Skolverket. Budgetunderlag. 2 (13) Dnr :110

Transkript

1

2 2 (13) 1 NUVARANDE OCH KOMMANDE VERKSAMHET MYNDIGHETENS LÅNGSIKTIGA FINANSIERING... 3 Ett långsiktigt behov av ytterligare resurser... 3 Balansen mellan förvaltnings- och sakanslag... 4 Slutsats VERKETS ÅTGÄRDER FÖR ATT MINSKA KOSTNADERNA KONSEKVENSER AV MYNDIGHETSOMBILDNINGEN... 5 Upplysningstjänsten... 5 Merkostnader genom verksamhet från Myndigheten för skolutveckling (MSU)... 6 Immateriella anläggningstillgångar ANVÄNDANDE AV ANSLAGSBEHÅLLNING PÅ ANSLAG 1:5 AP SAMMANFATTANDE SLUTSATSER OCH HEMSTÄLLAN FÖRSLAG TILL FINANSIERING AV SKOLVERKETS VERKSAMHET ANSLAG, AVGIFTSINKOMSTER OCH ÖVRIGA INKOMSTER SOM DISPONERAS (TKR) ANSLAGSBEHÅLLNING PÅ MER ÄN TRE PROCENT (TKR) :5 ap 3 Utveckling av skolväsende etc INVESTERINGSBEHOV I ANLÄGGNINGSTILLGÅNGAR (TKR) RÄNTEKONTO MED KREDIT ANSLAGSKREDIT PÅ RAMANSLAG BEMYNDIGANDEN... 12

3 3 (13) 1 Nuvarande och kommande verksamhet Under de kommande åren genomförs omfattande reformer inom det svenska utbildningsområdet och Skolverket har en viktig roll i genomförandet av dem. Samtidigt innebär verkets nya uppdrag, sedan 1 oktober 2008, ett omfattande stöd till huvudmännens och verksamheternas utveckling genom till exempel fortbildning och stöd till utveckling inom nationellt prioriterade områden. Myndighetens uppföljnings- och utvärderingsverksamhet förväntas också öka i omfattning, inte minst som en följd av Sveriges engagemang i internationella studier. 1.1 Myndighetens långsiktiga finansiering Skolverket vill initiera en diskussion om myndighetens långsiktiga finansiering. De olika reformer som genomförs innebär ett ökat förvaltningsåtagande för Skolverket som inte täcks av tidsbegränsade särskilda medel. Relationen mellan förvaltningsanslaget och utvecklingsanslag och andra anslag behöver också belysas. Ett långsiktigt behov av ytterligare resurser Framöver kommer myndigheten att hantera flera nya uppgifter. Det nationella provsystemets utökning medför exempelvis ökade kostnader för konstruktion, ITutveckling samt analys och uppföljning. Kursplaner med angivelser av centralt innehåll kommer att kräva mer resurser för att hålla dem aktuella och för att de nationella proven ska svara mot dem. Därtill kommer en omfattande produktion av allmänna råd samt kommentar- och stödmaterial med anledning av de genomgripande förändringarna av betyg, läroplaner och kursplaner. Skolverket har vidare flera tidsbegränsade utvecklingsuppdrag inom exempelvis jämställdhet, matematik och språk-, läs- och skrivutveckling. Trots att särskilda resurser tillförs under uppdragstiden tillkommer i flera fall merkostnader för uppföljning, information och stöd även efter att uppdraget rapporterats till regeringen. I samband med flera regeringsuppdrag utvecklar Skolverket IT-baserade lösningar. Förvaltningskostnaderna för dessa system kvarstår även efter att den tillfälliga finansieringen av uppdragen har upphört. Genom olika regeringsuppdrag har målgruppen för Skolverkets information också vidgats till att även omfatta föräldrar och elever. Detta ställer ökade krav på informationens utformning, innehåll och omfattning. Ovan beskrivna förändringar leder till ökade kostnader för förvaltning och underhåll. De tillfälliga resurser för utveckling och implementering som avsätts täcker inte det långsiktiga behovet. Statens roll när det gäller styrningen av förskolan, skolan och vuxenutbildningen och stödet till dess utveckling har förändrats över åren. När Skolverket inrättades 1991 var myndighetens roll i första hand att följa upp och utvärdera verksamheterna samt att upprätta kursplaner och ansvara för ett begränsat antal nationella prov.

