Online appendix till Det offentliga som konkurrent på kommersiella marknader - En samhällsekonomisk analys med exemplet konferensmarknaden

Transkript

1 Online appendix till Det offentliga som konkurrent på kommersiella marknader - En samhällsekonomisk analys med exemplet konferensmarknaden Juridiska förutsättningar och rättsfall (Tobias Indén) A1 Introduktion Kommunerna kan, genom sitt agerande, påverka konkurrensen på olika sätt. Det kan ske genom olika typer av regleringar såsom detaljplaner; genom förvärv av varor, tjänster och entreprenader från privata företag; som stödgivare och genom att man bedriver verksamhet i konkurrens med privata företag. Det här kapitlet syftar till att redogöra för i vilken utsträckning det är tillåtet för det offentliga att bedriva säljverksamhet på marknader som annars mest troligt skulle kännetecknas av fungerande konkurrens och där det inte finns andra vägande skäl för ett offentligt engagemang, såsom att säkerställa viktiga samhällsfunktioner. Det är just därför de rättsliga ramar som kringgärdar kommuners möjligheter att konkurrera med privata företag står i fokus för framställningen. I detta Appendix finns också exempel och rättsfall relaterade till den juridiska genomgången. Det är i huvudsak två rättsliga områden som kringgärdar det juridiska fält som berörs i det här appendixet: Kommunallagen som anger den kommunala kompetensen och grundläggande principer samt konkurrenslagen med det särskilda tillägget om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Bedömningen om en kommun agerar inom de ramar som ställs upp för dess kompetens, både ifråga om verksamheten som sådan och under vilka villkor den bedrivs, enligt såväl kommunallagen som speciallagstiftning görs vanligtvis i form av en laglighetsprövning i förvaltningsdomstol. Numera kan däremot kompetensfrågan också avgöras av Stockholms tingsrätt i första instans inom ramen för en förbudstalan enligt 3 kap i konkurrenslagen. Dessutom måste samma bestämmelser i konkurrenslagen beaktas också ifråga om på vilket sätt en kommun väljer att driva viss verksamhet; på talan av Konkurrensverket kan nämligen Stockholms tingsrätt i första instans förbjuda en offentlig aktör att tillämpa ett visst förfarande under vissa villkor. I det följande presenteras inledningsvis ramarna för den kommunala kompetensen, med särskilt fokus på kommunernas möjlighet att engagera sig på det som vanligtvis kallas det egentliga näringslivets område, dels utifrån 2 kap. kommunallagen, allmänna principer som utvecklats i

2 praxis samt speciallagstiftning. Dessutom behandlas en av de grundläggande principer som styr under vilka förutsättningar kommuner kan bedriva näringsverksamhet som i sig faller inom den kommunala kompetensen, nämligen självkostnadsprincipen. I avsnitt A2 redogörs för den konkurrensrättsliga reglering som påverkar kommunernas möjligheter att engagera sig på det egentliga näringslivets område. Därefter redogörs i avsnitt A3 för hur det kommunalrättsliga, och i viss mån också det konkurrensrättsliga, regelverket påverkar kommunernas möjligheter och förutsättningar att engagera sig på två områden som annars kännetecknas av en tämligen väl fungerande privat marknad, det rör sig om dels friskvårdsområdet, dels hotell- och konferensverksamhet. A2 Den kommunala kompetensen De rättsliga ramar som kommunerna måste förhålla sig till då man avgör vilken verksamhet man ska bedriva, oavsett om det handlar om att tillhandahålla viss service till medborgarna i form av faktisk förvaltning eller om det handlar om att bedriva näringsverksamhet i konkurrens med privata företag, benämns vanligtvis den kommunala kompetensen. För att en kommun ska vara oförhindrad att bedriva viss verksamhet måste verksamheten vara kompetensenlig. Frågan om vilken verksamhet som ryms inom den kommunala kompetensen avgörs genom en tillämpning av allmänna kompetensrättsliga bestämmelser så som de kommer till uttryck i kommunallagen, inkl. allmänna principer som utvecklats utifrån kommunallagens stadgande, samt särskilda bestämmelser i speciallagstiftning. Kommunallagens kompetensbestämmelser Att i lagstiftning exakt bestämma den kommunala kompetensen har vare sig ansetts vara möjligt eller önskvärt från statsmaktens sida. 1 Kommunernas skiftande förutsättningar beroende på storlek, demografisk struktur, geografiskt läge m.m. skulle ha varit faktorer som inte alltid hade kunnat beaktas om lagstiftningen givits en allt för rigid utformning. Därför har lagstiftaren valt att endast ge ramarna för den kommunala kompetensen och istället överlåtit åt förvaltningsdomstolarna att i praxis, efter förutsättningarna i det enskilda fallen och beroende på samhällsutvecklingen, fastställa de närmare gränserna för den kommunala kompetensen. Kommunerna ska således genom en tillämpning av ett förhållandevis flexibelt regelverk, i form av 2 kap. kommunallagen, kunna anpassa verksamheten till lokala förutsättningar och behov. 2 1 Se prop. 1973:90, s Jfr prop. 1990/91:117, s Se prop. 1990/91:117, s. 27.

3 Kommunerna är med hänvisning till 2 kap. 1 och 7 kommunallagen kompetenta att engagera sig inom flera områden som kan hänföras till näringslivet. Främst rör det sig om s.k. sedvanlig kommunal affärsverksamhet såsom energiförsörjning, bostadsförsörjning och ett kommunalt engagemang på kommunikationsväsendets område. Inom dessa områden agerar ofta kommunerna sida vid sida med privata aktörer och engagemanget sker inte sällan på marknadsmässiga villkor med stöd av speciallagstiftning. Den kommunala kompetensen kan däremot sträcka sig ännu längre kommunerna kan om det förekommer särskilda skäl även få engagera sig på det egentliga näringslivets område, dvs. engagera sig i egentlig varu- och tjänsteproduktion, vilket är ett område som normalt är förbehållet privata företag. 3 Allmänt kommunalt intresse För att ett kommunalt engagemang överhuvudtaget ska vara kompetensenligt fordras enligt 2 kap. 1 kommunallagen att den åtgärd en kommun har för avsikt att vidta avser att tillgodose ett allmänt kommunalt intresse. För att en kommun ska vara kompetent att driva näringsverksamhet måste därutöver kraven i 2 kap. 7 vara uppfyllda det ska röra sig om verksamhet som syftar till att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster samtidigt som verksamheten drivs utan vinstsyfte. Det är också häri den avgörande skillnaden mellan kommunal och privat näringsverksamhet ligger. Privat näringsverksamhet syftar normalt till att generera ett överskott till ägarna medan den kommunala näringsverksamheten istället ska kännetecknas av en önskan att tillgodose ett allmänt behov. Enligt kommunallagens förarbeten är också utgångspunkten att kommunerna endast i undantagsfall ska engagera sig på det egentliga näringslivets område. 4 Någon tydlig åtskillnad mellan verksamhet som är förbehållen det egentliga näringslivet och verksamhet som kommunerna är kompetenta att engagera sig i låter sig emellertid inte göras. Anledningarna till att så är fallet går bland annat att finna i det faktum att kommunala aktörer på vissa områden ges möjlighet att med stöd av speciallagstiftning engagera sig i verksamhet som normalt är förbehållen det egentliga näringslivet. Dessutom saknar den grund som all kommunal verksamhet enligt den allmänna kommunala kompetensen vilar på precision det går inte alltid att på förhand klart fastställa när det föreligger ett allmänt kommunalt intresse i enlighet med stadgandet i 2 kap. 1 kommunallagen. 3 Se prop. 1990/91:117, s Se prop. 1990/91:117, s. 34.

