreteraren i en viss provins är alltså högre rankad än provinsens guvernör.

2 Sveriges Ambassad Promemoria 2(9) Kommunistpartiet bildades 1921 och modellerades i enlighet med leninistisk teori till ett litet, disciplinerat avant-garde parti. Trots att partiet sedan 1949 gradvis utvecklats till en väldig mass-organisation är det fortfarande inte representativt för det kinesiska folket i stort. Endast 19 procent av partimedlemmarna är kvinnor och medelåldern är relativt hög. Partiet försöker sedan några år aktivt bredda medlemsbasen genom att bland annat uppmana entreprenörer och framgångsrika yngre kineser att ansöka om medlemskap. Ansökan är en relativt komplicerad och utdragen process förutom teoretiska prov krävs rekommendationer av minst två partimedlemmar. Medlemskap anses dock fortfarande av många ge en rad personliga förmåner, inte minst karriärmässiga. Partiets viktigaste privilegium är dess organisationsmonopol. Försök att bygga upp landsomfattande organisationer bortom partiets kontroll straffas hårt, vilket bland annat organisationer som Falun Gong och China Democracy Party fått erfara. Politbyrån Den nationella partikongressen, som sammankallas vart femte år och samlar över 2000 partifunktionärer, är enligt stadgarna det kinesiska kommunistpartiets högsta organ. Nästa partikongress, den 17:e i ordningen, kommer att sammankallas hösten Kongressen utser en centralkommitte med runt 200 medlemmar, som i sin tur utser politbyråns 24 medlemmar, inklusive dess nio man (hittills har aldrig någon kvinna blivit invald) starka ständiga utskott. Politbyrån och dess ständiga utskott leder partiets dagliga arbete, och är i praktiken partiets - och landets - mäktigaste organ. Omröstningarna vid partikongresser och i centralkommitten är i mycket en formalitet. Till politbyråns ständiga utskott väljs närmast per automatik partiets mäktigaste personligheter generalsekreteraren, premiärministern, folkkongressens talman, ordföranden för disciplinkommitten. Även partisekreterarna för och Shanghai och för viktiga provinser som Guangdong brukar ingå. Politbyrån viktigaste uppdrag är att formulera och föra ut partiets linje varje politiskt beslut som berör Kinas 1,3 miljarder innevånare diskuteras och godkänns i politbyråns ständiga utskott. Hur dessa sammanträden går till, hur ofta de äger rum och vad som avhandlas är hemligt allmänt antas dock att diskussionerna i utskottet är öppna och frispråkiga. Målet är konsensus, men majoritetsbeslut sägs förekomma

3 Sveriges Ambassad Promemoria 3(9) vid behov. Även om fraktionsstrider ibland kan anas, är det mycket ovanligt att uppgifter om sådana läcker ut. Politbyrån kontrollerar, förutom kommunistpartiet som sådant, även Kinas tre centrala institutioner: nationella folkkongressen (Kinas ickevalda 'parlament'), statsrådet (statsapparatens administrativa 'regering' ) samt militärkommissionen (som i sin tur kontrollerar försvarsmakten). Politbyrån assisteras av ett mäktigt sekretariat. Disciplinkommitten Mycket av partiets styrmakt är knuten till dess aktiva personalpolitik. Högre partifunktionärer saknar oftast en lokal maktbas i den provins eller den institution de tjänstgör de roteras regelbundet och deras framtida karriärutveckling beror främst på deras förmåga att lyda och genomföra partiets vilja, undvika problem och uppnå tilldelade tillväxtkvoter och andra centralt uppsatta mål. Lojaliteten uppåt blir därmed viktigare än lojaliteten gentemot den institution eller det geografiska område man är satt att styra. Detta är kanske partiets och centralregeringens viktigaste maktinstrument och bidrar till kommunistpartiets centraliserade karaktär inom partiet flyter makt nästan uteslutande uppifrån och ned. För den enskilda partifunktionären är det oftast säkrare att hänföra ett beslut uppåt i partihierarkin än att riskera att fatta ett 'felaktigt' beslut. Partiets mäktiga organisationskommitte sammanställer dossier över tusentals höga partifunktionärer och fattar beslut om befordringar och omplaceringar. Bristen på styrning och kontroll 'underifrån' från de styrda får dock även negativa konsekvenser för partiets styrande förmåga. Korruption och vanstyre är viktiga och växande problem ytterst ett hot mot partiets trovärdighet. Partiets disciplinkommitte har, i brist på utomstående och oberoende kontroll- och granskningsfunktioner, en viktig roll som intern 'partidomstol'. Kadrer som misstänks för korruption eller för att ha brutit mot partilinjen granskas av särskilda inspektionskommitteer och kan tvingas skriva självkritik, varnas eller uteslutas. Disciplinkommitten förfogar över ett nätverk 'informatörer' och har tillgång till kadrernas personliga dossier. Allvarliga korruptionsmisstankar prövas även av det ordinarie rättssystemet. Dödsstraff kan utdömas för särskilt allvarliga brott.