4 4 (13) Successivt har statens styrning blivit allt mer omfattande och mångfacetterad. Skolverket har omorganiserats vid ett antal tillfällen sedan nittiotalet men förvaltningsresurserna för det som idag finns inom Skolverkets verksamhet har inte anpassats till dessa förändringar. I samband med omorganisationen tillfördes myndigheten särskilda medel för arbetet med det nationella provsystemet och för uppföljning och utvärdering av elevers kunskap. De extra medlen täcker delvis ovan beskrivna behov, men myndigheten bedömer att de på lång sikt inte är tillräckliga. En viktig förklaring till detta är de ovan redovisade förändringarna. Dessutom har verkets kostnader för intern stödverksamhet inte minskat i omfattning trots att bemanningen har minskat på myndigheten. Skälet är att Skolverket vid omorganisationen 2008 inte nybildades utan ombildades. Resurserna för internt stöd kunde därför inte omedelbart anpassas till den nya dimensioneringen. Skolverket har inlett ett arbete för att se över resurserna för internt stöd. Myndigheten vill dock påpeka att den tillkommande verksamheten är mer mångfacetterad och styrd av tidsbegränsade uppdrag än verksamheten som fördes till Skolinspektionen. Den kräver därför mer resurser för ledning, planering, uppföljning och upphandling. Ytterligare en förklaring är nedan beskrivna kostnader för upplysningstjänst och omställning. De extra medel som tillfördes har därför inte fullt ut kunnat användas till ändamålet. Balansen mellan förvaltnings- och sakanslag Förhållandet mellan myndighetens förvaltnings- och utvecklingsanslag behöver också ses över. Allt fler uppdrag i särskild ordning med särskilda resurser riskerar att skapa en obalans mellan förvaltnings- och utvecklingsanslag. Även om myndigheten ges särskilda förvaltningsresurser via utvecklingsanslagen påverkas förvaltningsanslaget genom ökade kostnader för exempelvis IT och administration och anslaget har inte kompenserats för dessa ökade kostnader. Myndigheten anlitar ofta tidsbegränsad personal för att genomföra uppdragen. Att anlita en för stor andel visstidsanställd personal är ofta ineffektivt eftersom det är svårt att hitta rätt kompetens för kortare uppdrag och medför också att mycket resurser måste avsättas för rekrytering. Skolverket föreslår därför en omfördelning av resurser från utvecklingsanslag till förvaltningsanslaget för att effektivisera myndighetens resursanvändning. Slutsats Det är i detta sammanhang för tidigt att redovisa en beräkning av vilka långsiktiga merkostnader som följer av Skolverkets förändrade uppdrag och till följd av den kommande reformeringen av skolan. Skolverket vill dock redan nu göra regeringen uppmärksam på konsekvenserna av ovan beskrivna förändringar, samt peka på behovet av en genomgripande diskussion om Skolverkets förvaltningsanslag.