4 Några utgångspunkter finns däremot att förhålla sig till då det ska avgöras om ett visst engagemang kan motiveras med hänsyn till det allmänna kommunala intresset. När en angelägenhet framstår som gemensam för en stor del av en kommuns medlemmar anses ett allmänt kommunalt intresse vara för handen. I det avseendet är det inget absolut krav att det föreligger ett kvantitativt betydande behov av den kommunala åtgärden. Således kan det även om endast en del av kommunmedlemmarna kan tillgodogöra sig det kommunala engagemanget röra sig om ett allmänt intresse. Vid bedömningen om ett allmänt kommunalt intresse föreligger måste således främst hänsyn tas till om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen engagerar sig i den aktuella verksamheten. 5 Som typiska exempel från praxis och förarbeten då det ansetts föreligga ett allmänt kommunalt intresse kan nämnas elförsörjning, 6 uppförande av idrottshall, 7 främjande av tillkomst av konstfrusen isbana, 8 främjande av folkbildning, 9 samt tillskapande av samlingslokaler åt föreningslivet såsom Folkets hus eller medborgarhus. 10 Det faktum att ett allmänt kommunalt intresse kan anses föreligga leder däremot inte till att alla former av kommunalt engagemang kan accepteras hänsyn måste tas till om de åtgärder en kommun har för avsikt att vidta står i rimlig proportion till det kommunala intresse som kommunallagen tillerkänner ändamålet. 11 För att avgöra om ett kommunalt engagemang på näringslivsområdet faller inom den kommunala kompetensen måste således det kommunala intresset vägas mot motstående intressen, dvs. i sammanhanget det privata näringslivets intresse av att inte behöva möta konkurrens från kommunala aktörer. Lokaliseringsprincipen För att en angelägenhet ska anses vara kommunal fordras dessutom enligt lokaliseringsprincipen, vilken också följer av 2 kap. 1 kommunallagen, att angelägenheten har anknytning till kommunen eller dess medlemmar. Det faktum att lokaliseringsprincipen innebär att en kommunal angelägenhet ska vara knuten till kommunen eller dess medlemmar utesluter däremot inte att ett kommunalt engagemang utanför den egna kommunens gränser, 5 Se prop. 1990/91:117, s RÅ 1967 I 29, RÅ 1975 Ab 327 och RÅ 1976 Ab RÅ 1970 C RÅ 1970 C 70, RÅ 1973 A 165 och RÅ 1974 A RÅ 1979 Ab Se prop. 1948:140, s Se t.ex. Lindquist, Kommunala befogenheter, 2005, s. 49.

5 exempelvis anläggande av vägar eller flygplatser, under förutsättning att engagemanget syftar till att tjäna den egna kommunen. Om ett kommunalt engagemang utanför den egna kommunen kan förväntas gynna de egna medlemmarna eller om engagemanget förväntas generera intäkter även i den egna kommunen, kan kraven enligt lokaliseringsprincipen anses vara uppfyllda. Därav följer att den kommunala insatsen inte behöver brukas av kommunens egna medlemmar, varför det har ansett vara förenligt med den kommunala kompetensen att exempelvis stödja ett hotell i tätorten. 12 Av lokaliseringsprincipen framgår också att en kommun inte ska befatta sig med sådana angelägenheter som ankommer enbart på staten, en annan kommun eller någon annan. Begränsningen kan inte endast ses som ett utflöde av lokaliseringsprincipen utan också som en del av principen om att det måste föreligga ett allmänt kommunalt intresse för att en kommun ska anses vara kompetent att engagera sig i viss verksamhet. Det torde som utgångspunkt inte föreligga ett allmänt kommunalt intresse då en kommun ägnar sig åt verksamhet som någon annan har att ombesörja, såsom det privata näringslivet. Både i doktrinen och diverse förarbeten har det också anförts att lokaliseringsprincipen hindrar kommuner och landsting, och deras företag, att konkurrera med sin verksamhet utanför den egna kommunen och att sälja sina tjänster som entreprenör till andra kommuner och landsting. 13 Hur lokaliseringsprincipen ska tolkas i det avseendet torde däremot vara något osäkert, inte minst om man studerar hur den har kommit tolkas i många förarbeten till kommunalrättsliga regleringar. I prop. 2000/01:84, Kommunal uppdragsverksamhet, uttalas att de kommunala busstrafikföretagen av hänsyn till den kommunalrättsliga lokaliseringsprincipen var förhindrade att erbjuda sina tjänster utanför det egna geografiska området. 14 I fråga om kommunal busstrafik har det därför ansetts vara behövligt med en särskild lagstiftning (lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter) som tagit sikte på att skapa förutsättningar för kommunala aktörer att bedriva trafikverksamhet också utanför det egna geografiska området främst för att kunna hantera de effekter som kan uppkomma då kommunala busstrafikföretag inte tilldelas kontrakt inom det egna området (det vill säga då det skapas en överskottskapacitet inom den kommunala busstrafikverksamheten). 12 Se RÅ 1968 K Se t.ex. Kommunallagen Kommentarer och praxis, Sveriges kommuner och landsting, 2006, s. 59 och Se SOU 2007:72, s. 71 f. 14 Prop. 2000/01:84, s. 6f.

