Yttrande över Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7)

Transkript

1 Finansdepartementet Stockholm Yttrande över Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7) FSO Fria förskolor yttrar sig härmed över slutbetänkandet av Ägarprövningsutredningen Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7). FSO Fria förskolor är nationell branschorganisation för idéburna fria förskolor i Sverige. FSO kommer därför att begränsa sitt yttrande till att gälla den del av slutbetänkandet som omfattar förskolor med fristående huvudmän. FSO:s filosofi är att utifrån ett barnperspektiv arbeta för alla barns lika möjlighet till utveckling oavsett huvudman för förskolan. FSO:s arbete värnar såväl barnens trygghet och individuella säkerhet och integritet som medlemsförskolorna och deras personals möjlighet till en god och trygg arbetsmiljö. Förskolorna kan då ge barnen de verktyg och förutsättningar de behöver för sin utveckling. FSO välkomnar därför varje initiativ som syftar till att stärka barnens trygghet och möjlighet att utvecklas i sin egen takt och på bästa sätt tillgodogöra sig lärande och utveckling. Sammanfattning av FSO Fria förskolors synpunkter FSO Fria förskolor anser att det är rimligt att ställa krav på ekonomisk uthållighet på fria förskolor men att dessa krav bör ha skäliga proportioner understryker med skärpa vikten av att ett krav på ekonomisk uthållighet hos en fristående huvudman måste åtföljas av ett motsvarande krav på kommunerna avseende deras skyldighet att fatta beslut om korrekta bidrag inom rätt tid (SFS 2010:800 samt SFS 2011:185) saknar en relevant koppling mellan dagens skattelagstiftning och rätten att undanta medel för beskattning i de delar det avser allmänt särskilt stöd som ingår i förskolans allmänna bidrag bedömer att, för att trygga rättsäkerheten, ska beslut om godkännande av en fristående förskola handläggas av Statens skolinspektion i stället för som i dag av kommunerna delar slutbetänkandets bedömning att det ska finnas möjlighet att avslå en ansökan om godkännande i de fall det finns ekonomisk misskötsamhet eller brottslighet anser att utredningen i mycket begränsad utsträckning tagit hänsyn till den associationsform som är dominerande inom förskolesektorn nämligen ekonomiska föreningar

2 menar att utredningens förslag om krav på bland annat erfarenhet kan medföra att tillsynsmyndigheterna har synpunkter på styrelsens sammansättning på ett föräldrakooperativ, vilket i förlängningen innebär att myndigheterna kan anse sig ha rätt att åsidosätta föreningsmedlemmarnas demokratiska rätt att själva utse sin styrelse vill uttrycka en stor oro vad gäller förslaget att ett godkännande ska kunna återkallas utan föreläggande om tillståndshavaren inte längre uppfyller de nya kraven på insikt, erfarenhet och lämplighet anser att de förändringar som föreslås innebär att föräldrakooperativa förskolor måste medges undantag från skollagens öppenhetskrav för att säkerställa att föreningens medlemmar besitter tillräcklig erfarenhet och lämplighet så att verksamheten inte äventyras oroas över den omfattande mängd uppgifter om enskilda personer som ska hanteras av kommunerna utan att ändringar i nuvarande offentlighets- och sekretesslagstiftning föreslås vill understryka angelägenheten av en likvärdig tillsyn av förskolan oavsett huvudman understryker vikten av att kommunen har möjlighet till insyn i verksamheten men vill poängtera vikten av att sekretessen i förskolan inte får äventyras vid denna insyn är allvarligt oroat över den omfattande mängd uppgifter som kommunerna kommer att ges genom utredningens förslag, som exempelvis tillgång till fristående förskolors ekonomi, prognoser och utdrag ur belastningsregister för styrelseledamöter delar utredningens uppfattning att kommunens