Att inte kunna, eller inte vilja, begagna sig av hemlandets skydd

Transkript

1 JURIDISKA INSTITUTIONEN Stockholms universitet Att inte kunna, eller inte vilja, begagna sig av hemlandets skydd - att utreda om det finns ett myndighetsskydd Sara Zetterlund Examensarbete i migrationsrätt, 30 hp Examinator: Mauro Zamboni Stockholm, Höstterminen 2013

2 Innehållsförteckning 1. Inledning Ämne Syfte Material och metod Avgränsningar Disposition Vem kan få uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov? Utlänningslagens skyddsbestämmelser Vem är flykting? Vem är alternativt skyddsbehövande? Vem är övrig skyddsbehövande? Skyddsbestämmelsernas krav på bristande myndighetsskydd Inledning Vad ska myndigheterna skydda? Hur ska myndigheterna skydda? Kommentar Säkra tredjeländer och principen om första asylland Inledning Säkra tredjeländer och principen om första asylland i internationell rätt Kommentar Principen om första asylland, säkra tredjeländer och säkra ursprungsländer inom EU-rätten Kommentar... 31

3 5. Internflyktsalternativet Inledning Internflyktsalternativet i internationell rätt Kommentar Internflyktsalternativet i EU-rätten Kommentar Att utreda om det finns ett tillgängligt myndighetsskydd Inledning Bevissvårigheter Kommentar Muntlig handläggning, intervju Kommentar Landinformation Kommentar Migrationsverkets handbok och UNHCR:s kvalitetsstudie Inledning Migrationsverkets handbok Kommentar Kvalitet i svensk asylprövning En studie av Migrationsverkets utredning av och beslut om internationellt skydd Kommentar Resonemang kring myndighetsskydd i beslut och domar Inledning Exempel; Irak Bakgrunden i mål UM och UM Migrationsverkets beslut Kommentar Migrationsdomstolens domar Kommentar Migrationsöverdomstolens dom Kommentar... 75

4 8.3 Exempel; Albanien Bakgrunden i mål UM Migrationsverkets beslut Kommentar Migrationsdomstolens dom Kommentar Migrationsöverdomstolens dom Kommentar Avslutande kommentar och förslag de lege ferenda Källförteckning

5 1. Inledning 1.1 Ämne Denna uppsats behandlar frågan om skyddssökandes möjligheter att få skydd av myndigheterna i hemlandet. Enligt 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning och 1967 års tilläggsprotokoll [cit. flyktingkonventionen] är en asylsökande, enkelt uttryckt, bara att betrakta som flykting om personen ifråga hyser en välgrundad fruktan för förföljelse och inte kan eller inte vill begagna sig av hemlandets skydd. Förevarande uppsats ska alltså redogöra för det senare rekvisitet, brist på myndighetsskydd, som återfinns i utlänningslagens (SFS 2005:716) samtliga skyddsbestämmelser och alltså inte enbart i den som avser just flyktingar. En avsaknad av internt skydd kan visa sig på många sätt; den kan vara lagstadgad på så sätt att lagen uttryckligen utesluter en viss kategori människor från skydd på grund av t.ex. ras eller religion eller genom att en viss del av befolkningen av någon anledning vägras medborgarskap och därmed är statslösa. I dessa fall torde avsaknaden av skydd vara lätt att fastställa, bl.a. eftersom själva uteslutandet i sig många gånger torde utgöra förföljelse. 1 Svårare är det när skydd, som desto oftare är fallet, inte vägras explicit i lagtext utan förvägras eller görs otillgängligt för individer på andra sätt. Människor kan uppleva sig vara ställda utan skydd från sina myndigheter till följd av att en skyddande lagstiftning förvisso omfattar ett lands samtliga medborgare men de facto inte tillämpas avseende delar av befolkningen. Kan sökanden göra sannolikt att en befintlig skyddslagstiftning i praktiken inte tillämpas har sökanden rätt till asyl eftersom det som har betydelse är att en stat faktiskt implementerar det skydd som föreskrivs i en lag, inte att lagen finns. 2 1 Se t.ex. Grahl-Madsen, Atle, THE STATUS OF REFUGEES IN INTERNATIONAL LAW VOLUME I, A.W. Sijthoff s Uitgeversmaatschappij N.V., Nederländerna 1966, s. 191f., s. 82. Jfr också Goodwin-Gill, McAdam, The refugee in international law, Oxford university press, Great Britain, 3 u, 2007, s. 30 och 102f. Se även Handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning enligt 1951 års konvention och 1967 års tilläggsprotokoll angående flyktingars rättsliga ställning [cit. UNHCR:s handbok], punkt Handboken är en viktig källa i asylärenden, se prop. 1996/97:25 s. 97 och MIG 2006:1. 2 Se t.ex. UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Summary Conclusions on the Concept of "Effective Protection" in the Context of Secondary Movements of Refugees and Asylum-Seekers (Lisbon Expert Roundtable, 9-10 December 2002), February 2003, available at: [accessed 22 December 2013], punkt 15 e. 1