6 Också av SOU 2007:72 följer att utgångspunkten är att kommunerna har att hålla sig inom de ramar som medges enligt lokaliseringsprincipen och att principen endast får frångås om det finns lagstöd för det. I vissa fall har lagstadgade undantag tillkommit till följd av kommuners faktiska handlande som vid en laglighetsprövning i förvaltningsdomstol visat sig vara ett överskridande av den kommunala kompetensen, men där ett kommunalt engagemang bedömts önskvärt av lagstiftaren. 15 Det har däremot i lagförarbeten också indikerats att lokaliseringsprincipen inte hindrar en kommun från att engagera sig på en annan kommuns område om engagemanget tar sikte på att avsätta tillfällig överskottskapacitet, vilket i andra sammanhang har ansetts rymmas inom den kommunala kompetensen. I SOU 1999:118 anförs att det i rättspraxis har godtagits att undantag från lokaliseringsprincipen skett på så sätt att kommuner och landsting får sälja tillfällig överskottskapacitet på marknaden. 16 Exakt vilken rättspraxis som avses är dock oklart och likaså hur man egentligen ska tolka uttalandet avser hänvisningen till lokaliseringsprincipen det faktum att en kommun inte ska inlåta sig på områden som ankommer på annan att svara för (såsom det egentliga näringslivet) eller avser det lokaliseringsprincipens geografiska dimension? Ifråga om praxis rörande lokaliseringsprincipens innebörd kan nämnas att kommunala engagemang i flygplatser utanför den egna kommunen har ansetts vara kompetensenliga med hänvisning till att det varit till nytta för den egna kommunen i form av dess medlemmar. 17 Regeringsrätten har i RÅ 1977 ref. 77 också kommit till slutsatsen att lokaliseringsprincipen inte hindrat en kommun från att engagera sig i anläggandet av en väg inom en annan kommuns geografiska område. För att ett sådant engagemang ska kunna accepteras fordras det emellertid att den påstådda nyttan av engagemanget är tillräckligt tydlig. 18 Lokaliseringsprincipen hindrar inte heller att kommuner i vissa fall engagerar sig utomlands både Landskrona kommun och Skellefteå kommun har tidigare varit oförhindrade att engagera sig i utrikes färjeförbindelser. 19 I sammanhanget ska också RÅ 2003 ref. 98 nämnas. Domstolarna hade i ärendet att ta ställning till lagligheten i ett kommunalt beslut att uppdra åt brandchefen i en kommun att lämna anbud i en upphandling av ambulanstransporter som Region Skåne genomförde. Klagande hävdade 15 Se SOU 2007:72, s Se SOU 1999:118, s. 17 f. 17 Se RÅ 1970 C 400 och RÅ 1974 A Se Kammarrättens i Sundsvall avgörande , mål nr Se RÅ 1960 I 187 respektive RÅ 1979 Ab 12.

7 att det inte var en angelägenhet för kommunen att bedriva den aktuella typen av verksamhet då den riktade sig till andra än kommunmedlemmarna, samtidigt som det dessutom rörde sig om en uppgift som landstinget hade att svara för enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), varför uppgiften ankom på annan än kommunen. Kommunen å sin sida anförde att det var vanligt att kommunerna bedrev den aktuella typen av verksamhet, varför man kunde tala om en kommunal sedvana. Därtill motiverades verksamheten med att den skapade stabilitet och gav möjlighet till samordning mellan den kommunala räddningstjänsten och det landstingskommunala ansvaret för ambulansverksamheten. Kommunen motiverade dessutom beslutet med att det avsåg verksamhet inom ett angränsande geografiskt område. Länsrätten i Skåne (numera Förvaltningsrätten i Malmö) upphävde det kommunala beslutet med hänvisning till att beslutet stred mot lokaliseringsprincipen. Efter att kommunen överklagat länsrättens dom till kammarrätten uttalade den senare med hänvisning till diverse förarbeten att lokaliseringsprincipen utgör ett hinder för en kommun att bedriva uppdragsverksamhet åt ett landsting då principen innebär att en åtgärd ska vara knuten till kommunens eget område eller dess medlemmar. Kammarrätten konstaterade således att kommunen inte hade agerat inom ramarna för den kommunala kompetensen då man fattat det aktuella beslutet. Då Regeringsrätten (numera Högsta Förvaltningsdomstolen) hade att bedöma frågan behandlades lokaliseringsprincipen inte explicit. Däremot uttalade man att det enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) var en uppgift för landstinget att ansvara för ambulanstransporter. För att en kommun via avtalsvägen skulle kunna ta på sig de aktuella uppgifterna fordrades därför enligt Regeringsrätten att de grundläggande villkoren i 2 kap. 1 kommunallagen var uppfyllda. Att bibehålla eller tillskapa organ för att kunna delta i en upphandling av tjänster för vilka landstinget svarade utgjorde enligt Regeringsrätten däremot inte en sådan angelägenhet av allmänt intresse som kommunen hade att engagera sig i. Följaktligen kom även Regeringsrätten till slutsatsen att kommunen hade agerat utanför ramarna för dess kompetens. Domen fick till följd att lagstiftaren ansåg det vara nödvändigt att utvidga den kommunala kompetensen på området genom att särskilt reglera den aktuella verksamheten. Numera kan därför en kommun med stöd av 3 kap. 2 lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter engagera sig i uppdragsverksamhet avseende ambulanstransporter. Ett ärende som visar att det måste finnas ett kommunalt intresse av en viss styrka för att ett kommunalt engagemang utanför den egna kommunen ska anses vara förenligt med lokaliseringsprincipen är Kammarrättens i Göteborg dom , mål nr I det aktuella ärendet hade Uddevalla kommun beslutat att bevilja Film i Väst ett kulturellt stöd om

