Rev BT- Riktlinjer för konkurrensprövning av kommunal verksamhet i Hammarö kommun Antaget av kommunfullmäktige , 78

Transkript

1 Rev BT- Konkurrensutsättningsprogram Riktlinjer för konkurrensprövning av kommunal verksamhet i Hammarö kommun Antaget av kommunfullmäktige , 78

2 Rev BT- INNEHÅLLLSFÖRTECKNING 1. INLEDNING OCH SAMMANFATTNING SYFTE OCH VÄRDERING Varför konkurrensutsättning? Värderingar KONKURRENSUTSÄTTNING OCH TILLÄMPNING Vad säger lagen? Utmaningsrätt Kvalitetskrav Konkurrensneutralitet och jäv STRATEGI FÖR HAMMARÖ KOMMUN Styrning, uppföljning och utvärdering Riktlinjer vid konkurrensutsättning Ansvarsfördelning Kommunfullmäktige Kommunstyrelsen Nämnderna Stimulansåtgärder HANDLINGSPLAN Information och samverkan Upprättande av handlingsprogram... 8 BILAGA BEGREPPSFÖRKLARINGAR... 9

3 1. Inledning och sammanfattning Hammarö kommun strävar efter att kvaliteten på den kommunala verksamheten ska vara så god som möjligt. Det avgörande är inte vem som driver verksamheten utan det resultat som levereras till Hammaröborna. Konkurrens ses som ett verktyg för en effektiv användning av kommunens resurser vilket även skapar alternativ åt kommunens medborgare. Konkurrensutsättning, där externa aktörer driver den kommunala verksamheten, kan därför bli aktuell för att effektivisera den kommunala verksamheten. Detta konkurrensutsättningsprogram förklarar varför Hammarö kommun vill sträva efter en konkurrensutsatt kommunal verksamhet och hur detta ska gå till genom riktlinjer, ansvarsfördelning samt en handlingsplan. Programmet, som fungerar som styrdokument för kommunen, riktar sig såväl till personal inom kommunen som till brukare och företag. Några viktiga hållpunkter som behandlas är sammanfattningsvis: Ökad konkurrens används som medel för att nå hög effektivitet och en god kvalitet på kommunens tjänster till kommunmedborgarna. Konkurrensutsättning kan utgöras av flera olika driftformer som exempelvis avknoppning och driftentreprenader. Även s.k. intraprenad kan förekomma Kommunstyrelsen fattar beslut om konkurrensutsättning medan omfattningen av de verksamheter som ska vara föremål för konkurrensutsättning bedöms av ansvarig nämnd. (se vidare avsnitt 4.3) Kommunen tillämpar så kallad utmaningsrätt och all konkurrensutsättning ska ske enligt Lag om Offentlig Upphandling (LOU), Lag Om Valfrihetssystem (LOV) samt Lag om uphandling inom områdena vatten, energi m.m. (LUF) Kommunens egenregiproduktion bör erbjudas att lägga anbud vid upphandling av tjänster. Rutiner för kvalitetsbedömning, kvalitetsutveckling och kvalitetsuppföljning ska utarbetas och målen för den verksamhet som ska konkurrensutsättas ska vara mätbara och kunna följas upp. Detta för att säkerställa kvaliteten på den kommunala verksamheten oavsett vem som driver den. 1