5 5 (13) 1.2 Verkets åtgärder för att minska kostnaderna För att inom ramen för tilldelade anslag söka frigöra resurser pågår sedan 2007 ett arbete med att utveckla verkets IT-system, den så kallade Nya målmiljön. Utvecklingen förväntas på sikt leda till kostnadseffektiviseringar både vad gäller interna processer och IT-drift. Utöver denna effektivisering avser verket att se över den interna stödverksamhetens ändamålsenlighet och omfattning efter omorganisationen års omorganisation och det nya uppdraget har dock medfört att denna verksamhet inte har kunnat prioriteras, varför besparingsförslag inom befintlig ram inte har varit möjliga i detta skede. 1.3 Konsekvenser av myndighetsombildningen I de två föregående årens budgetunderlag har Skolverket framfört att regeringen bör tillföra resurser för ökade kostnader i samband med myndighetsombildningen. Efter genomförd omorganisation kan verket konstatera att behovet kvarstår. Skolverket hemställer därför om att i första hand cirka fyra miljoner kronor per år permanent tillförs myndighetens förvaltningsanslag från och med Utöver detta hemställer myndigheten om ett särskilt tillskott om cirka nio miljoner kronor under Sammanfattningsvis hemställer Skolverket om följande tillskott av medel med anledning av myndighetsombildningen: Anslag 1:1 ap 1 (mnkr) Upplysningstjänsten Merkostnader MSU Immateriella anläggningstillgångar Totalt (2009) Tillfälligt (2009) 3,6 5 8,6 Permanent per år från Totalt 4 3,6 5 12,6 Nedan följer förklaringar till de ökade kostnaderna med anledning av myndighetsombildningen. Upplysningstjänsten I samband med ombildningen antogs att såväl Skolverket som Skolinspektionen skulle ha någon form av upplysningstjänst för att besvara frågor via e-post och telefon från allmänheten och berörda målgrupper. I beräkningsunderlaget för de nya myndigheterna förutsattes att informationsansvaret skulle delas lika. Hälften av de medel som dåvarande Skolverket avsatte för upplysningstjänsten överfördes därför till Skolinspektionen. Enligt myndigheternas nya instruktioner omfattar Skolinspektionens informationsansvar endast information om den verksamhet de bedriver och resultaten av denna, medan Skolverket har fått ett bredare ansvar för information om hela skolsektorn. En stor del av de frågor Skolverket får handlar om vad gäller?. Skolverket behöver därför inte bara kunskap om gällande lagar och regler utan också om Skolinspektionens tolkningar och ställningstaganden. Antalet inkomna e-post och telefonsamtal till Skolverket under sista kvartalet 2008 har legat på samma nivå som tidigare år vilket indikerar att omfattningen inte minskat på grund av ombildningen. Det finns således ett stort externt tryck och under

6 6 (13) 2008 har upplysningstjänsten haft svårt att klara en rimlig servicenivå, då kötiden för att få svar per telefon ofta har varit mycket längre än fem minuter och många har fått vänta på e-postsvar i långt mer än tre dagar. Skolverkets upplysningstjänst kostade år 2007 cirka åtta miljoner kronor och uppskattningsvis fyra miljoner kronor av dessa överfördes till Skolinspektionen. Skolverket bedömer att omfattningen av upplysningstjänsten bör vara på samma nivå som innan ombildningen, varför verket bör tillföras fyra miljoner kronor årligen. Permanent behov av medel: 4 mnkr (2009-), 1:1 ap 1 Merkostnader genom verksamhet från Myndigheten för skolutveckling (MSU) Genom att MSU:s verksamhet fördes över till Skolverket har Skolverket också övertagit ansvaret för olika webbplatser. Webbplatserna bygger på programvaror som det tidigare Skolverket inte använt och haft kompetens för. Verket har därför behövt rekrytera personal för att administrera dessa. Vidare använde MSU extern leverantör av den fysiska driften av IT-utrustning. Skolverket kommer åtminstone under en övergångsperiod behöva använda den externa driftleverantören. Till detta kommer underhållsavtal för de hård- och programvaror som används för de system som användes av MSU. Sammantaget innebär detta merkostnader för Skolverket motsvarande 3,6 miljoner kronor. Skolverket arbetar för att på sikt integrera verksamheten i ordinarie drift. Tillfälligt behov av medel 2009: 3,6 mnkr, 1:1 ap 1 Immateriella anläggningstillgångar Skolverket har utvecklat IT-system som stöd för tillsyn, inspektion och tillståndsprövning. Dessa system togs fram utifrån de behov som fanns för verksamheten när den bedrevs i Skolverkets regi. Skolverkets värdering av systemen uppgick under våren till tolv miljoner kronor. Genom myndighetsombildningen överfördes tillsyn, inspektion och tillståndsprövning till Statens skolinspektion. Inspektionen gjorde bedömningen att ANIS inte hade ett framtida värde för deras verksamhet. Skolverket har med anledning av detta fått en extra kostnad, om fem miljoner kronor, på grund av nedskrivning av utvecklingsprojektet ANIS. Kostnaden för nedskrivning uppstod under 2008 vilket påverkade Skolverkets anslagssparande och därmed även budgeten för Tillfälligt behov av medel 2009: 5 mnkr (2009), 1:1 ap Användande av anslagsbehållning på anslag 1:5 ap 3 Skolverket hemställer om att få använda anslagsbehållningen utöver tre procent på anslag 1:5 ap 3, som redovisas i avsnitt 3.2, enligt nedan. - IT-baserade nationella prov Ett intensivt arbete pågår med att utveckla nationella prov för årskurs 3 i matematik samt svenska och svenska som andraspråk, nya nationella ämnesprov i biologi, fysik, kemi samt nationella prov i sfi. Utökningen av det nationella provsystemet är