8 kronor. Beslutet upphävdes dock av Länsrätten i Göteborg som ansåg att stödet utgjorde ett stöd till en enskild näringsidkare och stred mot 2 kap. 8 kommunallagen. Kammarrätten avslog överklagandet av länsrättens dom, men med motiveringen att Film i Västs verksamhet saknade en tydlig anknytning till Uddevalla kommun och att kommunens stöd därför var därför oförenligt med bestämmelsen i 2 kap. 1 kommunallagen. Det ska observeras att den praxis som vanligtvis anförs som stöd för att en kommun ska få engagera sig utanför dess egna geografiska område på ett tydligt sätt visar att engagemanget ska uppbäras av de egna kommunmedlemmarnas intresse eller av skäl som kan hänföras till att man vill skapa bättre förutsättningar för framför allt det lokala näringslivet, såsom genom tillskapandet av hotellrum eller kommunikationer. 20 Inte utifrån något av de avgöranden som anförts ovan kan man heller sluta sig till att den egna kommunens intresse av att söka avsättning för tjänster som producerats i egen regi skulle vara ett tillräckligt skäl för att anse kraven enligt lokaliseringsprincipen vara uppfyllda. Kommunal verksamhet på det egentliga näringslivets område Huvudregeln är också att kommunerna inte utan särskilda skäl får engagera sig på det egentliga näringslivets område. Att så är fallet torde i stor utsträckning motiveras av konkurrensmässiga hänsyn, såtillvida att det privata näringslivet ska skyddas från konkurrens från kommunala aktörer. 21 Till följd av att kommunala aktörer i princip har en nästan outtömlig intäktsmöjlighet genom uppbärandet av skatt, kan de många gånger också misstänkas vara mer benägna att ta större affärsmässiga risker, varför kommunala och privata aktörer kanske inte alltid konkurrerar på samma villkor av den orsaken. Ytterligare en tanke bakom den angivna huvudregeln torde kunna spåras till det faktum att privata företag inte ska behöva tåla konkurrens från kommunala aktörer som de själva varit med att finansiera genom erläggande av skatt. Ännu en grund för uppdelningen av verksamhetsområdena mellan kommunala och privata aktörer kan återfinnas i det faktum att kommunerna ska hantera angelägenheter av gemensam karaktär för kommunerna och att de inte har givits mandat att ta sig an affärsmässiga uppgifter. En kommun ska inte heller bedriva näringsverksamhet i syfte att komplettera den kommunala budgeten i och med att utgångspunkten är att kommunal verksamhet ska vara skattefinansierad. Det egentliga näringslivet karaktäriseras av att det främst ägnar sig åt service- och varuproduktion samt tillhörande verksamheter såsom distribution och marknadsföring. 20 Jfr Lindquist, Kommunala befogenheter, 2011, s Se prop. 1990/91:117, s. 33 och s. 151 f.

9 Inskränkningen av den kommunala kompetensen avseende bedrivande av verksamhet på det egentliga näringslivets område återfinns i 2 kap. 7 kommunallagen. Enligt bestämmelsen får en kommun som huvudregel endast engagera sig i verksamhet som är av allmännyttig natur och som bedrivs utan vinstsyfte verksamheten får således inte bedrivas i ett spekulativt syfte. Verksamhet som kan bedrivas med stöd av bestämmelsen betecknas vanligtvis som sedvanlig kommunal affärsverksamhet. Sedvanlig kommunal affärsverksamhet För att en viss typ av kommunal näringsverksamhet ska vara kompetensenlig med hänvisning till 2 kap. 7 krävs att verksamheten ska vara av allmännyttig karaktär, vilket innebär att verksamheten ska syfta till att tillhandahålla anläggningar eller tjänster som är av ett allmänt intresse för kommunmedlemmarna. Då bestämmelsen i 2 kap. 7 föreskriver att ett vinstsyfte inte får förekomma avgränsas också området för när kommunal näringsverksamhet kan anses vara tillåten. Om det i ett enskilt fall förefaller onaturligt att driva en specifik verksamhet utan ett vinstsyfte torde det utgöra ett argument för att det aktuella engagemanget ska anses falla utanför den kommunala kompetensen. 22 Att verksamheten ska bedrivas utan vinstsyfte innebär att verksamheten ska ha ett annat syfte än att bereda kommunen vinst. En språklig tolkning av bestämmelsen leder däremot till att verksamheten får gå med vinst under förutsättning att vinsten inte är åsyftad. Bestämmelsen kan dock inte läsas isolerad utan måste läsas i ljuset av självkostnadsprincipen, vilken återfinns i 8 kap. 3 c kommunallagen. Riksdagen har också uttalat att frågan om kommunala företag får generera överskott ska bedömas i förhållande till självkostnadsprincipen. 23 Således kan det enligt huvudregeln inte anses vara tillåtet att bedriva vinstgivande verksamhet. 24 En viss distinktion måste dock göras mellan förbudet för kommunerna att engagera sig i spekulativ verksamhet och självkostnadsprincipen. Förbudet reglerar kompetensen att driva viss verksamhet, medan självkostnadsprincipen endast reglerar på vilket sätt en kompetensenlig verksamhet får utövas. Trots att sedvanlig kommunal affärsverksamhet kan utgöras av helt skilda engagemang kan något av en gemensam nämnare återfinnas i det faktum att tyngdpunkten oftast ligger i att tillhandahålla kollektiva anläggningar eller anordningar. 25 Då en kommun inte endast 22 Se Lindquist och Losman, Kommunallagen i lydelsen den 1 januari 2008, 2008, s Se bet. 2002/03:KU21, s Se Lindquist och Losman, Kommunallagen i lydelsen den 1 januari 2008, 2008, s Se Lindquist, Kommunala befogenheter, 2011, s. 367.

10 tillhandahåller en anläggning eller en anordning rör det sig mestadels om tillhandahållande av en nyttighet i form av en tjänst. Normalt torde också själva tillhandahållandet av anläggningen eller anordningen i ett sådant fall vara överordnat tillhandahållandet av den aktuella tjänsten. Kommunal kompetens på det egentliga näringslivets område Det faktum att det av kommunallagen endast följer att kommunerna får engagera sig i sedvanlig kommunal affärsverksamhet innebär dock inte att alla andra typer av näringsverksamhet ligger utanför den kommunala kompetensen i praxis har det nämligen utvecklats vissa, om än begränsade, möjligheter för kommunerna att engagera sig på det egentliga näringslivets område trots att det normalt är ett område som är förbehållet det privata näringslivet. Det egentliga näringslivet karaktäriseras av att det främst ägnar sig åt service- och varuproduktion samt tillhörande verksamheter såsom distribution och marknadsföring. Anknytningskompetens Kommunerna kan med hänvisning till den i praxis utvecklade s.k. anknytningskompetensen engagera sig i verksamhet som i sig faller utanför den kommunala kompetensen men som har ett nära och naturligt samband med annan kompetensenlig kommunal verksamhet. Orsaken till att ett kommunalt engagemang kan accepteras trots att verksamheten i sig faller utanför den kommunala kompetensen grundas på ställningstagandet att en annan ordning skulle te sig opraktisk och verklighetsfrämmande. 26 Som exempel på verksamhet som kan accepteras med stöd av påbudet kan nämnas stuveriverksamhet i en kommunägd hamn och biografrörelse i en kommunägd samlingslokal, 27 förädling och försäljning från ett kommunägt grustag, 28 samt försäljning av plantskoleväxter från en kommunägd stadsträdgård. 29 I RÅ 1953 I 107 slog Regeringsrätten även fast att det låg inom den kommunala kompetensen att driva en kioskrörelse i en kommunägd fastighet som likaså inhyste en busstation. Av avgörandet kan slutsatsen dras att kommunerna är kompetenta att engagera sig i s.k. kommersiella smårörelser som behövs på kommunala anläggningar främst kioskrörelser i samband med kommunala badhus, sjukhus, idrottsarenor och teatrar. Ett krav torde emellertid vara att rörelserna ska vara inriktade på att betjäna de som besöker anläggningarna. Det normala 26 Se prop. 1990/91:117, s Se prop. 1948:140, s. 28 och SOU 1971:84, s RÅ 1964 I RÅ 1968 K 61.

