Digitalisering, främjande och framtid

Transkript

1 Digitalisering, främjande och framtid En utredning kring behov av digitaliseringsfrämjande insatser Karin Hovlin Sofie Arvidsson Februari 2015

2 Innehållsförteckning 1 Inledning Bakgrund Syfte och mål Begrepp, frågeställningar och avgränsningar Genomförande och disposition Främjande av digitalisering vad och varför? Begreppet främjande ett perspektiv på styrning Begreppet digitalisering Från it-politik till digitaliseringspolitik Aktörer inom det it-politiska området Mycket vatten under broarna och många styrsignaler Bredbandsforum Användningsforum E-delegationen Digitaliseringskommissionen Sammanfattande reflektioner Tre exempel på främjande Jämställdhet Folkhälsoområdet Hållbarhet och miljö Ytterligare exempel på främjandearbete Sammanfattande reflektioner Strategier för digitaliseringsfrämjande vad kan vi lära av andra länder? Behov av digitaliseringsfrämjande insatser Digitaliseringen är omvälvande Inriktning och organisation måste svara mot behov Sakfrågor från infrastruktur till utbildning till Kunskap stärkt analys och kompetens Process stöd i utvecklingsresor på olika plan Policy från visioner till handlingsinriktade prioriteringar Samordning att arbeta ihop Vem tar stafettpinnen? Samordnaren Myndigheten Miljarderna Tankesmedjan Samtalet Främjande och framtid hur tar vi nästa steg? Utgå från behov och våga prioritera Ingen universallösning utan organisationer i samverkan Långsiktighet slutet för tomteblossen? Bilagor Bilaga 1 Referenser Bilaga 2 Intervjupersoner... 50

3 1 Inledning 1.1 Bakgrund Regeringen tillsatte Digitaliseringskommissionen Kommissionens uppdrag är att verka för att det it-politiska målet i den digitala agendan, It i människans tjänst en digital agenda för Sverige, uppnås och att regeringens ambitioner inom området fullföljs. Det övergripande målet för it-politiken är att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Under de senaste 20 åren har många styrdokument utarbetats som rör både it-politik och e- förvaltning. Det finns idag en tendens att använda det samlande begreppet digitalisering. Det är ett horisontellt politikområde som genomsyrar en mängd andra politikområden. Genom åren har regeringen valt att ha olika organ som arbetar med skilda delar av denna politik. I dagsläget har bland andra Digitaliseringskommissionen, Bredbandsforum, Användningsforum och E- delegationen uppdrag inom området, uppdrag som löper ut senast i december Frågan är vad som bör hända därefter. Vilka behov av insatser för att generellt främja digitalisering finns framgent och hur kan dessa genomföras? Digitaliseringskommissionen ska i december 2015 lämna sitt slutbetänkande. Som ett led i arbetet inför detta har det funnits behov att studera frågan om inriktning och organisering av digitaliseringsfrämjande. Arbetet ska utgöra en grund för fortsatt samråd i frågan under Governo AB har anlitats som externt konsultstöd och föreliggande rapport utgör redovisningen av detta uppdrag. 1.2 Syfte och mål Syftet med Governos uppdrag är att bidra till att skapa en ändamålsenlig inriktning och organisering av digitaliseringsfrämjande. Målen är att Digitaliseringskommissionen ska ges: En god bild av hur främjande på statlig nivå kan bedrivas genom att belysa erfarenheter inom andra områden. Ett underlag för fortsatt diskussion om vad som är att betrakta som digitaliseringsfrämjande framgent och vilka behov som behöver mötas. Ett underlag för fortsatt diskussion om inriktning och organisering av arbetet framöver. 1.3 Begrepp, frågeställningar och avgränsningar Fokus i utredningen ligger på arbete för att på stärka förutsättningarna för att använda digitaliseringens möjligheter, dvs. digitaliseringsfrämjande. Vilken roll kan staten ha och vilka främjandeinsatser kan göras för att bäst använda digitaliseringens möjligheter? I föreliggande rapport använder vi digitalisering och digitaliseringsfrämjande som vidare begrepp än it-politik och it-politiska insatser. I avsnitt 2.3 diskuteras begreppet digitalisering ytterligare. Utredningen har utgått från följande övergripande frågeställningar. Dessa har preciserats och utvecklat i intervjuer och arbetsmöten. Hur kan systematiskt främjande bedrivas på nationell nivå? Vilka erfarenheter finns från andra områden? Vad är digitaliseringsfrämjande? Var finns ett statligt åtagande idag och vilka behov ska mötas framgent? Hur finansieras digitaliseringsfrämjande idag? 2

4 Vilka erfarenheter och lärdomar finns hos de aktörer som idag är verksamma på området? Hur kan digitaliseringsfrämjande organiseras framgent? Vilka samarbetsformer är bäst för att säkra synergier med andra? Vissa avgränsningar har gjorts i arbetet. Många av frågeställningarna är omfattande och fokus har varit att söka nya perspektiv på dessa snarare än att genomföra fördjupade analyser. Rapporten syftar i stor utsträckning till att utgöra ett kvalificerat underlag för fortsatt diskussion där möjliga vägval presenteras. Uppdraget har också utgått från Näringsdepartementets ansvar för itpolitiken samt det samordningsansvar för it-politiska frågor som departementet har inom Regeringskansliet. 1.4 Genomförande och disposition Uppdraget har genomförts under hösten 2014 i sex faser och koordinerats med ett angränsande uppdrag avseende en rapport om strategier för digitalisering i omvärlden (en kort sammanfattning av detta ges i kapitel 5). En kombination av metoder har använts: dokumentstudier, intervjuer och arbetsmöten. Sammantaget har 29 intervjuer genomförts, intervjupersonerna har identifierats i samarbete med uppdragsgivaren. (För en lista över intervjupersoner, se bilaga 2.) Uppdraget har genomförts i dialog och i nära samarbete med Digitaliseringskommissionens kansli. Givet frågeställningarnas omfattning med många perspektiv och berörda aktörer har den täta dialogen varit viktig och avstämningar skett regelbundet genom hela uppdraget. Tre längre arbetsmöten har genomförts med kansliet. Vid dessa har vi gemensamt identifierat de mest angelägna behoven och fattat beslut om eventuella korrigeringar av genomförandet. I kapitel 2 diskuteras begreppen främjande och digitalisering. Kapitel 3 ger därefter en övergripande bild av aktörer inom det it-politiska området. I kapitel 4 redovisas erfarenheter av främjandearbete inom tre andra områden: folkhälsa, jämställdhet samt hållbarhet och miljö. En sammanfattning av resultaten av den angränsande rapporten rörande strategier för digitalisering i omvärlden återfinns i kapitel 5. I kapitel 6 och 7 lämnas förslag till dels vilka behov som kommande insatser behöver möte, dels hur dessa skulle kunna organiseras. Kapitel 8 avslutar rapporten med vissa sammanfattande slutsatser rörande behov av digitaliseringsfrämjande insatser och hur framtida inriktning och organisering kan möta dessa. 3

5 2 Främjande av digitalisering vad och varför? Fokus i denna rapport är digitaliseringsfrämjande. I detta kapitel inleder vi med att diskutera de två delarna av detta begrepp: digitalisering och främjande. Därefter diskuteras utvecklingen av itpolitiken mot en ökad fokus på digitaliseringsfrämjande. 2.1 Begreppet främjande ett perspektiv på styrning För att närma sig begreppet främjande är det värdefullt att ta sin utgångspunkt i ordets betydelse. Främjande (eng. promotion) är enligt ordboken att hjälpa fram, understödja 1, dvs. något som driver utvecklingen framåt. Begreppet skiljer sig mot exempelvis förebygga (eng. prevention) som mer fokuserar på att avvärja och skydda. Att främja är således inriktat på att finna och stärka de positiva förutsättningarna, snarare än att hindra de negativa. I statsvetenskapen är främjande inte ett särskilt vanligt förekommande begrepp. Om vi emellertid ser främjande som ett perspektiv på styrning finns betydligt mer forskning. Styrning är, enligt ESV, samtliga åtgärder som ledningen på olika nivåer använder för att nå ett visst resultat, att få rätt saker att hända genom att driva insatser och beteenden i en viss önskad riktning. 2 Traditionell styrning kan ses som en del av en vertikal hierarkisk kedja, med hårda styrverktyg som lagstiftning, ekonomiska styrmedel och tillsyn. Andra mjuka styrverktyg är snarare ickehierarkiska och av mer mjuk karaktär (se exempel på styrverktyg i figuren nedan). En statlig verktygslåda exempel på verktyg Under genomförandet av denna utredning har vi mött uppfattningen att främjande främst är sådana insatser och verktyg som staten använder när hårdare styrning inte är möjlig. När lagstiftning eller finansiering inte kan utformas så får andra verktyg användas, exempelvis dialoger och nätverkande. Dessa andra verktyg skulle alltså vara främjandeinsatser. Med detta synsätt är främjande endast ett annat ord för mjuk styrning. Vi menar dock att detta är ett ofullständigt sätt att se på begreppet främjande. 1 Svenska Akademiens ordlista 2 ESV 2014:49. Verksamhetsstyrning - att få rätt saker att hända. 4

6 Statlig styrning har genomgått stora förändringar under de senare åren, bland annat genom New Public Management och införandet av exempelvis en mer decentraliserad statsförvaltning och målstyrning. Statskontoret pekar på att just mjuka och mer otraditionella former blir allt vanligare och pekar på två förklaringar; Det handlar för det första om att staten är beroende av flera andra aktörer för att genomföra politiken. För det andra tenderar staten att tillgripa horisontell styrning när det handlar om vad som kallas wicked problems, det vill säga komplexa problem utan enkla lösningar eller tydliga slutresultat. 3 Mjuk styrning är alltså vanligare när staten inte själv har rådighet över frågan, vilket särskilt är fallet när det gäller horisontella eller tvärsektoriella frågor. Där krävs samordning och att flera aktörer enas kring frågor utifrån olika perspektiv. I wicked problems är aktörerna vare sig helt överens om definitionen av problemet, eller om lösningen/-arna. Lösningen i sin tur kan resultera i oavsiktliga effekter eller nya problem i en annan del av samhället på grund av de komplexa samspel som råder. Komplexa samhällsproblem är inget nytt fenomen och diskuteras bland annat inom policyforskningen. 4 Inte sällan är kopplingen otydlig mellan de verktyg som används och de problem som egentligen är utgångspunkten (se figuren nedan). För att identifiera lämpliga åtgärder är det viktigt att ta hänsyn till ett problems kontext. Vem och hur definieras problemet? Vem är målgruppen? Vilka verktyg är lämpliga? Om svaren på dessa frågor är tydliga finns det bättre förutsättningar för att nå främjande effekter. Främjande utifrån sin kontext Styrning kan utövas genom en rad olika verktyg. Det finns dock inget likhetstecken mellan främjande och mjuk styrning. Istället kan både hårda och mjuka styrverktyg användas för att uppnå effekter som kan vara såväl främjande som förebyggande. Främjande är därför ett begrepp för att beskriva ambitionen med styrningen, snarare än något som beskriver verktygets karaktär eller form. Vår slutsats är därmed att främjande kan definieras som en åtgärd som genomförs med ambitionen att stärka förutsättningarna för en önskad effekt 5. 3 Statskontoret 2015:5 4 Se exempelvis Eliadis et al. (2005): Designing Government. From Instruments to Governance. 5 Vi är medvetna om att att begreppen styrning och främjande kan betraktas och användas på andra sätt. Vår ambition har här varit att föra ett resonemang som kopplar till hur digitaliseringsfrämjande kan bedrivas. 5

7 2.2 Begreppet digitalisering Vad innebär främjande av digitalisering och hur ser det statliga åtagandet ut idag? För att belysa denna fråga bör också begreppet digitalisering diskuteras. Vad betyder det? Hur förhåller det sig till it, it-politik, informationssamhälle, telekom och e-förvaltning? I Digitaliseringskommissionens delbetänkande våren 2014 konstaterades att begreppet, trots att det används flitigt, inte närmare definierats inom it-politiken. 6 Kommissionen anser att begreppet har två olika betydelser: informationsdigitalisering och samhällelig digitalisering: Med informationsdigitalisering avses den process där en analog förlaga transformeras till digital information. Detta innebär att informationen kan bli strukturerbar, sökbar och tillgänglig genom digitala kanaler. Samhällelig digitalisering är den samhälls- och människoomvälvande process som gradvis blir allt svårare att över huvud taget särskilja från någon del av livet ( ). Vi ser att digitalisering som begrepp fått ett starkt uppsving inom it-politiken under senare år (se diagrammet på nästa sida). Om man söker på ordet digitalisering i den drygt 300 sidor långa itpropositionen från juni 2005, Från it-politik för samhället till politik för it-samhället, återfinns ordet 14 gånger. 7,8 I nära samtliga fall rör det då digitaliseringen av kulturarvet och påverkan på massmedier, dvs. det handlar om informationsdigitalisering. Gör man samma sökning i den digitala agendan it i människans tjänst, ett knappt 60-sidigt strategidokument som regeringen presenterade i oktober 2011, finner man ordet digitalisering 54 gånger. I Digitaliseringskommissionens delbetänkande våren 2014 får vi 288 träffar på ordet i det 230 sidor långa dokumentet. 6 SOU 2014:13 sid Proposition 2004/05:175 8 Vi sökte på digitalisering vilket innebär att ord som innehåller detta också inkluderas, exempelvis digitaliseringen och digitaliseringskommissionen. 6