7 7 (13) omfattande och förvaltningen av systemet kommer att ställa stora krav på en god infrastruktur. En viktig beståndsdel i den framtida hanteringen av proven är den IT-plattform (vidare kallad bedömningsplattformen) som Skolverket utvecklar. I bedömningsplattformen ska funktioner för att konstruera, distribuera och tillhandahålla prov finnas. Syftet med att använda en bedömningsplattform för att tillhandahålla prov och bedömningsmaterial är dels att underlätta åtkomsten till material så att de kan användas när behovet finns, dels att minska hanteringskostnader och kostnader för tryck och distribution. Ett exempel på nya tekniska krav är uppdraget att utarbeta slutprov för sfi-kurserna B, C och D. Dessa prov ska införas successivt under Enligt uppdraget ska proven vara baserade på IT-lösningar. Skolverket får enligt regleringsbrevet för 2009 använda medel för att utforma och fastställa nationella prov i svenskundervisning för invandrare. Dessa medel täcker enbart själva utvecklingskostnaderna för proven, men inte den del av uppdraget som anger att proven ska vara baserade på IT-lösningar. Utvecklingen av en bedömningsplattform är mycket kostsam. För budgetåret 2008 användes 10 miljoner kronor av Skolverkets investeringsram kommer cirka 14 miljoner kronor att tas i anspråk av investeringsramen. Eftersom utvecklingen av bedömningsplattformen tar så stor del av Skolverkets investeringsutrymme i anspråk får andra viktiga IT-projekt stå tillbaka. Skolverket hemställer därför om särskilda medel för att finansiera utvecklingen av bedömningsplattformen. Kostnaderna beräknas till cirka 14 miljoner kronor under 2009 och cirka 1 miljoner kronor per år under 2010 och Om myndigheten tillförs dessa medel bör det av regeringens beslut tydligt framgå att de får användas till immateriella anläggningstillgångar och att Skolverket därmed kan göra ett undantag från huvudregeln i kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) om lånefinansiering i Riksgälden. Ett alternativ till att medel tillförs under 2009 och 2010 är att regeringen istället tillför medel för framtida avskrivningskostnader. De framtida kostnaderna för avskrivningar under perioden beräknar Skolverket till cirka 3 miljoner kronor per år och därefter cirka 2,4 miljoner kronor för åren 2013 och Behov av medel: Alternativ 1- Särskilda medel (1:5 ap 3) 14 mnkr 2009, 1 mnkr 2010, 1 mnkr 2011 Alternativ 2 Medel till avskrivning (1:1 ap 1) (mnkr) Avskrivning ,4 2,4 - Reformer inom grund- och gymnasieskolan Skolverket har fått i uppdrag att utarbeta nya läroplaner med kursplaner och kunskapskrav i grundskolan och övriga obligatoriska skolformer (U2009/312/S) samt att utarbeta en modell för ämnesplaner för gymnasieskolan (U2009/149/G). Ytter-