11 borde däremot vara att kommunerna inte driver sådana rörelser, utan istället iordningställer lokalerna och upplåter dem till enskilda företagare, vilket inte kan anses strida mot den kommunala kompetensen. Som ytterligare exempel på då kommunal näringsverksamhet accepterats med hänvisning till anknytningskompetensen kan nämnas RÅ 1992 ref. 61. I målet ansåg Regeringsrätten att det föll inom den kommunala kompetensen för det kommunala brandförsvaret att bedriva konsultverksamhet innefattande bland annat brandteknisk rådgivning och riskanalys som skulle riktas både mot andra myndigheter och enskilda. Verksamheten ansågs vara kompetensenlig med hänvisning till att det förelåg ett nära och naturligt samband mellan den aktuella konsultverksamheten och den förebyggande brandskyddsverksamhet myndigheten var skyldig att tillhandahålla på förvaltningsrättslig grund. Konsultverksamheten ansågs också vara underordnad den övriga verksamheten i och med att den endast skulle bedrivas i begränsad omfattning. Överskottskapacitet En kommun kan också inom ramen för den kommunala kompetensen engagera sig på den öppna marknaden i syfte att avsätta överskottskapacitet. Exempelvis har det ansetts vara kompetensenligt för ett landstingsägt tvätteri att tillfälligt erbjuda sina tjänster på den öppna marknaden i syfte att undvika kapitalförstöring under en övergångsperiod vid tillfällig överkapacitet och i mindre omfattning. 30 Att kommuner under vissa villkor är oförhindrade att engagera sig på det egentliga näringslivets område med hänvisning till att det rör sig om just avsättning av överskottskapacitet har bekräftats i förvaltningsdomstolarnas praxis. Det kan därför vara förenligt med den kommunala kompetensen att erbjuda sina varor eller tjänster på den öppna marknaden i syfte att undvika kapitalförstöring under en övergångsperiod vid tillfällig överkapacitet och i mindre omfattning. 31 Exakt hur denna möjlighet ska tolkas är oklart det ges mycket liten vägledning i både förarbeten, praxis och doktrin. I SOU 1999:118 anges: [K]ommuner och landsting får sälja tillfällig överskottskapacitet på marknaden. Det finns emellertid ingen generellt giltig måttstock vare sig för vad som är att betrakta som tillfälligt eller vad som är överskott. I kravet på tillfällighet ligger dock förutsättningen 30 Se RÅ 1993 ref. 12 (målet behandlas nedan). 31 Se särskilt Lindquist, Kommunala befogenheter, 2011, s. 265.

12 att kommunal verksamhet inte får permanent överdimensioneras i syfte att skapa utrymme att sälja ett överskott av tjänster till andra. En verksamhet får således inte permanent göra sig beroende av intäkter från externa kunder. 32 I samma utredning anförs att denna möjlighet att avsätta överskottskapacitet inte begränsas av lokaliseringsprincipen. 33 Något stöd för denna tes återfinns dock inte i utredningen, även om det som nämnts kan finnas ett visst stöd för ett sådant påstående i praxis; om än inte explicit uttalat. Möjligheten avsätta överskottskapacitet på den öppna marknaden kan med utgångspunkt från uttalandet i SOU 1999:118 således med en välvillig tolkning förstås som dels ett undantag från den generella huvudregeln om att kommunerna inte ska engagera sig på det egentliga näringslivets område, dels att den sätter lokaliseringsprincipen ur spel. Ett grundläggande krav för att en kommun ska vara kompetent att avsätta viss överskottskapacitet är att överskottskapaciteten är tillfällig. 34 Om en kommun därför gör sig beroende av externa kunder anses överskottskapaciteten inte längre vara tillfällig, varför det också faller utanför den kommunala kompetensen att avsätta den på marknaden. Bakgrunden till denna kommunalrättsliga utgångspunkt går att finna i det faktum att kommunerna ska dimensionera sina resurser så att de kan producera de tjänster, och i undantagsfall varor, som de egna kommunmedlemmarna är i behov av. 35 I RÅ 1950 ref. 22 hade Regeringsrätten att ta ställning till om ett kommunalt beslut att uppföra en större tvätterianläggning som var avsedd både för inlämningstvätt och för så kallad självtvätt var kompetensenligt. Klagande anförde att det i kommunen inte fanns något behov av den aktuella anläggningen och att den skulle komma att fungera som ett centraltvätteri för en större region än bara den aktuella kommunen. Kommunen å sin sida medgav att anläggningen var överdimensionerad i förhållande till det då rådande behovet, men att anläggningens storlek var motiverad med hänvisning till den förväntade befolkningstillväxten i kommunen. I avvaktan på att anläggningen skulle bli rätt dimensionerad i förhållande till befolkningsutvecklingen skulle tvätteriet inte endast ta emot tvätt från den egna kommunen utan också från andra aktörer, främst från landstinget. Både länsstyrelsen och Regeringsrätten lämnade besväret utan bifall; varför det aktuella beslutet inte ansågs strida mot den kommunala kompetensen. Även om frågan om lokaliseringsprincipens tillämpning inte explicit var föremål för Regeringsrättens 32 SOU 1999:118, s. 17 f. 33 SOU 1999:118, s Se Bohlin, Kommunalrättens grunder, 2011, s Se prop. 1995/96:167.