8 I arbetet med denna rapport framkommer att båda betydelserna används men att man när man talar policy i allmänhet i allt högre grad syftar på den bredare betydelsen, samhällelig digitalisering. Digitalisering kan då ses som ett paraply under vilket begrepp som använts och används inom området, exempelvis it-politik, informationssamhälle eller e-förvaltning, kan inrymmas. 2.3 Från it-politik till digitaliseringspolitik Hur har då it-politiken utvecklats och vad omfattar den? Politikområdet benämns politiken för informationssamhället (dvs. inte digitalisering) och utgör en del av utgiftsområde 22, Kommunikationer. På regeringens hemsida framgår att: It-politiken handlar om att använda och främja de möjligheter som digitaliseringen för med sig. Området omfattar bland annat reglering av it och elektronisk kommunikation, liksom nät- och informationssäkerhet, frekvenspolitik och frågor om internets förvaltning. I området ingår också frågor om tillgång till bredband och infrastruktur för it. 9 Politiken har en horisontell ansats. Som framgår av citatet, handlar det om att tillvarata möjligheterna med it och digitalisering inom alla sektorer i samhället. Detta anslag har varit tydligt ända sedan it-politiken började formuleras för 25 år sedan. 10 It har inget egenvärde utan fokus bör ligga på den nytta som skapas genom användningen av tekniken och hur tekniken kan bidra till måluppfyllelse inom andra politikområden. Denna fokus framstår allt tydligare över tid. I föreliggande utredning framkommer dock ett behov av att ytterligare fokusera på användning inom olika samhällsområden (se nedan). Flera intervjupersoner menar att det finns en bristande förståelse för digitaliseringens påverkan inom många sektorer och Digitaliseringskommissionen pekade redan i sitt förra delbetänkande på det förvånansvärda i att it är så frånvarande i den politiska debatten. Sammantaget indikerar detta utrymme för ytterligare insatser. Insatser inom den horisontella it-politiken Det finns två beståndsdelar i det horisontella it-politiska området: dels de frågor som ligger inom det avgränsade it-politiska området, exempelvis frekvenspolitik och bredband, dels det vidare uppdraget, att främja digitalisering inom alla samhällsområden. Om man bortser från marknadsregleringen som följt på den avreglering av telemarknaden som inleddes 1993, har en viktig del av it-politiken varit de satsningar som gjorts på infrastruktur. Utgångspunkten är att, för att kunna använda och utnyttja digitaliseringens möjligheter, krävs tillgång till infrastruktur. Här kan exempelvis nämnas den omfattande satsning på bredband som gjordes i den andra IT-propositionen våren Infrastruktursatsningar har fortsatt därefter. Utöver marknadsreglering och bredband är exempel på andra frågor inom området informationssäkerhet och internets förvaltning. När det gäller det bredare uppdraget, att driva på utvecklingen och främja digitalisering inom alla samhällsområden, har detta skett genom olika åtgärder. De samlade it-propositionerna (1995, 2000 och 2005), de två skrivelser som regeringen lämnade till riksdagen 1997 och 1998 samt 9 besökt 18 januari Den första propositionen som behandlar dessa frågor var Om datapolitik (prop. 1984/85:220), först tio år senare kom den första IT-propositionen. 11 Ca 5,25 mdr kronor satsades under perioden

9 strategierna, senast den digitala agendan 2011, har varit viktiga verktyg. I arbetet med dessa har utveckling och insatser inom olika politikområden uppmärksammats. Ytterligare ett verktyg för det bredare digitaliseringsfrämjande uppdraget har varit att tillsätta aktörer med ett pådrivande uppdrag. Regeringen har haft flera sådana aktörer: från den första ITkommissionen 1994 till dagens Digitaliseringskommission (se vidare kapitel 3). Ytterst ligger dock ansvaret för insatser som leder till att digitaliseringens möjligheter utnyttjas inom respektive sakpolitiskt område. Visioner och mål bäst i världen Målet för it-politiken är att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Några särskilda mål rörande digitalisering finns inte, utan målen rör it-politik. 12 I budgetpropositionen för 2015 föreslog regeringen att målstrukturen skulle förändras på området. Bakgrunden var bland annat den kritik som Riksrevisionen lämnat i samband med granskningen av statens roll på telekommarknaden där man bland annat konstaterade att regeringen inte utvecklat tydliga mål och en ändamålsenlig styrning som motsvarar marknadens utvecklingsnivå och uppställda ambitioner. 13 Det övergripande målet för politiken för informationssamhället föreslogs upphävas och målen istället fokusera på it-politiken. Några nya mål föreslogs inte utan det rörde sig snarare om att korta ner och formulera om. Regeringen föreslog följande målstruktur för it-politiken där det första delmålet är en omformulering av det tidigare målet för politiken för informationssamhället. It-politik Delmål Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter (prop. 2011/12:1, utg omr. 22, bet. 2011/12:TU1, rskr. 2011/12:87) Elektroniska kommunikationer ska vara effektiva, säkra och robusta samt tillgodose användarnas behov. De elektroniska kommunikationerna ska i första hand tillhandahållas genom en väl fungerande marknad, men staten ska ha ett ansvar på områden där allmänna intressen inte enbart kan tillgodoses av marknaden. Sverige ska ha bredband i världsklass. Alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband (prop. 2009/10:196, bet. 2009/10:TU185, rskr 2009/10:297) Inom e-förvaltningsområdet utgår man från det förvaltningspolitiska målet om En innovativ och samverkande förvaltning. Regeringen antog 2012 en strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning Med medborgaren i centrum, där följande mål sattes upp. 14 En enklare vardag för medborgare Öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet Högre kvalitet och effektivitet i verksamheten Det finns ingen lättillgänglig bild av finansieringen av digitaliseringsfrämjande insatser. Många insatser görs inom en rad olika politikområden och det finns ingen samlad bild. Sedan relativt lång tid har it-politiken haft ett särskilt anslag, 2:4 Informationsteknik och telekommunikation, för insatser som bidrar till att förverkliga målen på området liksom uppföljningar och utvärderingar. Detta är ett inte helt vanligt upplägg, ofta finns denna typ av resurser på myndigheter snarare än att de står till regeringens förfogande. Under de senaste åren har anslaget uppgått till miljoner. Här finansieras exempelvis Bredbandsforum, Digitaliseringskommissionens verksamhet och analyser (kansliet finansieras via kommittéanslaget) och de studier som SCB gör rörande it-användning. 12 För en översikt av utvecklingen av målen för politiken för informationssamhället se exempelvis Tillväxtanalys (2009), kapitel 2 13 Riksrevisionen (2013) 14 Näringsdepartementet (2012) 8

10 Inom e-förvaltningsområdet finns ett anslag för gemensamma e-förvaltningsprojekt av strategisk betydelse, 2:6. Detta har bland annat använts för att finansiera e-legitimationsnämnden, E- delegationens utredningar och analyser (ofta i form av konsultinsatser, kansliet finansieras via kommittéanslaget), Verksamt mm. Anslaget har legat på cirka 38 miljoner under de senaste åren. Här har olika satsningar diskuterats under senaste året. Riksdagens beslut om budgeten för 2015 innebar här ett ökat anslag på 35 miljoner kronor i förhållande till regeringens budgetproposition och anslaget uppgår till cirka 83 miljoner år Hur står vi oss globalt? Sverige står sig väl i internationella jämförelser när det gäller tillgång och användning inom itområdet. I Digitaliseringskommissionens betänkande i mars 2014 konstateras att Sverige har en mycket stark position i internationella jämförelser vilket tydligt framgår av tabellen nedan. 15 De fem högst rankande länderna i de senaste mätningarna Rank Digital economy rankings ICT development Index The Network Readiness Index The Web Index 1 Sverige Sydkorea Finland Sverige 2 Danmark Sverige Singapore Norge 3 Finland Island Sverige Storbritannien 4 Nederländerna Danmark Nederländerna USA 5 Norge Finland Norge Nya Zeeland När det gäller Sveriges utveckling relativt omvärlden för digitaliseringen kan man ge flera olika bilder beroende på hur man tittar på undersökningarna och dess underkategorier. Figurerna nedan visar två undersökningar: World Economic Forums (WEF) Global Technology Report och United Nations Public Administration Networks (UNPANs) undersökning United Nations E- Government Survey. Båda dessa undersökningar mäter både utvecklingen av de förutsättningar som finns i samhället kring digitalisering samt utvecklingen inom E-förvaltning. WEF undersökning är bredare och fokuserar på förutsättningar i form av t ex utbildningsnivå, infrastruktur men även på individers och företags teknikanvändning. UNPAN fokuserar på humankapitalet och infrastrukturen i sitt index. I WEF mätning nedan placeras Sverige på 3:e plats i det övergripande index Network Readiness Index. När det gäller det index som mäter den offentliga sektorns nivå på tjänster och utbud av tjänster placeras dock Sverige på en 16:e plats som delas med Colombia. Detta indikerar att ett gap öppnat sig mellan Sveriges prestationer kring digitalisering som land och Sveriges offentliga sektors prestationer. 15 SOU 2014:13, sid 37 9

11 WEF = World economic forum NRI = Networked readiness index OSI = Online service index Sveriges utveckling över tid i Network Readiness Index I UNPANs övergripande index placeras Sverige lägre, på 14:e plats. När det gäller offentlig sektor index i denna mätning har Sverige succesivt fallit till en 28:e plats. Även i denna undersökning kan vi urskilja ett gap mellan det svenska samhällets förutsättningar och den offentliga sektorns prestationer. OSI = Online service index EGDI = E-government development index Sveriges utveckling över tid i United Nations E-Government Survey Mot ytterligare fokus på användning och möjligheter? Digitaliseringskommissionen konstaterade i juni 2014 att Digitaliseringskommissionen har kommit halvvägs och den digitala agendan som strategiskt åtgärdsdokument är färdig. Det är ovanligt att man som utredning, särskilt med halva tiden kvar, kan konstatera det, men punkt efter punkt har bockats av, åtgärder har genomförts eller genomförs löpande. Få omfattande nationella insatser finns egentligen längre kvar att följa upp. 16 Frågan är då vad som händer och bör hända framöver? Är vi redan i mål? Finns det behov av insatser framgent, och i så fall av vilken typ? I arbetet med denna studie framträder en tydlig bild

12 av att det finns utrymme för ytterligare insatser för att fullt ut dra nytta av digitaliseringens möjligheter och att tydligare fokusera på den samhälleliga transformationen som digitaliseringen medför. Att fokus förskjuts mer och mer från teknik till användning, och från informationsdigitalisering till samhällelig digitalisering är inget nytt. Som nämndes ovan har detta varit utgångspunkten inom politikområdet under lång tid. I en underlagsrapport till ITPS större utvärdering av IT-politiken 2003 konstaterades redan då, när man blickade tillbaka till år 2000 att Under de år som gått sedan propositionen skrevs har en hel del hunnit hända. Från att offentlig sektor då skulle ha en viktig roll som drivkraft i infrastrukturutbyggnaden har fokus nu alltmer skiftat till offentlig sektor som föredöme i användningen av IT. Ute i verksamheterna, dvs. myndigheter, landsting och kommuner, har man inte kunnat stanna vid att tala om infrastruktur. Arbetet har fortsatt en god bit bortom dessa frågor. I dag handlar IT-debatten i själva verket påfallande lite om teknik och betydligt mer om användningen av tekniken och vilken nytta den ska tillföra i verksamheten internt och externt gentemot medborgare och företag. 17 Men frågan är om detta synsätt fullt ut fått genomslag i de insatser som genomförs. Intervjupersonerna pekar överlag på en bristande förståelse för digitaliseringens påverkan inom många sektorer, ofta nämns vård och skola, och att det finns behov av ytterligare insatser. Digitaliseringskommissionen pekade redan i sitt förra delbetänkande på det förvånansvärda i att it är så frånvarande i den politiska debatten. Debatten reflekterar inte heller den potential eller det inflytande som digitaliseringen har. 18 I en rapport rörande globala strategiska trender till 2025 från Kansliet för strategisk analys på Utrikesdepartementet, pekar man just på denna omvälvande effekt som ny teknik har och kommer att ha. Flera teknologiska trender är närmast exponentiella och kommer sannolikt att få dramatiska konsekvenser för staters och individers sammankoppling, produktivitet, effektivitet, tillväxt och sysselsättning Även regeringen pekar i budgetpropositionen på att konkurrensen om att vara bäst i världen inom it-området är hård och att därför behöver utmaningar tas om hand och potentialen utnyttjas ännu bättre. 20 Även här lyfts skolan fram som ett område där det fortfarande finns stor utvecklingspotential. 21 Det förefaller således finnas ett behov av att ytterligare fokusera på användning inom olika samhällsområden, vilket också de internationella mätningarna indikerar. Användning har stått i fokus även tidigare men frågan är om man behöver överväga nya insatser. Här kan vi jämföra med de satsningar som tidigare gjorts på infrastrukturområdet. För 15 år sedan handlade diskussionen i stor utsträckning om att öka medvetenheten om nyttan och värdet av bredband, något som inte var självklart för många. Den ökade mognadsgraden möjliggjorde sedan såväl medel som andra insatser för att främja utbyggnaden av bredband. I dagsläget är det få som ifrågasätter betydelsen av en väl utbyggd infrastruktur och Sverige har också kommit långt i arbetet (även om det kvarstår ett behov på området). På liknande sätt kan ytterligare insatser också behövas för att främja användningen av digitaliseringens möjligheter och bidra till att diskussionen kring digitaliseringens omvälvande effekter kommer högre upp på den samhälleliga agendan. 17 ITPS (2003b) 18 SOU 2014:37, sid Regeringskansliet (2014) sid Regeringen (2014) UO 22 sid Ibid sid