8 8 (13) ligare uppdrag förväntas inom gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Myndigheten bedömer att det finns ett behov av att förstärka de påbörjade reformuppdragen och föreslår därför att delar av anslagsbehållningen kan användas till detta ändamål. Ett skäl är att Skolverket förväntas presentera förslag till nya läroplaner för alla obligatoriska skolformer samtidigt, vilket ställer krav på en parallell projektorganisation. - Forskningsspridning Myndigheten kommer under 2009 att bedriva en verksamhet som ska bevaka, sammanställa och sprida resultat av forskning och annan systematiskt framtagen kunskap till berörda målgrupper. Insatser inom området är efterfrågade av målgrupperna och det är av stor vikt att Skolverket kan tillgodose de behov som finns inom förskole- och skolområdet av en mer samlad tillgång till information om till exempel utvärderade och kvalitetsgranskade metoder och arbetssätt. Skolverket har avsatt resurser under året, men myndigheten bedömer att ytterligare medel bör tillföras ändamålet. - Kvalitet i fritidshemmen Myndigheten har i lägesbedömningen för 2008 pekat på behovet av insatser för att stärka kvaliteten i fritidshemmen. Skolverket har i årets verksamhetsplanering inte kunnat prioritera detta område i den omfattning som har varit önskvärd. Medel från anslagsbehållningen skulle kunna finansiera utökade insatser inom området. 2 Sammanfattande slutsatser och hemställan Skolverket hemställer att: - En genomgripande diskussion om myndighetens långsiktiga finansiering påbörjas. - Myndigheten kompenseras med cirka nio miljoner kronor under 2009 för omställningskostnader i samband med omorganisationen samt fyra miljoner kronor årligen för merkostnader för upplysningstjänsten. - Skolverket får använda anslagssparandet som överstiger 3 procent, på anslag 1:5 anslagspost 3, enligt förslag ovan.

9 9 (13) 3 Förslag till finansiering av Skolverkets verksamhet 3.1 Anslag, avgiftsinkomster och övriga inkomster som disponeras (tkr) Beräknade belopp för åren är baserade på inlagda uppgifter i Hermes. Anslagsbenämning 2008 utfall Anslagsposter som disponeras för :1 Statens skolverk :1.1 Statens skolverk :5 Utveckling av skolväsende, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg :5.3 Till Statens skolverks disposition :5.4 Bidrag till vissa organisationer :5.9 Fördelas efter beslut av regeringen :6 Särskilda insatser på utbildningsområdet :6.2 Särskilda bidrag för riksrekryterande gymnasial utbildning :7 Maxtaxa i förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg m m :7.1 Maxtaxa i förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg m m :8 Bidrag till viss verksamhet motsvarande förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, grundskola och gymnasieskola :8.1 Särskilt verksamhetsstöd till vissa utbildningar :8.2 Statsbidrag för vissa gymnasieutbildningar m m :9 Bidrag till svensk undervisning i utlandet :9.1 Elev- och lokalkostnadsbidrag vid svensk undervisning i utlandet :9.2 Utvecklingsarbete :10 Fortbildning av lärare och förskolepersonal :10.1 Fortbildning av lärare och förskolepersonal :11 Förstärkning av basfärdigheter :11.1 Förstärkning av basfärdigheter

10 10 (13) Anslagsbenämning 2008 utfall :15 Statligt stöd till vuxenutbildning :15.1 Statsbidrag till kompletterande utbildningar :15.2 Särskilt verksamhetsstöd till vissa utbildningar :15.3 Särskilt verksamhetsstöd till SISU Idrottsutbildarna :15.4 Statsbidrag till påbyggnadsutbildningar :15.5 Statsbidrag till vissa påbyggnadsutbildningar :15.8 Statsbidrag till yrkesutbildning inom komvux :1 Särskilda jämställdhetsåtgärder :1.23 Särskilda jämställdhetsåtgärder - del till Skolverket Äldre anslagsposter som disponeras (budgetår 2006) :9 Bidrag till personalförstärkningar i förskola (Ramanslag) :9.1 Bidrag till personalförstärkningar i förskola Avgiftsinkomster som disponeras Övriga inkomster som disponeras Summa disponibla medel Totalt disponibelt belopp: tkr. Prognos 2009 grundar sig på hittills givna uppdrag. 2 Försäljning av publikationer; trycksaker och nationella prov 3 Övriga inkomster består framför allt av räntor

