Överskuldsättning i kreditsamhället? (SOU 2013:78)

Transkript

1 REMISSVAR Justitiedepartementet FI Dnr Konsumentenheten (Anges alltid vid svar) Stockholm Finansinspektionen Box 7821 SE Stockholm [Brunnsgatan 3] Tel Fax finansinspektionen@fi.se Överskuldsättning i kreditsamhället? (SOU 2013:78) Sammanfattning Utredningen om överskuldsättning redovisar flera åtgärdsförslag och områden för reformer som syftar till att skydda konsumenter från onödiga skulder och motverka överskuldsättning. Finansinspektionen (FI) kommenterar de delar av utredningen som är näraliggande FI:s verksamhetsområde. Åtgärder för att motverka onödig skuldsättning och orimliga avtal för konsumenter FI ser positivt på förslagen att se över den reglering och tillsyn som utgår från konsumentkreditlagens bestämmelser om god kreditsed och kreditprövning, liksom bestämmelserna om ocker. FI tillstyrker också att Kronofogden och de myndigheter som registrerar merparten av de skulder som staten ger upphov till, får i uppdrag att närmare samarbeta för att kartlägga rutinerna för indrivning samt motverka onödig skuldsättning. Åtgärder för kunskap och stöd Den rådgivning i budget- och skuldfrågor som svårt skuldsatta hushåll erbjuds har i vissa kommuner en otillräcklig omfattning. Tillgången till en mer likvärdig budget- och skuldrådgivning över hela landet bör därför prioriteras. Det behövs också förebyggande insatser i linje med förslagen att inrätta en Ekonomiakut för information och vägledning och att satsa på finansiell folkbildning. I den del av strategin som avser information och utbildning anser FI, liksom utredningen, att målgruppen barn och unga vuxna särskilt bör uppmärksammas. Vidare stödjer FI förslaget att förstärka den offentliga statistiken om hushållens skuldsättning. Detta som grund för mer privatekonomisk forskning om riskerna 1(7)

2 för överskuldsättning för individer och hushåll och för att ge ansvariga politiker och myndigheter bättre beslutsunderlag. Däremot anser FI inte att förslagen som rör slutlig preskription efter många år hos Kronofogden och ändrade avräkningsregler för kapital och räntor bör inkluderas in i den nu aktuella åtgärdsstrategin mot överskuldsättning. Finansinspektionens synpunkter FI:s synpunkter och kommentarer utgår från det perspektiv och de avgränsningar som utredningen gjort för hushållens skuldsättning och för begreppet överskuldsättning. Utredningen presenterar statistik från flera källor som belyser hushållens skuldsättning. Utgångpunkten är den statistik som finns hos SCB, Kronofogden och Upplysningscentralen, där genomgången av hushåll med skulder hos Kronofogden är särskilt intressant för den skuldproblematik som rör enskilda personer och hushåll. FI följer och analyserar noga utvecklingen av hushållens skuldsättning och skuldkvoter även från andra utgångspunkter. Till de analyser och bedömningar som rör den mer övergripande skuldsättningen och utvecklingen på finansmarknaderna i stort återkommer FI i andra sammanhang. Statistik om skuldsättning och överskuldsättning (avsnitt ) FI kan konstatera att den nya statistik som utredningen presenterar bekräftar den generella bilden av en relativt hög skuldsättning för de svenska hushållen, men också av en rimlig fördelning av skulderna i relation till inkomster och kapacitet att bära dessa skulder. Tidigare analyser av på basis av FI:s stickprovsundersökningar av den nyutlåning som sker till bostäder har visat liknande mönster. Vid olika stresstester har FI kunnat notera en generellt god återbetalningsförmåga och motståndskraft mot såväl räntehöjningar som inkomstbortfall. Då relativt få hushåll står inför risken att hamna i en allvarlig ekonomisk situation med varaktig överskuldsättning är det svårt att dra mer detaljerade slutsatser av de generella underlag i utredningen som bygger på genomsnittliga data. För detta krävs fördjupade analyser med särskilt fokus på ett begränsat urval av hushållsgrupper och individer, med ledning av bakomliggande skillnader i ekonomisk kapacitet och sårbarhet. Utredningen understryker detta kvarstående behov. Det har varken funnits tid eller underlag att genomföra den typen av fördjupade studier. FI instämmer i att ytterligare data och studier skulle behöva tas fram inom området. Den andel av den vuxna befolkningen som enligt utredningens kartläggning haft skulder registrerade hos Kronofogden över 5 år (3,3 procent) eller mer än 20 år (1,3 procent) representerar grupper som i varierande grad fastnat i allvarliga skuldproblem under lång tid. Hushåll som redovisar små 2

