RAPPORT GEODATARÅDETS HANDLINGSPLAN Aktivitet 5b Rättsliga förutsättningar och nationell plattform för geodataaccess

Transkript

1 Dnr: LM 2019/ RAPPORT GEODATARÅDETS HANDLINGSPLAN 2018 Aktivitet 5b Rättsliga förutsättningar och nationell plattform för geodataaccess Lantmäteriet, Gävle BESÖKSADRESS Lantmäterigatan 2 C, TELEFON E-POST lantmateriet@lm.se, INTERNET

2 Innehållsförteckning SAMMANFATTNING INLEDNING OCH BAKGRUND INTRESSENTER TILLVÄGAGÅNGSSÄTT FÖRUTSÄTTNINGAR, KRAV OCH ANTAGANDEN OMVÄRLDSANALYS LÖSNINGSFÖRSLAG SÄRSKILDA RÄTTSUTREDNINGAR SAMMANFATTNING AV RÄTTSUTREDNINGARNA OCH LÖSNINGSFÖRSLAGET (13)

3 Sammanfattning Jurister i aktivitetsområde 5b har arbetat med att utreda de juridiska förutsättningarna för att möjliggöra ett nationellt tillgängliggörande av alla geodata inom samhällsbyggnadsprocessen. Sådant tillgängliggörande ska ske enligt ett förslag till konceptuell arkitektur vilken har prövats rättsligt utifrån gällande rätt. För detta har särskilda promemorior upprättats av juristerna i arbetsgruppen, i samarbete med jurister från samverkande myndigheter. Promemoriorna har haft till syfte att undersöka gällande rätt utifrån relevanta rättsområden så som kompetens, informationssäkerhet, personuppgiftsbehandling och sekretess, och för att sedan pröva den konceptuella arkitekturen mot de juridiska förutsättningarna. Metoden som har använts för att pröva de juridiska förutsättningarna har varit att svara på följande frågor: är lösningen förenlig med gällande rätt, kan lösningen anpassas för att bli förenlig med gällande rätt, och om inte, behöver gällande rätt ändras eller utvecklas för att möjliggöra den föreslagna lösningen? I förekommande fall har resultaten i promemoriorna medfört att Lantmäteriet föreslagit författningsändringar till regeringen. 1 Inledning och bakgrund Lantmäteriet fick den 12 april 2018 i uppdrag från Regeringen att föreslå lösningar för att möjliggöra ett nationellt tillgängliggörande av alla geodata inom samhällsbyggnadsprocessen. 1 Uppdraget var bland annat att beskriva roller och ramverk i infrastrukturen för geodata samt vilka konsekvenser dessa får för det offentliga åtagandet för informationsförsörjning och de författningar som idag baseras på detta åtagande, exempelvis registerförfattningar. Uppdraget redovisades den 26 april Arbetet och redovisning har skett utifrån Geodatarådets handlingsplan för I denna handlingsplan fanns det olika fokusområden, varav ett (nr 5) avsåg nationellt tillgängliggörande genom en nationell plattform för geodataaccess. I arbetspaketet 5 b) ingick att beskriva de juridiska förutsättningarna för plattformen, att hålla samman rättsliga frågor i andra fokusområden samt leverera underlag till ytterligare fyra andra regeringsuppdrag nämligen: uppdrag om säker och effektiv tillgång till grunddata (dnr Fi2018/02149/DF), ( Grunddatauppdraget ) 1 3(13)