godkännande och tillsynsansvar för fria förskolor snarast bör utredas anser att det är en självklarhet att godkännande och tillsyn för fristående huvudmän bör överföras till Statens skolinspektion för att säkerställa likvärdighet och kvalitet men också för att skydda medborgarnas personliga integritet och garantera en trygg, opartisk och rättssäker hantering av godkännande och tillsyn av fristående förskolor anser att kommunsverige har haft närmare 30 år på sig att visa att man klarar av att skilja på rollerna som tillsynsmyndighet och som huvudman för förskolor. Dessvärre kan FSO konstatera att alltför många kommuner inte klarar den distinktionen. Allmänna synpunkter FSO Fria förskolor anser att det är av stor vikt med en tydlig, samlad nationell struktur som innebär en överensstämmelse mellan de olika lagar som styr fria förskolors verksamhet. FSO kan inte nog understryka vikten av ett sammanhållet synsätt, och granskning, från Myndighets-Sverige när det gäller fria förskolor. Fria förskolor är i dag föremål för flera olika myndigheters tillsyn. Det inträffar att man inom samma myndighet, kommunen, har helt motstridiga uppfattningar kring förskolans verksamhet i det att respektive förvaltning i kommunen baserar sin granskning och tillsyn på sitt lagområde. En sådan ordning är naturligtvis inte acceptabel då det i princip blir omöjligt för den fristående huvudmannen att tillmötesgå alla myndighetskrav. Som exempel på lagar som styr eller påverkar den fria förskolan och dess verksamhet kan nämnas följande:

3 Skollagen Personuppgiftslagen Jordabalken Miljöbalken Diskrimineringslagen Socialtjänstlagen Arbetsmiljölagen Smittskyddslagen Livsmedelslagen Plan- och bygglagen Lagen om ekonomiska föreningar alternativt aktiebolagslagen Fria förskolor även skyldiga att bedriva verksamheten i enlighet med vad som anges i Läroplanen för förskolan (Lpfö-98). Krav på kompetens både hos huvudman och tillsynsmyndighet FSO vill också peka på den otydlighet som i dag råder när det gäller tillsynsansvar för förskolan. Skolinspektionen har tillsynsansvar för hur förskolorna bedriver arbete med likabehandling och att motverka kränkande behandling enligt skollagens sjätte kapitel. Kommunerna, som även själva bedriver förskoleverksamhet, ska granska förskolans arbete med hänsyn till nationella mål, förordningar och övriga krav på verksamheten som ställs i skollagen. Tillsynsansvaret i denna del gäller endast lägeskommunen, det vill säga den kommun där förskolan är belägen. Om hemkommunen för ett barn är en annan än lägeskommunen har inte hemkommunen möjlighet att utöva tillsyn på den fria förskoleverksamheten. FSO vill med skärpa understryka att trots att det ställs omfattande formella krav på kompetens hos den fristående huvudmannen ställs inga sådana krav på de personer som utför kommunernas tillsynsuppgifter. FSO menar att det finns allt för många kommuner som saknar förmågan att skilja på sina olika roller, huvudman för egen verksamhet, tillsynsmyndighet och bidrags-/tillståndsgivare. Tillsynen upplevs därför i allt för många fall som mycket godtycklig. FSO anser att det är viktigt att det finns en tydlig struktur för, samt krav på en, nationell samverkan mellan myndigheter som utövar tillsyn på fristående förskolor. Syftet med tillsynen måste alltid vara att verka för barns säkerhet, lärande och utveckling. FSO Fria förskolor kan ge flera exempel på kommuner som fattat beslut om mål i den egna verksamheten och sedan även tillämpar dessa målkrav på de fristående förskolorna trots att de kommunala målen går utöver de nationella målen. FSO vill därför uttrycka en viss oro kring slutbetänkandets skrivning i de delar där krav ska ställas på insikt, erfarenhet och lämplighet samt ekonomiska förutsättningar att bedriva en långsiktig verksamhet. Självklart ska den som bedriver fristående förskoleverksamhet ha verksamhet av god kvalitet men att i ett uppstartsskede ställa dessa krav kan bli förödande för framväxten av nya föräldrakooperativa förskolor. Föräldrakooperativa förskolor startas i många fall när en kommun har bedömt att en byskola/byförskola inte längre är ekonomiskt lönsam för kommunen och där kommunen har