3 inkomster och stora lån skulle också behöva studeras närmare ur ett riskperspektiv. Stresstester och djupintervjuer skulle närmare kunna belysa samband mellan ekonomiska chocker och skuldproblem, t.ex. effekter av mer betydande inkomstbortfall för utsatta grupper på grund av arbetslöshet eller sjukdom. Därutöver är skuldsättningen på bostadsmarknaden central för den generella riskbilden för svenska hushåll. Bolånen väger tungt i många hushållsbudgetar, där många också uppvisar en betydande räntekänslighet efter flera år med historiskt låga marknadsräntor. Det faktum att det alltjämt är sällsynt att skuldproblem från fallerande bostadslån gör avtryck i Kronofogdens register över skuldsatta motsäger inte de farhågor som FI, Riksbanken med flera bedömare rest för en fortsatt riskuppbyggnad på bolånemarknaden på längre sikt. Skuldsättningen på bostadsmarknaden behöver därför följas noga i fortsatta analyser. I närtid är det dock andra risker via kreditmarknaden som utredningen lyfter fram i betänkandet, däribland hushållens skuldsättning för att finansiera löpande konsumtion i vardagen. FI delar här den syn som utredningen ger utryck för när det gäller de risker som den växande volymen av krediter via fakturahandel, avbetalnings- och kontokortköp och floran av snabblån numera påför. Statistik och forskning (avsnitt 5.3.6) Utredningen vill utveckla statistiken om hushållens skuldsättning på individoch hushållsnivå, detta i kombination med statistik som beskriver skulder registrerade hos Kronofogdemyndigheten. FI instämmer i den prioriteringen. Det är önskvärt att den offentliga statistiken om hushållens skuldsättning förstärks. Detta skulle ge en bättre grund för mer privatekonomisk forskning om riskerna för överskuldsättning för individer och hushåll och ge ansvariga politiker och myndigheter bättre beslutsunderlag. Utredningens förslag om att ge SCB ett särskilt bemyndigande inom ramen för den offentliga statistiken ser FI som ett näraliggande alternativ. De närmare förutsättningarna för att på ett säkert sätt samla in och tillhandahålla data på individ- och hushållsnivå, från finansiella företag och vissa kreditupplysningsföretag, bör enligt FI utredas vidare. Reglering och tillsyn på kreditmarknaden (avsnitt 5.2.1) Utredningen för en diskussion om behovet av att komplettera nuvarande konsumenträttsliga regler i konsumentkreditlagen för att bättre skydda och ta tillvara låntagarnas intressen på marknaden. De fenomen som utredningen vill påverka via anpassningar av regelverket och/eller tillsynen analyseras inte närmare, men FI ser positivt på utredningens förslag att genomföra en översyn som bland annat utgår från nuvarande bestämmelser om god kreditsed och kreditprövning. 3