6 Människor kan dock, eller kan uppleva sig, sakna skydd även av andra anledningar. De socioekonomiska eller kulturella faktorerna i ett land eller en region kan vara så svåra och traditionella uppfattningar så ogenomträngliga att ett skydd i praktiken inte når fram. 3 I vissa situationer ifrågasätts då om individen gjort allt som krävs för att få skydd i hemlandet. Ofta står svaret klart för individen, men inte för beslutsfattaren i tillflyktslandet. 4 Flyktingkonventionen definierar vem som är flykting på följande sätt; [ ] den som till följd av händelser, som inträffat före den 1 januari 1951, och i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, religion, nationalitet tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning befinner sig utanför det land, vari han är medborgare, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan som nyss sagts, icke önskar att begagna sig av sagda lands skydd eller den som, utan att vara medborgare i något land, till följd av händelser som förut sagts befinner sig utanför det land, vari han tidigare haft sin vanliga vistelseort, samt är ur stånd att eller på grund av sådan fruktan, som nyss sagts, icke önskar att återvända dit. 5 Flyktingkonventionens definition är central för den migrationsrättsliga lagstiftningen i många länder runtom i världen, bl.a. i Sverige och resten av EU. Utlänningslagens regelverk avseende rätten till uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov består av tre bestämmelser; flyktingbestämmelsen i 4 kap. 1, bestämmelsen i 4 kap. 2 som anger vem som är alternativ skyddsbehövande och 4 kap. 2 a som reglerar vem som är övrig skyddsbehövande. 4 kap. 1 utlänningslagen återger flyktingkonventionens definition av flykting, om än lite Se också Diesen, Christian, Lagerqvist Veloz Roca, Annika, Lindholm Billing, Karolina, Seidlitz, Madelaine, Wilton Wahren, Alexandra, Prövning av migrationsärenden - Bevis 8, 2 u, Norstedts Juridik, Vällingby, 2012, [cit. Bevis 8], s Socioekonomiska orsaker som grund för flyktingskap behandlas främst av James C. Hathaway i The Rights of Refugees under International Law [Elektronisk resurs], Cambridge University Press, Cambridge, 2005, kap Tillgänglig via Stockholms universitetsbibliotek, 4 Exempel på detta finns i avsnitt 8 där jag behandlar svenska beslut och domar. Huruvida det finns en skyldighet att primärt söka skydd i hemlandet kommer också att behandlas. 5 Genom ett tilläggsprotokoll 1967 (New York-protokollet) ändrades datumspärren och sedan dess omfattas alla händelser oavsett tid och plats. 2

7 annorlunda formulerad. Samtliga lagrum kräver att den som söker uppehållstillstånd på något sätt ska riskera förföljelse eller andra allvarliga övergrepp i sitt hemland men också att den sökande inte kan få skydd av myndigheterna i sitt eget land. 6 I praxis, förarbeten och doktrin finns det löpmeter skrivet om det första rekvisitet d.v.s. vad som är att betrakta som förföljelse eller vad som avses med allvarliga övergrepp, särskilt flyktingbestämmelsens krav på välgrundad fruktan för förföljelse har behandlats utförligt. Detta är givetvis positivt, vad som ter sig märkligt är att frågan om det andra rekvisitet, frånvaro av myndighetsskydd, knappt behandlats alls. Många gånger verkar det tyvärr som att det helt ignorerats. Bristen på material om myndighetsskydd blir särskilt tydlig vid en jämförelse med det överflöd som finns i ämnet internflykt. Det framgår ingenstans i utlänningslagen att frågan om internflykt är en del av bedömningen av skyddsbehov. Att så är fallet har dock slagits fast i praxis och det följer av EU-rätten att frågan om internflykt kan ingå som en integrerad del av prövningen. 7 Frånvaro av ett tillgängligt internflyktsalternativ är således inte formulerat som ett rekvisit för skyddsbehov i utlänningslagens skyddsbestämmelser. Det är däremot kravet på frånvaro av myndighetsskydd; av utlänningslagen, flyktingkonventionen och EU-rätten framgår att sökanden inte är att betrakta som skyddsbehövande om myndigheterna i hemlandet kan erbjuda skydd. Min uppfattning är dock att frågan om myndighetsskydd trots detta inte behandlas som ett rekvisit men att frågan om internflykt däremot gör det. Detta är inte tillfredsställande. Det är naturligtvis positivt att internflyktsalternativet får så mycket utrymme, vad jag ifrågasätter är att ett lagstadgat rekvisit inte får det. Problemet är att den beslutande myndigheten trots bristen på ledning i t.ex. förarbeten naturligtvis måste ta ställning till rekvisitet. Bedömningen riskerar då, enligt min mening, att bli alltför ytlig och summarisk och resultera i ett bristfälligt motiverat beslut, eller i värsta fall; en sådan dom. 6 Så är även fallet med flertalet staters skyddsbestämmelser, se t.ex. Hathaway, C. James och Foster, Michelle, Cambridge University Press, Internal Protection/Relocation/Flight Alternative as an Aspect of Refugee Status Determination, June 2003, available at: [accessed 22 December 2013], s. 3. Sidangivelser avseende artikeln avser sidnumret i det PDF-dokument som nås via den angivna länken. 7 MIG 2013:2 och artikel 8 skyddsgrundsdirektivet, artikeln är likalydande och har samma nummer i både GSGD och NSGD. 3

8 1.2 Syfte Syftet med denna uppsats är att belysa rekvisitet brist på myndighetsskydd, d.v.s. att sökanden inte kan, eller inte vill, begagna sig av hemlandets skydd. Jag har velat åskådliggöra hur de olika instanserna går till väga för att utreda om det finns ett myndighetsskydd för att på så sätt kunna illustrera de brister som finns i den utredande processen. I arbetet med denna uppsats har jag utgått ifrån följande frågeställningar: - Vad är myndighetsskydd? Vilka konkreta krav ställs på ett sådant skydd? - Hur utreds frågan om myndighetsskydd? - Hur förhåller sig frågan om myndighetsskydd till begreppen internflykt, säkra tredjeländer och första asylland? - Krävs det att den sökande har sökt men nekats skydd i hemlandet för att ha rätt till internationellt skydd? Vad krävs i så fall av den sökande för att visa att hon eller han har gjort det? - Vad kan förbättras och på vilket sätt? 1.3 Material och metod I arbetet med denna uppsats har jag inledningsvis använt mig av den rättsdogmatiska metoden och gått igenom gällande rätt i form av svensk lagstiftning, inklusive de EU-rättsakter som på olika sätt påverkar eller utgör gällande rätt, och prejudikat från Migrationsöverdomstolen. I samband med detta har jag även studerat relevanta förarbeten och den internationella rätten i form av de bindande konventioner som Sverige anslutit sig till. 8 På migrationsrättens område når man dock sällan ett tillfredsställande resultat utifrån enbart rättsdogmatisk metod utan bästa resultat uppnås, enligt min mening, genom att komplettera med den rättssociologiska metoden. 9 I arbetet utifrån denna metod har jag studerat rättsfall från 8 Se Korling, Fredric och Zamboni, Mauro (red.), Juridisk metodlära, 1:1 u, 2013, kapitlet Rättsdogmatisk metod av Kleineman, Jan, s När jag använt mig av EU-rättsakter har jag även haft glädje och nytta av a.a., kapitlet EU-rättslig metod av Reichel, Jane, s A.a., kapitlet Rättssociologi: om att undersöka relationen mellan rätt och samhälle av Hydén, Håkan, s