4 uppdrag om ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga sektorn (dnr Fi2018/02150/DF) ( Uppdrag om informationsutbyte ), samt uppdrag att driva kompetenssatsning om digitaliseringens möjligheter i plan- och byggprocessen (dnr N2017/07544/PBB) ( Kompetenssatsningen ). uppdrag att påbörja arbetet med föreskriftsrätt för grundkartor (N2018/04057/SPN) ( Föreskrifträtt Grundkarta ). 2 Intressenter Lantmäteriets juristgrupp har i detta uppdrag samarbetat med jurister från Boverket, Länsstyrelsen, Sveriges kommuner och Landsting (SKL), Karlstads kommun och Trafikverket (referensgrupp). Möten med referensgruppen har skett 1gg/mån. Avstämningar i särskilda frågor har också gjorts med jurister från Naturvårdsverket, Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) och Riksarkivet. 3 Tillvägagångssätt Arbetet har delats upp i åtta delar för olika rättsutredningar, vilket har beskrivits i en uppdragsplan. Frågor som har utretts framgår nedan. Del 1: Rättsliga förutsättningar för plattformen. - Befogenheter och rättsligt stöd för samverkan. Vilket rättsligt stöd har berörda aktörer för sin roll i plattformslösningen? - Rättslig grund för informationshanteringen. Vilken rättslig status har informationen i informationsflödet via plattformen? (God offentlighets- och sekretesstruktur inkl. arkivering och gallring). Vilket rättsligt stöd har berörda aktörer för att lämna ut eller ta emot information via plattformen? (Offentlighet/sekretess, integritet och säkerhet) Del 2 Rättsliga förutsättningar för datavärdskap. Denna del har utretts följande frågor. - Vilket rättsligt stöd har Lantmäteriet för att bedriva datavärdskap? - Vad krävs för att upprätthålla en ordning med nationellt datavärdskap? - Vilka juridiska möjligheter och hinder gäller för kommuner och deras information? Del 3 Avtalskoncept för plattformen. - Vilka former av avtal med konsumenter och producenter krävs för att upprätthålla en ordning med en nationell plattform för geodataaccess? Del 4 Konsekvensanalys - Vilka rättsliga konsekvenser uppstår för det befintliga offentliga åtagandet för informationsförsörjning? 4(13)

5 Del 5 Rättsliga lösningar i omvärlden (Redovisas i fokusområde 5a) - Vilket rättsligt stöd finns för befintliga motsvarande plattformar i Sverige och i omvärlden? Del 6 Öppna data. (Redovisas i fokusområde 2 a) - Vilka rättsliga hinder finns för att tillgängliggöra grunddata i plattformen som öppen data? Del 7 Föreskriftsrätt Grundkarta (pågår och redovisas inte särskilt i denna rapport) - Uppstart av arbete med en föreskrift enligt 5 kap. 8 PBL Del 8 Kompetensuppdraget juridiska vägledningar (pågår och redovisas inte särskilt i denna rapport) - Vilka juridiska hinder för digitalisering kräver kompetenssatsning? 4 Förutsättningar, krav och antaganden Rättsutredningarna har utgått från en arkitektur och beskrivning av förmågor enligt fokusområde 5 a och 5 c. Utifrån förslag till arkitektur var antagandet för rättsutredningarna att information ska kunna hämtas direkt från källan och inte behöva läggas in i ett statligt register. Detta antagande ledde till ett koncept för en rättslig ansvarsfördelning kring plattformen. Mot bakgrund av antagandet och konceptet identifierades olika alternativ till styrmodeller; frivilligt deltagande resp. olika typer av tvingande deltagande. De olika antaganden och koncept testades därefter i en så kallad Proof of concept (POC) mot bakgrund av ett antal användningsfall. Figur 1. Antaganden illustreras i figuren under Arkitektur, Ansvarsfördelning och Regelverk. Dessa har testats i en POC mot bakgrund av användningsfall. Övergripande krav som rör skalbarhet har också beaktats. I figur 1 illustraras en idé till en arkitektur och ett koncept till ansvarsfördelning. Dessa finns också infogade nedan. 5(13)

6 Figur 2. En skiss som beskriver dagens lösning för nationellt tillgängliggörande och behov av ny lösning. Dagens lösningar (till höger, blå) baseras på ett centraliserat rättsligt ansvar i statliga register och databaser. Föreslagna lösningar förutsätter en decentraliserad ansvarsmodell. Figur 3. En skiss till en rättslig ansvarfördelning utifrån roller i plattformen (infrastrukturen). Rollerna är Producent, Datavärd, Samordnare och Konsument. 5 Omvärldsanalys De rättsliga frågorna har hanterats i omvärdsanalysen som genomförts inom ramen för fokusområde 5 a och c samt 4b. Särskilda studiebesök har också genomförts i Malmö och Helsingborg. Omvärldsanalys som gjorts parallellt inom regeringsuppdraget säkert och effektiv informationsutbyte har också använts. 6(13)

