Ds 2014:22 Stärkt konsumentskydd vid försäkringsförmedling

Transkript

1 REMISSVAR Finansdepartementet FI Dnr Finansmarknadsavdelningen (Anges alltid vid svar) Att: Anna-Karin Vinterhav Stockholm Finansinspektionen Box 7821 SE Stockholm [Brunnsgatan 3] Tel Fax finansinspektionen@fi.se Ds 2014:22 Stärkt konsumentskydd vid försäkringsförmedling Sammanfattning Finansinspektionen instämmer i flertalet av de förslag och resonemang som promemorian lägger fram. Vissa av förslagen genomför ändringar i Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/92/EG om försäkringsförmedling. Flera av förslagen har tagit sin utgångspunkt i Finansinspektionens tillsynsrapporter liksom i betänkandet av Utredningen om konsumentskydd vid finansiell rådgivning Det måste gå att lita på konsumentskyddet (SOU 2014:4). Lagändringarna syftar till att stärka skyddet för konsumenter och övriga kunder till försäkringsförmedlare. Finansinspektionen är framförallt positiv till att det införs strängare krav för den som vill bedriva försäkringsförmedling. Finansinspektionen har här endast synpunkter på hur bemyndigandet har utformats. Vidare är Finansinspektionen mycket positiv till införande av regler för hantering av intressekonflikter och förbud för provisioner i vissa fall. Vad gäller regleringen av intressekonflikter och provisioner menar Finansinspektionen emellertid att bemyndigandet måste bli tydligare. Det bör klart framgå att Finansinspektionen i föreskrift kan förbjuda vissa former av provisioner. Kapitel 6. Lämplighetsprövning och beslut om återkallelse av tillstånd Lämplighetsprövning Finansinspektionen välkomnar en utvidgad lämplighetsprövning för fysiska personer som ska utöva försäkringsförmedling, liksom för den som ska ingå i ledningen i en juridisk person som ska utöva sådan verksamhet eller vara ersättare för denne. Finansinspektionen instämmer i bedömningen att det, med hänsyn till regelverkets nuvarande utformning där prövningen av anknutna förmedlare och anställda inte görs av Finansinspektionen utan av försäkringsbolag respektive förmedlare, inte är lämpligt att uppställa ett allmänt lämplighetskrav för anknutna försäkringsförmedlare eller anställda. Finansinspektionen vill emellertid betona vikten av fortsatt utredning för att på sikt uppnå liknande 1(8)

2 krav för samtliga försäkringsförmedlare och ett stärkt konsumentskydd i detta avseende. Finansinspektionen anser att det bör ställas strängare krav på både försäkringsföretagen och förmedlarna i deras kontroller av anknutna förmedlare och anställda. Finansinspektionen instämmer i bedömningen att det föreslagna lämplighetskravet bör kunna föranleda återkallelse av försäkringsförmedlarens tillstånd enligt gällande bestämmelser. Bemyndigandet Finansinspektionen ser positivt på att Finansinspektionen får bemyndigande att meddela föreskrifter avseende lämplighetsbedömningen. Så som bemyndigandet är utformat i promemorians förslag ska Finansinspektionen föreskriva om vad som krävs för att en person ska anses vara lämpad att utöva försäkringsförmedling eller ingå i ledningen i en juridisk person som ska utöva försäkringsförmedling. Enligt Finansinspektionen är det inte möjligt att i förskrift exakt fastslå vilka kriterier som ska vara uppfyllda för att en person ska anses vara lämplig att utöva försäkringsförmedling eller ingå i ledningen för en försäkringsförmedlare. En sådan bedömning måste göras i varje enskilt fall. Finansinspektionen föreslår därför att bemyndigandet utformas på så sätt att Finansinspektionen får rätt att föreskriva om vilka uppgifter en sökande ska lämna in till Finansinspektionen i samband med en prövning, på samma sätt som lämplighetsprövningen idag sker för andra finansiella företag såsom värdepappersbolag och banker. Bemyndigandet har i promemorian formulerats i samma anda som övriga bemyndiganden i lagen om försäkringsförmedling. Dessa har emellertid för gällande krav utformats med hänsyn till att kraven inte enbart kontrolleras av Finansinspektionen, utan i vissa fall kontrolleras av försäkringsföretaget (anknutna förmedlare) eller förmedlarföretaget (anställda som direkt deltar i förmedlarverksamheten). Vid införandet av nuvarande bestämmelser ansågs det därför krävas mycket tydliga regler utan inslag av skönsmässig bedömning. Den utvidgade lämplighetsprövning som nu föreslås ska emellertid inte gälla för anknutna förmedlare och inte heller för anställda, varför detta argument inte längre är relevant. Finansinspektionen föreslår följande lydelse: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om _ 5. vilka uppgifter som den som ansöker om tillstånd att utöva försäkringsförmedlingen ska lämna för bedömning om sökanden är lämplig att utöva verksamheten enligt 2 kap. 5 5, 6. vilken insikt och erfarenhet som krävs enligt 2 kap. 6 första stycket 3, 7. vilka uppgifter som den som ska ingå i ledningen i en juridisk person som ska utöva försäkringsförmedling, eller den som ska vara ersättare för denne, ska lämna för bedömning om sökanden är lämplig att ingå i ledningen enligt 2 kap. 6 första stycket 3, _. 2