4 2. Syfte och värdering Hammarö kommuns konkurrensutsättningsprogram syftar till att utnyttja ökad konkurrens som ett medel för att nå hög effektivitet och en god kvalitet på kommunens tjänster till kommunmedborgarna. Genom konkurrensutsättning vill Hammarö kommun uppmuntra till ökad valfrihet och mångfald, få till stånd en bättre näringslivsutveckling samt stimulera verksamhetsutveckling i den egna organisationen. Kommunfullmäktige beslutar om konkurrensutsättningsprogrammet som efter beslut ska implementeras och verkställas i respektive nämnd. 2.1 Varför konkurrensutsättning? Sveriges Kommuner och Landsting har publicerat en forskningsöversikt över de erfarenheter som kunnat observeras av konkurrensutsättning. Den understryker att genom att införa en ökad konkurrens inom den kommunala verksamheten har effektiviteten inom resursförbrukningen stärkts samt resulterat i sänkta kostnader. Det finns även tecken, dock inte lika väl underbyggda, som indikerar på att positiva effekter inom verksamheten kan uppstå när det ges ökade möjligheter för olika aktörer, privata såväl som offentliga, inom de verksamheter kommuner och landsting driver. Frågan angående konkurrensutsättning har gått från att vara stark ideologipräglad till dagens mer pragmatiska förhållningssätt där fokus ligger vid vilka verksamheter kommunen har råd att driva i egen regi samt vilka som kan köpas från externa aktörer som kan erbjuda en likvärdig kvalitet på tjänsten. Den aktuella lokala marknadssituationen blir avgörande för hur mixen av produktionsresurser ska se ut snarare än ställningstagandet om offentlig eller privat regi. När en kommunal verksamhet utsätts för konkurrens medför det konsekvenser för organisationen och forskningsöversikten betonar därför vikten av bland annat grundläggande förberedelser, förankring mellan personal och användare samt uppföljning och mätning av kvaliteten på verksamheten för att effekterna ska bli positiva Värderingar Hammarö kommun arbetar för hög effektivitet och god kvalitet på verksamheten vilket står som grund till detta konkurrensutsättningsprogram. Ett strategiskt arbete med konkurrensutsättning av kommunens verksamheter kan öka kostnadseffektiviteten. För att uppnå detta ska kommunen kontinuerligt pröva om det är i egen regi eller genom alternativa driftsformer som verksamheten ska bedrivas. Fokus ligger på att kommunens invånare ska få en så bra service som möjligt med högsta kvalitet till lägsta möjliga kostnad. Sammantaget innebär detta att medborgarna i Hammarö kommun ska få ut så mycket som möjligt av sina skattepengar. Viktigt att påpeka är även Hammarö kommuns inställning till kvalitetskrav på verksamheten. I landet har det förekommit situationer där den konkurrensutsatta verksamheten blivit bristfällig ofta pga. dålig uppföljning. Därför kommer stor vikt läggas vid uppföljning och kvalitetsarbete för att förhindra brister i den kommunala verksamheten. 1 Sveriges Kommuner och Landsting, Erfarenheter av konkurrensutsättning: en forskningsöversikt, ETC Kommunikation, Stockholm, 2011, s. 57ff. 2