13 prövning innebär utgången av målet att Regeringsrätten accepterade ett frånsteg från lokaliseringsprincipens krav i och med att det ansågs vara tillåtet att sälja tjänster till bland annat landstinget. Ytterligare ett ärende som rört överskottskapacitet i samband med kommunala tvätterier är RÅ 1993 ref. 12. Målet gällde ett landstingskommunalt beslut att godkänna ett avtal mellan det av landstinget ägda tvätteriet och Saab-Scania AB. Det kommunala beslutet överklagades med hänvisning till att det innebar att landstinget där igenom gjorde sig skyldig till ett otillåtet intrång på de privata tvätteriföretagens område. Kammarrätten ansåg dock att det kommunala beslutet var kompetensenligt dels utifrån att den aktuella verksamheten till övervägande del var inriktad på att tillgodose det egna landstingets och grannlandstingets behov, dels med hänvisning till att beslutet endast innebar att en liten del av tvätteriets verksamhet riktades till andra än det egna landstinget. Omfattningen av det aktuella avtalet motsvarade ca 1,5 procent av tvätteriets produktion och den totala andelen verksamhet som riktades till externa kunder svarade för 15,8 procent av tvätteriets sammanlagda omsättning. Kammarrätten uttalade också att tvätteriverksamhet var en etablerad landstingskommunal verksamhet och att det därför var i det närmaste naturligt att landstinget också i mindre utsträckning konkurrerade med privata aktörer i samband med tillfällig överskottskapacitet, i syfte att undvika onödig kapitalförstöring. Kammarrätten ansåg det inte heller visat att avtalet skulle innebära någon beaktansvärd affärsrisk eller stå i strid med de krav som följde av lokaliseringsprincipen. Regeringsrätten gjorde ingen ändring av kammarrättens dom. Det ska observeras att den verksamhet som landstingskommunen enligt referatet bedrev inte endast syftade till att tillgodose dess egna behov, utan att verksamheten dessutom tillgodosåg grannlandstingets behov. Den verksamheten som bedrevs för att tillgodose ett annat landstings behov var dock inte föremål prövning i det aktuella ärendet. I sammanhanget finns också anledning att särskilt beakta att det av Regeringsrättens referat inte framgår om det beslut som förelåg till prövning avsåg verksamhet som riktades till en kund som vars verksamhet var belägen utanför det aktuella landstingets geografiska gränser. Frågan om landstinget agerat i strid med lokaliseringsprincipen aktualiseras inte heller. Däremot uttalar kammarrätten att det inte visats att lokaliseringsprincipen trätts för när. Det är således inte otroligt att avgörandet ska tolkas som att det kan vara tillåtet att avsätta tillfällig överskottskapacitet på den öppna marknaden oavsett om det sker utanför den egna kommunens gränser.

14 Ytterligare ett avgörande från Regeringsrätten som är av visst intresse i sammanhanget är RÅ 1977 ref. 77. I ärendet hade gatunämnden i Göteborgs kommun uppdragit åt gatudirektören att teckna avtal med grannkommunen om att gatunämnden på entreprenad skulle bygga en tillfartsled till vägen E6:an inom grannkommunens geografiska område. Som motiv till den aktuella åtgärden anfördes dels att det skulle medföra samordningsvinster om den ena kommunen engagerade sig på den andra kommunens område, dels att gatukontoret var i behov av det aktuella uppdraget utifrån ett sysselsättningsutjämnande syfte. Klagande ansåg dock att kommunen genom det aktuella beslutet tog på sig en affärsrisk som var främmande för kommunen samtidigt som man också inlät sig på det egentliga näringslivets område. Regeringsrätten kom till slutsatsen att det aktuella beslutet var kompetensenligt med hänvisning till att det inte fanns något som hindrade att en kommun engagerar sig på en annan kommuns område om engagemanget syftar till att tillgodose den egna kommunens intresse i det aktuella fallet, i form av tillskapandet av trafikleden. Ifråga om det sysselsättningsutjämnande syftet med beslutet uttalade Regeringsrätten: Beslutet att gatunämnden skall på entreprenad bygga tillfartsleden innebär att nämnden inlåter sig på verksamhet som normalt faller utanför kommunal kompetens. Vad gatunämnden anfört om Göteborgs kommuns intresse av att kunna fortlöpande sysselsätta sin anläggningspersonal gör i och för sig inte att beslutet blir kompetensenligt. Gatunämnden bygger emellertid själv en stor del av den trafikled till vilken tillfartsleden hör. Entreprenaden ansluter sig därför naturligt till den av gatunämnden på den större trafikleden redan bedrivna anläggningsverksamheten. Med hänsyn härtill och till Göteborgs kommuns intresse av att anslutningen till riksväg E6 kommer till stånd kan gatunämndens klandrade beslut inte anses innebära att nämnden överskridit sin befogenhet. Av Regeringsrättens uttalande kan man dra slutsatsen att ett sysselsättningsutjämnande syfte inte ensamt kan motivera ett kommunalt engagemang på det egentliga näringslivets område för att ett sådant engagemang ska kunna anses vara kompetensenligt krävs också andra tungt vägande skäl, såsom samordningsvinster eller att det finns ett relativt tydligt kommunalt intresse ifråga om själva produkten (exempelvis i form av att det tillskapas viss infrastruktur). Endast det faktum att man vill bibehålla en viss produktionsvolym inom den kommunala organisationen kan knappast motivera ett kommunalt engagemang på det egentliga

15 näringslivets område. 36 Utifrån avgörandet kan man därför inte sluta sig till att en kommun skulle vara oförhindrad att engagera sig inom en annan kommuns område endast med hänvisning till att den egna kommunens medlemmar har ett intresse i att kommunens resurser utnyttjas på ett optimalt sätt, exempelvis genom att överskottskapacitet avsätts utanför den egna kommunens gränser. Ifråga om vad som avses med lokutionen i mindre omfattning i samband med att det ska avgöras om en kommun får avsätta överskottskapacitet på den öppna marknaden torde man med hänvisning till förvaltningsdomstolarnas visserligen knapphändiga, praxis kunna sluta sig till att den verksamhet som motiveras med hänvisning till kommunens överskottskapacitet ska utgöra en relativt liten del jämfört med den i sig kompetensenliga verksamheten som den kommunala enheten bedriver. I sammanhanget ska påminnas om RÅ 1992 ref. 61 där Regeringsrätten accepterade en verksamhet som i sig föll utanför den kommunala kompetensen, men som hade ett nära och naturligt samband med annan kompetensenlig verksamhet, och som enligt uppgift skulle vara begränsad till maximalt fem procent av den aktuella avdelningens verksamhet eller två promille av brandförsvarets totala verksamhet. Även om man svårligen kan nämna några procentsatser för hur stor del av enhetens totala verksamhet som får avsättas med hänvisning till att det rör sig om just överskottskapacitet torde det i vart fall en sådan gräns enligt praxis ligga kring procent av omsättning Se Lindquist, Kommunala befogenheter, 2011, s Jfr RÅ 1993 ref. 12.