9 migrationsdomstolen, relevant litteratur, icke-bindande instrument och material utfärdat av UNHCR m.m. Delar av UNHCR:s material är att betrakta som s.k. soft law och är således inte bindande, detta förändrar dock inte det faktum att Migrationsverket, migrationsdomstolen, författare och advokater använder materialet som tolkningsdata i olika sammanhang och i olika utsträckning. Det sagda gäller även sådant material som inte kan sägas ha status som soft law, men som ändå används på ett likartat sätt. 10 Vad som studerats i detta led har sedan jämförts med, och analyserats i relation till, det begränsade material som finns att ta del av genom de traditionella rättskällorna. Först i detta skede har det blivit tydligt vilka slutsatser som kan dras. Detta är, som jag ser det, problematiskt utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv. Eftersom materialet om myndighetsskydd är så begränsat måste man, för att kunna bilda sig en uppfattning om vad som konstituerar ett sådant, använda sig av flera olika källor som tillsammans kan ge en bild av när rättstillämparen kan neka en sökande skydd med hänvisning till att hon eller han redan har ett skydd att tillgå i hemlandet. För att förstå det svenska förfarandet måste internationella källor konsulteras i stor utsträckning. Jag har haft stor nytta av UNHCR:s rättsdatabas Refworld liksom av den juridiska litteratur som författats av utländska jurister verksamma inom migrationsrätt och inom området för mänskliga rättigheter. Jag har i detta arbete fokuserat på vad jag betraktar som utflöden av begreppet myndighetsskydd, nämligen det resonemang om s.k. säkra tredjeländer, första asylländer och internflykt som vunnit sådan framgång det senaste decenniet. Särskilt om relevanta EU-rättsakter De EU-rättsliga instrument som ska behandlas är Dublinförordningen, 11 skyddsgrundsdirektivet 12 och asylprocedurdirektivet. 13 Med hänsyn till att en 10 Se t.ex. Diesen m.fl., Bevis 8, s EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat. 12 RÅDETS DIREKTIV 2004/83 EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet, [cit. GSGD]. 5

10 ny Dublinförordning trädde i kraft i juli 2013 hänvisas givetvis till den. Ett nytt skyddsgrundsdirektiv 14 har antagits men ännu inte implementerats, detsamma gäller ett nytt asylprocedurdirektiv. 15 Vad gäller direktiven kommer jag därför redogöra för både de gamla och de nya bestämmelserna som är av intresse för att visa på vad som har ändrats och sedan i kommentaren ge min syn på vilken betydelse ändringarna kan komma att få när direktiven väl införlivats i svensk rätt. 1.4 Avgränsningar De bestämmelser ur utlänningslagen som behandlas i denna uppsats är de vars syfte är att ge skydd, övriga grunder för uppehållstillstånd, såsom t.ex. på grund av synnerligen ömmande omständigheter, anknytning, arbete o.d. kommer inte att behandlas. Jag har fokuserat på att studera hur utredandet och fastställandet av ett eventuellt myndighetsskydd går till i det svenska förfarandet. Därför, och av utrymmesskäl, har jag avstått från att använda mig av rättsfall från andra länders domstolar liksom från Europadomstolen och EU-domstolen. Uppsatsens syfte är, som framgått, att ge en redogörelse för hanteringen av frågan om ett tillgängligt myndighetsskydd. För att få en helhetsbild är det dock nödvändigt att behandla andra begrepp som exempelvis internflykt, säkra tredjeländer och principen om första asylland. De delar av uppsatsen som tar upp dessa begrepp gör det dock ur ett perspektiv som fokuserar på frågan om myndighetsskydd. Övriga faktorer rörande begreppen lämnas därför därhän. Vad gäller den EU-rätt som behandlas gäller vad som sagts i föregående stycke; vad som tas upp är de delar av respektive rättsakt som är av intresse för frågan om myndighetsskydd, innehållet i övrigt behandlas inte. 13 RÅDETS DIREKTIV 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus, [cit. GAPD]. 14 EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet, [cit. NSGD]. 15 EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd, [cit. NAPD]. 6

11 1.5 Disposition Jag har valt att disponera denna uppsats enligt en modell som måhända kan betraktas som något okonventionell. Varje avsnitt har tilldelats en inledning i vilken jag kortfattat redogör för vad respektive avsnitt ska behandla, den följande deskriptiva delen tar upp ett eller flera delmoment och sedan avslutas varje avsnitt med en analytisk kommentar där jag redogör för mina reflektioner och slutsatser kring den problematik jag ser i vad som anförts i avsnittets deskriptiva del. 16 Med hänsyn till att jag löpande kommenterar varje avslutat delmoment finns ingen extensiv analys i slutet av uppsatsen, istället återfinns där vad jag valt att kalla en Sammanfattande kommentar och förslag de lege ferenda. Att uppsatsen disponerats på detta sätt syftar till att åstadkomma en läsarvänlig uppsats som löpande problematiserar det specifika ämne som behandlats. Denna metod ger enligt min mening en bättre helhetsbild och en bättre förståelse för ämnet ifråga liksom en mer intressant läsupplevelse. Eftersom arbetet i första hand behandlar begreppet myndighetsskydd i svensk rätt inleds uppsatsens materiella del med en redogörelse för relevanta bestämmelser i utlänningslagen. 17 Dessa bestämmelser bör läsaren sedan ha i åtanke under läsningen av uppsatsen i övrigt. 16 Avsnitt två innehåller dock varken inledning eller kommentar utan är endast avsett att ge en introduktion till de av utlänningslagens bestämmelser som kräver frånvaro av myndighetsskydd i sökandens hemland för beviljande av uppehållstillstånd. 17 Som anförts i inledningen kommer endast de bestämmelser som stipulerar ett skyddsbehov att behandlas. 7