4 beslutat om nedläggning. Engagerade föräldrar söker då godkännande från sin hemkommun att starta en fri förskola, och med detta godkännande, låt vara villkorat, har de möjlighet att anställa kunniga, utbildade förskollärare och annan personal samt förhandla om hyreskontrakt. Vad gäller de ekonomiska förutsättningarna är de helt beroende av att kommunen beslutar om rättvisa och korrekta bidrag, något som tyvärr inte alltid sker. FSO menar att det dessutom kan uppstå en intressekonflikt hos en tillståndsgivande kommun när det gäller exemplet ovan och förordar därför att godkännande oavsett skolform ska handläggas av Statens skolinspektion. På så sätt kan medborgarna känna sig trygga i att en opartisk, rättssäker handläggning av godkännandet, med där tillhörande krav, sker. FSO Fria förskolor har i sitt remissvar avseende SOU 2013:26 till utbildningsdepartementet betonat vikten av att det skapas ett gemensamt system för incidentrapportering som avser samtliga huvudmän inom förskolan och att detta uppdrag skall ligga på Skolinspektionen. FSO vill också betona att tillsynen av kommunala och fria förskolor sker från helt olika grunder. Skolinspektionen genomför tillsyn på kommunala skolor och förskolor på förvaltningsnivå ungefär vart femte år. Fria förskolor är föremål för tillsyn av kommunerna på verksamhetsnivå varje eller vartannat år. Granskningen är inte på något sätt likvärdig över landet utan utgår från respektive kommuns intresse och kompetens. FSO delar inte utredningens uppfattning att förslagen inte kommer att påverka mångfalden av utförare inom förskoleverksamheten utan ser med stor oro på den framtida utvecklingen och tillväxten av föräldrakooperativa förskolor. På liknande sätt försvåras även tillväxten av personalägda förskolor då denna ägargrupp må ha god kännedom om verksamheten men saknar erfarenhet av att driva företag. Sammantaget menar FSO att utredningens förslag riskerar att leda till en koncentration av färre och större aktörer inom förskolan, att förslagen till viss del kommer att negativt påverka små, medarbetarägda aktiebolag och ekonomiska föreningar. FSO anser därför att utredningen inte till fullo har beaktat vilka konsekvenser förslagen får för exempelvis föräldra- eller personalkooperativa förskolor. FSO vänder sig mot utredningens skrivning Utifrån en ekonomisk synvinkel kan man argumentera för att övrig verksamhet bör bedrivas av den utförare som lyckas uppnå högsta möjliga kvalitet till lägsta möjliga kostnad. (3.2 Offentlig finansiering och privata producenter s 46) i det att skollagen tydligt anger att lika villkor, även ekonomiska sådana, ska gälla mellan offentlig och privat huvudman. FSO kan inte försvara en åsikt som innebär att barn inskrivna på exempelvis föräldrakooperativa förskolor inte har rätt till samma ekonomiska resurser för sitt lärande som barn som vistas på de kommunala förskolorna i samma kommun. Ett sådant synsätt strider även mot kommunallagens krav på en kommuns lika behandling av sina medborgare (SFS 1991:900 2 kap 2 ). FSO delar i hög grad utredningens uppfattning att de mindre utförarna fyller en väsentlig funktion och är förutsättningen för mångfalden inom sektorn och beklagar att utredningen i sina förslag inte tagit större hänsyn till den särart, mångfald och grund för valfrihet som det innebär att medborgarna kan välja mellan såväl små som stora aktörer, både offentliga och privata.