3 Återkallelse av tillstånd Finansinspektionen har i sin tillsyn kunnat konstatera att det är vanligt förekommande att försäkringsförmedlare under ett pågående sanktionsförfarande förklarar sig avstå från tillståndet och på så sätt undandrar sig sanktioner. Finansinspektionen ser det som en allvarlig brist i nuvarande lagstiftning att den som är föremål för tillsyn på detta sätt kan disponera över myndighetens möjlighet att bedriva effektiv tillsyn. Att få till stånd ett ingripandebeslut är av betydelse inte bara för en senare bedömning av den aktuella förmedlarens möjlighet att fortsätta att bedriva försäkringsförmedling (och annan finansiell verksamhet), utan även som praxisbildning för att stärka regelefterlevnaden på finansmarknaden. Finansinspektionen ser därför positivt på möjligheten för Finansinspektionen att avsluta ett ärende om ingripande före det att ett beslut om återkallelse av tillstånd på egen begäran prövas. Finansinspektionen ställer sig dock frågande till om det kan anses vara till nytta för utredningen i ingripandeärendet att förena ärendena för gemensam handläggning. Det är enligt Finansinspektionens bedömning snarare en förutsättning för att utredningen alls ska kunna fortgå. Promemorian anför som exempel på att det kan vara till nytta för utredningen i ärendet om ingripande att det finns anledning att anta att återkallelsen syftar till att bolaget vill undandra sig tillsyn. Finansinspektionen anser att det är olyckligt att Finansinspektionen ska behöva ta ställning i en fråga om misstroende redan innan utredningen om ingripande är avslutad. En annan fråga är i vilken grad Finansinspektionen måste lägga fram skäl för detta antagande. Vidare skapar kriteriet utan betydande olägenhet för förmedlaren stor osäkerhet kring bestämmelsens tillämpbarhet. Finansinspektionen noterar att bestämmelsen i rättegångsbalkens 14 kap. 6 som promemorian hänvisar till inte uppställer något sådant krav. Promemorian anför att bedömningen skall grunda sig på vad som typiskt sett är en olägenhet för förmedlaren och inte göra en bedömning i det enskilda fallet. Eftersom sammanläggningen syftar till att det alltjämt ska vara möjligt att ge förmedlaren en sanktion torde en sammanläggning enligt Finansinspektionens uppfattning i de flesta fall typiskt sett utgöra en betydande olägenhet för förmedlaren. Eftersom en förmedlare vid sammanläggning indirekt tillåts driva en verksamhet vidare trots att det föreligger indikationer på brister i verksamheten torde en sammanläggning också typiskt sett kunna anses vara till nackdel för tredje man. Rekvisitet skulle därför enligt Finansinspektionens bedömning begränsa bestämmelsens tillämpbarhet avsevärt. Finansinspektionen föreslår att möjligheten att förena ärendena för gemensam handläggning istället grundar sig på att Finansinspektionens bör ha möjlighet att bedriva en effektiv tillsyn och att skapa praxis för ökad regelefterlevnad på finansmarknaden, vilket i sin tur har betydelse för konsumentskyddet på marknaden. 3