12 2. Vem kan få uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov? 2.1 Utlänningslagens skyddsbestämmelser Det finns många olika anledningar till att en person vill flytta till ett annat land. Många människor har, lyckligtvis, helt andra skäl till att flytta utomlands än att de behöver söka skydd. Som jag anfört ovan ska dock endast de bestämmelser som stipulerar ett skyddsbehov tas upp i detta arbete. Först behandlas vem som är flykting, därefter vem som är att anse som alternativ skyddsbehövande och slutligen vem som är övrig skyddsbehövande. Dessa tre kategorier har enligt 5 kap. 1 första stycket utlänningslagen rätt till uppehållstillstånd i Sverige om de befinner sig här i landet Vem är flykting? I utlänningslagen finns definitionen av vem som är flykting i 4 kap. 1 som lyder; Med flykting avses i denna lag en utlänning som - befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning eller på grund av kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp, och - inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd. Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda. 18 Av andra stycket följer att en flykting, övrig- eller alternativ skyddsbehövande under vissa förutsättningar får vägras uppehållstillstånd men en redogörelse för dessa situationer ryms inte inom ramen för denna uppsats. 8

13 välgrundad. 20 Fruktan utgör den subjektiva delen av rekvisitet välgrundad Som flykting ska även anses en utlänning som är statslös och som - av samma skäl som anges i första stycket befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort, och - inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, återvända dit. Av 2 b följer att en utlänning som omfattas av denna paragraf i vissa fall är utesluten från att anses som flykting. Det för flyktingskapet grundläggande begreppet är alltså välgrundad fruktan för förföljelse. Bedömningen ska vara framåtsyftande men det faktum att en sökande redan utsatts för förföljelse är en viktig del av bedömningsunderlaget för om det föreligger risk för framtida förföljelse. 19 Fruktan för förföljelse ska hänföra sig till någon eller några av de i paragrafen angivna skyddsgrunderna, d.v.s. ras, nationalitet, religiös eller politisk uppfattning, kön, sexuell läggning eller annan tillhörighet till en viss samhällsgrupp. För att betraktas som flykting ska det alltså finnas ett orsakssamband mellan sökandens fruktan och en eller flera förföljelsegrunder, men denna fruktan måste också anses vara fruktan. 21 En människas känsla av fruktan inför något kan av naturliga skäl inte utredas på samma sätt som det objektiva rekvisitet, huruvida fruktan är välgrundad. Fruktan ska bedömas som välgrundad om det objektivt sett finns omständigheter som talar för att den sökande riskerar framtida förföljelse på grund av någon eller några av de i lagrummet angivna skyddsgrunderna. 22 Handläggaren har att bilda sig en uppfattning om detta genom att studera relevant landinformation och praxis avseende skyddsgrunden och det land mot vilket asylprövningen görs. 23 Som anförts tidigare har den som är flykting rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 första stycket utlänningslagen. Huvudregeln är alltså 19 Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen (1 maj 2012, Zeteo), kommentaren till 4 kap. 1 under rubriken Välgrundad fruktan, stycke sju och åtta, 20 A.a., under rubriken Grunden för förföljelse, första stycket. 21 A.a., under rubriken Välgrundad fruktan, första stycket. 22 UNHCR:s handbok, p och p. 45 samt Wikrén och Sandesjö, a.a., under rubriken Välgrundad fruktan. 23 Vikten av relevant landinformation återkommer jag till nedan i avsnitt 6. 9

14 att flyktingar ska beviljas uppehållstillstånd, undantag får göras och flyktingar således nekas uppehållstillstånd endast under mycket begränsade förutsättningar, se 5 kap. 2 b utlänningslagen. Av 4 kap. 1 utlänningslagens andra strecksats framgår också att det inte är tillräckligt att den sökande faktiskt känner en välgrundad fruktan för förföljelse, det krävs också att den sökande inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd. Det är i första hand denna strecksats som ska behandlas i förevarande uppsats varför jag inte här går närmare in på begreppet. 2.3 Vem är alternativt skyddsbehövande? I 4 kap. 2 utlänningslagen anges vem som är att anse som alternativt skyddsbehövande. Med alternativt skyddsbehövande avses i denna lag en utlänning som i andra fall än som avses i 1 befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att 1. det finns grundad anledning att anta att utlänningen vid ett återvändande till hemlandet skulle löpa risk att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller som civilperson löpa en allvarlig och personlig risk att skadas på grund av urskillningslöst våld med anledning av en yttre eller inre väpnad konflikt, och 2. utlänningen inte kan, eller på grund av sådan risk som avses i 1 inte vill, begagna sig av hemlandets skydd. Första stycket 1 gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper sådan risk som där avses eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom handlingar från enskilda. Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort. 10

15 Av 2 c följer att en utlänning som omfattas av denna paragraf i vissa fall är utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande. För att betraktas som alternativt skyddsbehövande ska det alltså finnas grundad anledning att anta att den sökande vid ett återvändande skulle riskera att utsättas för någon av de handlingar som räknas upp i paragrafen. Begreppet grundad anledning att anta ger uttryck för ett något högre beviskrav än skälig anledning att anta, som återfinns i t.ex. 12 kap. 1 utlänningslagen som avser verkställighetshinder. Begreppet välgrundad fruktan, som krävs för flyktingskap, är dock att betrakta som ett högre beviskrav. 24 Liksom i 4 kap. 1 utlänningslagen gäller här att sökanden bara är att betrakta som skyddsbehövande enligt paragrafen om han eller hon inte kan eller inte vill vända sig till hemlandets myndigheter för att få skydd, vilket jag som sagt återkommer till längre fram. På samma sätt som för flyktingar gäller enligt 5 kap. 1 första stycket utlänningslagen att den som befinner sig i Sverige och är att betrakta som alternativ skyddsbehövande har rätt till uppehållstillstånd här i landet, om ingen av grunderna för vägrande av sådant är för handen Vem är övrig skyddsbehövande? I 4 kap. 2 a utlänningslagen anges vem som är att betrakta som övrig skyddsbehövande. Med övrig skyddsbehövande avses i denna lag en utlänning som i andra fall än som avses i 1 och 2 befinner sig utanför det land som utlänningen är medborgare i, därför att han eller hon 1. behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet känner välgrundad fruktan att utsättas för allvarliga övergrepp, eller 2. inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof. 24 Prop. 2009/10:31 s. 119 och Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen (1 maj 2012, Zeteo), kommentaren till 4 kap. 2 under rubriken Första stycket. 25 Som framgått av not 18 ska grunderna för vägrande av uppehållstillstånd inte behandlas i denna uppsats. 11