13 3 Aktörer inom det it-politiska området I följande kapitel ges en övergripande beskrivning av såväl dagens som tidigare statliga aktörer inom det it-politiska området. De uppdrag som de fyra aktörer som är verksamma i dagsläget beskrivs kortfattat tillsammans med vissa erfarenheter och lärdomar. 3.1 Mycket vatten under broarna Genom åren har det funnits en rad aktörer inom det it-politiska området som haft olika roller i utformning och genomförande av politiken. Det politiska ansvaret har legat hos ett statsråd som ibland formellt haft titeln IT-minister men inte alltid. I dagsläget är Bostads-, stadsutvecklings- och it-minister Mehmet Kaplan ansvarigt statsråd. I Regeringskansliet har ansvaret för de it-politiska frågorna legat på Kommunikationsoch Näringsdepartementen. Fram till årsskiftet 2014/2015 har frågorna legat i Näringsdepartementets IT-politiska enhet där en av enhetens två grupper hade ansvar för Främjande av digitalisering. Förändringar i organisationen har dock skett i januari 2015 och Enheten för it-politik och Enheten för e-förvaltning utgör nu två av sex enheter som tillsammans formar Avdelningen för hållbar tillväxt. För att stödja Regeringskansliet har regeringen haft olika grupperingar. Tabellen nedan ger en översiktlig bild av centrala aktörer. Vem och form När Uppdrag Ordförande (vid avslut) Första ITkommissionen 1994 Främja bred Carl Bildt användning Statlig utredning Andra ITkommissionen Statlig utredning Tredje ITkommissionen Statlig utredning Fjärde ITkommissionen Statlig utredning IT-politiska strategigruppen Grupp tillsatt genom regeringsbeslut (intern i RK) Regeringens IT-råd Grupp tillsatt genom regeringsbeslut (internt i RK) Digitaliseringsrådet Grupp tillsatt genom regeringsbeslut (internt i RK) Bredbandsforum Forum tillsatt genom regeringsbeslut (externt utanför RK) Rådgivande i strategiska frågor samt pådrivande och kunskapsspridande I princip samma som andra ITkommissionen Analysera och främja användning Pådrivande och samordnande med ITpolitiska frågor Forum för strategisk diskussion Jan Nygren Ines Uusmann Björn Rosengren Ylva Hambraeus- Björling Åsa Torstensson Leverans/- resultat SOU Vingar åt människans förmåga Rapporter SOU Nya tider, nya förutsättningar SOU samt många andra rapporter Rapporter samt pådrivande inom RK Samtal Rådgivande Anna-Karin Hatt Samtal, input till digitala agendan Realisera bredbandsstrategin Mehmet Kaplan Rapporter, förslag till åtgärder 12

14 Digitaliseringskommissionen Statlig utredning Användningsforum Forum tillsatt genom regeringsbeslut (externt utanför RK) Verka för att ITpolitiska målet nås Säkerställa kontinuerlig dialog om tillgänglighet och användbarhet Jan Gulliksen Erik Borälv SOU, mötesplatser Samtal Inom e-förvaltningsområdet har det funnits särskilda aktörer med breda uppdrag på området. 22 Det har också funnits och finns aktörer med uppdrag som rört mer specifika frågor, exempelvis E- nämnden och E-legitimationsnämnden. Vem och form När Uppdrag Ordförande/ GD Statskontoret Driva och samordna Knut Rexed Myndighet utvecklingen Delegationen för Pådrivande, kunskap Eva Fernvall utveckling av och samverkan offentliga e-tjänster 24-timmarsdelegationen Statlig utredning Verket för förvaltningsutveckling Verva Myndighet E-delegationen Statlig utredning Starkare medborgarorientering, samverkan, stöd och verktyg, vägledning Driva på och koordinera myndigheternas arbete med e- förvaltning i statsförvaltningen Lena Jönsson Annika Bränström Leverans/ resultat SOU:er, slutbetänkande dec 2005: e- tjänster för ett öppnare och enklare samhället SOU:er, vägledningar, mötesplatser Det finns även myndigheter som har eller har haft uppdrag inom det it-politiska området och för att främja digitalisering. SCB genomför exempelvis årligen undersökningar rörande företags och individers tillgång till och användning av it. 23 Tillväxtanalys har under 2014 ett uppdrag rörande digitaliseringens tillväxtfaktorer för att bland annat bygga kunskap om hur företagen utnyttjar digitaliseringen och om hur stor del av tillväxten som kan förklaras av digitalisering. VINNOVA genomför många utlysningar som har bäring på såväl utveckling som användning av ny teknik. VINNOVA genomförde till exempel en utlysning inom skolområdet, Digitalisering i framtidens skola, nyligen med syfte att stödja digitaliseringen i skolan. 24 Naturligtvis har också kommunikationsmyndigheten PTS många uppdrag inom området. Givetvis bedrivs också forskning inom detta breda område men det finns inte någon samlad bild av denna. 22 Se Statskontoret (2014) sid 27 ff aspx 24 Innovationsprojekt/ 13

15 3.2 och många styrsignaler Det finns många aktörer inom det breda digitaliseringsområdet vilket är naturligt givet frågornas horisontella karaktär, och det finns också många styrsignaler. Det finns många strategier kring it, digitalisering och e. Under 2000-talet har ett antal styrdokument utarbetats som rör både it-politik och e-förvaltning. Som vi pekade på i kapitel 2, finns nu en tendens att använda det samlande begreppet digitalisering. I bilden nedan finns en överblick över många av de centrala styrdokumenten under den senaste 10-årsperioden. Frågan är vilka erfarenheter som finns från de aktörer som idag är verksamma inom området. I dagsläget finns fyra centrala aktörer med tidsbegränsade uppdrag: Bredbandsforum, Användningsforum, E-delegationen och Digitaliseringskommissionen. Nedan redovisar vi en summarisk bild av aktörernas uppdrag och genomförande samt vissa erfarenheter och lärdomar. 3.3 Bredbandsforum Uppdrag och genomförande Efter att regeringen i november 2009 beslutat om Bredbandsstrategi för Sverige, inrättades Bredbandsforum av regeringen i mars I december 2011 beslutade regeringen att arbetet skulle förlängas till och med 31 december Ytterst syftar verksamheten vid Bredbandsforum till att bidra till att målen i regeringens bredbandsstrategi uppfylls, dvs. att främja utbyggnaden av bredband i Sverige. En central utgångspunkt i bredbandsstrategin är att utvecklingen ska vara marknadsdriven. Regeringens ska inte styra marknaden och teknikutvecklingen men väl se till att skapa goda förutsättningar och att undanröja hinder för utvecklingen. Här finns ett stort antal aktörer med olika roller och ansvar för att driva bredbandsutbyggnad och Bredbandsforum fyller en viktig funktion för att främja samverkan mellan företag, myndigheter, och organisationer. Bredbandsforums organisation framgår av bilden nedan. Styrgruppen består av 15 ledamöter som representerar nyckelaktörer och som har ett personligt förordnande. 26 Ansvarigt statsråd, i dagsläget är bostads- och stadsutvecklingsminister Mehmet Kaplan är ordförande. Bredbandsforum har ett kansli som är placerat på PTS och består av en chef och fyra medarbetare. I en avsiktsförklaring våren 2012 sammanfattas angreppssättet på följande sätt. 27 Forumet ska arbeta aktivt för att: Dagens sammansättning av styrgruppen finns här: Bredbandsforum/Styrgrupp/

16 bidra till stärkt dialog och samverkan mellan berörda aktörer, gemensamt arbeta fram konstruktiva förslag till åtgärder som förbättrar förutsättningar för utbyggnad och tillgång till bredband i hela landet, bidra till att förslagen genomförs, bidra till att öka kunskap och medvetenheten om bredbands betydelse på lokal, regional och nationell nivå. Det vill säga, man ska arbeta med samverkan, problemlösning och kunskap. Styrgruppen träffas cirka 3 gånger per år och identifierar områden för insatser och tillsätter arbetsgrupper i specifika sakfrågor som bedöms vara prioriterade. Arbetsgrupperna arbetar därefter under en begränsad tid med en specifik fråga. Sedan 2010 har 11 grupper genomfört och avslutat sitt arbete och 2 är i dagsläget pågående. Direktiven till arbetsgrupperna beslutas av styrgruppen som också utser en ordförande, någon i styrgruppen med särskilt intresse eller kompetens i frågan. Det är sedan ordföranden som bemannar och ansvarar för arbetet i dessa arbetsgrupper med stöd av Bredbandsforums kansli. Statskontoret fick i november 2014 i uppdrag att genomföra en utvärdering av Bredbandsforum. Resultaten ska redovisas senast den 31 mars Erfarenheter och lärdomar Många intervjupersoner lyfter fram Bredbandsforum som en framgångsrik modell för samverkan mellan aktörer med olika roller på marknaden. Ofta görs en jämförelse med tidigare fora som mer haft fokus på diskussionerna men där man upplevt att resultaten inte alltid varit tydliga. Några framgångsfaktorer återkommer: Uppdraget är relativt tydligt och arbetet är handlingsorienterat. Man identifierar viktiga frågor och arbetar därefter metodiskt igenom dessa med en strävan att resultat ska vara konkreta snarare än visionära. Forumet är förankrat på högsta politiska nivå i och med att ansvarigt statsråd är ordförande. Styrgruppsmedlemmarna gör ett åtagande när man tar på sig ordföranderollen i en arbetsgrupp. Det gäller att leverera på detta och att komma så långt som det är möjligt i den specifika frågan. Det är inte bara regeringens som står som mottagare för förslag i arbetsgruppernas rapporter. Förslag om åtgärder kan rikta sig mot andra deltagare i bredbandsforum också. På så sätt minskar utrymmet att endast peka ut vad andra ska göra. Resurser finns tillgängliga i form av kansliet. Bredbandsforum är outstanding det är hög nivå på deltagandet och ett tydligt mandat Användningsforum Uppdrag och genomförande I den digitala agendan aviserade regeringen att man skulle inrätta ett användningsforum vilket skedde i mars Uppdraget gäller till och med Användningsforums huvuduppgift är att säkerställa en kontinuerlig dialog kring tillgänglighet och användbarhet som en kvalitetsaspekt 28 Fångat under intervju

17 av it. Utgångspunkten är kunskaper och erfarenheter från det allmänna, frivillig- och intresseorganisationer, branschen och forskarsamhället. Användningsforum ska peka på viktiga konkreta förutsättningar för tillgänglighet och användbarhet och visa exempel på hur användbarhet och tillgänglighet kan implementeras och följas upp av ansvariga aktörer. Forumet består av 25 ledamöter varav en är ordförande. Samtliga utses av regeringen och har tillsammans kunskaper och erfarenheter från ett tvärsnitt av samhället: det allmänna, experter från branschen, forskare och representanter för olika slutanvändare. Ett kansli som inledningsvis låg hos Handisam och som våren 2014 integrerades med Digitaliseringskommissionen, stödjer Användningsforums arbete. På kansliet arbetar en person. Under våren 2014 skedde vissa förändringar bland ledamöterna och en ny ordförande utsågs. Användningsforum möts ca fyra gånger per år och genomför också projekt inom olika områden, exempelvis digital arbetsmiljö och designprinciper för digitala tjänster. Erfarenheter och lärdomar Användningsforums uppdrag kan betraktas som vagare än exempelvis Bredbandsforum. Bredbandsforum ska bland annat arbeta för att lösa problem medan Användningsforums uppdrag är att vara en plattform för en dialog på hög strategisk nivå kring ett antal angelägna frågor. Det förefaller lättare att mäta resultaten av det förstnämnda uppdraget. Vissa intervjupersoner ifrågasätter därför nyttan av denna typ av fora. Samtidigt framhåller många att det också är centralt att skapa utrymme och plattformar för breda och utforskande frågor. Det gäller också att ha rätt kombination av mandat och resurser. Man måste jobba med luddiga saker! Men eftersträva att konkretisera E-delegationen Uppdrag och genomförande E-delegationen inrättades i mars 2009 i form av en kommitté (i dag under Näringsdepartementet, tidigare under Finansdepartementet). 31 Uppdraget är att driva på och koordinera myndigheternas arbete med e-förvaltning i statsförvaltningen. E-delegationen har i tilläggsdirektiv tillförts uppgifter, bland annat kring offentlig information och sociala medier samt om it-standardisering inom vård och omsorg. Hösten 2014 sköts tidpunkten för redovisningen av uppdraget fram till den 1 juli Delegationen lämnar delbetänkanden två gånger årligen där man redovisar sitt arbete till regeringen. Delegationen består av myndighetschefer för 16 myndigheter samt en representant för Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Ordförande är Annika Bränström, generaldirektör för Bolagsverket. Dessutom ingår två experter från Näringsdepartementet. Delegationen stödjs av ett sekretariat som består av ett 15-tal personer. Delegationen arbetar för att ta initiativ till och koordinera förstudier och projekt som leder till förvaltningsgemensamma tjänster som utgår från privatpersoners och företags behov, att koordinera andra strategiska projekt, det vill säga identifiera gemensamma beröringspunkter för att undvika dubbelarbete, bidra till erfarenhetsutbyte och sprida goda exempel, 30 Fångat under intervju 31 Regeringen (2009) Delegation för e-förvaltning, dir. 2009:19 16