16 Speciallagstiftning Även om Riksdag, regering och förvaltningsdomstolar sedan länge har accepterat uppdelningen mellan sedvanlig kommunal affärsverksamhet och det egentliga näringslivets område finns det som nämnts också speciallagstiftning som utökar den allmänna kommunala kompetensen till att även innefatta engagemang på områden som av tradition varit förbehållna det egentliga näringslivet. Den i sammanhanget mest relevanta lagstiftningen utgörs av lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. I lagen regleras bl.a. kommunernas möjligheter att engagera sig i vissa sjuktransporter, kollektivtrafik, turism, viss lokalförsörjning och tjänsteexport. Även om samtliga de områden som regleras i lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter inte ska behandlas i sammanhanget ska något sägas om den möjlighet som kommuner har att engagera sig på kollektivtrafikens område. I avsnitt behandlas också den möjlighet kommunerna har att med stöd av lagens bestämmelser engagera sig på turismens område. Genom lag (2005:952) om vissa kommunala befogenheter i fråga om kollektivtrafik gavs kommunerna en rätt att bedriva viss uppdragsverksamhet inom trafikområdet. Lagen gav kommunerna möjlighet att engagera sig i verksamhet i form av tidtabellsbunden lokal och regional kollektivtrafik som utfördes på uppdrag av en eller flera trafikhuvudmän. Med stöd av lagen var kommunerna kompetenta att driva sådan verksamhet som avsågs i yrkestrafiklag (1998:490) även utan anknytning till den egna kommunen eller det egna landstinget, varför lagen medgav ett avsteg från lokaliseringsprincipen. Numera följer det av 3 kap. 3 lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter att kommuner kan engagera sig på området. Av bestämmelsen följer att kommunala aktiebolag får ingå avtal med regionala kollektivtrafikmyndigheter om att utföra lokal och regional linjetrafik med buss samt motsvarande trafik med tåg, tunnelbana eller spårvagn. Ett krav i sammanhanget är enligt 3 kap. 4 att det kommunala aktiebolaget som underlag för en bedömning av uppdragsersättningens affärsmässighet upprättar en ekonomisk anbudskalkyl och att det fortlöpande görs en uppföljning av kalkylen. Kalkylen och uppföljningen ska innehålla samtliga relevanta direkta och indirekta kostnader samt intäkter. Avvikelser mellan kalkylen och uppföljningen ska redovisas och förklaras för bolagets styrelse. Dessutom måste den verksamhet som bedrivs med stöd av 3 kap. 3 särredovisas, vilket följer av 3 kap. 5. Att kommunal kollektivtrafikverksamhet som bedrivs med stöd av den aktuella lagen dels ska bedrivas på affärsmässig grund, varför självkostnadsprincipen inte ska tillämpas, dels omfattas av särskilda krav rörande redovisning, motiveras av konkurrenshänsyn på så sätt att man

17 därigenom både ska minska risken för bristande konkurrensneutralitet och ska kunna förvissa sig om att verksamheten exempelvis inte gynnas av kommunen genom olika typer av tillskott. 38 Som kuriosa i sammanhanget ska däremot nämnas att den utökade kommunala kompetensen på området också motiverades med konkurrensskäl nämligen med att kommunala företags engagemang skulle minska risken för att de allra största aktörerna på marknaden skulle bli allt för dominerande. 39 Villkoren för den kommunala verksamheten - självkostnadsprincipen Då kommuner avser att bedriva viss verksamhet måste man inte endast beakta ramarna för den kommunala kompetensen utan man måste också beakta de principer som styr på vilket sätt kommunal verksamhet ska och kan bedrivas, såsom likställighetsprincipen, underskottsprincipen och den i sammanhanget mest relevanta principen, självkostnadsprincipen. Självkostnadsprincipens bakgrund Det kommunala självstyret möjliggörs genom den s.k. avgiftsmakten vilken regleras i 8 kap. 3 och 9 RF. Av bestämmelserna framgår att en kommun kan ta ut en avgift om riksdagen meddelat föreskrift om dess befogenhet i lag eller genom särskilt bemyndigande. Av 8 kap. 3 b kommunallagen framgår därför att kommuner får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. I paragrafens andra stycke anges emellertid att möjligheten att ta ut en avgift måste vara särskilt föreskriven i händelse av att en kommun är skyldig att tillhandahålla en viss tjänst eller nyttighet. Att en kommun är fria fatta beslut en viss avgift enligt 8 kap. 3 b kommunallagen betyder däremot inte att den samma också är fri att själva bestämma storleken på den aktuella avgiften i och med att kommunen normalt måste iaktta den i 8 kap. 3 c reglerade självkostnadsprincipen. Bestämmelsen lyder: Kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster och nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller (självkostnaderna). Självkostnadsprincipen påverkar emellertid inte den kommunala kompetensen, även om principen är nära knuten till förbudet i 2 kap. 7 kommunallagen. Självkostnadsprincipen föreskriver således endast hur kompetensenlig kommunal verksamhet ska bedrivas. 38 Jfr prop. 2004/05:159, s Jfr prop. 2004/04:159, s. 6.

18 Redan i samband med tillkomsten av 1991 års kommunallag föreslog Kommunallagskommittén att principen skulle kodifieras. 40 Regeringen gick emellertid i sin proposition mot kommitténs förslag. 41 I prop. 1993/94:188 lämnades emellertid på nytt ett förslag till att kodifiera principen i kommunallagen. Den då borgerliga regeringen ansåg att en reglering av kommunernas avgiftssättning borde komma till stånd i syfte att skydda kommunmedlemmarna från monopolprissättning. 42 Däremot var avsikten med kodifieringen inte att förändra rättsläget. I förarbetena till lagändringen uttalades visserligen att det inte fanns några bärande motiv till att reglera den kommunala avgiftssättningen i de situationer det fanns en fungerande marknad. I dessa fall torde redan förekommande privaträttsliga regler utgöra ett tillräckligt skydd för konsumenterna. Men skälet bakom kodifieringen av principen var ändå att man därigenom skulle skydda kommunmedlemmarna mot risken för monopolprissättning då den verksamhet som kommunerna och landstingen engagerade sig inom till övervägande del var av monopolkaraktär i förhållande till konsumenterna antingen i form av myndighetsutövning, rättsliga monopol eller naturliga monopol. Principens innebörd Som nämnts innebär självkostnadsprincipen att de kommunala avgifterna som utgångspunkt ska bestämmas så att ett ekonomiskt överskott undviks. Följaktligen får inte avgifterna överstiga kostnaderna för att tillhandahålla en tjänst eller nyttighet. Så långt det är beräkningsmässigt och redovisningstekniskt möjligt ska därför avgifterna bestämmas så att ett överskott undviks. Principen innefattar också ett principiellt förbud mot att dagens brukare tvingas betala kostnader som egentligen borde ankomma på framtidens brukare att betala. Självkostnadsprincipen avser att ta sikte på det totala avgiftsuttaget för en verksamhet varför kostnaderna i det enskilda fallet är oväsentliga såvida något annat inte föreskrivs i speciallagstiftning. Flera olika verksamheter får inte heller ligga till grund för en och samma avgift. 43 I vissa speciallagar går det dessutom att finna vägledning angående hur olika verksamheter ska skiljas åt ur själv-kostnadshänseende. 40 Se SOU 1990:24, s Se prop. 1990/91:117, s Som argument för att principen skulle regleras i lag anfördes också att en tillämpning av principen skulle medföra att endast motiverade kostnader skulle läggas till grund för kommunernas avgiftsuttag, vilket i sin tur skulle leda till en ökad effektivisering av den kommunala verksamheten, se prop. 1993/94:188, s Se prop. 1993/94:188, s. 84.