4 Sveriges Ambassad Promemoria 4(9) Militärkommissionen och folkets befrielsearmé Folkets befrielsearmé (PLA) har en central ställning i den kinesiska statsoch partiapparaten. PLAs militära segrar var en förutsättning för kommunisternas maktövertagande 1949 och många i den första generationens kinesiska kommunistledare hade sin maktbas och bakgrund inom PLA. Dessa nära band har i viss mån mattats i takt med att nya generationer ledare utan egen erfarenhet av revolution och inbördeskrig har kommit till makten, men det grundläggande ömsesidiga beroendet består. PLA behöver partiets stöd för att finansiera ambitiösa moderniseringar och reformer som syftar till att skapa en mindre, men mer högteknologisk och professionell militär. PLA har å sin sida, förutom uppgiften att försvara Kinas territorium, även den uttryckliga plikten att trygga kommunistpartiets fortsatta maktinnehav. Att armen kallades in för att slå ned protesterna på Himmelska Fridens Torg 1989 visar att partiet är redo att sätta in PLA även mot den egna befolkningen, om man upplever att stabiliteten och/eller maktinnehavet är hotat. Partiets kontroll över PLA (inklusive över Kinas kärnvapenbestånd och över den paramilitära styrkan Folkets beväpnade poliskår) institutionaliseras genom partiets 11-man starka militärkommission (CMC). Trots att Kina även har ett försvarsministerium, en statlig militärkommission (med samma 11 medlemmar som i CMC) och en generalstab är det i partiets militärkommission som de slutgiltiga besluten om militära befordringar, truppinsatser och militärutgifter fattas. I teorin utses militärkommissionens ordförande av nationella folkkongressen - i praktiken har dock posten alltid besatts av partiets mäktigaste person, som i samtidigt blir de facto överbefälhavare. Posten innehas för närvarande av president Hu Jintao. Partiveteraner De ledande posterna inom kommunistpartiet tillsätts inte genom allmänna och transparenta val - interna val förekommer, men dessa är i praktiken ofta endast bekräftelser på redan beslutade utnämningar. De ledande partifunktionärernas verkliga makt bygger istället på ett personligt kontaktnät av över- och underordnade som det ofta tagit en livstid att bygga upp. Detta system innebär att partikadrer kan behålla betydande makt även sedan de lämnat sina formella partiuppdrag vilket bland annat Deng Xiaoping var ett exempel på. De senaste årtiondena anses dock de så kallade partiveteranernas informella makt ha minskat betydligt, i takt med att styrelseskicket allt mer

5 Sveriges Ambassad Promemoria 5(9) institutionaliseras. De omfattande ideologiska debatterna inom partiet inför 2006 års nationella folkkongress visar dock att partiveteranerna fortfarande i viss mån kan influera policy och lagstiftning och förblir en kraft att räkna med. Nationella folkkongressen Enligt Kinas författning är nationella folkkongressen (NPC) den kinesiska statens högsta lagstiftande organ. I teorin har NPC makt att utse statschef och godkänna statschefens utsedda regeringschef, anta budget, stifta lagar och revidera författningen. I själva verket utformar emellertid NPC knappast någon självständig politik, och har, trots vissa marginella försök på senare år, haft svårt att tvätta bort karaktären av gummistämpel. I praktiken fyller NPC främst en funktion som 'transmissionsbälte' kongressen ger ledarskapet en möjlighet att informera om och söka bred politisk backning för redan fattade beslut och policyinriktningar. Flera viktiga institutioner, som statsrådet och rättssystemet (högsta domstolen och åklagarmyndigheten) rapporterar årligen till NPC. Statsrådet presenterar även vart femte år en ny femårsplan, som också godkänns av NPC. Behandlingen av dessa dokument är ytterst förutsägbar de godkänns rutinmässigt så gott som enhälligt. Omröstningarna sker dock offentligt, och en viss andel nej-röster har noterats på senare år. NPC sammanträder med nästan 3000 delegater ett par veckor i mars varje år. Delegaterna utses av folkkongresserna i Kinas provinser, autonoma regioner och självstyrande städer, och av försvarsmakten, och tjänstgör i fem år. Runt 70 procent är medlemmar av kommunistpartiet. Ytterligare åtta icke-oppositionella så kallade 'demokratiska partier' finns representerade i NPC - dessa utövar dock sin verksamhet 'under kommunistpartiets ledarskap' och har i praktiken inget nämnvärt inflytande. När NPC inte sammanträder övertas dess befogenheter av ett ständigt utskott som leds av NPCs talman (för närvarande Wu Bangguo). Under det stående utskottet finns nio permanenta arbetsutskott, inklusive ett lagutskott, ett finansutskott och ett utrikesutskott. Dessa deltar i processen att förbereda lagstiftning på en rad centrala områden, som beskattning och mänskliga rättigheter. Statsrådet och dess linjeministerier och kommissioner