16 Första stycket 1 gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att utlänningen löper sådan risk som där avses eller om dessa inte kan antas erbjuda trygghet mot att utlänningen utsätts för sådan risk genom handlingar från enskilda. Första och andra styckena gäller även för en statslös utlänning som befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort. Av 2 c följer att en utlänning som omfattas av denna paragraf i vissa fall är utesluten från att anses som övrig skyddsbehövande. I den första punkten anges först skyddsbehov på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt. För att det ska anses vara fråga om en väpnad konflikt i lagens bemärkelse måste konflikten nå upp till en viss nivå. I MIG 2009:27 anför Migrationsöverdomstolen att stridigheterna ska vara av sådan karaktär att de går utöver vad som kan klassas som inre oroligheter eller vad som endast utgör sporadiska eller isolerade våldshandlingar. Vidare anför domstolen att det avseende civilbefolkningens situation i en väpnad konflikt är utmärkande att det våld som konflikten för med sig är urskillningslöst och så allvarligt att det finns grundad anledning att förmoda att en civilperson genom sin blotta närvaro skulle löpa en verklig risk att utsättas för ett allvarligt och personligt hot mot liv och lem. 26 Även människor som söker skydd på grund av andra svåra motsättningar i hemlandet faller in under lagrummets tillämpningsområde. I förarbetena sägs att de svåra motsättningar som avses t.ex. kan bestå i att hemlandets rättssystem inte opartiskt värnar befolkningens grundläggande mänskliga rättigheter, det kan också vara fråga om en konflikt mellan olika befolkningsgrupper eller mellan staten och en befolkningsgrupp, så länge konflikten inte kan anses utgöra en väpnad konflikt. De sökande ska, som framgår av ordalydelsen, på grund av de svåra motsättningarna känna välgrundad fruktan för att utsättas för allvarliga övergrepp. Det måste alltså föreligga ett orsakssamband mellan motsättningarna och de övergrepp som 26 Se prop. 1996/97:25 s. 99f. och Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen (1 maj 2012, Zeteo), kommentaren till 4 kap. 2 a under rubriken Väpnad konflikt. 12

17 sökanden riskerar och den sökande måste löpa en personlig risk. Begreppet välgrundad fruktan har här samma innebörd som i 4 kap. 1 utlänningslagen. Det är endast allvarliga övergrepp som omfattas av paragrafen, övergreppen måste alltså vara av svår beskaffenhet och kan enligt motiven exempelvis bestå i oproportionerligt straff, godtyckligt frihetsberövande, misshandel, sexuella övergrepp, yrkesförbud, social utstötning eller andra trakasserier om de är av svår karaktär men inte når upp till att utgöra grund för flyktingskap. Huruvida det är den egna staten, en annan stat eller en enskild aktör som är ansvarig för övergreppen spelar ingen roll för paragrafens tillämpning. 27 Det ska noteras att kravet på välgrundad fruktan endast avser första punktens andra led, d.v.s. svåra motsättningar i hemlandet, föreligger en väpnad konflikt ställs inga krav på den sökande att visa att denne löper en personlig risk. Finns skydd att tillgå någonstans i hemlandet hänvisas dock till internflykt om det är att betrakta som rimligt och relevant att den sökande beger sig till den aktuella platsen. 28 För övriga skyddsbehövande gäller på samma sätt som för flyktingar och alternativa skyddsbehövande att det föreligger en rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 första stycket utlänningslagen. Huvudregeln är alltså att denna kategori skyddsbehövande ska beviljas uppehållstillstånd, utrymmet för undantag är mycket begränsat Prop. 2004/05:170 s. 174ff. och s Prop. 2004/05:170 s. 176 ff. och s. 274, se även Diesen m.fl., Bevis 8, s. 44f. 29 Se not 18. Observera också att 4 kap. 2 a p. 2 utlänningslagen som avser skyddsbehov vid miljökatastrofer inte kommer att behandlas i denna framställning. 13