11 11 (13) 3.2 Anslagsbehållning på mer än tre procent (tkr) 1:5 ap 3 Utveckling av skolväsende etc Anslagsbenämning Överföringsbelopp (>3%) :5.3 Till Statens skolverks disposition På anslagsposten redovisas ett anslagssparande på tkr och av dessa får myndigheten disponera tre procent, tkr, i enlighet med regleringsbrev. Resterande belopp, tkr, hemställer Skolverket att få använda enligt förslag i avsnitt Investeringsbehov i anläggningstillgångar (tkr) Investeringarna i anläggningstillgångar under perioden avser främst utveckling av egna IT-system. En gemensam plattform för IT-applikationer skall skapas där all data i myndigheten hanteras på ett likartat sätt vad gäller insamling, lagring, bearbetning och presentation. Projektet kallas för den Nya målmiljön. På sikt räknar Skolverket med att detta sätt att arbeta kommer att skapa en mer kostnadseffektiv driftmiljö för IT-verksamheten samt ett bättre verktyg för Skolverkets medarbetare. Anslagsbenämning IB lån i RGK Beräknad nyupplåning varav för investeringar i immateriella anläggningstillgångar Beräknad amortering UB lån i RGK Beslutad/föreslagen låneram Beräknad ränteutgift Ränteantaganden för nyupplåning (%) 2,03 2,03 2,03 2,03 Finansiering av räntor och amorteringar: Utgiftsområde 16 anslag 1:1 ap 1 1:1 ap 1 1:1 ap 1 1:1 ap 1

12 12 (13) 3.4 Räntekonto med kredit Krediten på räntekontot skall täcka den differens som kan uppstå på grund av ojämnt betalningsflöde i förhållande till att medel tillförs räntekontot den 25:e i varje månad. Statens skolverk föreslår en oförändrad nivå på tio procent av tilldelade medel under berört anslag. Föreslagen kredit Summa anslag :1 Statens skolverk :1.1 Statens skolverk Anslagskredit på ramanslag Skolverket hemställer om att få använda nedanstående anslagskredit under åren Anslag :1 Statens skolverk :5 Utveckling av skolväsende, förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg :6 Särskilda insatser på utbildningsområdet :7 Maxtaxa i förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg m m 1:8 Bidrag till viss verksamhet motsvarande förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, grundskola och gymnasieskola :9 Bidrag till svensk undervisning i utlandet :10 Fortbildning av lärare och förskolepersonal Bemyndiganden Skolverket hemställer om att få utnyttja befogenheter att utföra nedanstående åtaganden avseende anslagen 1:5 ap 3, 1:6 ap 2, 1:10 ap 1 samt 3:1 ap 23 under åren

13 13 (13) 1:5.3 Utvecklingsarbete och kompetensutveckling m.m utfall Ingående åtaganden Nya åtaganden Infriade åtaganden Utestående åtaganden vid årets slut Tilldelad/föreslagen bemyndiganderam :6.2 Särskilda insatser inom utbildningsområdet 2008 utfall Ingående åtaganden Nya åtaganden Infriade åtaganden 0 0 Utestående åtaganden vid årets slut 0 0 Tilldelad/föreslagen bemyndiganderam Skolverket hemställer om att få utnyttja befogenheter att utföra nedanstående åtaganden avseende anslaget 1:10 ap.1, Fortbildning av lärare, under åren utfall Ingående åtaganden * Nya åtaganden Infriade åtaganden * Utestående åtaganden vid årets slut Tilldelad/föreslagen bemyndiganderam * Beslut om ramar för 2008 togs i december 2007 innan regeringen hade beslutat om regleringsbrevet för Skolverket. Beräknade åtaganden för 2008 har delvis infriats eftersom alla skolhuvudmän inte har utnyttjat sin ram till 100 %. Av infriade åtaganden år 2008 har tkr utbetalats. Utestående åtagande för 2008 utgörs dels av tecknade avtal med lärosätena på tkr avseende vårens kurser, dels av lärosätenas kostnad för höstens kurser som utbetalas under 2009 som antas uppgå till tkr samt rekvisitioner till skolhuvudmän avseende 2008 års ram som inkommer under Totalt uppgår utestående åtaganden för 2008 till tkr. Kurser för hösten 2009 upphandlas under våren och ingår inte i utestående åtaganden Skolverket hemställer om att få utnyttja befogenheter att utföra nedanstående åtaganden avseende anslaget 3:1 ap 23, Särskilda jämställdhetsåtgärder, under åren utfall Ingående åtaganden Nya åtaganden Infriade åtaganden Utestående åtaganden vid årets slut Tilldelad/föreslagen bemyndiganderam