5 3. Konkurrensutsättning och tillämpning Konkurrensutsättning innebär att en kommun, landsting eller region gör det möjligt att överlåta driften av en verksamhet eller delar av den till en extern aktör. I dessa samhällsfinansierade verksamheter står kommunen fortfarande som huvudman oavsett vem som driver verksamheten. 3.1 Vad säger lagen? Enligt kommunallagen (1991:900) får kommuner, efter beslut av fullmäktige, överlåta driften av en kommunal verksamhet till en extern aktör. Det finns dock verksamheter som inte får drivas genom annat än kommunal regi. När det gäller myndighetsutövning får sådan verksamhet inte drivas av extern aktör, likaså med annan verksamhet som enligt lagar och författningar inte får drivas i privat regi. När en upphandling har skett och en extern aktör driver en kommunal verksamhet ställer kommunallagen krav på kommunen då kommunen fortfarande har ansvar för verksamheten. De krav som finns är: Att det finns möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten. Att det finns information som gör det möjligt för allmänheten att få insyn i hur angelägenheterna utförs. Kommunen ansvarar också generellt för: Att verksamheten bedrivs enligt gällande lagstiftning samt de mål, riktlinjer och föreskrifter som finns. Att den interna kontrollen är tillräcklig. Att verksamheten drivs på ett tillfredställande sätt. All upphandling inom Hammarö kommun ska upphandlas enligt Lag om Offentlig Upphandling (LOU 2007:1091) samt Lag om upphandling inom områdena vatten, energi m.m. (LUF). Reglerna i lagen syftar till att upphandlande myndigheter ska använda offentliga medel på bästa sätt och dra nytta av konkurrensen på marknaden. De grundläggande principerna som gäller för offentlig upphandling är likabehandling, icke-diskriminering, transparens, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. För hälsovård- och socialtjänster kan valfrihetssystem införas vilket innebär att brukaren själv väljer vem som ska utföra en tjänst. Medborgaren får här en tydligare roll att påverka hur den kommunala verksamheten drivs. Denna typ av konkurrensutsättande verksamhet regleras i Lag Om Valfrihetssystem (LOV 2008:962). När en kommun konkurrensutsätter delar av sin verksamhet genom att låta brukaren välja utförare, så kallat kundval, är kommunen skyldig att informera vilka leverantörer brukaren kan välja mellan. Godkännande av leverantörer krävs innan de kan bli föremål för val av brukarna. De grundläggande principer som gäller för LOU gäller även för godkännande vid upphandling inom ramen för LOV. Kommunen ska även beakta de regler som återfinns i Lag om medbestämmande i arbetslivet (MBL 1976:580) samt Lag om anställningsskydd (LAS 1982:80) vid konkurrensutsättning. MBL blir tillämpligt när det gäller förhandlingar med fackliga organisationer vilket kommunen måste ha när medlemmar blir påverkade av konkurrensutsättningen. Om en verksamhet överlåts till en extern aktör medför det oftast att anställda får en ny arbetsgivare vilket regleras i LAS. De skyldigheter och rättigheter som fanns i det ursprungliga anställningsavtalet övergår till det nya. 3

6 All konkurrensutsättning inom Hammarö kommun ska ske i enlighet med dessa ovanstående lagar, andra lagar och kommunens konkurrensutsättningsprogam. Mer information om lagar och regler när det gäller konkurrens finns på Konkurrensverket ( 3.2 Utmaningsrätt Kommunen tillämpar så kallad utmaningsrätt (se även begreppsförklaring i bilaga). En utmaning ska riktas till den nämnd som driver den verksamhet som utmanas. Av utmaningen ska framgå: Vilken del av kommunens verksamhet som utmanas och en uttryckt vilja från utmanaren att själv driva verksamheten. Beskrivning som visar att utmanaren är en trovärdig potentiell anbudsgivare. När en utmaning har inkommit ska nämnden bereda frågan om upphandling. Kommunstyrelsen beslutar om upphandling ska ske eller ej. Beslutar kommunstyrelsen att inte upphandla verksamheten ska beslutet motiveras. Utmaningsrätten är tillämplig för såväl verksamma i viss verksamhet som för externa aktörer. 3.3 Kvalitetskrav Vid en upphandling ska kommunen försäkra sig om att god kvalitet i verksamheten upprätthålls så att kommunmedborgarna får fortsatt god service. Därför måste höga kvalitetskrav ställas vid upphandling som därefter åtföljs av noggrann uppföljning. För detta krävs system och rutiner för att upprätta relevanta kravspecifikationer, uppföjning och återkoppling. Detta inkluderar system och rutiner för nödvändiga åtgärder i de fall där uppföljningen visar att kvalitetskraven inte uppfylls. Meddelarfrihet som offentliganställda har men som inte omfattar privatanställda är ett exempel på sådant som behöver regleras i avtal. Detta innebär att om meddelarfriheten kränks uppstår ett avtalsbrott mellan leverantören och kommunen och inte ett brott enligt en grundlagsbestämmelse gentemot en individ. 3.4 Konkurrensneutralitet och jäv Interna och externa aktörer ska respekteras som likvärdiga samarbetspartners och konkurrensneutralitet ska värnas i all upphandling. När den egna regin lämnar anbud är det särskilt viktigt att denna inte särbehandlas. Åtgärder måste även tas för att säkerställa opartisk handläggning för att förhindra jäv. Vid interna anbud ska det göras en tydlig åtskillnad mellan de personer som utformar anbudet och de som utformar förfrågningsunderlaget och deltar i prövningen av ett anbud. Bestämmelser angående jäv regleras i Kommunallagen samt LOU. 4