18 interoperabilitet (digital samverkan), dvs hur myndigheters olika datasystem ska kunna fungera tillsammans och kommunicera med varandra, att ta fram vägledningar och riktlinjer, att följa upp utvecklingen av myndigheternas arbete med e-förvaltning. Erfarenheter och lärdomar Statskontoret genomförde vintern 2013/2014 en utvärdering av E-delegationen. 32 I utvärderingen konstaterade Statskontoret att E-delegationen har varit mer framgångsrik i de delar av uppdraget som handlar om mer operativ verksamhet, exempelvis att ta fram vägledningar och riktlinjer. I de delar av uppdraget som rört mer principiella utredningsuppgifter, exempelvis att följa upp e-förvaltningens konsekvenser för medborgare och företag, har arbetet inte varit lika framgångsrikt. En utmaning har varit det mångfacetterade uppdraget som delegationen har. Statskontoret menar också att regeringens styrning av E-delegationen brustit i flera avseenden. Mottagningskapaciteten i Regeringskansliet har varit låg och frågorna har missgynnats av att ha avdelats från förvaltningspolitiken i övrigt. Statskontoret lämnar vissa förslag till hur e-förvaltningsarbetet kan effektiviseras i framtiden. Bland annat föreslås att den förvaltningspolitiska relevansen bör stärkas, Regeringskansliets kapacitet att hantera frågorna över departementsgränserna förbättras, att en utredning bör ta fram förslag för att åstadkomma ökad interoperabilitet och att en eller flera myndigheter bör ges i uppdrag att säkerställa långsiktigheten i arbetet med kompetensstöd, vägledning och uppföljning. I intervjuer framkommer också att E-delegationen har varit framgångsrik i att skapa ett engagemang och gemensamt ansvarstagande över myndighetsgränser. Detta har varit något som varit svårt att åstadkomma hos tidigare aktörer. Myndighetsövergripande frågor har kommit allt högre på agendan. 3.6 Digitaliseringskommissionen Uppdrag och genomförande I den Digitala Agendan aviserade regeringen att man skulle inrätta en Digitaliseringskommission. Kommissionen tillsattes i juni 2012 med ett uppdrag som sträcker sig till utgången av Kommissionens uppdrag är att verka för att det it-politiska målet i den digitala agendan, It i människans tjänst en digital agenda för Sverige, uppnås, dvs. målet att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Kommissionen ska också verka för att regeringens ambitioner inom området fullföljs. Kommissionen ska, förutom att ta fram en handlingsplan för arbetet, analysera utvecklingen i förhållande till det it-politiska målet, visa på digitaliseringens möjligheter, kommunicera den digitala agendan och dess innehåll, vara administrativt ansvarig för de s.k. signatärerna till den digitala agendan, och samverka med olika aktörer i samhället för en ökad digitalisering. Inför arbetet med sitt slutbetänkande utreder kommissionen nu frågan om framtidens digitaliseringspolitik och hur en framtida organisering och inriktning skulle kunna utformas. Ordförande i kommissionen är Jan Gulliksen, professor och dekan på KTH. Digitaliseringskommissionen har också en expertgrupp med 12 ledamöter och lilla kommissionen, en expertgrupp med åtta barn och ungdomar samt ett kansli som består av fem personer. 32 Statskontoret (2014a) 17

19 Erfarenheter och lärdomar Många intervjupersoner menar att uppdraget som Digitaliseringskommissionen har kan vara en utmaning. Att verka för att nå det it-politiska målet och att ambitionerna i agendan som innehåller 22 områden är ett mycket brett uppdrag. Hur kan man prioritera och mäta effekter av gjorda insatser och måluppfyllelse? Vissa pekar också på att det inte är självklart att kommittéformen och att producera betänkanden är det mest lämpliga sättet att arbeta med uppdraget. 3.7 Sammanfattande reflektioner Inom it-politiken har det historiskt kontinuerligt funnits någon form av aktör med olika roller både att utreda och analysera samt att driva ett främjandearbete. Detta behov uppstår när det inte finns en enskild myndighet som drivit frågorna i kombination med att Regeringskansliets tjänstemannaorganisation inte är anpassad till att driva denna typ av frågor. Många intervjupersoner, med erfarenheter både innanför och utanför Regeringskansliet, vittnar om en situation där förutsättningarna att driva de it-politiska frågorna inte är tillfredsställande. Vissa uttrycker frustration över det man uppfattar som svag styrning och otillräckliga resurser i Näringsdepartementet. Sammantaget visar vår analys på ett behov av motorer utanför Regeringskansliet. Frågan är dock om kommittéformen alltid är den mest lämpliga. I specifika frågor som behöver utredas är kommittéväsendet utmärkt. Här ges en tydlighet där en utredning sker och förslag läggs i ett betänkande som sedan hanteras på gängse vis där det finns en väl utformad mottagningskapacitet i Regeringskansliet. I främjandeuppdrag som exempelvis inkluderar kunskapsspridning och att skapa mötesplatser, kan dock betänkandearbete vara en tungrodd och resurskrävande process där nyttan inte alltid är uppenbar. Ett möjligt alternativ är istället att det finns grupperingar utanför kommittéväsendet som identifierar frågor som sedan hanteras inom detsamma (se vidare i kapitel 8). Erfarenheterna från dagens aktörer visar också att om nya organ ska tillskapas är det angeläget att tydligt identifiera vilka behov som ska tillgodoses. Är inte uppdraget tydligt leder detta också till svårigheter att leverera (policy-) relevanta resultat. Det förefaller också finnas behov av organ som hanterar frågor av olika karaktär och grad av konkretion. Det behövs fora med fokus på att lösa identifierade problem men också fora där diskussioner i frågor med mer lösa konturer kan föras. Här kan det snarare bli en utmaning om mål och mandat är allt för skarpa, då kanske det finns en risk att nya frågor inte upptäcks? Lärdomar från dagens aktörer pekar på ett behov av både fora som arbetar med analys, kartläggning samt uppföljning, och fora som har fokus på genomförande. Behovet av mötesplatser förefaller också vara stort. Dessa fora kräver också tillgång till resurser i tillräcklig omfattning men också rätt erfarenheter och kompetenser för att genomföra det specifika uppdraget. I följande kapitel redovisar vi erfarenheter från främjandearbete inom tre andra politikområden. 18

20 4 Tre exempel på främjande I detta kapitel ges exempel på statligt främjande inom tre horisontella politikområden, dvs. områden som går på tvärs igenom flera sektorer i samhället och som samtliga har ett främjandeuppdrag Hur har politiken utvecklats? Hur definieras området och hur har man bedrivit arbete för att påverka området i en viss riktning? De områdens som studerats är jämställdhet, folkhälsa och hållbarhet. 4.1 Jämställdhet Bakgrund - om politikområdet Sverige har en lång tradition av jämställdhetspolitik, som varit ett eget politikområde sedan Det hade då främst sin utgångspunkt i arbetsmarknadspolitiken, dvs. förutsättningarna för män och kvinnor att på lika villkor delta i arbetslivet. 34 Sedan dess har jämställdhetspolitiken breddats och tagit nya inriktningar. Vad gäller kvinnors och mäns lika rättigheter finns det även tydliga stöd i lagar och förordningar. Jämställdhetslagen trädde i kraft 1979 i Sverige som syftade till att främja män och kvinnors lika rätt i arbetslivet. Den ersattes 2008 av diskrimineringslagen (SFS 2008:567), som ska motverka diskriminering och främja lika rättigheter oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion, sexuell uppfattning, funktionshinder eller ålder. Mål för jämställdhetspolitiken Utifrån propositionen Makt att forma samhället och sitt eget liv nya mål i jämställdhetspolitiken (prop. 2005/06:155) beslutade riksdagen 2006 om det nya övergripande jämställdhetspolitiska målet och dess delmål. Det övergripande målet kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv ersatte det tidigare: Kvinnor och män ska ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter på livet alla områden. Även om de i mångt och mycket betyder samma sak så sattes maktbegreppet i centrum med den nya formuleringen. Det tidigare jämställdhetspolitiska målet (och dess delmål) hade legat fast sedan Utöver det övergripande målet för jämställdhetspolitiken arbetar regeringen utifrån fyra delmål: En jämn fördelning av makt och inflytande. Kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva medborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet. Ekonomisk jämställdhet. Kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om utbildning och betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut. Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Kvinnor och män ska ta samma ansvar för hemarbetet och ha möjligheter att ge och få omsorg på lika villkor. Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet. I propositionen underströk regeringen särskilt vikten av samverkan mellan samhällets olika aktörer t.ex. kommuner, landsting, ideella organisationer på alla nivåer samt arbetsmarknadens parter för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. 33 Jamstall.nu/politik 34 Jämställdhetspolitikens inriktning Skr. 2011/12:

21 Jämställdhetsintegrering utvecklingsarbete inom Regeringskansliet Jämställdhetsintegrering är sedan tidigt 1990-tal regeringens huvudsakliga strateg för att nå de jämställdhetspolitiska målen och presenterades första gången i regeringens proposition Jämställdhetspolitiken: Delad makt delat ansvar (prop. 1993/94:147) Arbetet i Regeringskansliet utgår från Europarådets definition som innebär att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i alla led av beslutsprocessen och det är de aktörer som normalt sett deltar i beslutsprocessen som också har ansvaret för att så sker 37. I regeringen innebär det att varje statsråd ansvarar för jämställdhet inom sitt respektive politikområde. Jämställdhetsministern ansvarar för att driva på, utveckla och samordna regeringens jämställdhetspolitik. I regeringens skrivelse Jämställdhetspolitikens inriktning presenterar regeringen en plattform för hur arbetet med jämställdhetsintegrering skulle stärkas på central, regional och lokal nivå utifrån följande delar: Strategi för jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet Ett utvecklingsprogram för myndigheter Stöd till jämställdhetsintegrering på regional nivå Kvalitetssäkring av utvecklingen av jämställdhetsintegrering i kommuner och landsting Insatser för att samla och sprida erfarenheter och kunskap om praktiskt arbete med jämställdhetsintegrering. 38 Regeringskansliets arbete med jämställdhetsintegrering har bedrivits systematiskt och under permanenta former sedan Det övergripande målet för arbetet är att skapa så goda förutsättningar som möjligt för att jämställdhet ska genomsyra hela regeringens politik. Genomförandet har utgått från en plan för jämställdhetsintegrering i Regeringskansliet och innevarande strategi Strategin, som är ett regeringsbeslut, ska omsättas i årliga arbetsplaner för varje departement och revideras årligen. Jämställdhetsenheten, i Socialdepartementet och med barn-, äldre- och jämställdhetsministern som ansvarig statsråd, har ett samordnande ansvar inom Regeringskansliet och för den nationella politiken. Enheten med sina 16 anställda arbetar främjande på flera sätt utifrån en väl upparbetad struktur. De bidrar med metod- och kunskapsstöd på flera sätt för departementen, bland annat genom skräddarsydda utbildningar och workshops på departement och sakenheter, samt med jämställdhetsanalyser på olika politikområden. Enheten stödjer även departementen med framtagandet av arbetsplaner och erbjuder stöd i att anlägga ett jämställdhetsperspektiv i beredandet av olika beslutsunderlag. Här krävs det att medarbetarna inte bara är experter inom jämställdhetsområdet, utan även behärskar andra politikområden. Förutom coachning och vägledning samt skräddarsydda utbildningar utifrån efterfrågan på departementen genomförs bland annat utbildning i jämställdhetsintegrering som en del av basutbildningen vid nyanställning. På intranätet finns även stöd i form av information, metodstöd och handledningar för arbetet. Alla departement har en jämställdhetssamordnare som ingår i en interdepartemental arbetsgrupp (IDA-jäm). Vid gemensam beredning av beslut eller andra underlag inom Regeringskansliet bevakar jämställdhetsenheten att jämställdhetsaspekter har beaktats i relevanta delar, med utgångspunkt i de jämställdhetspolitiska målen. Som stöd till genomförandet av jämställdhetspolitiken under avsatte riksdagen 240 msek årligen Regeringen Regeringen Jämställdhetspolitikens inriktning Ibid. 39 Regeringen Regeringen Jämställdhetspolitikens inriktning Skr. 2011/12:3 20

22 Vi har systematik och formalia. Men också över 20 år på nacken! 41 Sedan 2013 pågår ett särskilt arbete med jämställdhetsintegrering i myndighetsstyrningen - ett utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i statliga myndigheter (JiM). Arton pilotmyndigheter har fått i uppdrag att ta fram en plan för jämställdhetsintegrering under 2013, som skulle genomföras under Syftet är att stärka och vidareutveckla jämställdhetsintegrering i statliga myndigheter så att deras verksamhet ännu bättre bidrar till att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. 42 Under 2015 fortsätter detta arbete med ytterligare myndigheter. Det finns inte någon myndighet med ansvar för en samlad uppföljning av jämställdhetspolitiken, utöver det uppdrag som SCB har kring jämställdhetsstatistiken. Statskontoret konstaterade i rapporten Utvärdering av uppföljningssystemet för den nationella folkhälsopolitiken (2013:4) att jämställdhetspolitiken är det enda tvärsektoriella området i jämförelsen som inte har en sådan myndighet 43. Mycket övergripande uppföljnings- och analysarbete görs av jämställdhetsenheten, men regeringen har även lämnat sådana typer av uppdrag till olika myndigheter, bland annat till Nationella sekretariatet för genusforskning vid Göteborgs universitet 44. Med uppdrag att granska och främja Diskrimineringsombudsmannen Diskrimineringsombudsmannen (DO) är en myndighet som mot bakgrund av lagen om diskrimineringsombudsmannen, diskrimineringslagen och föräldraledighetslagen har i uppdrag att främja lika rättigheter och möjligheter och motverka diskriminering. Myndighetens arbete utgår från diskrimineringsgrunderna och skapades 2009 genom en sammanslagning av flera tidigare ombudsmannaskap (DO, JämO, HO och HomO). Det skedde i samband med att den nya samlade diskrimineringslagen (2008:567) trädde i kraft. Myndigheten har mot bakgrund av lagen, en hög grad av självständighet och oberoende i förhållande till regeringen. Eventuella ändringar av ombudsmannens grundläggande ansvarsområden och uppgifter därmed måste beslutas av riksdagen. Myndighetens uppdrag är brett och innehåller både granskande och främjande uppgifter: Förebygga diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter: exempelvis genom att göra analyser, föreslå lagändringar, skriva rapporter och uppmärksamma beslutsfattare på diskriminerande strukturer. Granskningar: utövar tillsyn genom att granska hur arbetsgivare, högskolor och skolor lever upp till diskrimineringslagens krav på åtgärder för att förebygga diskriminering. Anmälningar: tar emot anmälningar om de förbud mot diskriminering och trakasserier som finns i diskrimineringslagen samt kan driva ärenden i domstol. Information och opinion: sprida kunskap och information om förbuden mot diskriminering genom medvetandehöjande insatser DO har även en uppgift att uppmärksamma och skapa debatt kring frågor som rör mänskliga rättigheter. I uppdraget ingår också ett särskilt ansvar att följa ny forskning och den internationella utvecklingen på området mänskliga rättigheter och diskriminering. Myndigheten arbetar med främjande på flera olika sätt, exempelvis genom kommunikation och kunskapsspridning, utbildning och samverkan. Detta anses av myndigheten som en viktig del för att förebygga och motverka diskriminering och skapa möjligheter för lika rättigheter och 41 Intervju med representant från Jämställdhetsenheten I jämförelsen ingick folkhälsopolitik, jämställdhetspolitik, miljöpolitik, barnrättspolitik, ungdomspolitik och funktionshinderpolitik 44 Invigdes 1998 efter ett riksdagsbeslut Sekretariatets verksamhet och uppdrag är idag ett direkt uppdrag från regeringen till Göteborgs universitet sedan