4 Finansinspektionen anser att ett beslut att förena ärendena inte bör kunna överklagas särskilt. Enligt 10 kap. 1 får beslut av Finansinspektionen, med undantag för beslut om ingripande mot den som saknar tillstånd eller registrering, överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Om det finns möjlighet att överklaga beslutet om sammanläggning finns risk för att Finansinspektionens handläggning drar ut ytterligare på tiden. Ett beslut om gemensam handläggning bör enligt Finansinspektionen ses som ett handläggningsbeslut som inte innebär att ärendet avgörs och som därför inte kan överklagas annat än i samband med överklagande av ärendets slutliga avgörande, på motsvarande sätt som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen 34. Detta bör tydliggöras i 10 kap. 1. Med hänsyn till att handläggningstiden i ingripandeärenden enligt 8 kap. 1 varierar avsevärt med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall bedömer Finansinspektionen att det föreligger en risk för att den som är föremål för utredningen, med nuvarande förslag, istället för att återkalla sitt tillstånd enligt 8 kap. 2 2, upphör med verksamheten varefter Finansinspektionen är skyldig att återkalla tillståndet efter en tid av sex månader enligt 8 kap. 2 3, alternativt säger upp sin ansvarsförsäkring varefter Finansinspektionen är skyldig att återkalla tillståndet enligt 8 kap Finansinspektionen föreslår därför att sammanläggning av ärendena ska kunna ske när ett ärende om ingripande enligt 8 kap. 1 pågår och det finns skäl att återkalla tillståndet enligt 8 kap Det bör tas i beaktande att den som är föremål för utredning själv kan påverka handläggningstiden hos Finansinspektionen genom att undandra sig delgivning, underlåta att komma in med yttrande inom föreskriven tid eller genom att lämna ofullständiga eller motstridiga uppgifter framtvinga ytterligare utredningsåtgärder från Finansinspektionens sida. En sammanläggning med anledning av att ansvarsförsäkringen sagts upp bör innebära att förmedlaren har kvar sitt tillstånd men är förhindrad att driva verksamheten vidare. Kapitel 7. Sidoverksamhet Finansinspektionen instämmer i promemorians bedömning. Kapitel 8. Definition av begreppet försäkringsförmedling Som uppmärksammats i promemorian har flera ansvarsförsäkringsgivare gjort gällande att de anser att sådan rådgivning avseende finansiella instrument som är valbara inom ett försäkringsavtal inte omfattas av den ansvarsförsäkring som försäkringsförmedlare måste ha för att få tillstånd att utöva försäkringsförmedling. En situation där försäkringsförmedlare tillåts bedriva rådgivning avseende finansiella instrument inom ramen för en försäkring utan att ha en ansvarsförsäkring som täcker denna verksamhet är oacceptabelt från ett konsumentskyddsperspektiv. Finansinspektionen anser därför att om försäkringsförmedlarna ska tillåtas lämna råd om finansiella instrument inom ramen för ett försäkringsavtal denna verksamhet måste omfattas av ansvarsförsäkringen. 4