7 4. Strategi för Hammarö kommun Här följer den strategi och de riktlinjer som gäller för konkurrensutsättning i Hammarö kommun. Dessa är de övergripande riktlinjerna för kommunen och varje nämnd har till uppgift att ta fram specifika regler för konkurrensutsättning inom respektive verksamhet (se handlingsplan kap. 5). 4.1 Styrning, uppföljning och utvärdering Kommunen ska i avtal med leverantören tillförsäkra sig information som gör det möjligt att utöva nödvändig tillsyn i hur verksamheten utförs. Nämnden ska som beställare i avtal förvissa sig om att kvalitetsuppföljning ska kunna utformas och genomföras oavsett om verksamheten bedrivs av annan utförare eller i egen regi. Det är viktigt att nämnderna besitter upphandlingskompetens inom sitt verksamhetsområde eller har tillgång till denna. Med det menas kompetens utifrån upphandlingslagstiftning (LOU/LOV), förmåga att fokusera på vad som ska upphandlas, säkra konkurrensneutraliteten samt hur utvärdering och kvalitetskontroll ska genomföras. Minst på årsbasis ska uppföljning och utvärdering genomföras inom varje nämnd dock ska konkurrensutsättningsprocessen ständigt präglas av god styrning och bevakning vilket innebär att kommunen försäkrar sig om att verksamheten uppfyller kvalitetskraven. 4.2 Riktlinjer vid konkurrensutsättning 1. Kommunens egenregi erbjuds alltid först att lämna pris vid upphandling av tjänster under förutsättning att man bedriver verksamhet inom det upphandlade området. 2. Omfattningen av de verksamheter som ska vara föremål för konkurrensutsättning bedöms av ansvarig nämnd. Beslut om konkurrensutsättning fattas av kommunstyrelsen. 3. Företag eller personal har rätt att utmana kommunen att sköta viss kommunal verksamhet, så kallad utmaningsrätt. Om kommunen antar utmaningen ska verksamheten upphandlas. Beslut om att anta utmaningen tas av respektive nämnd. 4. Lämnade anbud ska jämföras med kommunens kostnad för verksamheten i egen regi. Den kostnadsmässiga jämförelsen är begränsad till att gälla de verksamhetsområden där kommunen har egen verksamhet. Valet av utförare kan ta sin utgångspunkt i lägsta eller ekonomiskt mest fördelaktiga pris. Detta beslut presenteras i förfrågningsunderlaget. Kommunstyrelsen avgör vilka kalkylmodeller som ska användas. 5. I valfrihetsystemet är priset fastställt. Det är lika pris för samtliga aktörer och volymen är beroende på brukarens val. Vid tillämpning av valfrihetsmodellen är LOV tillämplig. LOV är ett alternativ till LOU och kan tillämpas på omsorgs- och stödverksamhet för äldre och för personer med funktionsnedsättning samt på hälso- och sjukvårdstjänster. 6. Kommunstyrelsen utarbetar övergripande system och rutiner för kvalitetsbedömning, kvalitetssäkring och kvalitetsutveckling. Målen för den verksamhet som ska konkurrensutsättas ska, liksom för den kommunala verksamheten, vara mätbara och kunna följas upp. 5