18 3. Skyddsbestämmelsernas krav på bristande myndighetsskydd i hemlandet 3.1 Inledning I detta avsnitt kommer jag att redogöra för vad det är som myndigheterna förväntas erbjuda skydd emot. Nyckeln är kausaliteten, d.v.s. det ska finnas ett orsakssamband mellan det sökanden varit med om och någon av de i flyktingkonventionen eller nationell rätt angivna skyddsgrunderna. 30 Då detta korta avsnitt endast är avsett att illustrera sambandet mellan den aktuella skyddsgrunden och kravet på frånvaro av myndighetsskydd har jag valt att endast exemplifiera utifrån flyktingbestämmelsen, men det som sägs gäller även utlänningslagens övriga skyddsbestämmelser Vad ska myndigheterna skydda? Flyktingkonventionens fem förföljelsegrunder är som bekant ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp och politisk åskådning. I utlänningslagens flyktingbestämmelse tillkommer förföljelsegrunderna kön och sexuell läggning. För att ett myndighetsskydd i definitionens bemärkelse ska anses tillgängligt måste myndigheterna alltså kunna erbjuda ett effektivt skydd mot förföljelse som hänför sig till de uppräknade grunderna. Är det fråga om fruktan för förföljelse som grundar sig på något annat, som inte räknas upp som en förföljelsegrund, spelar det ingen roll om hemlandsmyndigheterna erbjuder skydd eller inte. 32 Det finns givetvis situationer där den asylsökande hänvisar dels till fruktan för förföljelse som inte hänför sig till någon av flyktingkonventionens förföljelsegrunder och dels till förföljelse som gör det. Enligt UNHCR krävs då inte att den senare grunden är den övervägande anledningen till sökandens fruktan, utan det är tillräckligt att den bidrar till 30 Jfr Grahl-Madsen, Atle, a.a., s Wikrén och Sandesjö, Utlänningslagen (1 maj 2012, Zeteo), kommentaren till 4 kap. 2 a under rubriken Andra stycket. Se även prop. 2009/10:31 s Jfr Migrationsverket - Handbok i migrationsärenden (skapad ), [cit. Migrationsverkets handbok], s. 5 under rubriken SKYDDSBEHOV PGA. KÖN OCH SEXUELL LÄGGNING. Migrationsverket började publicera sin handbok offentligt först i maj Handboken är webbaserad och nås via Migrationsverkets hemsida se Enligt Migrationsverket ska handboken uppdateras fyra gånger per år. Handboken är tyvärr väldigt svår att hantera i hänvisningshänseende. Sidangivelser avser sida under aktuell rubrik i vänstermarginalen i den PDF-fil som nås via länken. Handboken behandlas framförallt nedan i avsnitt

19 denna på ett relevant sätt. 33 Att så är fallet enligt både svensk och internationell praxis noteras också i motiven till utlänningslagen. 34 Med tiden har förföljelsegrunderna aktualiserats i många olika situationer och begreppen har utvecklats och definierats i praxis och doktrin vilket har lett till ett mer flexibelt och nyanserat system än vad förföljelsegrunderna ordagrant kan ge intryck av. 35 Numera är det t.ex. allmänt vedertaget att det inte krävs att en person faktiskt är av en viss religiös eller politisk uppfattning utan att det avgörande i dessa fall är att utövaren av den aktuella förföljelsen tillskriver personen en sådan uppfattning. 36 Även begreppet tillhörighet till viss samhällsgrupp har utvecklats på så sätt att det anses kunna omfatta personer som förföljs till följd av exempelvis sitt yrke eller sin sexuella läggning. Tillhörighet till viss samhällsgrupp är dock en förföljelsegrund som fortfarande debatteras flitigt, och som ännu betraktas som mer svårdefinierad än övriga varför utvecklingen avseende tolkning och tillämpning av denna grund kan förväntas fortgå. 37 Utvecklingen av förföljelsegrunderna medför givetvis också en utveckling av kraven på vad myndigheterna ska skydda; myndigheterna i hemlandet måste på ett effektivt sätt värna och skydda varje nytt eller utvecklat skyddsintresse för att den sökande i asyllandet inte ska anses ha rätt till internationellt skydd. 3.3 Hur ska myndigheterna skydda? Detta är en komplicerad och omtvistad fråga; vad krävs av myndigheterna för att de ska anses ha vilja och förmåga att erbjuda skydd i hemlandet? Professor James C. Hathaway och Dr. Michelle Foster har i en artikel som i ett brett perspektiv behandlar frågan om internflykt, med fokus på innehållet i det 33 UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Interpreting Article 1 of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, April 2001, available at: [accessed 22 December 2013], punkt Prop. 2005/06:6, s Se t.ex. UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Interpreting Article 1 of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees, punkt A.a., punkt A.a., punkt Se också UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Guidelines on International Protection No. 2: "Membership of a Particular Social Group" Within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 7 May 2002, HCR/GIP/02/02, available at: [accessed 22 December 2013]. 15

20 förmodade skyddet, gett uttryck för sin syn på vad som måste kunna bekräftas avseende en stats förmåga och vilja att skydda. 38 Hathaway och Foster anför att det är allmänt vedertaget att skydd inte endast kan sägas bestå i att inte vara utsatt för förföljelse, frånvaro av förföljelse innebär alltså inte per automatik att en person är att betrakta som skyddad. Själva ordet skydd implicerar ett agerande, ett aktivt handlande för att åstadkomma något. Författarna menar dock att detta konstaterande inte ger någon vidare ledning avseende frågan vad ett sådant aktivt handlande ska bestå av utan att frågan kvarstår: Vilka är minimikraven för att en stats agerande ska anses utgöra ett effektivt skydd? Här hänvisas till flyktingkonventionens preambel där syftet med konventionen anges vara att revidera och sammanfatta äldre internationella överenskommelser angående flyktingars rättsliga ställning samt att genom en ny överenskommelse utvidga de äldre överenskommelsernas tillämpningsområde och det skydd, som genom dem tillerkännes flyktingarna. 39 Författarna menar att den citerade meningen ger uttryck för att skyddet åtminstone ska inkludera de rättigheter som föreskrivs i artikel 2-33 i flyktingkonventionen. Dessa artiklar behandlar asylsökandes rättigheter i asyllandet, men Hathaway och Foster menar att de också ska utgöra en miniminivå för att skydd ska kunna anses tillgängligt i sökandens hemland. Artiklarna föreskriver bl.a. religionsfrihet, rörelsefrihet, rätt att föra talan inför rätta, rätt att arbeta, rätt till olika sociala förmåner och givetvis förbud mot refoulement. 40 Hathaway och Foster nämner också en annan uppfattning, som dock ligger i linje med vad som sagts i föregående stycke. Enligt denna uppfattning måste de grundläggande mänskliga rättigheterna respekteras för att skydd ska anses föreligga. Ett skydd måste då inkludera iakttagande av de skyldigheter som staten har enligt olika konventioner på MR-området, t.ex. den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och 38 Se Hathaway, Foster, Cambridge University Press, Internal Protection/Relocation/Flight Alternative as an Aspect of Refugee Status Determination. 39 Flyktingkonventionens preambel, tredje stycket. 40 A.a., s. 18. För en djuplodande analys av de olika rättigheterna se Hathaway, James C., The Rights of Refugees under International Law [Elektronisk resurs], Cambridge University Press, Cambridge, 2005, kap