4 Inom dessa områden genomförs viktiga lagändringar under innevarande år som bland annat rör snabblåneföretagens krediter och tillsynen över dessa företag. Detta öppnar nu för effektivare sanktionsmöjligheter, något som såväl Konsumentverket som FI efterfrågat. En fortsatt granskning och översyn får visa i vilken grad ett tydligare regelverk respektive mer resurser för tillsyn skulle kunna bidra till en bättre regelefterlevnad och ett starkare konsumentskydd på marknaden. FI:s ställningstagande för utredningens förslag om en rättslig översyn innefattar även bestämmelserna om ocker. Erfarenheterna visar att befintlig lagstiftning i praktiken är utan verkan och att det saknas effektiva sanktionsmedel, även för avtal där avgifter och räntor ur ett konsumentperspektiv framstår som orimligt höga. En bärande tanke hos utredningen är att frikoppla den civilrättsliga bestämmelsen om ocker från brottbalkens bestämmelser för att istället anpassa och samordna avtalslagens krav med krav som kopplar till god kreditgivningsed enligt konsumentkreditlagen. FI anser att detta angreppssätt är intressant att närmare utreda för att genomföra i praktiken. Bättre hantering av offentligrättsliga fordringar (avsnitt 5.2.2) FI tillstyrker förslaget att Kronofogden och de myndigheter som registrerar merparten av de skulder som staten ger upphov till, får i uppdrag att närmare samarbeta för att kartlägga sina rutiner för indrivning och motverka onödig skuldsättning. De myndigheter som överlämnar många fordringar för verkställighet bör också ha förutsättningar att driva ett systematiskt utvecklingsarbete inom detta område. Därtill uppmärksammar utredningen att kontrollsystemen för flera offentliga bidragssystem, som studiemedel, underhållsbidrag och bostadsbidrag, verkar med betydande eftersläpning i tid. Bidragstagare riskerar få återbetalningskrav och kan hamna i mer eller mindre allvarliga skuldfällor. Ett tidigare aktualiserat förslag om en övergång till månatlig inrapportering av inkomstuppgifter skulle enligt utredningen öppna för en bättre handläggning, ett förslag som dock mött kritik av kostnadsskäl. Det framgår inte av övervägandena om de praktiska och ekonomiska förutsättningarna för en reform nu har förändrats. Även om en administrativ omläggning till månatlig inkomstrapportering för närvarande inte kan infogas i en åtgärdstrategi finns enligt FI:s uppfattning skäl att vidta åtgärder. Det är angeläget att de inkomstuppgifter som läggs till grund för bidragbeslut är tillförlitliga och möjliga att snabbt följa upp. Bostadsbidragen är ett exempel där nuvarande rutiner öppnar för oväntade återbetalningskrav, i förlängningen också skuldfällor. Det gäller framför allt för personer med oregelbundna inkomster och begränsade möjligheter att överblicka den egna hushållsbudgeten. Avstämning och kontroll av det preliminära bidragsbeslutet sker långt i efterhand och då mot bidragstagarens taxerade helårsinkomst. 4

5 Kommunernas budget- och skuldrådgivning (avsnitt 5.3.1) Den rådgivning i budget- och skuldfrågor som många svårt skuldsatta hushåll erbjuds har i flera kommuner en otillräcklig omfattning och skiftande kvalitet. Tillgången till en mer likvärdig budget- och skuldrådgivning över hela landet bör enligt utredningen därför prioriteras. FI instämmer i slutsatsen. Problemen med långa väntetider och skiftande kvalitet för många skuldsatta personer behöver åtgärdas via kommunerna, men också via fortsatta satsningar på kvalitets- och metodutveckling under Konsumentverkets ledning. Dock ställer sig FI tveksam till om den justering i ansvarsfördelning mellan stat och kommun, inklusive den skatteväxling som utredningen förespråkar i betänkandet, räcker för att höja ambitionsnivån för rådgivningsverksamheten. Oberoende av vilken modell som slutligen väljs för verksamhetsstyrning och för att säkra en grundläggande finansiering bedömer FI att Konsumentverket behöver öka sina insatser och initiativ för att uppnå mer förebyggande arbete, bättre utbildning och kvalitet. För att nå högre satta mål för tillgänglighet och likvärdiga förhållanden över landet måste också tillsynen över de faktiska verksamheterna skärpas. Av utredningens konsekvensanalys framgår att en förstärkt budget- och skuldrådgivning medför kostnadsökningar som måste finansieras, antingen genom skatter eller avgifter. FI har inte möjlighet att bedöma om det finns budgetutrymme för att finansiera en sådan satsning. I avsnittet om finansiering och konsekvensanalys pekar utredningen ut den avgiftsbas som finansierar Finansinspektionens tillsyn som möjlig att utnyttja för att täcka fler verksamhetsområden. FI avvisar detta förslag och instämmer i den reservation som finns bilagd i ett särskilt yttrande. En ny Ekonomiakut (5.3.2.) FI har i tidigare remissvar på 2012 års skuldsaneringsutredning tillstyrkt förslag om att inrätta en Ekonomiakut för information och vägledning i budgetoch skuldfrågor. Det är då fråga om ett kompletterande stöd till konsumenter som kan verka förebyggande mot skuldproblem, men gäller också ett bredare informationsarbete till grupper och individer som kan tänkas beröras av skuldsaneringsinstitutet. Enligt FI bör förslaget lämpligen beredas av Konsumentverket och Kronofogdemyndigheten i anslutning till det nu inledda arbetet med att inrätta en nationell konsumentupplysningstjänst. Genomgången av vilka funktioner och kontaktytor som bör rymmas i en ny Ekonomiakut får visa om och i så fall hur de olika informations- och rådgivningstjänsterna framöver kan samordnas. 5