8 7. Vid anbudsinfordran ska i förfrågningsunderlaget anbudsgivarens övertagande av personal, lokaler, inventarier m m beaktas. När det gäller övertagande av personal ska reglerna i LAS bedömas i varje enskilt fall. 8. Vid anbudsinfordran ska i förfrågningsunderlaget hänsyn tas till mindre och medelstora företags möjligheter att lämna anbud. Förfarandet får inte stå i strid med LOV eller LOU. 9. Vid upphandling ska avtal upprättas mellan kommun och leverantör angående personalens rätt till meddelarfrihet och rätt till marknadsmässiga anställningsförmåner. 10. Det är inte möjligt att ställa krav på att leverantören tecknar kollektivavtal då detta kan strida mot LOV och EU-rätt, dock kan en del krav i enlighet med kollektivavtal ställas exempelvis när det gäller arbetstid, arbetsmiljö samt semester. Kraven ska vara proportionerliga i förhållande till verksamheten ifråga och endast omfatta den del av leverantörernas verksamhet som upphandlas. Kraven som ska ställas bedöms i varje enskild förfarande. 11. Reglerna i MBL gäller vid beslut om viktigare förändring av verksamheten exempelvis konkurrensutsättning av egenregiverksamhet. Förhandlingsskyldigheten gäller också innan beslut om förändring ska fattas. 12. Vid all upphandling ska hänsyn tas till de etiska, miljö och sociala kraven som gällande lagstiftning uttrycker samt de värderingar Hammarö kommun står för rörande alla människors lika värde och fokusen på hållbar utveckling inom miljö såväl som sociala aspekter i samhället. 13. Leverantören är arbetsgivare för sin personal och är ansvarig för att gällande lagar och författningar tillämpas samt att avtalet med kommunen efterlevs och att skatter och sociala avgifter inlevereras. 4.3 Ansvarsfördelning Fördelning mellan kommunala organ gällande ansvar sker enligt följande: Kommunfullmäktige Fullmäktige fastställer konkurrensutsättningsprogrammet Kommunstyrelsen Framtagande av konkurrensutsättningsprogram som fastställs av kommunfullmäktige. Se över och revidera programmet kontinuerligt. Ta fram modell för förfrågningsunderlag, kalkylunderlag och principer för uppföljning. Fatta beslut om godkännande. Övergripande informationsinsatser. Fattar beslut om konkurrensutsättning Nämnderna Redovisa resultatet av konkurrensutsättningen. Ta fram förfrågningsunderlag. 6

9 Arbeta fram krav för godkännande. Informera personal och berörda brukargrupper. Socialnämnden har ansvar för LOV. Granska egen och upphandlad verksamhet. Föreslå vilka områden/verksamheter som ska få konkurrensutsättas. 4.4 Stimulansåtgärder Dessa åtgärder ämnar stimulera konkurrens inom den kommunala verksamheten. Varje nämnd utser en övergripande informationsansvarig kontaktperson för att stimulera igångsättande av alternativa driftformer utifrån nämndområdets förutsättningar. Information och utbildning arrangeras regelbundet för möjliga avknoppare. En klar ansvarsfördelning och organisation tillskapas gällande konkurrensutsättning för att lättare ge stöd åt processen. 7

10 5. Handlingsplan Det är av vikt att implementeringen av detta konkurrensutsättningsprogram sker noggrant och organiserat. En bred förankring av programmet i kommunen är viktigt för att kunna arbeta konstruktivt med konkurrensutsättning. 5.1 Information och samverkan Det åligger kommunstyrelsen att informera allmänhet och näringsliv angående konkurrensutsättningsprogrammet. Nämnderna ska aktivt arbeta för att stimulera intresset för alternativa driftsformer inom sina verksamhetsområden genom bland annat att informera om kommunens policy och inventera intresset för alternativa driftsformer och rapportera till kommunstyrelsen. En kommunikationsplan ska upprättas för att tydliggöra informationen och samverkan inom konkurrensutsättningsfrågor i kommunen. Kommunstyrelsen ska se till att samråd och förhandlingar sker med berörda fackliga organisationer inom ramen för kommunens samverkansavtal inför övergång till alternativa driftformer. 5.2 Upprättande av handlingsprogram Aktuella nämnder tar fram ett flerårigt handlingsprogram för hur alternativa driftformer ska stimuleras, prioriteras, introduceras och utvecklas. Riktlinjer ska finnas för övertagande av personal, lokaler, brukardialog, beställarkompetens, kvalitetskrav, kvalitetsbedömning samt kvalitetsutveckling. Kvalitetskraven tillgodoses genom uppföljning och utvärdering på minst årsbasis inom varje nämnd dock ska konkurrensutsättningsprocessen ständigt präglas av god styrning och bevakning vilket innebär att kommunen försäkrar sig om att verksamheten uppfyller kvalitetskraven. 8