23 möjligheter. Främjande åtgärder syftar till att fler nyckelaktörer ska ta ett större ansvar för arbetet för lika rättigheter och möjligheter och att stärka det civila samhället i arbetet. Just kombinationen av flera verktyg av både hård och mer mjuk karaktär anses har en större långsiktig effekt 45. Myndigheten hade inledningsvis en hög belastning och ett stort antal granskningsärenden att hantera. Idag är det ett större fokus på främjande åtgärder. Ett utvecklingsarbete pågår inom myndigheten, bland annat för att öka systematiken i samverkan med aktörer i samhället. Ett led i att stärka samverkan är att arbeta med att identifiera nyckelaktörer inom sin målgrupp: offentlig sektor, civilsamhället och medborgare. Lärdomar hittills till nytta för andra med främjandeuppdrag Utifrån erfarenheter inom jämställdhetspolitiken ser vi faktorer av relevans också för framtida digitaliseringsfrämjande arbetet: Främjandet av jämställdhet utgår från lagstiftning och tydliga nationella politiska mål. Främjandet utövas både genom hårda verktyg, exempelvis reglering och regeringsuppdrag, liksom mjuka styrverktyg, exempelviskunskapsspridning och utbildningsaktiviteter. Regeringskansliet har en viktig roll att fylla för att uppfylla nationella och övergripande mål för hela samhället. Inom jämställdhetsområdet utgör en väl utarbetad strategi och struktur för att långsiktigt integrera frågorna i samtliga departement en styrka. Arbetssättet måste dock utgå från de specifika förutsättningar och behov som finns inom varje sakområde. Det är viktigt att balansera kraven på och viljan hos aktörer att driva utvecklingsarbete. Här verkar jämställdhetsenheten funnit en väg framåt, med ett antal skall-krav i regeringsbeslut, samt att involvera pilotmyndigheter. Risken med att bara arbeta baserat på frivillighet är att endast redan frälsta är med samtidigt som de med större behov av utveckling, inte ser nyttan och därför väljer att stå utanför. Återigen är analysen av behov och utvecklingspotential betydelsefulla verktyg för att få horisontella frågor på agendan. Det krävs en regelbundenhet i uppföljningar samt kompetens att även initiera åtgärder till följd av resultaten. Det kan vara problematiskt att följa upp främjandeinsatser och det finns en risk att utvärderingen är mer av resultat- än effektkaraktär. Vad blir effekten av att genomföra utbildningsaktiviteter? Vad blir effekten av att ta fram könsuppdelad statistik? Det är viktigt med mandat för att kunna driva horisontella frågor. Det handlar om exempelvis ett tydligt politiskt uppdrag, om resurser och ett ledarskap som efterfrågar utveckling. Det kan vara en utmaning att vara samordnare då uppgiften kräver både kräver bred kunskap och viss pondus för att coacha andra. I samordnarrollen är erfarenhet och senioritet en styrka. 4.2 Folkhälsoområdet Bakgrund om politikområdet Folkhälsa är ett samlingsbegrepp för hela befolkningens hälsotillstånd. Det handlar både om att hälsan bör vara så god som möjligt, och att den bör vara så jämlikt fördelad som möjligt. Att arbeta med folkhälsofrågor omfattar åtgärder för att främja hälsa såväl som att förebygga sjukdom. Åtgärderna kan vara inriktade på att skapa för hälsan gynnsamma förutsättningar och miljöer, eller direkt riktade mot individer, grupper eller institutioner för att förmedla kunskap Diskrimineringsombudsmannens årsredovisning

24 I propositionen Om utvecklingslinjer för hälso- och sjukvården m.m. (prop. 1984/85:181) talade regeringen för första gången om en samlad folkhälsopolitik. Här betonades vikten av ett aktivt och tvärsektoriellt folkhälsoarbete, där insatser främst skulle inriktas på grupper som hade en ökad risk att drabbas av ohälsa. Det poängterades också att detta är en uppgift för hela samhället och därför måste engagera myndigheter, medborgare, folkrörelser och andra ideella organisationer. Det huvudsakliga folkhälsoarbetet utförs på regional och lokal nivå av länsstyrelser, landsting, kommuner och idéburna organisationer. Mål för folkhälsopolitiken Riksdagen beslutade i december 2002 om ett övergripande mål för folkhälsopolitiken i enlighet med regeringens proposition: Att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen. 47 Folkhälsopolitiken syftar till att främja människors förutsättningar och livsvillkor för en god hälsa. Utgångspunkten är att hälsan i befolkningen bestäms i större utsträckning av människors levnadsförhållanden och levnadsvanor än av specifika medicinska insatser. Människors hälsa påverkas av en mängd sociala, ekonomiska, kulturella och ekologiska faktorer, s.k. bestämningsfaktorer, som är möjliga att påverka genom insatser på samhällets samtliga nivåer. Folkhälsopolitiken tar avstamp i de bestämningsfaktorer som har störst betydelse för hälsan. Detta innefattar nationella insatser för att utveckla bl.a. socialt kapital, att motverka ökade inkomstklyftor och minska fattigdom, att barn och ungdomar kan växa upp under trygga och lika villkor, att minska sjukfrånvaron, att skapa lättillgängliga områden för rekreation och att främja trygga och säkra miljöer och produkter samt en mer hälsofrämjande hälso- och sjukvård. Folkhälsopolitiken innefattar också insatser som stödjer och underlättar den enskilde människans val av hälsosamma levnadsvanor. För det samlade folkhälsoarbetet används en sektorsövergripande mål- och uppföljningsstruktur omfattande 11 målområden. Tidigare hade den nationella uppföljningen av folkhälsan varit kopplad till hälsoutfall, som t.ex. sjuklighet och dödlighet. Nu skulle uppföljningen även inkludera folkhälsoåtgärder och deras effekter på bestämningsfaktorerna. Skälen till detta är bland annat det som framhålls i folkhälsopropositionen att ju tidigare i orsakskedjan en insats kan sättas in desto fler människor kan omfattas av insatsen och den förebyggande effekten blir större 48. Genom denna uppföljningsstruktur betonas återigen samhällets gemensamma ansvar för människors hälsa 49. ( ) ett folkhälsoperspektiv skall genomsyra samtliga politikområden. Ansvaret för folkhälsoarbetet ligger inte enbart hos de myndigheter och organisationer som redan i dag har ett uttalat ansvar för folkhälsofrågor utan ansvaret är vidare än så 50. till en integrerad fråga i Regeringskansliet Hur har då främjandearbetet bedrivits? I propositionen 2002 anges 49 myndigheter som särskilt betydelsefulla inom folkhälsoområdet. Vidare fanns en sektorsövergripande mål- och uppföljningsstruktur med 11 målområden. Socialdepartementets enhet för folkhälsa hade i uppdrag att samordna arbetet med att nå det folkhälsopolitiska målet och uppföljningen inom de elva målområdena. En prioriterad fråga var en väl fungerande samordning inom Regeringskansliet och en fungerande styrning av myndigheterna i enlighet med den nationella folkhälsopolitiken. 47 Regeringen 2002/03:35 48 Statskontoret 2013:04 49 Statskontoret 2013:04 50 Regeringen Prop

25 Från 2003 organiserades enheten för folkhälsa i enlighet med målområdesstrukturen och en samordnare tillsattes för att arbeta med samordning och integrering av folkhälsopolitiken på nationell nivå. Vidare tillsattes en nationell ledningsgrupp för folkhälsa med dåvarande folkhälsoministern som ordförande. Ledamöterna bestod av generaldirektörer från de tolv mest berörda myndigheterna. Gruppen träffades regelbundet för att gå igenom målområde för målområde. Samtliga fick i uppgift att i förväg definiera sin egen roll, hur de utifrån sina verksamhetsområden kan arbeta för att nå de folkhälsopolitiska målen. Den nationella samordnaren genomförde olika kommunikationsinsatser och utvecklade verktyg för Regeringskansliet och andra myndigheter som underlättade att integrera folkhälsopolitiken i den egna verksamheten. Folkhälsopolitikens sektorsövergripande ansats innebar att de myndigheter som har uppgifter eller verksamhet som direkt påverkar folkhälsan också ska beakta dessas effekter på folkhälsan, samt aktivt arbeta för att den egna verksamheten eller ansvarsområdet bidrar till en positiv hälsoutveckling. Exempel på insatser var en föreläsningsserie, informationsmaterial och en webbplats på Regeringskansliets interna hemsida med information om vilka målområden som berör vilka politikområden samt exempel på åtgärder inom resp. politikområde som har betydelse för folkhälsan. En tryckt version av denna fanns tillgänglig för övriga myndigheter. Myndighetsstyrningen sker främst i samband med beredningen av regleringsbrev, men även genom t.ex. myndighetsinstruktioner. Myndigheterna fick i uppdrag att identifiera den egna rollen i relation till de elva målområdena, redogöra för vidtagna insatser och ge förslag på kommande samt bistå Statens folkhälsoinstitut (numera Folkhälsomyndigheten) med statistiskt underlag. Femton politikområden med tillhörande myndigheter prioriterades särskilt och inom dessa områden utsågs kontaktpersoner som regelbundet sammankallades av samordnaren. och en ny samordnande myndighet Folkhälsomyndigheten bildades den 1 januari 2014 och övertog uppgifterna från de avvecklade myndigheterna Smittskyddsinstitutet och Statens folkhälsoinstitut. Även större delen av Socialstyrelsens arbete kring miljöns påverkan på hälsa, liksom ansvaret för miljö- och folkhälsorapporteringen, har flyttades till Folkhälsomyndigheten 51. Bakgrunden till förändringen beskrevs i regeringens proposition En mer samlad myndighetsstruktur inom folkhälsoområdet (prop. 2012/13:116). Syftet med förändringen var att förbättra förutsättningarna för ett mer effektiv kunskapsbaserat arbete inom folkhälsoområdet och att ge ett bättre kunskapsstöd till ansvariga huvudmän 52. Folkhälsomyndigheten har ett nationellt ansvar för folkhälsofrågor. I en informationsbroschyr om myndigheten beskrivs uppdraget som att främja hälsa, förebygga ohälsa och bidra till ett hållbart samhälle 53. Enligt myndighetens instruktioner ska den verka för: god hälsa, utvärdera effekterna av metoder och strategier på folkhälsoområdet, följa hälsoläget i befolkningen och faktorer som påverkar detta samt genom kunskapsuppbyggande och kunskapsspridning främja hälsa och förebygga sjukdomar och skador. Särskild vikt fästs vid de grupper som löper störts risk att drabbas av ohälsa Regeringen prop. 2012/13: Folkhälsomyndigheten. Vårt uppdrag, Informationsbroschyr (2014) 54 SFS 2013:

26 Exempel på aktiviteter inom kunskapsuppbyggnad är analys, utvärdering, uppföljning. Exempel på kunskapsspridning är framtagande av metodstöd och riskanalyser. Myndigheten bistår även med beslutsunderlag till regeringen och andra myndigheter. Här finns även möjligheten att föreslå ny eller förändrad reglering genom föreskrifter och skattesatser (ex. alkohol och tobak). Myndigheten tar även fram allmänna råd inom sitt ansvarsområde. Myndigheten ansvarar även för tillståndsgivning, tillsyn och tillsynsvägledning 55. En central uppgift för myndigheten är att identifiera de folkhälsofrågor som behöver tydliggöras och där effektiva insatser kan göras. Detta sker i samverkan med andra aktörer och samarbetspartner, exempelvisstatliga myndigheter, landsting och kommuner, där syftet är att erbjuda vetenskapligt grundade kunskapsunderlag, metodstöd och uppföljning av insatser. Folkhälsomyndigheten ansvarar för sektorsövergripande uppföljning av utvecklingen av folkhälsa och dess bestämningsfaktorer. I arbetet med att sprida kunskapsunderlag inom området publiceras rapporter, publikationer, broschyrer, föreskrifter, remissyttranden, informationsmaterial och dokumentation från konferenser och utbildningar, men även statistik och databaser tillhandahålls som stöd i uppföljning på såväl nationell som regional och lokal nivå. Hälsofrämjande levnadsvanor exempel från myndigheten Intervjuerna vid enheten för hälsofrämjande levnadsvanor (avdelningen för kunskapsstöd) visar på viktiga lärdomar vad gäller att bedriva ett främjandearbete. Hur kan staten ge förutsättningar i ett tidigt skede så att individen kan främja sin hälsa? Här handlar det även om att arbeta med insatser idag som kan påverka normförändringar i ett längre perspektiv. Hur kan samhället bygga stödjande miljöer för att individen kan främja sin hälsa? 56 Folkhälsomyndigheten arbetar både främjande och förebyggande. Ett exempel är regeringsuppdraget att utreda rökfria utomhusmiljöer 57. Myndigheten fick 2012 regeringens uppdrag att utreda ofrivillig exponering för tobaksrök på offentliga platser och föreslå eventuella lagändringar utifrån resultaten. Att arbeta med förbud är på kort sikt ett förebyggande, menar intervjupersonen, dvs. en situation som hindras. Samtidigt kan förbudet också vara normbildande och främjande av ett rökfritt samhälle i ett längre perspektiv. Förutom att göra en omfattande och gedigen utredning, har myndigheten i utredningen betonat behovet av att även främja en god implementering som involverar länsstyrelser men även informationsinsatser till allmänheten. Lika mycket tid som läggs på att ta fram kunskapen, behöver planeras för att förankra och implementera så att det finns mottagningskapacitet för kunskapen, framhåller intervjupersonen. Här kan man arbeta på olika sätt, exempelvis metodstöd, utvärderingsstöd och genom att initiera projekt. Se liknelsen med en incident i en simbassäng. Om någon håller på att drunkna så kan man sätta in en direkt livsräddande insats. Men risken kan även förebyggas genom att alla bär simväst. En främjande insats skulle vara att tillse att alla är simkunniga SFS 2013: Intervju med representant från Folkhälsomyndigheten 57 Regeringen (2012b) 58 Intervju med representant för Folkhälsomyndigheten 25

27 Att arbeta främjande innebär också att ha tillgång till data och kunna följa utvecklingen över tid. Här arbetar myndigheten med att ta fram analyser över hälsoutvecklingen över tid. Myndigheten har en mycket god tillgång på data över hälsoutvecklingen i samhället och gör omfattande analyser på samhällsutvecklingen utifrån många olika perspektiv. Utifrån bra data ges goda förutsättningar för att göra tolkningar och analys. Det är vår skyldighet att analysera. Det gäller att sända signaler till samhällets aktörer. 59 Inom myndigheten generellt pågår just nu ett arbete för att beskriva och utkristallisera vad främjandeuppdraget innebär och hur det kan genomföras. Lärdomar hittills till nytta för andra med främjandeuppdrag Från arbetet med främjande inom folkhälsopolitikens kan vi identifiera viktiga lärdomar för framtida digitaliseringsfrämjande: Främjandet av folkhälsa utgår från tydliga målområden. Styrverktygen som myndigheten har att tillgå är både hårda, såsom att föreslå reglering och utöva tillsyn, som av mer mjuk karaktär som kunskapsspridning. Det är viktigt att även inkludera en analys av hur resultat av analyser och kunskapsunderlag ska implementeras. Hur ska de användas och av vem? Det går inte att bara ta fram kunskapsunderlag eller initiera projekt utan att stötta implementeringen. Vilken är statens roll där? Kan man följa upp med utvärdering? För att nå ut med sitt budskap och sina analyser är det avgörande att våga tänk nytt med hjälp av duktiga kommunikatörer. Inom Regeringskansliet krävs en god struktur för samordning av samtliga departement för att få ett genomslag. Det handlar om politisk vilja men också om fotarbete för att nå fram. Underskatta inte tiden det tar att utarbeta dessa strukturer. Det kräver långsiktighet inga resultat förrän efter längre tid. Risk för besvikelse? 4.3 Hållbarhet och miljö Bakgrund om politikområdet Sverige har en lång tradition att arbeta med hållbarhet. Stockholmskonferensen 1972 ses som den första milstolpen när man talar om hållbar utveckling, det första stora globala miljömötet i FN:s regi. En annan viktig milstolpe är Rio-konferensen om hållbar utveckling 1992, där Agenda 21 antogs. Hållbar utveckling innehåller tre dimensioner som alla är lika viktiga ekologisk, social och ekonomisk hållbarhet 60. Ekologisk handlar om att långsiktigt bevara vattnens, jordens och ekosystemenens produktionsförmåga och att minimera påverkan på naturen och människans hälsa. Social hållbarhet handlar om att bygga ett långsiktigt stabilt och dynamiskt samhälle där grundläggande mänskliga behov uppfylls. Ekonomisk hållbarhet handlar om att hushålla med mänskliga och materiella resurser på lång sikt. Den legala plattformen för all form av miljöarbetet i Sverige är Miljöbalken (1998:808) som trädde i kraft i januari Bestämmelserna syftar enligt 1 kap. 1 till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att 59 Intervju med representant för Folkhälsomyndigheten 60 Agenda 21 dokumentet från FN-mötet i Rio de Janeiro

28 människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl. Miljömålen från internationellt perspektiv till Du och Jag Förutom den legala plattformen är de nationella miljökvalitetsmålen en viktig utgångspunkt för miljöpolitiken. Målen togs av Riksdagen 2010 och består av ett generationsmål, tjugofyra etappmål och sexton miljökvalitetsmål. Miljömålen berör alla och tar samma hänsyn till såväl ekologiska som ekonomiska och sociala aspekter. Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser Arbetet för ett hållbart samhälle bedrivs på många nivåer samtidigt - inom EU, nationellt, regionalt och lokalt. På miljomal.se finns en beskrivning av olika ansvarsnivåer i samhället, Vem gör vad, från internationell nivå till riksdag och regering ända till Du och Jag. Naturvårdsverket med uppdrag att främja hållbar utveckling Naturvårdsverket är den myndighet som har det övergripande uppdraget att ge en överblick över hur miljön mår och hur miljöarbetet framskrider. Myndigheten ska främja en hållbar utveckling med utgångspunkt i generationsmålet och miljökvalitetsmålen 61. Myndigheten har även uppgift att samordna, följa upp och utvärdera arbetet med Sveriges miljömål där många myndigheter samverkar. Deras uppdrag är att 1) ta fram kunskap och underlag som används för att utveckla samhällets miljöarbete, 2) utveckla miljöpolitiken genom att ta fram bra beslutsunderlag och att skapa drivkraft i arbetet, 3) genomföra miljöpolitiken i samverkan genom att agera så att miljöbalken ska följas och miljömålen uppnås. Myndigheten är organiserad i fyra avdelningar: Avdelningen för analys och forskning (ansvarar bl a samordning av miljöforskning och rapportering samt uppföljning av Sveriges miljökvalitetsmål). Avdelningen för uppdrag (ansvarar bl a för regeringsuppdrag och remisser, nationell expertis och stöd till regeringen i styrmedelsfrågor). Avdelningen för genomförande (beslutande myndighet med ansvar för bl a sakanslag, föreskrifter, tillsynsvägledning och annan vägledning). Avdelningen för verksamhetsstöd och strategiska funktioner (personal, information, IT samt styrning och uppföljning). Att främja genom att förenkla exemplet industriutsläpp Inom miljöområdet har vi närmare studerat arbetet kring industriutsläpp. Regelverken kring företag är omfattande, ofta komplexa och hanteras av en stor mängd offentliga aktörer på olika nivåer (nationellt, regional och lokalt). För miljöfarliga verksamheter, beroende på vilken typ av verksamhet, gäller olika regelverk från det att företagaren vill initiera en ny verksamhet, till att driva och löpande rapportera för att till sist eventuellt avsluta verksamheten. Från den 1 juni 2013 gäller nya regler för vissa miljöfarliga verksamheter i Sverige som är en anpassning till ett nytt EU-direktiv (benämnt som industriutsläppsdirektivet, IED) 62. Industriutsläppsdirektivet 61 Förordning (2012:989) med instruktion för Naturvårdsverket 62 Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp. Industriutsläppsförordning (2013:250) 27

29 innebär bland annat skärpningar i kraven att tillämpa bästa tillgängliga teknik och att redovisa medlemsstaternas tillsynsarbete. Industriutsläppsdirektivet innebär en omfattande rapportering från medlemsstaterna till Kommissionen. I dagsläget är företagaren den aktör som har den samlade informationen om sin verksamhet. Ett utvecklingsarbete för myndighetssamverkan kring informationsförsörjning med anledning av IED har startats. Den effekt man är ute efter är, förutom att effektivisera för myndigheterna, att förenkla för företagen att förhålla sig till den komplexa myndighetsstrukturen och regelverken i Sverige. 63 De samverkande myndigheterna är förutom nationella myndigheter (Naturvårdsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Jordbruksverket och Havs och vattenmyndigheten), också operativa tillstånds- och tillsynsmyndigheter (domstolar, länsstyrelser och kommuner). Här finns en utmaning att visa nyttan av att samverka kring digitala lösningar och att se till helheten. Utvecklingsarbetet som genomförs i programform organiseras genom en styrgrupp där beslutsfattare från de berörda myndigheterna har möjlighet att komma överens så att beslut kan fattas inom respektive myndighet. En fast programledning koordinerar samverkan och erbjuder fasta forum för projektledare och experter inom de olika myndigheterna. Referensgrupper planeras med representation från företagen och från andra nationella myndigheter med centrala roller inom svensk e-förvaltning (såsom Bolagsverket, Tillväxtverket, Statistiska centralbyrån och Skatteverket). Det gemensamma utvecklingsarbetet som planeras inom programmet ställer högra krav på samsyn mellan aktörerna och de olika poltikområdena. Hur kan vi gemensamt arbeta så att Sverige uppfyller de krav industriutsläppsdirektivet ställer utan att företagarens uppgiftslämnarbörda ökar? Kan vi välja digitala lösningar som till och med förenklar för företagaren? Finns generella synergier som innebär att samverkan kan utvidgas utöver industriutsläppsdirektivet? Det pågår även ett initiativ inom Naturvårdsverket att i ett större sammanhang forma en strategisk överenskommelse mellan myndigheter att dela miljöinformation. Idag är inte helheten beskriven och det saknas likformiga och tydliga överenskommelser om vad varje myndighets ansvar innebär när det gäller att dela miljöinformation. Det finns således ett stort behov av ökad samordning och kunskapsutbyte mellan olika aktörer i samhällsapparaten till nytta för alla. Lärdomar hittills till nytta för andra med främjandeuppdrag Främjandet av hållbarhet i samhället utgår från lagkrav och nationella mål. Främjandet utövas dels genom traditionell/hård styrning som reglering, finansiering och uppdrag; dels, genom horisontell/mjuk styrning genom nätverkande och kunskapsspridning. Det kan vara enklare att driva tvärsektoriellt utvecklingsarbete när det finns tydliga lagkrav och risk för sanktioner om kraven inte uppfylls. Det kan vara problematiskt om det finns olika syn på vilken utveckling som är tvingande inom olika politikområden vem har sista ordet? Blir extra svårt när nationella/övergripande beslut saknas, bland annat vad gäller finansiering av gemensamma lösningar. Det krävs tydliga mandat uppifrån för att driva förändring. Det gäller även att skapa en tydlighet i vilka frågor som ska drivas. Det sker en mängd initiativ mot samordning och förenkling, men otydliga mandat tar tid och resurser. Om inte den goda samverkan fungerar kan samverkan behöva styras. 63 Naturvårdsverket. Direktiv för samverkansprogrammet informationsförsörjning IED. Version

30 För att samverkan mellan myndigheter ska fungera krävs också att ledningen inom berörda myndigheter tar aktiv del av förändringsarbetet, informationsförsörjning kräver överenskommelser mellan myndigheter. 4.4 Ytterligare exempel på främjandearbete Många myndigheter har ett uppdrag att främja en utveckling inom ett visst område. Vi har under arbetets gång mött flera andra exempel. Några av dessa är Skolverket och Glesbygdsverket. Skolverket har i uppdrag att främja att alla barn och elever får tillgång till en utbildning och verksamhet som är likvärdig och av god kvalitet i en trygg miljö ( ) att bidra till goda förutsättningar för barns utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för elever. Myndigheten använder en verktygslåda som innefattar normering/föreskrifter, utveckling, uppföljning och stadsbidrag. Inom varje område används flera olika verktyg, bland annat framtagandet av kunskaps- och stödmaterial samt allmänna råd. Kombinationen mellan skriftligt material och möten lämpar sig väl för ett främjande och för att vara ett stöd vid tillämpningen. Ett annat exempel på en form av främjande är de utvecklingsdialoger som skett vid myndigheten tidigare, där möten mellan myndigheten och dess målgrupper har genomförts. Just exempel på tillämpning. Ett annat exempel på myndighet med ett främjandeuppdrag är det nu nedlagda Glesbygdsverket ( ). Myndigheten hade i uppdrag att rapportera om utvecklingen i glesbygd, landsbygd och skärgård. Verket tog fram rapporter och utredningar som användes för att diskutera behov och belysa gapet mellan mål och fakta/faktiska förhållanden. Utifrån kunskapsunderlagen analyserades förutsättningar för förändringar och förslag på åtgärder. Målgruppen för verksamheten var främst regioner och kommuner. 4.5 Sammanfattande reflektioner Sammantaget visar de exempel vi har beskrivit ovan viktiga lärdomar och gemensamma framgångsfaktorer för att bedriva ett effektivt främjandearbete. Målgrupper för myndigheternas främjandeinsatser är oftast andra myndigheter och företag (snarare än slutanvändare/medborgare i första hand). Det är betydelsefullt att ha ett tydligt mandat. Flera av exemplen tar sin utgångspunkt i lagar, förordningar och regler eller regeringsuppdrag som legitimerar insatser. Det är angeläget att arbeta med en kombination av styrverktyg olika verktyg är bättre/sämre för olika målgrupper/syften och sammanhang. Både mjuka som hårda styrverktyg kan vara effektiva. Avgörande är att insatsen är strategisk och systematisk, baserad på en tydlig efterfrågan och med ett väl avvägt syfte. Insatserna kan vara en kombination av sätta upp/ta bort hinder, samt att understödja viss utveckling för att nå resultat. Exempel på insatser som varit genomgående för samtliga exempel har varit betydelsen att en strategisk analysfunktion, gedigna kunskapsunderlag (som visar på nyttor och gap) och arbete med uppföljning och samordning. Det finns insatser som visat sig vara mindre effektiva. Gemensamma nämnare för dessa är att de har varit temporära satsningar av ad-hoc karaktär och haft ett oklart syfte. En annan utmaning är då det funnits otydliga mandat från regeringen att driva utvecklingsprojekt eller då samordningen brister inom Regeringskansliet, vilket ibland kan ge motstridiga styrsignaler. 29