7 6 Lösningsförslag 6.1 Särskilda rättsutredningar Svaren på de rättsliga frågorna och förslag till rättsliga lösningar redovisas särskilt i separata rättsutredningar och slutrapporten till regeringsuppdraget Smartare samhällsbyggnadsprocess. Nedan finns en sammanställning över rättsutredningarna och en sammanfattning av slutsatserna. - Allmänna handlingar i den nationella plattformen för geodataaccess (Del 1). Blir de handlingar som hanteras av Lantmäteriet, på uppdrag av annan myndighet, i egenskap av datavärd respektive samordnare allmänna handlingar hos Lantmäteriet? Som huvudregel blir förvarade handlingar allmänna om de är inkomna eller upprättade. Däremot, om de hanteras enbart för teknisk lagring och bearbetning för annans räkning undantas de från att bli allmänna. Utifrån Lantmäteriets förutsättningar bedömdes att handlingar inte blir allmänna som samordnare, eftersom Lantmäteriet då inte tar teknisk befattning med dem. Däremot medför den nödvändiga tekniska lösningen för datavärdskap att handlingarna torde bli allmänna hos Lantmäteriet. Detta trots att de förvaras för annans räkning. - Rättslig grund för deltagande i plattformen (Del 1) Respektive aktör i plattformen för detaljplaner behöver ha rättsligt stöd för att delta i sådant samarbete. Utifrån hur det rättsliga stödet är utformat kan slutsatser sedan dras om huruvida samarbetet i plattformen sker på frivillig (samverkan) eller tvingande väg. Därutöver undersöktes en tredje modell, s.k. registermodell. Utifrån bedömningar kring respektive lösnings lämplighet ansågs att en tvingande modell är mest effektiv, men att registermodellen ej bör införas eftersom målet är att information ska hämtas vid källan. - Rättsutredning sekretess, integritet och säkerhetsskydd för detaljplaner (Del 1) För att detaljplaner ska kunna tillgängliggöras via plattformen krävs att det inte finns hinder i integritets- sekretess- och säkerhetslagstiftning. En övergripande kartläggning av relevanta bestämmelser medförde bedömningen att detaljplaner inte i allmänhet innehåller större mängder personuppgifter och sällan (men ibland) kan omfattas av sekretessbestämmelser vad gäller försvarssekretess och säkerhetsoch bevakningsåtgärdssekretess. Det är varje respektive kommun som ansvarar för att detaljplaner inte tillgängliggörs i strid med tilllämplig skyddslagstiftning. 7(13)