5 Synpunkter på utredningens förslag 1. Godkännande att bedriva verksamhet ska endast beviljas den som kan uppvisa ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt. FSO delar utredningens uppfattning att långsiktiga ekonomiska förutsättningar är av stor vikt för att en fristående förskola ska kunna bedriva en hållbar verksamhet. FSO vill däremot påpeka att den största inkomstkällan för en fristående förskola är de kommunala bidrag som betalas ut till verksamheten och att det i allt för många fall finns exempel på kommuner som inte betalar ut korrekta bidrag, inte ens när förvaltningsdomstolarna fastställt detta. 1 Att uppvisa ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt förutsätter även att kommunerna som bidragsgivare följer skolförordningens krav på beslut om bidrag senast den 31 december (SFS 2011: kap 1 ) innan kommande verksamhetsår, något som allt för många kommuner bortser ifrån. JO har vid ett flertal tillfällen kritiserat kommuner för för sent fattade beslut. 2 FSO motsätter sig inte att kraven att på uppvisa ekonomiska förutsättningar skärps under förutsättning att kraven på kommunerna avseende korrekta bidragsbeslut i rätt tid också skärps på motsvarande sätt, samt att staten ges möjligheter att besluta om sanktioner mot de kommuner som systematiskt bryter mot både skollagen och skolförordningen. På s 224 i slutbetänkandet skriver utredaren att Om en skola läggs ned kan det innebära att elever tvingas byta skola, vilket påverkar elevernas trygghet och kunskapsutveckling.. Det finns en mängd exempel på skolor/förskolor som kommuner beslutat lägga ned då de betraktats som olönsamma av kommunen men där föräldrar genom stort engagemang inte bara har bibehållit förskolan/skolan utan utvecklat verksamheten positivt. Vidare vill FSO understryka vikten av att bedömningen av en fristående huvudmans ekonomiska förutsättningar ska ske opartiskt och rättssäkert. FSO förordar därför att ansvaret för godkännandet av fristående huvudmän flyttas från kommunen till Statens skolinspektion. FSO är allvarligt oroat över att en fortsatt handläggning hos kommunerna kan motverka lokala föräldrainitiativ och framväxten av nya föräldrakooperativa förskolor genom en inneboende intressekonflikt mellan lägeskommunen och det lokala föräldrainitiativet. Genom att Statens skolinspektion ges ansvar för godkännande av fristående förskolor bör skolinspektionen även ges verktyg för att säkerställa att lägeskommunerna följer av riksdagen beslutade lagar och förordningar samt rätten att vidta sanktioner mot de kommuner som systematiskt brister i sin efterlevnad av exempelvis skolförordningens krav på beslut om bidrag i rätt tid. FSO menar att utredningen inte i tillräckligt stor utsträckning har tagit hänsyn till den 1 Högsta förvaltningsdomstolen mål ; Kammarrätten i Sundsvall mål ; Förvaltningsrätten i Karlstad mål ; 2 JO 2015 Dnr ; JO 2014 Dnr ;

6 verklighet som små kooperativa förskolor verkar i. Till skillnad från stora koncerner som har goda möjligheter till effektiviseringar och kan flytta pengar mellan olika kommuner är en liten kooperativ förskola helt hänvisad till att barnens hemkommun dels fattar beslut om bidrag i rätt tid, dels fattar beslut om att bidragen är korrekta och rättvisande. Vidare har stora koncerner en långt större möjlighet till olika avsättningar och arag innan vinstbeskattning, något som de flesta små aktörer inom förskolan saknar helt eller delvis. Av dagens bidrag till fristående förskolor utgörs en viss del av bidraget av så kallat allmänt särskilt stöd som förskolan ska använda för de barn som har behov av särskilt stöd, men där stödet inte är så omfattande att det motiverar tilläggsbelopp enligt skollagens 8 kap 23. I de fall en förskola inte har några sådana barn i sin verksamhet förväntas förskolan spara dessa resurser till nästkommande verksamhetsår. Ett sådant sparande innebär att förskolan gör ett ekonomiskt överskott, en vinst, som ska beskattas. FSO saknar förslag i utredningen som har koppling till eventuella justeringar av skattelagstiftningen med hänsyn till det avsättningskrav som redan i dag finns på fristående förskolor. 