6 Sveriges Ambassad Promemoria 6(9) Statsrådet (State Council) är den administrativa 'regering' som styr och övervakar Kinas omfattande statsapparat och ansvarar för att partiets linje implementeras på samtliga administrativa nivåer. Statsrådets viktigaste uppgift är att förbereda och förvalta de ekonomiska femårsprogrammen och den årliga statsbudgeten. Statsrådet förbereder även de lagar som NPC sedan godkänner, och ansvarar för upprätthållandet av lag och ordning. Statsrådet leds av premiärministern (för närvarande Wen Jiabao). Dess inre kabinett består av fyra vice premiärministrar, fem statsråd och en generalsekreterare. Till statsrådet hör förutom 29 traditionella ministerier (såsom utrikes-, justitie-, finansministeriet) även en rad så kallade kommissioner - exempelvis mäktiga SASAC 1 som kontrollerar alla större statsföretag. Även en rad myndigheter som t ex skatte- och tullmyndigheten och den nationella nyhetsbyrån Xinhua (Nya Kina) är direkt underställda statsrådet. Statsrådet sammanträder en gång i månaden. Dess stående utskott möts oftare, ofta två gånger i veckan. De senaste tio åren har en rad reformer genomförts som successivt minskat antalet kommissioner och myndigheter som är direkt underställda statsrådet. Antalet anställda på statsrådet uppges ha halverats sedan Provins- och lokalregeringar Kinas författning föreskriver tre administrativa nivåer under centralregeringen: provins-, läns- och lokalnivå. I praktiken har dock ytterligare en häradsnivå tillkommit och lokalnivån uppdelas i städer och underlydande byar. I praktiken finns alltså fem administrativa nivåer, som alla styrs av egna politiska församlingar, ofta folk- eller partikongresser. Dessa kongresser utser varsitt ständigt utskott och dessutom en rad sakutskott som förbereder och sköter det dagliga arbetet. Landet som helhet är indelat i 23 provinser (inklusive Taiwan), 5 autonoma regioner, fyra direktstyrda städer (, Shanghai, Tianjin och Chongqing) och två särskilda administrativa regioner (Hongkong och Macau). Samtliga dessa enheter anses vara på 'provinsnivå' och har relativt stor självständighet och manöverutrymme gentemot centralregeringen, inte minst på det ekonomiska området. På lägsta nivå utses de politiska församlingarna i allmänna val (även om partiet har rätt stort inflytande över vem som får kandidera). Alla 1 State-owned Assets Supervision and Administrative Commission of the State Council