8 - Jurdiska förutsättningar för Lantmäteriet som datavärd för kopior av kommunala detaljplaner. (Del 2) För att Lantmäteriet ska kunna agera datavärd behövs rättsligt stöd. Rättsligt stöd kan finnas i olika författningar. Av intresse var därför att utreda om rättsligt stöd kan hämtas i befintliga regler, eller om ny reglering behöver föreslås. Det närmaste rättsligt stöd som idag kan hittas är det uppdrag Lantmäteriet har i sin instruktion att agera samordnare för tillhandahållande av geodata. Bestämmelsen bedömdes dock inte tillräcklig så som grund för att agera datavärd. Därför drogs slutsatsen att Lantmäteriet behöver ytterligare ett uppdrag i sin instruktion för att kunna agera datavärd, d.v.s. ny reglering föreslogs. - Lantmäteriet som datavärd för kommunernas detaljplaner ur ett upphandlingsperspektiv. (Del 2) Att myndigheter utkontrakterar drift till andra myndigheter kan aktualisera frågan om huruvida upphandling enligt LOU behöver ske för tjänsten. Av intresse för utredningen var hur finansiering av tjänsten datavärd ska ske för att upphandlingsreglerna inte ska bli tilllämpliga. Utredningen fann bland annat att om Lantmäteriet får anslag för att agera datavärd och kommunerna därmed inte behöver erlägga ersättning för tjänsten så ska det inte anses vara ett köp som omfattas av upphandlingsreglerna. - Personuppgiftsansvaret i plattformen. (Del 1 och 2) Plattformen bygger på att myndigheter samarbetar och hanterar varandras information. Det behöver därför vara klart vem som är personuppgiftsansvarig för behandlingarna och därigenom har ansvar att se till att tillämplig integritetsskyddslagstiftning följs. Utifrån dataskyddsförordningens bestämmelser om personuppgiftsansvar och utifrån hur rollerna och åtagandena är definierade i plattformen har utredningen kartlagt vem som ska anses vara personuppgiftsansvarig för respektive behandling. Följden blir att nödvändiga avtal behöver upprättas mellan den som är personuppgiftsansvarig och den som är personuppgiftsbiträde. - Myndigheters utlämnande av information. (Del 1-3) För att information ska kunna tillgängliggöras inom Plattformen krävs att varje myndighet har rättsligt stöd för att lämna ut informationen. Detta stöd kan antingen vara i form av en tvingande handlingsregel eller i form av mer allmänt hållna rättsregler, som till exempel som en service. Utredningen identifierade att för känslig information bör det finns tydligt rättsligt stöd, eftersom det annars 8(13)

9 uppstår hinder i fråga om sekretess och integritet. Därutöver identifierades behovet av att myndigheter kan basera sina offentliga åtaganden avseende utlämnande av information på uttryckligt stöd, så att Plattformens lösning inte behöver bygga på ett s.k. lapptäcke av bestämmelser. - Behov av anpassning av fastighetsregisterlagstiftningen. (Del 4) Utredningen beskriver konsekvenser för det offentliga åtagandet och därmed behovet av en anpassning av relevant lagstiftning. 6.2 Sammanfattning av rättsutredningarna och lösningsförslaget De olika rättsutredningarna kan ses som en beskrivning av det rättsliga ramverket som utgör en yttre, juridisk ram för plattformen, alltså sådant som bör styra den föreslagna konceptuella arkitekturen. Figur 4. Figuren illustrerar en metod för att systematiskt bedöma relevanta frågor i som är grundläggande i ramverket för plattformen. Stegen baseras på esam:s juridiska checklista 2 som belyser vilka juridiska frågeställningar som bör beaktas vid samverkan i utvecklingsinsatser. Utifrån rättsutredningarna och figur 4 har juristgruppen kommit fram till att följande tre övergripande rättsliga frågor behöver besvaras: 1. Kan behoven tillgodoses inom ramen för gällande rätt? 2. Hur kan vi hitta lösningar som är förenliga med gällande rätt? 3. När behövs rättsutveckling? 2 9(13)

10 Figur 5. En konceptuell arkitektur som tagits fram mot bakgrund av figur 2 och 3. Som ett led för att utvärdera den nationella plattformen för geodataaccess för tillgängliggörandet av all geodata inom samhällsbyggnadsprocessen har de rättsliga bedömningarna gjorts utifrån en vi rättsligt styckning och utifrån kategorier om arkitektur, styrning och informationsflöde. Figur 6. Redovisningen av de rättsliga slutsatserna är uppdelat utifrån tre perspektiv. Dessa beskrivs mer ingående nedan. Eftersom tillgängliggörande av detaljplaner har utretts särskilt i en första delrapport, och slutrapporten omfattar alla geodata förklaras nedan slutsatser kopplade till både detaljplaner och alla geodata. 10(13)