11 Bilaga Begreppsförklaringar Alternativa driftformer Alternativa driftformer avser enbart samhällsfinansierad verksamhet där kommunen är huvudman som drivs av en annan utförare, t ex via entreprenader eller kooperativ. Godkännande Godkännande innebär att utföraren är godkänd att utföra tjänster inom ramen för kommunens kundvalssystem. Det är brukaren/anhörig/företrädare som väljer vilket företag som ska utföra den insats som beviljats. I de fall brukare ej kan/har möjlighet, eller inte vill välja, ansvarar den kommunala hemtjänsten för att insatsen blir utförd. Utföraren har aldrig möjlighet att välja brukare. Godkännande innebär inte att utföraren garanteras brukare. Inga anställningar går över till det auktoriserade företaget. Avknoppning Anställda i kommunen startar ett eget företag och tar efter upphandling över driften av samma slags verksamhet som de tidigare utfört som anställda. Företagsformen kan variera, men vanligt är att man bildar ett kooperativt företag, dvs en ekonomisk förening, där det inte krävs en hög kapitalinsats och där vinsten inte är målet. Verksamheten bedrivs dock på affärsmässig grund. Egen regi Den traditionella driftformen för kommunala åtaganden är att verksamheten drivs i egen regi. Den vanligaste modellen för drift i egen regi är förvaltningsformen. Kommunen utgör en juridisk person. Kommunen styr, finansierar och driver verksamheten. Kommunen har det totala juridiska ansvaret för verksamhetens bedrivande. Entreprenad Upphandlad verksamhet med privat utförare som kooperativ, ideell förening eller privat bolag. Kommunen är huvudman och har det totala juridiska ansvaret för verksamheten. Eget bolag är en form av entreprenad. Enskild bidragsfinansierad verksamhet (friskolor) Bidragsfinansierad verksamhet som inte har ett uppdragsförhållande med kommunen. Styrning sker genom bidragsregler, tillsyn och tillståndsgivning främst inom skolans område. Förskolan beviljas tillstånd av kommunen, medan skolan lämnas tillstånd av Skolverket. Föreningsdriven verksamhet Det förekommer att traditionell kommunal verksamhet bedrivs av föreningar. Denna typ av verksamhet kan t ex omfatta skötsel av idrotts- och badplatser. Avtal ska upprättas och verksamheten kan betraktas som en form av entreprenad. Intraprenad resultatenhet Per definition är intraprenad inte en alternativ driftform. Verksamheten bedrivs av de anställda med särskilt internt avtal med kommunen. Intraprenaden är i grunden en resultatenhet med utökade befogenheter och därmed också ökat ansvar. Förutom resultatenhetens ansvar för intäkter och kostnader kan intraprenaden även ha en egen 9

12 investeringsbudget. Syftet med en intraprenad är att få en tydligare organisation och en rationell ansvars- och befogenhetsfördelning där mycket av ansvaret för ekonomi och personal decentraliserats till lägsta möjliga beslutsnivå. Intraprenaden kan också fungera som ett första steg mot senare avknoppning av verksamhet. Intraprenaden blir också den naturliga verksamhetsformen om egen verksamhet vunnit en upphandling eftersom en självständig resultatenhet då måste avgränsas. Privatisering Avser verksamhet som uteslutande är egenfinansierad tjänsteverksamhet som står utanför kommunens inflytande. Exempel är privat läkarverksamhet utanför Försäkringskassans ersättningssystem. Utmaningsrätt Med utmaningsrätt menas att någon riktar önskemål till kommunen om att avgränsade delar av kommunens verksamhet där verksamhet med kommunanställd personal bedrivs ska upphandlas. Anställda kan (genom att bilda affärsorganisation) utmana verksamhet där man är verksam idag. Undantag från utmaningsrätten utgör verksamheter där entreprenadavtal upprättas. Om kommunen antar utmaningen ska verksamheten upphandlas. Utmaningsrätten har vissa undantag. 10