31 5 Strategier för digitaliseringsfrämjande vad kan vi lära av andra länder? I en utredning som har genomförts parallellt med föreliggande studie, har erfarenheter i andra länder studerats. Avsikten har varit att ge en bild av strategisk inriktning och organisering av digitaliseringsfrämjande i Kanada, Singapore, Storbritannien och Tyskland. Nedan redovisas de sammanfattande slutsatserna från denna rapport. För en utförligare redovisning hänvisas till rapporten: Digitaliseringsfrämjande hur gör andra? Lärdomar från Kanada, Singapore, Storbritannien och Tyskland. Likheter mellan ländernas inriktning Samtliga länder har utarbetade en eller flera strategier som har en bred syn på digitalisering. Strategierna pekar ut en (relativt) tydlig riktning och i flera framgår tydligt prioriteringar. I Sverige är it-politik, e-förvaltning och digitalisering de kanske mest vanligt förekommande begreppen för att beskriva politikområdet. I de länder vi studerat är digital economy, digital services, digital agenda, infocom några av de begrepp som använts. I Tyskland används även high tech, annars är själva teknikperspektivet inte framträdande. I stället ligger strategiernas fokus på nytta och värde som tekniken möjliggör. I strategierna ingår både traditionella it-politiska frågor, exempelvis infrastruktur och säkerhet, men också frågor som rör andra politikområden. Framträdande i ländernas strategier är ett näringspolitiskt perspektiv och betoningen av it som förutsättning för tillväxt. Det handlar både om it-branschen och om digitaliseringens möjligheter i andra branscher och samhällssektorer. Samtliga länder betonar detta i de övergripande målen: en ökad digitalisering ska på ett eller annat sätt bidra till att ge ökad tillväxt, sysselsättning och bättre konkurrenskraft. Detta perspektiv är inte lika tydligt i Sveriges digitala agenda och i målet för it-politiken. Målen i strategierna är ofta specifika och konkreta. I exempelvis Singapore och Kanada finns mål om att nå en viss internationell ranking eller mål om en viss tillväxt. Inom vissa områden finns även mål nedbrutna på mer detaljerad nivå. I samtliga strategier understryks också behovet av samverkan. Strategierna ska inte genomföras av regeringen eller enskilda aktörer utan samverkan krävs och gemensamma behov och lösningar behöver identifieras. Flera av de övergripande strategierna utgör en plattform, eller ett paraply, för sektorsspecifika strategier och handlingsplaner (se Tyskland och Singapore). En annan likhet är att samtliga länder har digitaliseringen av offentlig sektor som ett särskilt prioriterat område. Området ses som en viktig förutsättning för att främja digitaliseringen i hela landet. Land Finns strategi/er? Vilka prioriterade områden finns? Kanada Ja, Digital Canada 150 Bredband, integritet, tillväxt och näringslivsutveckling, innehåll och tillgängliggöra kulturarvet, e-förvaltning Singapore Ja, ett program och flera strategier Fyra områden: 1) Bredband och wifi; 2) konkurrenskraftigt näringsliv; 3) sektorsatsningar; 4) konkurrenskraftiga medborgare. Sverige Ja, Digitala Agendan 22 områden med 4 strategiska områden: lätt och säkert att använda, tjänster som skapar nytta, infrastruktur samt it:s roll för samhällsutvecklingen 30

32 Tyskland Ja, Digital Agenda plus ytterligare strategier Digital infrastruktur, digital ekonomi, innovation, utbildning, forskning och säkerhet. UK Ja, flera Traditionell it-politik (bredband, säkerhet mm) men också tydligt näringspolitiskt fokus. Separata strategier inom e-förvaltning och inkludering men också olikheter kring genomförande och organisering Länderna i utblicken har till viss del valt olika sätt att organisera genomförandet av strategierna. Samtliga har ambitionen att på olika sätt samarbeta över sektorsgränser: med näringsliv, akademi, det civila samhället. Vissa regeringar har bidragit till att skapa särskilda forum för detta, andra överlåter det åt marknaden. Inget av länderna har en myndighet med ansvar för hela digitaliseringsområdet. Det finns dock myndigheter och andra organ som har ansvar för delar. Singapore utmärker sig dock genom bildandet av en mer fristående organisation som ansvarar för genomförandet av strategierna. De har även dotterbolag som har ett särskilt ansvar för vissa delar av genomförandet. Land Finns minister med utpekat ansvar? Finns departement med utpekat ansvar? Finns myndighet med samlat ansvar? Finns andra fora med utpekat ansvar? Kanada Näringsminister Ja, Industry Canada (Näringsdep.) Singapore CIOs Ja, info- och kommunikationsdep. Nej Nej Nej Ja, IDA Sverige Ja, bostads-, stadsutvecklingsoch it-minister Ja, Näringsdepartementet Nej Ja, flera (DigiKom, Användarforum, Bredbandsforum, e-delegationen mm) Tyskland UK Minister of the Interior (BMI) Ja, Minister for Digital Economy samt Minister for Cabinet Office Ja, flera Nej Ja, Steering commiitee IT Planning Council National IT summit Ja, flera Nej Ja, Information Economy Council Digital Inclusion Delivery Board 31

33 Ytterligare lärdomar Ytterligare vissa reflektioner kan göras från utblicken. Lärdomar kan sammanfattas enligt följande: Utblicken visar på behovet av ledarskap. En tydlig riktning och mål krävs. Var är vi i dag och vart är vi på väg? Och varför? Någon behöver visa vägen och peka på betydelsen av digitaliseringen. Insatser behöver utgå från identifierade utmaningar. Det är av stort värde att visa på nyttorna vad tillför digitaliseringen? Digitaliseringspolitiken bör vara inbäddad i andra politikområden det är här nyttan och värdet av digitalisering uppstår. Näringslivsperspektivet är framträdande och frågor om kompetensförsörjning är centrala i flera länder. Det finns en tydlig inriktning att strategierna genomförs i samverkan med olika intressenter. 32

34 6 Behov av digitaliseringsfrämjande insatser Mot bakgrund av det it-politiska målet att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter är det angeläget att belysa följande frågeställningar: Vilka behov är det som eventuella kommande insatser behöver möta? Vilka problem och möjligheter är grunden för dessa? I detta kapitel diskuterar vi behov av olika karaktär som har lyfts fram och identifierats under arbetet. Det är en relativt samstämmig bild av olika typer av behov som framträder efter intervjuer och arbetsmöten. I nästa kapitel behandlas olika alternativa möjligheter att organisera ett arbete. 6.1 Digitaliseringen är omvälvande Begreppet digitalisering är på stark frammarsch (se kap 2). Begreppet har breddats: från att primärt fokusera på teknik till ett bredare perspektiv som rör samhällelig transformation. 64 Förändringstakten i samhället är hög, det gäller inte minst den tekniska utvecklingen. Nya krav ställs på aktörer från den enskilda individen till det stora företaget i ett globalt och uppkopplat samhälle. Nya branscher uppstår medan andra försvinner och ytterligare andra anpassar sina affärsmodeller och produktionsmönster. Stora vinster och nyttor uppstår hos många medan andra inte hänger med. Den höga förändringstakten gör också att behoven av digitaliseringsfrämjande insatser snabbt kan ändra karaktär och behov flytta mellan olika målgrupper. Utvecklingen är också svåra att förutse eftersom det är ett komplext samspel mellan olika faktorer: teknologiska, politiska, ekonomiska och sociala. I stor utsträckning ligger dessa bortom den nationella politikens räckvidd. 65 I kapitel 2 diskuterades wicked problems som samhällsutmaningar som aktörer ser olika på och som de därför har olika syn på rörande förslag till lösningar. Till viss del är även digitaliseringsfrämjande att betrakta som wicked problems. Vad är det som ska lösas eller främjas genom insatserna? Vilka är de aktörer/intressenter och målgrupper som berörs? Använder alla samma definition av begreppet? Var ligger fokus: på utmaningar som ligger inom teknikens begränsningar (informationsdigitalisering) eller problem som rör samhällets transformation (samhällelig digitalisering)? Det finns ett behov av att inför framtida insatser diskutera dessa grundläggande frågor. 6.2 Inriktning och organisation måste svara mot behov Digitaliseringen och dess påverkan på alla delar av samhället går snabbt, men inom vissa områden finns det indikationer på att utvecklingen inte fullt ut går i takt. Här finns behov av olika karaktär som kan behöva mötas. Det är avgörande att utgå från problem och behov. Först därefter kan en diskussion föras kring vilka verktyg och insatser som är mest lämpliga och hur dessa kan organiseras. Behoven av digitaliseringsfrämjande insatser har diskuterats i ett stort antal intervjuer. Vad ser intervjupersonerna som de största utmaningarna inom digitaliseringsområdet idag? Hos vem finns ett behov av insatser och vilken typ av insatser är önskvärda? Vad har regeringen för roll i utvecklingen och vad är påverkansbart? Sammantaget ser vi flera behov av något olika karaktär. Vi har valt att sortera dessa i fem kategorier: Sakfrågor, Kunskap, Process, Policy och Samordning. De fyra sistnämnda är behov som kan finnas inom en rad olika sakfrågor. Figuren nedan sammanfattar dessa behov som sedan utvecklas vidare i avsnitt Vi vill dock understryka att det är behov på en relativt övergripande nivå. Det krävs en fortsatt diskussion för att ytterligare utveckla och fördjupa dessa. 64 SOU 2014:13, s Framtidskommissionens slutrapport Ds. 2013:19: s

35 6.3 Sakfrågor från infrastruktur till utbildning till... En första behovskategori är den som rör sakfrågor. I samtliga intervjuer understryks detta behov inom många specifika sakfrågor. Det handlar dels om de traditionella it-politiska kärnfrågorna som exempelvis infrastruktur, it-säkerhet och tillgänglighet och användbarhet, dels om nya frågor som hör till en bredare digitaliseringspolitik. Ett område som getts stort utrymme i intervjuerna är digitaliseringen av den offentliga sektorn. Här pekar intervjupersonerna på olika typer av behov. Några är av övergripande karaktär, exempelvis tydligare styrning och samverkan mellan myndigheterna. Ett exempel på stärkt styrning kan vara krav på en uppföljning med fokus på digitalisering. Ingen aktör har i dag ett samordningsuppdrag. Även när E-delegationen har avslutat sitt uppdrag att främja samverkan senare i år kommer ett antal utmaningar, exempelvis rörande juridik och finansiering, att kvarstå. Inom offentlig sektor lyfts specifika välfärdsområden fram såsom utbildning och vård. Många intervjupersoner menar att det finns stora behov av digitaliseringsfrämjande insatser. Varför händer inte mer inom dessa områden som har så stor potential? Här pekar man på behov av att öka förståelsen för digitaliseringens möjligheter men också på att jobba med bredare genomföranden. Idag är skillnaderna stora mellan och inom landsting och kommuner. Det pågår massa bra projekt, inom distansvård till exempel, med engagerade personal och leverantörer. Sen händer inget. Det blir alltid piloter. Vad är hindren? 66 Ytterligare återkommande område i många intervjuer är integritet och säkerhet. Dessa komplexa frågor har varit på agendan länge men frågan är om de får tillräcklig uppmärksamhet. Hur ska integritet hanteras? Finns det särskilda förutsättningar för digital brottslighet? Vem driver frågan kring konsumenträtt och upphovsrätt? Vem driver frågan kring integritet när det kommer till smarta städer? Här finns ett behov av en ökad kunskapsuppbyggnad och problemdiskussion att öka medvetenheten (se vidare nedan). Vissa intervjupersoner pekar på behovet av att dessa frågor drivs mer kraftfullt framgent. 66 Fångat under intervju 34