21 rättigheter. 41 Enligt en annan uppfattning ska kraven på skydd inte formuleras i rättigheterna. 42 Hathaway och Foster konstaterar att vissa mänskliga rättigheter den internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella absoluta termer utan bero på om sökanden jämfört med andra invånare skulle utsättas för diskriminering gällande åtnjutande av de grundläggande mänskliga erkänns i de flesta länder, framförallt sådana absoluta rättigheter som t.ex. rätten att inte utsättas för tortyr. Däremot måste frågan om erkännande av och respekt för relativa rättigheter såsom exempelvis yttrandefrihet beaktas på ett mer nyanserat sätt med insikt om att dessa inte alltid anses behöva garanteras. Detta gäller i ännu högre grad de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna som snarast är formulerade som målsättningsparagrafer som staterna beroende på sina resurser ska sträva efter att uppnå. Hathaway menar att vissa, men inte varje, hot mot dessa rättigheter kan utgöra förföljelse i flyktingkonventionens mening. 43 Atle Grahl-Madsen menar att om myndigheterna förvisso har vilja, men inte förmåga att skydda ska en sökande denne ska beredas internationellt skydd i samma utsträckning som flyktingar där myndigheterna vägrar ge skydd. För att myndigheterna ska anses oförmögna att skydda krävs dock att problemen når upp till en viss nivå och att de inte avser endast en kort period. Grahl-Madsen uttrycker det som att om myndigheterna, trots sin vilja, inte förmår skydda befolkningen på ett effektivt sätt under en längre period detta kan anses tala för att staten har organisatoriska brister. Sådana brister kan innebära att det finns anledning att ifrågasätta statens möjligheter att garantera lugn och ordning inom landet. Om så är fallet menar Grahl-Madsen att det finns förutsättningar för att erkänna människor som flyktingar, om de bedöms hysa en välgrundad fruktan att utsättas för förföljelse Hathaway, Foster, Cambridge University Press, Internal Protection/Relocation/Flight Alternative as an Aspect of Refugee Status Determination, s. 50f. 42 A.a., s A.a., s. 52f. Se också University of Michigan Law School, The Michigan Guidelines on Protection Elsewhere, 3 January 2007, available at: [accessed 22 December 2013], punkt Grahl-Madsen, Atle, a.a., s. 191f. 17

22 Grahl-Madsen konstaterar, liksom Hathaway och Foster, att ordet skydd får anses innebära något slags handlande för att värna människors intressen, integritet och rättigheter men att tillhandahållandet av skydd kan se ut på många olika sätt och att det kan vara både passivt, t.ex. utfärdande av pass, och aktivt, såsom när en regering till förmån för en medborgare kontaktar ett annat lands regering. 45 Professor Stephen Legomsky menar att innehållet i begreppet effektivt skydd i ett s.k. säkert tredje land inte är klarlagt men att det i vart fall finns sju möjliga ingredienser varav i vart fall följande får anses avse effektivt skydd i allmänhet, nämligen respekt för de grundläggande mänskliga rättigheterna och för de rättigheter som anges i flyktingkonventionen. 46 UNHCR har listat ett antal avgörande faktorer avseende frågan om ett s.k. säkert tredje land kan erbjuda ett effektivt skydd. Listan, som inte är uttömmande, inkluderar att sökanden inte ska ha någon välgrundad fruktan i relation till det aktuella landet, det utpekade landet ska respektera grundläggande mänskliga rättigheter som t.ex. förbudet mot tortyr och förbudet mot refoulement, landet ska ta hänsyn till sökandens eventuella särskilda svårigheter och ska respektera principen om familjens enhet A.a., s UN High Commissioner for Refugees (UNHCR), Secondary Refugee Movements and the Return of Asylum Seekers to Third Countries: The Meaning of Effective Protection, February 2003, PPLA/2003/01, available at: [accessed 22 December 2013], s UNHCR hänvisar i punkt 1 till Legomskys arbete i Summary Conclusions on the Concept of Effective Protection in the Context of Secondary Movements of Refugees and Asylum-Seekers, se följande not. 47 Summary Conclusions on the Concept of Effective Protection in the Context of Secondary Movements of Refugees and Asylum-Seekers, punkt

23 3.4 Kommentar Ett definitivt svar på frågan om vad som krävs av myndigheterna för att de ska anses skydda sina medborgare synes inte kunna formuleras och Hathaway och Foster uttrycker att utmaningen är; [ ] to devise a principled approach which adumbrates the rights-based understanding of protection compelled by the internal structure of the 1951 Convention, but which cannot be dismissed as simply a humanitarian option to be adopted by more generous States. 48 Det finns alltså ingen definition av vad som krävs av en stat för att denna ska anses erbjuda ett effektivt skydd; det som finns är en diskussion kring begreppet, en diskussion som i vart fall pågått sedan 1960-talet då Grahl- Madsen gav ut sina verk. Idag, drygt 50 år senare är frågan högaktuell men alltså ännu inte besvarad. Istället för att världssamfundet genom UNHCR enats om en definition har frågan delats upp i flera i form av resonemang kring internflykt, säkra tredjeländer och principen om första asylland. Ett helhetsgrepp må framstå som tidskrävande och komplicerat, både i ett politiskt och i ett ekonomiskt perspektiv, men om det fastlades kriterier för vad som de facto utgör skydd skulle förhoppningsvis mycket av problematiken kring internflykt m.m. minska. Olika definitioner i olika länder leder till olika bedömningar vilket i sin tur riskerar att leda till att flyktingströmmar riktar sig mot länder med vad som betraktas som en mer generös asylpolitik. Detta ses som ett problem då det motverkar ett av flyktingkonventionens syften; att åstadkomma ett samarbete mellan de anslutna länderna så att inget land ensamt får bära den utomordentligt tung[a] börda som beviljandet av asyl kan innebära och som kan ligga till grund för konflikter mellan de anslutna staterna. 49 Stycket ovan ger uttryck för en ond cirkel och ett kontraproduktivt beteende; bristen på definition har, enligt min uppfattning, lett till utvecklandet av diverse metoder att hänvisa asylsökande till andra lösningar än de som explicit anges i flyktingkonventionen. Asylsökande nekas skydd med 48 Cambridge University Press, Internal Protection/Relocation/Flight Alternative as an Aspect of Refugee Status Determination. s Flyktingkonventionens preambel, stycke fyra och fem. 19