11 Figur 7. Rättsliga frågor som uppstår vid prövningen av en arkitektur är om berörda aktörer har mandat att uföra funktioner eller ansvara för förmågor i arkitekturen. Med arkitektur i detta sammanhang avses de rättsliga frågor som aktualiseras när den konceptuella arkitekturella lösningen för plattformen utvärderas. Den övergripande frågan i arkitekturdelen är får därför; utförande myndighet utföra rollen, utifrån ett legalitetsperspektiv, och vilka frågor aktualiseras avseende myndigheters hantering av information åt annan myndighet? I korthet drogs följande slutsatser, för frågan om Lantmäteriet kan agera som datavärd respektive samordnare i den konceptuella arkitekturen. Lantmäteriet saknar i dagsläget kompetens att agera i rollen som Datavärd, dvs. att lagra och tillhandahålla geodata för andra myndigheters räkning. Lantmäteriet föreslår en ändring i Lantmäteriets instruktion för att sträcka ut myndighetens kompetensområde för att möjliggöra sådan hantering. Lantmäteriet föreslår även att Datavärdsskapsuppgiften anslagsfinansieras. Allmänna handlingar som Lantmäteriet hanterar i rollen som Datavärds kommer att bli allmänna handlingar hos Lantmäteriet. Lantmäteriet kommer ändå att hantera informationen för Producentens räkning, och Lantmäteriet blir personuppgiftsbiträde för Producentens räkning. Lantmäteriet bedömer att myndigheten i dag har den kompetens som krävs för att utföra samordningsrollen i plattformen, med stöd av det samordningsansvar för geodataområdet som myndigheten har enligt sin instruktion. 11(13)

12 Figur 8. Rättsliga frågor som uppstår vid bedömning av styrmodeller rör bland annat om det behövs skyldigheter kring plattformen. Styrning avser styrning av den nationella plattformen för geodataaccess. Styrningen medför att de roller, ansvar och åtaganden som är nödvändiga för att säkerställa plattformens funktion formaliseras. Rättslig styrning kan ske genom frivilliga eller tvingande rättsliga styrmedel. I korthet fann Lantmäteriet följande vad avser styrning kring tillgängliggörande av detaljplaner respektive all geodata i samhället. För ett nationellt tillhandahållande av detaljplaner så föreslår Lantmäteriet att kommuner blir skyldiga att göra detaljplaner nationellt tillgängliga genom att de åläggs ett informationsansvar enligt lagen (2010:1767) om geografisk miljöinformation. Kommunerna får rätt att använda Lantmäteriet som datavärd för lagring och tillgängliggörande av detaljplaner för deras räkning, men är inte skyldiga att använda Lantmäteriet som datavärd. Även andra myndigheter får möjlighet att efter överenskommelse använda Lantmäteriet som datavärd för lagring och tillgängliggörande av geodata. För en nationell plattform för Geodataaccess som tillgodoser behovet av att tillgängliggöra all Geodata i samhällsbyggnadsprocessen så behöver det finnas en flexibel rättslig styrmodell, som kan anpassas efter behoven. Ett nationellt tillgängliggörande av all Geodata i samhällsbyggnadsprocessen bedöms utgöra ett viktigt nationellt intresse, och bör bygga på ett författningsstöd. För all Geodata i samhällsbyggnadsprocessen så räcker inte lagen om geografisk miljöinformation till, utan andra rättsliga styrmedel behövs för att säkerställa det behovet. 12(13)

13 Figur 9. Rättsliga frågor som aktualiseras i bedömningar kring informationshantering rör sekretess, personlig integritet och säkerhet. Informationsflöde rör juridiken kring informationen i den nationella plattformen som sådan. Vid tillgängliggörande av information så behöver myndigheten känna till med vilket rättsligt stöd utlämnande sker, beakta regler om offentlighet- och sekretess, beakta regler om personuppgiftsbehandling enligt dataskyddsförordningen och registerlagstiftning, samt tillgodose krav på informationssäkerhet i övrigt. För detaljplaner har juristgruppen inte kunnat upptäcka att sekretess för detaljplaner vanligen föreligger. Det kan dock inte uteslutas att detaljplaner i något fall skulle kunna omfattas av reglerna om sekretess. När det gäller informationshantering för ett nationellt tillgängliggörande av all geodata i samhällsbyggnadsprocessen saknas generella handlingsregler. Den typen av regler kan tydliggöra integritets- och säkerhetsaspekter. En förutsättning för att råda bot på sådan rättlslig osäkerhet är att konkreta handlingsregler för tillgängliggörande av geodata införs i lagstiftningen. 13(13)