36 Vem ska driva lagändringar? Det behövs en samlad bild och inte bara utifrån sakfrågemyndigheterna, ge en översyn och rekommendera en tolkning. En sakfråga som många menar behöver stärkas är näringspolitiken. De digitala teknik- och tjänsteföretagen inom IKT-branschen står för en stor andel av Sveriges och världens tillväxt. IKTsektorn och IKT-investeringar står för en stor del av produktivitetstillväxten i svensk ekonomi och det finns en betydande tillväxtpotential i att näringslivet i stort drar nytta av digitaliseringen. 67 Här finns flera särskilda behov och utmaningar som måste mötas för att stärka Sveriges tillväxt och de enskilda företagens konkurrenskraft. Flera intervjupersoner menar att det näringspolitiska perspektivet i de digitaliseringsfrämjande insatserna hittills har varit för svagt. Här är också kompetensförsörjning ett viktigt perspektiv. Hur ser vi till att Sverige står sig i den globala konkurrensen om företag, arbetskraft och kunskap? Även myndigheten Tillväxtanalys pekar på att det närings- och innovationspolitiska perspektivet behöver bli tydligare i it-politiken. Inkludering och att öka den digitala delaktigheten är ytterligare ett område som betonas av många intervjupersoner. Hur ska vi möta utsatta grupper i samhället som kanske inte har möjlighet att hantera digitaliseringens möjligheter. Vilka utmaningar möter dessa? Hur möter vi deras behov? Hur ser vi på jämställdhet i det digitala samhället? Slutligen är det många som understryker att det kontinuerligt kommer att dyka upp nya sakfrågor med stor påverkan på samhället som behöver hanteras. Aktuella frågor i dagsläget är exempelvis Internet of Things, Cloud computing, Big Data och smarta städer. Här finns ett behov av att ständigt fånga och hantera nya frågor. 6.4 Kunskap stärkt analys och kompetens Inom samtliga sakfrågor finns behov av kunskap, process, policy och samordning. Behovet av kunskap framkommer mycket tydligt i utredningen. Utvecklingen går rasande snabbt. Här finns stora behov av analyskapacitet och att kontinuerligt följa utvecklingen. Hur påverkar digitaliseringen enskilda sakområden och samhället i stort? Vad ser vi runt hörnet? Kunskap och analys är en förutsättning för att medvetandegöra och för att identifiera nytta, värde och utmaningar idag och framgent. Genomgående i intervjuerna framkommer ett behov av att tydliggöra nyttan med digitalisering och att visa på vilka luckor och utmaningar som föreligger: vilka förutsättningarna och behov finns inom olika områden? Här krävs analys av olika karaktär och också vetenskapliga rapporter. Detta har visat sig vara en framgångsfaktor i många förändringsprojekt och inom andra politikområden (jmfr jämställdhetspolitiken), inte minst för att skapa ett bredare politiskt intresse. Visa på det politiska köttbenet var finns nyttan? Hur stor är den? Vem får utväxlingen? Hur många liv sparar vi? 68 Det är givetvis inte så att det inte produceras kunskap i dag. Tvärtom, det sker ett omfattande arbete med bäring på digitalisering inom alla politikområden och på olika nivåer. Det finns en mängd aktörer som gör analyser utifrån sina behov och verksamheter. Men bilden som framträder är att mycket kunskap som byggs antingen är allt för fragmenterad eller att den är otillräcklig. Det finns också behov av att samla helheten och lägga pusslet. Kanske kan man tänka sig någon form av samordningsansvar för myndigheters och andra aktörers analyser. Ett exempel rör statistik på it-området. Här har det genom åren tagits många initiativ för att 67 Tillväxtanalys (2014) 68 Fångat under intervju 35

37 sammanställa relevant statistik inom området (se exempelvis Tillväxtanalys 2009 kap 3 för en översikt) men fortfarande pekar flera intervjupersoner på utmaningen att hitta relevant data. Under intervjuerna har även behovet av översättarkapacitet identifierats. Det finns ett behov av ökad kunskap kring vad digitaliseringen innebär, för samhället i stort och för den enskilda verksamheten, och hur offentliga aktörer kan och bör bidra i utvecklingen. Det behövs någon som har förmåga att översätta språket för regeringskansliet, för myndigheten, för vårbiträdet. Detta betyder något för MIG! Tidigare aktörer inom it-området har delvis haft i uppdrag att utreda frågor och ta fram underlag inför politiska beslut inom området. Som diskuterades i kapitel 3 är det också nödvändigt att dessa underlag är av rätt karaktär och ändamålsenligt utförda, dvs. är policyrelevanta. 6.5 Process stöd i utvecklingsresor på olika plan Inom de olika sakfrågorna finns också ett behov av processtöd. Som tidigare nämnts pågår en mängd initiativ och utveckling som rör digitalisering, både inom och utom offentlig sektor. Mycket sker av sig självt men det finns också ett behov av process- och expertstöd i olika faser av utvecklingsarbetet. Det handlar om att på olika sätt stödja utvecklingsresor. I dag finns ingen naturlig part att kontakta för en aktör som har utmaningar och behov. Det finns inte heller någon som har ett långsiktigt uppdrag att sprida kunskap, tillhandahålla metodstöd eller skapa mötesplatser etc. för alla de aktörer som har liknande behov till följd, eller tack vare, digitaliseringen. Ett exempel på praktiskt stöd för myndigheter och kommuner kan vara framtagandet av standarder och vägledningar. Ett annat kan vara att fungera som expertstöd och bollplank: experter som kan agera processledning och coacha aktörer att få upp frågan på dagordningen, en form av task-force eller internkonsulter. Ett annat exempel är behovet av neutrala processledare som kan möjliggöra eller facilitera möten mellan olika aktörer i samhället, både offentlig och privat sektor. Här kan neutrala arenor och mötesplatser skapas för dialog, samverkan och erfarenhetsutbyte kring både problem, utmaningar och lösningar. Ytterligare ett exempel är ett behov av någon sammanhållande organisation som kan stötta regionala eller lokala initiativ, exempelvis i form av uppföljning. I intervjuer har det framkommit ett behov av att stödja de regionala och lokala digitala agendor som nyligen utarbetats (eller som är under framtagande). Detta behov framgår också tydligt av den lägesrapport över regionala digitala agendor som presenterades i december Borde det här finnas en nationell ambition att följa det regionala och lokala arbetet eller är det endast upp till de lokala aktörerna att driva på och implementera dessa? Länsstyrelsen i Örebro hade ett uppdrag att ge information och vägledning till län, regioner, landsting och kommuner om hur man kan utforma och utarbeta egna digitala agendor. Digitaliseringskommissionen fick genom tilläggsdirektiv i november 2013 i uppdrag att följa upp arbetet med de regionala digitala agendorna. 70 Ett fjärde exempel är behovet av stöd i att utforma incitamentsstrukturer. Här kan nämnas hur Skatteverket främjade en ökad digitalisering genom att bland annat utlova en tidigare skatteåterbäring för de som e-deklarerade. Erbjudandet och den smidiga e-tjänsten, resulterade i en mycket kraftig ökning av antalet som utnyttjade den digitala möjligheten. Till viss del kan säkert förenklande insatser och användarvänliga system vara digitaliseringsfrämjande i sig. Här 69 Ramböll (2014) 70 Dir. 2013:108 36

38 finns ett behov av stöd i att utforma lämpliga modeller för att tydliggöra incitamenten inom och utanför den egna organisationen. 6.6 Policy från visioner till handlingsinriktade prioriteringar Ytterligare ett område där behov lyfts fram inom olika sakfrågor är behovet av policy och strategier. Under intervjuer och arbetsmöten framträder emellertid lite olika bilder av detta behov. Å ena sidan talar vissa om att det inte behövs fler dokument i form av visioner och strategier det som krävs är i stället insatser på taktisk och operativ nivå för att operationalisera de visioner som finns och bidra med stöd i genomförandet. Vi är överens om målen. The devil is in the details måste gå på djupet! 71 Å andra sidan talar vissa om att det snarare behövs en tydlig målbild för digitaliseringen en målbild som är konkret och tydlig. På så sätt skapas förändringskraft och det bidrar till att samhällets olika aktörer kan se sin del i helheten. Vad mer precist är det vi vill? Vad är det vi ska uppnå? Kan vi mäta detta? Att vara bäst i världen är inte tillräckligt som ledstjärna, vi behöver i stället fokusera på vilken nytta som skapas genom detta. I länder som studerades i utblicken finns fler exempel på tydligare mål och visioner (se kap 5). Vilken effekt vill vi uppnå med den digitala transformationen? I Sverige har vi ingen tydlig bild, i kombination med att alla ska vara med 72 Sammantaget indikerar detta behovet av tydligare riktning på såväl övergripande som mer detaljerad nivå. Riktningen behövs stakas ut och en samsyn mellan olika aktörer utmejslas. Den politiska ambitionen behöver ytterligare tydliggöras och ett långsiktigt åtagande göras. Övergripande målbilder bör också konkretiseras i handlingsplaner. Flera intervjupersoner pekar på att styrningen från regeringen skulle bli mer effektiv om några områden prioriterades istället för att som i dagsläget försöka omfamna allt samtidigt. Vissa intervjupersoner menar att det inte är möjligt att prioritera 22 områden samtidigt, vilket görs i den digitala agendan. En prioritering skulle ge tydliga signaler till både näringsliv, offentlig sektor, akademi och det civila samhället om att kraftsamla. Ett särskilt område som flera intervjupersoner menar borde prioriteras rör näringslivet. 6.7 Samordning att arbeta ihop Det sista behovet som vi har identifierat som kommande insatser bör möta, är stärkt samordning. Under intervjuerna har en ökad samordning efterfrågats och att få fler att jobba tillsammans för att driva digitaliseringen framåt. Upplevelsen är att dessa möjligheter i dagsläget i mångt och mycket är beroende av den enskilde aktörens ambition och vilja. Det finns ett behov både av att tydliggöra styrningen och av att stödja de initiativ som tas. I likhet med vad som nämndes i avsnitt 6.5 ovan, finns ett behov av mötesplatser: för att bygga kunskap, utbyta erfarenheter eller ta gemensamma initiativ. 71 Fångat under intervjuer 72 Fångat under arbetsmöte rörande den internationella utblicken 37

39 Det finns också behov av partnerskap i olika former. Historiskt har it-politiken bedrivits i dialog med såväl näringsliv som akademi och även det civila samhället. Ett aktuellt exempel är signatärskapet inom den digitala agendan. Vi har inte närmare studerat detta men bilden som framträder är att partnerskapet inom ramen för signatärskapet inte fullt ut har motsvarat förväntningarna, vare sig från näringslivet eller från it-politikens perspektiv. Det finns ett behov av genuina partnerskap där man tillsammans agerar utifrån en gemensam bild av såväl utmaningar som behov. Arbetet som bedrivits inom ramen för Bredbandsforum eller de initiativ som tas i Storbritannien kan här fungera som inspiration. Ett perspektiv av behovet av stärkt samordning rör Regeringskansliets inre arbete. Här har Näringsdepartementet i dagsläget en samordningsfunktion för att stödja det breda uppdraget om att främja digitalisering inom alla samhällsområdet. Det finns ett behov av att utveckla förmågorna inom flera områden. Ett exempel är att stärka sitt upplysningsuppdrag, att bevaka politikområdet och dela kunskap åt sitt eget och andra departement. Här visar exemplen från andra horisontella politikområden, jämställdhet och folkhälsa, på verktyg och arbetsformer som skulle kunna användas i detta uppdrag. It-politiken och digitaliseringsfrämjande skulle här kunna stärkas exempelvis genom ökad kunskap, analys och metodstöd. Det kan finnas ett behov av att mer systematiskt och proaktivt arbeta för att integrera digitaliseringspolitiken i samtliga politikområden. Här utgör inte minst myndighetshandläggarna en viktig kanal för att ännu starkare kunna integrera digitaliseringsfrågorna i myndighetsstyrningen För en mer utförlig diskussion kring Regeringskansliets roll och samordningsansvar i horisontella frågor, se Quist och Fransson (2014) 38

40 7 Vem tar stafettpinnen? Hur kan då de behov som identifierades i kapitel 6 mötas? I detta kapitel beskriver vi fem alternativa sätt att organisera framtida digitaliseringsfrämjande insatser. De olika alternativen är resultat av en analys av idéer som framkommit i intervjuer och som ytterligare har preciserats i arbetsmöten med Digitaliseringskommissionens kansli. Ambitionen har varit att göra alternativen så tydliga som möjligt, de kan således ses som något av ytterligheter. Samtliga kan dock utvecklas och utformas i andra, mindre radikala, varianter. Syftet med beskrivningarna av de fem alternativen är att de med utgångspunkt i de behov som identifierats i föregående kapitel ska utgöra diskussionsunderlag i kommande arbete under Avsikten har inte varit att lämna ett färdigt och fullständigt förslag till framtida organisering av digitaliseringsfrämjande arbete. För samtliga alternativa organisationsformer behöver en samlad analys göras: Vilka behov ska den aktuella organisationen möta med sina insatser? Vem eller vilka målgrupper ska mötas? Vilka styrverktyg är tillgängliga för den aktuella organisationen? Sker samverkan med andra? Vilka behov av finansiering finns? Vilka för- respektive nackdelar kan identifieras? 7.1 Samordnaren Styrkor Välkommen Sveriges förste digitaliseringssamordnare! Denna funktion har mandat att samordna regeringens insatser inom digitaliseringsområdet. Samordnaren bidrar till att synliggöra frågorna och säkerställer en bred dialog med många olika samhällsaktörer. Ett kansli finns tillgängligt för att stödja arbetet och budgeten är ca 5 msek årligen. Behoven som kan mötas finns främst inom kategorierna sakfrågor, policy och samordning. En digitaliseringssamordnare fyller vad som av vissa ses som ett uppdämt behov av ett tydligt ledarskap inom digitaliseringspolitiken. Här får vi en aktör som tydligt kan peka ut riktningen och se till att vi följer den! Det finns dock ett starkt beroende av personliga egenskaper hos samordnaren, tidigare erfarenheter, nätverk och engagemang. Med rätt egenskaper kan dock 39