6 Finansiell folkbildning (5.3.3) FI har sedan flera år regeringens uppdrag att driva finansiell folkbildning i samverkan med andra myndigheter, företag och organisationer. Utredningen hänvisar till detta uppdrag och de medel som i särskild ordning anvisats för att stärka konsumenternas ställning genom utbildning. Insatserna äger väsentligen rum inom det nationella nätverket Gilla Din Ekonomi ( För att öppna för mer uppsökande arbete med information och utbildning föreslår utredningen att Konsumentverket och Kronofogdemyndigheten i respektive regleringsbrev tilldelas uppdrag i linje med FI:s folkbildningsuppdrag där också särskilda medel tilldelas och öronmärks. FI är positiv till förslaget då en gemensam strategi plus en utökad resursinsats skulle möjiggöra mer utbildningsinsatser gentemot viktiga målgrupper. Förmågan att ta till sig fakta och information och bygga upp kunskaper varierar och det krävs väl anpassade strategier för att möta olika behov hos olika målgrupper. Här anser FI, liksom utredningen, att gruppen barn och unga vuxna särskilt bör uppmärksammas. Det sker för närvarande i flera av de utbildningsprojekt som FI finansierar och driver, bl.a. inom ramen för Gilla Din Ekonomi i skolan, Koll på cashen och Ekonomismart. (Se mer utförliga projektpresentationer på /konsument). Åtgärder för svårt skuldsatta sedan lång tid (avsnitt 5.4) Slutligen vill FI kommentera två förslag som utredningen beskriver som strategiskt viktiga. Det gäller nya regler om slutlig preskription efter 15 år för privaträttsliga fordringar som fastställts av Kronofogden eller i domstol. Därtill finns ett förslag om nya avräkningsregler enligt utsökningsbalken, där kapitalbelopp skulle kunna betalas före räntor och avgifter. Ett gemensamt drag är att utredningen utgår från tydliga sociala hänsyn och önskemål om att underlätta för återbetalning av skulder och för rehabilitering av hårt skuldsatta personer. Utgångspunkten för förslaget om slutlig preskription är t.ex. den gäldenär som sedan länge varit föremål för statliga tvångsåtgärder, men som sannolikt inte har tillgång till det alternativ som ryms inom skuldsaneringsinstitutet. Båda förslagen tar alltså sikte på skulder som fastställts av Kronofogden och är föremål för verkställighet med tvångsmedel. Samtidigt står det klart att verkningarna är potentiellt mer omfattande då förslagen berör samtliga civilrättsliga skulder och även har retroaktiv verkan. Här är de rättsliga konsekvenserna enligt FI:s mening inte tillräckligt utredda och analyserade, inte heller förslagens konsekvenser och påverkan på kreditmarknaden i stort, på kreditbeteenden, allmän betalningsmoral osv. Enligt FI är det nödvändigt att få tillgång till ett bredare analysunderlag så att fler aspekter och hänsyn kan vägas in och bedömas tillsammans med utredningens gäldenärsperspektiv. Utländska erfarenheter och jämförelser av liknande regelsystem borde också utredas närmare. 6

7 FI motsätter sig inte att ett fortsatt utredningsarbete tar vid efter överskuldsutredningen, men anser inte att slutlig preskription och ändrade avräkningsregler för kapital och räntor bör inkluderas in i den nu aktuella åtgärdsstrategin mot överskuldsättning. Beslut i ärendet har fattats av chefsjuristen Per Håkansson efter föredragning av projektledaren Per Arne Ström. I handläggningen har även avdelningschefen Lars Malmström deltagit. FINANSINSPEKTIONEN Per Håkansson Per Arne Ström 7