19 I allmänhet ska samtliga kostnader som är försvarbara ur företagsekonomisk synpunkt ligga till grund för självkostnaderna. 44 När en kommun själv begagnar sig av verksamheten ska det också beaktas vid kalkylen; vilket motiveras med att kommunen ska stå för sina egna kostnader. 45 Det har även ansetts vara tillåtet att räkna in återanskaffningskostnader för anläggningstillgångar och kostnader för framtida pensionering av anställda. För att få inverka på avgifternas storlek måste emellertid kostnaden ha ett direkt samband med den aktuella verksamheten. 46 En självkostnadskalkyl består till stor del av osäkra antaganden varför det inte går att göra en självkostnadskalkyl som obetingat återspeglar de verkliga kostnaderna. Av den anledningen har lagstiftaren ansett sig vara tvungen att acceptera ett visst överuttag av avgifter under förutsättning att de inte väsentligen överstiger självkostnaderna. 47 Även Regeringsrätten har i sin praxis godtagit ett visst överskott från kommunal verksamhet där avgifter tagits ut. 48 Något egentligt krav på att ett eventuellt överskott av verksamhet som omfattas av självkostnadsprincipen ska komma brukarna till del finns inte. Problem ur likställighetshänseende kan emellertid aktualiseras av att ett eventuellt överskott återförs till den allmänna kommunala kassan, i och med att de som erlagt avgifterna då bidrar till annan kommunal verksamhet, vilket rubbar den bördefördelning som följer av skattesystemet. Om kommunal avgiftsfinansierad verksamhet också skattesubventioneras, vilket normalt står i överensstämmelse med underskottsprincipen, får den avgift som tas ut enligt Bohlin ändå motsvara kostnaden för att tillhandahålla den aktuella tjänsten eller nyttigheten även fastän det då inte finns något behov av att ta ut full avgift. 49 Om en kommun väljer att tillämpa självkostnadsprincipen på föreskrivit sätt behöver de kommunala avgifterna inte nödvändigtvis vara lägre än den prissättning som eventuella privata konkurrenter tillämpar. Risken för bristande konkurrensneutralitet i dylika situationer, till följd av underskottsprincipens tillämpning, torde emellertid ändå vara påtaglig. Självkostnadsprincipens tillämpningsområde Självkostnadsprincipen ska som utgångspunkt tillämpas oavsett om det kommunala engagemanget bedrivs på frivillig grund eller om kommunerna enligt lag är tvingade att 44 Se prop. 1993/94:188, s Se prop. 1993/94:188, s Se Ds 1993:16, s Se prop. 1993/94:188, s Se t.ex. RÅ 1941 S Se Bohlin, Kommunalrättens grunder, 2011.

20 tillhandahålla de aktuella tjänsterna eller nyttigheterna. Inte sällan framgår det också i speciallagstiftning att självkostnadsprincipen ska gälla som avgiftstak. 50 Principen ska däremot inte vara normerande för kommunerna om det uppställs särskilda beräkningsregler för avgiftsuttaget i speciallagstiftning. Med begreppet avgift avses ersättning som tas ut då kommuner tillhandahåller tjänster och nyttigheter av allmännyttig karaktär till kommunmedlemmarna som kollektiv. Följaktligen omfattas inte enskilda affärsuppgörelser av kommersiell karaktär av självkostnadsprincipen i och med att den ersättning som då aktualiseras inte utgör en avgift. Principen är inte heller tillämplig då en kommun upplåter upphovsrättsliga alster eller överlåter både fast och lös egendom, 51 vilket anses följa av att kommunerna enligt 8 kap. 1 och 2 kommunallagen ska iaktta god ekonomiskt hushållning och förvalta sina medel så att kravet på god avkastning och betryggande säkerhet uppnås. Självkostnadsprincipen ska inte heller tillämpas avseende enskilda affärsuppgörelser av kommersiell karaktär. 52 Den allmänna uppfattningen, både i tidigare utredningar och i doktrinen, tycks också vara att den kommunala fastighetsförvaltningen faller utanför självkostnadsprincipens tillämpningsområde. Upplåtelse och överlåtelse av fast egendom omfattas således inte av principen. 53 Ett viktigt skäl som angetts till varför självkostnadsprincipen inte är gällande ifråga om upplåtelse och överlåtelse av fast egendom kan spåras till det faktum en förvärvare normalt inte behöver skyddas mot en monopolprissättning i en sådan situation då kommunerna normalt inte har en så starkt ställning på marknaden. 54 Det har tidigare rått viss osäkerhet huruvida självkostnadsprincipen varit normerande för den kommunala avgiftssättningen då kommunala aktörer agerat på den öppna marknaden i konkurrens med privata företag. Även i doktrin har åsikten framförts att kommunerna inte nödvändigtvis behöver följa självkostnadsprincipen då de konkurrerar med privata företag. Stöd för argumentet har hämtats bl.a. från RÅ 1976 Ab 444 som behandlade ett beslut från kommunfullmäktige att etappvis höja måltidsavgiften för skolpersonal till en nivå som översteg 50 Se prop. 1993/94:188, s Se t.ex. Ds C 1987:5, s. 60 f., prop. 1993/94:188, s Se prop. 1993/94:188, s Se t.ex. Ds C 1987:5, s. 60 f., prop. 1993/94:188, s Se prop. 1993/94:188, s. 83.