5 Finansinspektionen menar att den tolkning som promemorian gör, att definitionen av investeringsrådgivning utesluter rådgivning om finansiella instrument inom ramen för en försäkring, liksom den formulering av lagtexten som valts; ge råd om hur en kund ska placera försäkringspremier i fråga om livförsäkring, innebär att institut med tillstånd för investeringsrådgivning under lagen om värdepappersmarknaden inte skulle kunna ge råd om sådana placeringar med mindre än att de även har tillstånd för försäkringsförmedling. Tolkningen utesluter även, enligt Finansinspektionens bedömning, möjligheten till diskretionär förvaltning av sådana instrument, då sådan portföljförvaltning endast kan avse finansiella instrument. Finansinspektionen har i tidigare bedömningar ansett att diskretionär förvaltning av premiepensionsmedel är tillståndspliktig enligt lagen om värdepappersmarknaden. Denna uppfattning tycks få stöd av utredningen om konsumentskydd vid finansiell rådgivning Det måste gå att lita på konsumentskyddet (SOU 2014:4) (s ). Enligt Finansinspektionens uppfattning är det vanligt förekommande på marknaden att värdepappersbolag bedriver diskretionär förvaltning av finansiella instrument inom såväl premiepension- som kapitalförsäkring. Mot denna bakgrund anser Finansinspektionen att det är viktigt att det utreds om tolkningen att rådgivning avseende finansiella instrument inom ramen för ett försäkringsavtal är förbehållet försäkringsförmedlare är förenlig med direktiv 2002/92/EG om försäkringsförmedling (IMD) och direktivet 2004/39/EG om marknader för finansiella instrument (MiFID) och den omarbetade versionen av detta direktiv (MiFID II). Vidare bör de förändringar av försäkringsförmedlingsdirektivet som för närvarande pågår på EU-nivå tas i beaktande (IMD II). Översynen av försäkringsförmedlingsdirektivet syftar visserligen, som promemorian anför, till att skapa ett likvärdigt kundskydd vid indirekta investeringar i finansiella instrument genom försäkringar jämfört med direkta investeringar i sådana instrument. Såvitt Finansinspektionen förstår har motsvarande förändring av definitionen av försäkringsförmedling emellertid inte föreslagits i de förhandlingar som pågår på EU-nivå. Finansinspektionen anser att det är av stor vikt att frågan om gränsdragningen mellan försäkringsförmedling och verksamhet som är tillståndspliktig enligt lagen om värdepappersmarknaden utreds ytterligare och blir tydlig. En utgångspunkt för bedömningen bör vara att skyddsintresset för konsumenten framstår som likvärdigt. Gemensamt för den här typen av rådgivning investeringsrådgivning under lagen om värdepappersmarknaden respektive rådgivning om finansiella instrument inom ramen för en försäkring är att den avser placering av konsumenternas medel i finansiella instrument, antingen direkt eller indirekt via försäkringar, samt att den innebär finansiell risk för konsumenten och att det är konsumenten som bär placeringsrisken. (Jämför resonemanget i förarbetena till rådgivningslagen, prop. 2002/03:133 s 15). 5

6 Finansinspektionen noterar att bestämmelsen fått olika lydelse i punkten 1 och 3. Kapitel 9. Marknadsföring av vissa finansiella tjänster och produkter Finansinspektionen är positiv till promemorians förslag att begränsa försäkringsförmedlarnas möjlighet att marknadsföra finansiella tjänster eller produkter till sådana försäkringar som tillståndet avser och de tjänster och produkter som kunden kan välja inom försäkringen. Finansinspektionen anser att förslaget innebär ett stärkt skydd för konsumenter och andra kunder i deras kontakter med försäkringsförmedlare. Kapitel 10. Intressekonflikter Provisonsförbud och intressekonflikter Finansinspektionen har i sin tillsyn identifierat allvarliga brister i försäkringsförmedlarnas verksamhet. Finansinspektionen anser att många av problemen på förmedlarmarknaden bottnar i grundläggande intressekonflikter som framförallt beror på de provisionsbaserade ersättningsmodeller som i stor utsträckning används på marknaden. Enligt Finansinspektionens bedömning är ett provisionsförbud det mest effektiva sättet att komma till rätta med dessa intressekonflikter. Finansinspektionen ser därför positivt på införande av regler om intressekonflikter, motsvarande de som finns i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden och på att promemorian föreslår ett förbud avseende provisoner. Finansinspektionen instämmer i promemorians bedömning att det saknas anledning att göra skillnad mellan försäkringsbaserade investeringsprodukter och övriga försäkringar då behovet av konsumentskydd är detsamma. Bemyndigandet Finansinspektionen ser positivt på att inspektionen får bemyndigande att meddela föreskrifter avseende såväl intressekonflikter som provisionsförbud. Finansinspektionen anser dock att bemyndigandet bör förtydligas avseende provisionsförbudet. Så som bemyndigandet nu är utformat får Finansinspektionen meddela föreskrifter om vad som krävs för att en försäkringsförmedlare ska uppfylla kravet att inte ta emot och behålla provision eller annan liknande ersättning från någon annan än kunden, om ersättningen kan motverka att förmedlaren uppfyller kravet att förhindra att kundens intressen påverkas negativt av intressekonflikter. Finansinspektionen tolkar promemorians överväganden och författningskommentaren på så sätt att Finansinspektionen får möjlighet att meddela föreskrifter som innebär att det inte är tillåtet för försäkringsförmedlare att ta emot och behålla provision i vissa fall, där dessa kan vara till skada för kunden. Finansinspektionen förutser problem med att utforma ändamålsenliga föreskrifter med den föreslagna 6