2. Krav på insikt, erfarenhet och i övrigt lämplighet FSO delar betänkandets uppfattning att den som bedriver utbildning ska ha god kunskap om vad som krävs för att kunna erbjuda en verksamhet av god kvalitet. Däremot har FSO invändningar mot betänkandet i att det dels framför allt utgår från att aktörer inom den fria förskolan utgörs av aktiebolag när det på s 73 i utredningen konstateras att den vanligaste associationsformen inom förskolan är ekonomisk förening. Ekonomiska föreningar, exempelvis föräldrakooperativ, bygger bland annat på demokratiska principer 3 vilket innebär att samtliga medlemmar förväntas inta en aktiv roll i ledningen och styrningen av föreningen. Det innebär att föräldrakooperativen byter delar av sin styrelse årligen. För föräldrakooperativen innebär förslaget i dess nuvarande form att föreningens styrelse årligen kommer att prövas och att föreningens medlemmars demokratiska val av styrelse ställs mot lagstiftade krav om erfarenhet. På inget annat område i svensk lagstiftning kommer det att finnas motsvarande krav på en styrelses lämplighet. FSO vill här även påminna om den långa debatt som funnits om krav på ökad kvinnlig representation i börsbolagens styrelse som ännu inte fått något genomslag i svensk lagstiftning och ifrågasätter därför utredningens förslag att i princip skjuta ett grundskott mot den demokratiska grund som föräldrakooperativen vilar på. Vad gäller kravet på tillräcklig insikt och erfarenhet så innebär det i dess nuvarande utformning, Sökanden ska även kunna visa på tillräcklig insikt och erfarenhet av det aktuella verksamhetsområdet. I detta ingår att sökanden ska kunna redogöra för erfarenhet från det aktuella eller något närliggande område, och kunskap om de krav som ställs på verksamheten enligt gällande bestämmelser., att föräldrar som önskar starta föräldrakooperativa förskolor ska kunna visa på kunskap och erfarenhet från förskoleverksamhet eller något närliggande område. Eftersom kravet på erfarenhet och kunskap inte bara ska gälla vid sökande av godkännande utan fortlöpande, måste 3 En av de sju kooperativa principerna enligt Internationella Kooperativa Alliansen, IKA

7 föräldrakooperativ medges undantag från öppenhetskravet i skollagen, då man måste säkerställa att föreningsmedlemmarna innehar de kunskaper och erfarenheter som krävs för att kunna ta en plats i förskolans styrelse. FSO menar att tillsynsmyndigheten måste göra en samlad bedömning, inte bara av huvudmannens kompetens, utan även på vilket sätt verksamheten bedrivs och kvaliteten i verksamheten. FSO vill också erinra om grunden som skollagen vilar på, Kommunala och fristående skolor ska i så stor utsträckning som möjligt ha en gemensam reglering. FSO ser en fara i att det ställs oerhört höga krav på fristående förskolor och deras huvudmän samtidigt som det inte finns några föreskrifter eller krav på kompetens hos den kommunala tillsynsmyndigheten eller ens de kommunala nämnderna som har huvudmannaansvaret för de kommunala förskolorna. FSO menar att det är viktigt att säkerställa likvärdigheten. 