7 Sveriges Ambassad Promemoria 7(9) kineser som är över arton år och inte begått något allvarligt brott har rösträtt i dessa lokala val. Mängden av nivåer och organ gör att det inte alltid är lätt att avgöra exakt vem som har beslutsrätt i olika frågor. Den grundläggande principen är att församlingar och myndigheter bara behöver lyda organ med högre rang än de själva. Detta system känt som tiao och kuai medför bland annat att provinser inte måste lyda föreskrifter från ministerier, eftersom provinser och ministerier anses ha samma rang. Provinser måste däremot lyda order från premiärministern, som är högre rankad. Domstolar och åklagarmyndigheter Före reformpolitiken inleddes 1978 saknade Kina så gott som alla de lagar och institutioner som kännetecknar ett fungerande rättssystem. De senaste årtiondena har dock rättsapparaten utvecklats snabbt och betydande resurser har lagts ned på lagstiftning och utbildningsinsatser. Trots reformer kan rättssystemet dock inte anses stå självständigt i förhållande till den politiska makten politiska kommitteer har ett stort inflytande över utgången i olika mål och det är långt kvar till rättsäkerhet. Korruption är ett allvarligt problem och rättsövergrepp som tortyr och godtyckligt frihetsberövande förekommer fortfarande i stor skala, trots att insatser gjorts på senare år för att komma till rätta med dessa problem. Den centrala åklagarmyndigheten (Supreme Peoples' Procuratorate) har, förutom åklagarrollen, även uppgiften att övervaka alla delar av rättsystemet, upprätthålla författningen och lagarna och skydda individens lagstadgade rättigheter. Domstolsväsende indelas i tre nivåer: lokal nivå, provinsnivå och högsta domstolen. Kommunistpartiet saknar juridisk personlighet och står därmed per definition ovanför lagen. Sammanfattande kommentarer: - Kina är inte ett lättstyrt land. En rad institutioner som i andra länder fungerar som viktiga styr- och kontrollmekanismer fria demokratiska val, ett fungerande och oberoende rättssystem, granskande media - saknas eller är endast ofullständigt utvecklade i Kina. - De dubbla, parallella strukturerna (parti/stat) på alla nivåer bidrar till att göra förvaltningen tungrodd och intransparent. De flesta beslutsfattare på mellan- och lägre nivå har ett stort antal chefer på så

8 Sveriges Ambassad Promemoria 8(9) väl politisk som offentlig nivå att rapportera till och den exakta maktoch ansvarfördelningen mellan dessa är sällan tydlig. Denna maktfragmentisering gör det lätt för olika aktörer att stoppa beslut och leder ofta till försenad och otydlig myndighetsutövning. Bristande implementering av fattade beslut är ett annat stort problem i dagens Kina. - Medan Maos Kina var en extremt topp- och centralstyrd stat, har en viktig del av reformprocessen sedan 80-talet gått ut på att decentralisera makt och initiativ från central till lokal nivå. Detta har bidragit till större flexibilitet och ökad tillväxt, men har samtidigt lett till att spänningarna mellan lokalt och centralt ökat. - Nästan trettio års marknadsekonomiska och samhälleliga reformer har, liksom öppnandet mot omvärlden, drastiskt ökat komplexiteten i det kinesiska samhället, vilket samtidigt skärpt kraven på en effektiv förvaltning. På vissa områden, som till exempel skatteområdet, har viktiga framsteg uppnåtts. Sedan år 2000 har de offentliga inkomsterna - bland annat på grund av mer effektiv skatteindrivning - ökat med i snitt 18 procent om året, eller dubbelt så mycket som BNP-tillväxten. Samtidigt har bristerna och otillräckligheterna på andra områden i statsoch myndighetsapparaten blivit allt mer uppenbara. - Kinas svar på denna utmaning har blivit att på olika sätt, och inom enpartistatens inbyggda begränsningar, arbeta för att formalisera och institutionalisera, och därmed också på sikt allt mer begränsa, statens tidigare absoluta makt. Målet är ett samhälle baserat på 'rule by law' (inte 'rule of law' =rättssäkerhet). Visionen är ett logiskt konsistent rättsligt ramverk, grundat på författningen (inklusive på författningens uttryckliga skydd av mänskliga rättigheter och privat äganderätt). Vägen dit är dock fortsatt lång, även om allt fler kineser försöker snabba på utvecklingen genom att aktivt använda rättssystemet för att tillvarata sina rättigheter, inte minst på äganderätts/arrenderättsområdet. Detta gryende rättsmedvetande bland den kinesiska allmänheten är fortfarande outvecklat, men är en potentiellt viktig kraft för förändring och utveckling av det kinesiska styrelseskicket. - Även experimenten med direkta och allmänna val på gräsrotsnivå, som nu pågått ett tiotal år, är ett försök att på lång sikt utveckla statsapparaten 'underifrån' och främja ökat deltagande av medborgarna.

9 Sveriges Ambassad Promemoria 9(9) Än så länge behåller dock de etablerade maktcentra den avgörande kontrollen, och det finns inget som tyder på att partiet kommer att tillåta fria, allmänna val till central nivå under en överskådlig framtid. - Kommunistpartiets ambition är att fortsatt leda landet. Också det politiska systemet ska moderniseras, men inte på bekostnad av partiets maktinnehav. En grundläggande fråga är om partiet förmår utveckla de samhällsbärande institutionerna i samma takt som samhället i övrigt förändras. Samtidigt som partiet leder samhällsutvecklingen, är det också ett 'offer' för de genomgripande förändringar som samhället i övrigt genomgår. LJUNGGREN