7 utformning av bemyndigandet. Finansinspektionen anser att bemyndigandet bör bli tydligare i detta avseende så att det klart framgår att Finansinspektionen kan föreskriva att vissa provisionsformer inte är tillåtna. Ta emot och behålla Den föreslagna utformningen av provisonsförbudet med ett förbud att ta emot och behålla en ersättning från tredje man innebär att företagen i princip kan behålla dagens system med provisioner mellan produktleverantörer och förmedlare. Att förmedlaren kan ta emot provisionen men inte behålla den innebär att förmedlaren på något sätt måste återföra erhållen provision till kunden. Sådan återföring av provisionen till kunden skulle kunna ske genom att förmedlaren anpassar avgiften för sin tjänst till kunden till storleken på den provision som förmedlaren erhåller från produktleverantören. Förmedlaren skulle på så sätt kunna kvitta priset för förmedlingen mot ersättningen från tredje man. Förmedlingen kommer då, för kunden, att framstå som kostnadsfri. Finansinspektionen menar att det finns en risk att man med denna utformning av provisionsförbudet inte kan komma tillrätta med de intressekonflikter som provisioner innebär. Finansinspektionen anser att förbudet istället bör utformas som ett förbud att ta emot provisioner om ersättningen kan påverka kundens intressen negativt. En sådan utformning skulle bli mer ändamålsenlig och underlätta en effektiv tillsyn. Rekvisitet ta emot och behålla är föremål för utredning och diskussion även i samband med genomförande av MiFID II. Det är av vikt att förbudet utformas på samma sätt i dessa båda lagstiftningar. Organisatoriska och administrativa system Enligt lagförslaget ska försäkringsförmedlaren vidta alla rimliga åtgärder, däribland att ha organisatoriska och administrativa system för att identifiera intressekonflikter. Finansinspektionen noterar att direktivet istället använder begreppet organisatoriska och administrativa arrangemang för att identifiera intressekonflikter. I specialmotiveringen anförs som exempel på organisatoriska system hur en viss intern funktion för regelefterlevnad ska vara åtskild från försäljnings- och rådgivningsverksamheten. Administrativa system kan t ex avse interna system för rapportering av intressekonflikter eller metoder för rörlig lönesättning för försäljare eller rådgivare. I detta sammanhang är det viktigt att ta hänsyn till att det i gällande lagar och regler för försäkringsförmedlare inte ställs några allmänna organisatoriska krav eller krav på riskhantering och regelefterlevnad. Finansinspektionen menar att den föreslagna bestämmelsen öppnar för sådana krav i vart fall vad gäller hantering av intressekonflikter. Finansinspektionen skulle se positivt på ytterligare harmonisering av försäkringsförmedlingsreglerna med det regelverk som gäller för värdepappersbolag i dessa delar med allmänna organisatoriska krav och krav på bland annat en funktion för riskhantering och regelefterlevnad. Detta ligger möjligen utanför denna utredning men bör diskuteras på EU-nivå i samband med IMD II. 7

8 Felskrivning Slutligen har Finansinspektionen noterat vad som torde vara en ren felskrivning i lagförslaget 4a andra stycket. Andra stycket bör lyda: Om de åtgärder som försäkringsförmedlaren har vidtagit för att förhindra att kundens intressen påverkas negativt av intressekonflikter inte är tillräckliga, Kapitel 11. Allmänna krav och information till kunder Finansinspektionen instämmer i promemorians bedömning. Kapitel 12. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser Finansinspektionen instämmer i promemorians bedömning. FINANSINSPEKTIONEN Per Håkansson Chefsjurist Charlotta Olivendahl Jurist