3. Anmälan om ändrade förhållanden, avgifter samt utdrag ur belastningsregister och sekretess Utredningen föreslår ett anmälningskrav vid exempelvis byte av styrelseledamöter och att ansvarig myndighet ska skyndsamt göra en prövning, vilket innebär med nuvarande ansvarsfördelning att kommunala tjänstemän ska bedöma om medlemmarna i en ekonomisk förening valt en lämplig styrelse. Föräldrakooperativen kommer också att belastas hårdare ekonomiskt än exempelvis aktiebolag då utredningens förslag är att vid varje anmälan om förändringar i personkretsen medges granskande myndighet att ta ut en avgift. Utredningen föreslår även att vid varje förändring i personkretsen ska kommunerna för att genomföra prövning av lämplighet ges rätt att begära utdrag ur belastningsregistret. FSO är starkt kritiskt till detta då ett sådant förfarande inom bland annat föräldrakooperativ kan leda till kraftiga inskränkningar i den personliga integriteten. Utredningens förslag att kommunerna själva ska ges möjlighet att inhämta denna information på motsvarande sätt som Finansinspektionen ger anledning till stor oro. FSO menar att med nuvarande skrivningar i offentlighets- och sekretesslagen och den omfattande mängd information om enskildas ekonomiska och personliga förhållanden som kommer att hanteras av kommunerna måste kraven på integritetsskydd och sekretess först säkerställas innan dessa förslag träder i kraft. FSO:s medlemskår utgörs av små eller medelstora idéburna fria förskolor. Utredningens förslag ökar dessa förskolors administrativa och ekonomiska bördor avsevärt. Även om många av Sveriges kommuner inte missköter sig menar FSO att den mängd överklaganden som föreningen framgångsrikt drivit för sina medlemmar och antalet ärenden där JO uttalat kritik mot kommuner för bristande handläggning ger skäl till oro. Det finns extrema exempel där barn på fria förskolor har fått vänta mer än ett år på att få samma resurser som barn på kommunala förskolor, bara för att kommunen medvetet dröjt med verkställighet av en förvaltningsrättslig dom 4. Det 4 Grums kommun Där ett föräldrakooperativ gick i konkurs då kommunen dröjde nästan sex månader med att fatta ett nytt beslut om ersättning trots utslag i förvaltningsrätten i Karlstad

8 finns exempel där kommunala underskott i förskolan undanröjts utan att de fristående förskolor kompenserats i motsvarande grad 5. Det finns exempel på kommuner som godtyckligt har beslutat om ingripanden utan att ha lagstöd för detta 6 eller kommuner som inte har tillräcklig kunskap om hur bidrag ska beräknas 7 FSO Fria förskolor välkomnar betänkandets förslag till utredning om det kommunala ansvaret avseende för godkännande och tillsyn för fristående förskolor men menar att detta snarast bör överföras till Skolinspektionen. Vägen till en gemensam, nationell struktur är lång och här behöver framför allt regeringen vara drivande. I dag saknas likvärdighet i bedömning och tillsynsarbete både lokalt och nationellt och framför allt mellan olika myndigheter. Det är bra att det ställs höga krav på fria förskolor, både på deras verksamhet och deras huvudmän. Det är däremot besvärande att det inte någonstans finns krav på formell kunskap hos kommunerna som är tillsynsmyndighet. FSO:s medlemmar välkomnar tillsyn men kan inte alltid förutsätta att den sker på ett kompetent, opartiskt och rättssäkert sätt, något som tyvärr FSO av erfarenhet kan intyga. Barn på fria förskolor förtjänar bättre. De idéburna förskolorna förtjänar klara spelregler och en opartisk granskning av sin verksamhet. FSO:s medlemmar har rätt att kräva att fokus vid en tillsyn ligger på hur verksamheten arbetar utifrån läroplanens intentioner, inte på om man uppfyller kommunens egna mål. Eftersom riksdagen har stiftat en nationell skollag med nationella mål som ska gälla för alla barn för att garantera en likvärdig förskola, anser FSO att det är rimligt att den statliga Skolinspektionen därmed har ansvar för godkännande av fria förskolor och tillsyn av alla förskolor i Sverige. Göteborg den 2 juni 2015 Verkställande direktör FSO Fria förskolor 5 Nordmalings kommun Avgörande i Högsta förvaltningsdomstolen mål Kristianstads kommun Erinran från Skolinspektionen 7 Filipstads kommun Kommunen har felaktigt innehållit över 700 tkr sedan starten av ett personalkooperativ 2010