24 hänvisning till att de kan återvända hem, men till en annan ort; att de borde ha sökt asyl i det första land de kom till; att de har tillräcklig anknytning till ett tredje land och att det därför är där de ska söka asyl. Detta uppdelande har i sin tur inneburit utvecklandet av diverse kriterier och krav på skydd på den plats dit sökanden hänvisas, vilket jag menar hade kunnat undvikas om det funnits en tillfredsställande definition från början. Nu måste vi så att säga gå baklänges och med hjälp av de kriterier som fastställts avseende internflykt, säkra tredjeländer och första asylland försöka hitta de gemensamma nämnare som kan accepteras av världssamfundet och som lämpligen kan resultera i en riktlinje utfärdad av UNHCR. 20

25 4. Säkra tredjeländer och principen om första asylland 4.1 Inledning I detta avsnitt ska jag redogöra för den syn på myndighetsskydd som kommer till uttryck i resonemangen om s.k. säkra tredje länder och principen om första asylland. Den första delen kommer behandla den internationella flyktingrätten och därefter följer en redogörelse av hur det ser ut inom EU, där mycket av den gemensamma asylpolitiken baseras på just dessa begrepp. Vad som sägs i det första avsnittet om den internationella rätten är givetvis även relevant i avsnittet om EU, att jag trots det valt att behandla dem i olika avsnitt syftar till att tydliggöra på vilket sätt EU gått ett steg längre med dessa begrepp samt till att underlätta en jämförelse mellan de allmänna internationella tankegångarna och de som är specifika för EU. De EU-rättsliga instrument som ska behandlas är Dublinförordningen, det gamla respektive det nya skyddsgrundsdirektivet och det gamla respektive det nya asylprocedurdirektivet. 50 Innehållet i dessa rättsakter ska beskrivas på ett sammanfattande sätt med fokus på vad som är av intresse avseende frågan om myndighetsskydd och de krav som ställs för att ett land ska betraktas som ett säkert första asylland eller ett säkert tredjeland. 4.2 Säkra tredjeländer och principen om första asylland i internationell rätt I november 2006 höll University of Michigan en sammankomst där flera framstående rättsvetenskapsmän- och kvinnor på asylrättens område medverkade, bl.a. James C. Hathaway. Syftet med sammankomsten var att diskutera frågan om vad som enligt internationell rätt krävs för att kunna hänvisa asylsökande till skydd i ett säkert tredje land eftersom; [r]efugees increasingly encounter laws and policies which provide that their protection needs will be considered or addressed somewhere other than in the territory of the state where they have sought, or intend to seek, protection Se not i avsnitt 1.3 för rättsakternas fullständiga namn. 51 The Michigan Guidelines on Protection Elsewhere, s

26 Den diskussion som fördes resulterade i The Michigan Guidelines on Protection Elsewhere. Dokumentet uttrycker deltagarnas gemensamma uppfattning om vad som utgör den internationella rättens minimikrav på tillämpningen av principer om sändande av sökande till säkra tredjeländer eller ett första asylland. 52 Jag återkommer till dokumentets innehåll i slutet av detta avsnitt, först ska dock några grundläggande element behandlas. Av artikel 14 punkt 1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna följer att var och en har rätt att i andra länder söka och åtnjuta asyl från förföljelse. Genom vissa instrument nekas dock en del av de som utnyttjar sin rätt att söka asyl en fullständig prövning av sitt skyddsanspråk med hänvisning till att de kommer från s.k. säkra ursprungs- eller tredjeländer alternativt att de har att vända sig till ett första asylland. 53 Utanför EU används begreppen första asylland och säkert tredjeland ofta synonymt, eller i ett och samma sammanhang. 54 Resonemanget kring dessa begrepp kan illustreras på följande sätt. En person har lämnat sitt hemland för att söka skydd utomlands. Från hemlandet har denne kommit till ett land som generellt anses kunna erbjuda skydd och som därför betraktas som säkert den skyddssökande anses ha kunnat söka asyl där varför det kallas första asylland. Eftersom landet ifråga betraktas som säkert anses det också vara ett säkert tredjeland. Personen söker dock av någon anledning inte asyl i detta första land utan beger sig till ett annat land för att där söka asyl. Det land i vilket sökanden lämnar sin asylansökan hänvisar i dessa fall den sökande till att återvända till det första asyllandet, för att där lämna in sin ansökan. Detta motiveras med resonemanget att en person som söker skydd har att göra det i första möjliga land, att den sökande därefter väljer att ta sig till ett annat land anses därför vara vanlig migration och inte sökande efter skydd. En flykting anses nämligen inte ha rätt att välja asylland. De som förespråkar en 52 A.a., a.st. 53 Goodwin-Gill, McAdam, a.a., s. 390ff. Bilaterala avtal finns mellan många olika länder, bl.a. mellan USA och Canada. Avtalet har fått kritik av t.ex. UNHCR (se bl.a. UNHCR Monitoring Report Canada-United States Safe Third Country Agreement 29 December December 2005, och Amnesty International (se t.ex. Amnesty International, Amnesty International Report Canada, 25 May 2005, available at: [accessed 22 December 2013]). Multilaterala avtal finns t.ex. inom EU vilket jag återkommer till. 54 Jfr t.ex. Summary Conclusions on the Concept of Effective Protection in the Context of Secondary Movements of Refugees and Asylum-Seekers, särskilt punkt 1. 22