ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den SEK(2011) 1333 slutlig ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN Följedokument till Förslag till rådets direktiv om ett gemensamt system för beskattning av räntor och royaltyer som betalas mellan närstående bolag i olika medlemsstater (omarbetning) {KOM(2011) 714 slutlig} {SEK(2011) 1332 slutlig}

2 SAMMANFATTNING Denna konsekvensbedömning medföljer förslaget till omarbetning av rådets direktiv 2003/49/EG om ett gemensamt system för beskattning av räntor och royaltyer som betalas mellan närstående bolag i olika medlemsstater (nedan kallat direktivet). Genom direktiven 2004/66/EG, 2004/76/EG och 2006/98/EG samt bilagorna VI och VII till anslutningsfördraget för Bulgarien och Rumänien har direktivet ändrats såtillvida att dess tillämpningsområde har utvidgats till att även omfatta företag och skatter i de nya medlemsstaterna och att vissa av dem har beviljats tillfälliga undantag från vissa av direktivets bestämmelser 1. För att förenkla de gällande reglerna är det lämpligt att samla alla dessa rättsakter i en enda rättsakt. Direktivets förmåner beviljas företag som omfattas av företagsbeskattning i EU, betalar skatt i en EU-medlemsstat och har någon av de associationsformer som anges i bilagan till direktivet. Det omfattar betalningar mellan närstående bolag, dvs. om ett företag direkt innehar minst 25 % av kapitalet i det andra bolaget, eller ett tredje företag direkt innehar minst 25 % av kapitalet både i det betalande och det mottagande bolaget. Enligt artikel 8 i direktivet är kommissionen skyldig att till rådet rapportera om direktivets tillämpning med tanke på en utvidgning av dess räckvidd. En sådan rapport lades fram den 23 april 2009 (KOM(2009) 179), med slutsatsen att rättsliga ändringar skulle kunna företas för att förbättra direktivets funktion och därigenom bättre uppfylla dess syfte. Beskrivning av problemet Den viktigaste frågan som denna lagstiftning berör är den högre beskattningen av gränsöverskridande kapitalflöden än inhemska transaktioner. Vid internationella betalningar betalar mottagaren bolagsskatt i sin etableringsstat och dessutom en extra källskatt i den stat från vilken betalningen görs (källstaten). Skatterelationerna mellan medlemsstater styrs normalt sett av skatteavtal som kan omfatta bestämmelser om undantag från eller minskning av källskatt. Etableringsstaten kan dessutom bevilja skattebetalaren minskad bolagsskatt genom skattelättnad kopplad till källskatten. Källskatten och de administrativa förfarandena för skattelättnad stör den inre marknadens funktion. Under början av 1990-talet kom direktivet rörande moderbolag och dotterbolag, som harmoniserade skattelagstiftningen för vinstutdelning inom EU 2. Först 2003 harmoniserade rådet skattebestämmelserna för gränsöverskridande betalningar av ränta och royalty mellan närstående företag i syfte att likställa dem med inhemska betalningar genom att införa undantag från källskatten. Till följd av olika rättsliga förfaranden och den senare ändringen av direktivet rörande moderbolag och dotterbolag under 2003 har de båda rättsakterna olika omfattning. Vad gäller omfattningen av dessa problem så har 82 % av både moderbolagen och dotterbolagen en juridisk form som omfattas av direktivet. Nästan 95 % av royaltybetalningarna och ungefär 90 % av räntebetalningarna omfattas av direktivet. Vad gäller kravet på att företagen ska vara närstående utgörs 12 % av ägarförbindelser mellan 1 2 EUT L 157, , s. 49, EUT L 168, , s. 35, EUT L 157, , s. 106, EUT L 363, , s. 129 samt EUT L 157, , s. 278 och s Rådets direktiv 90/435/EEG av den 23 juli 1990 om ett gemensamt beskattningssystem för moderbolag och dotterbolag hemmahörande i olika medlemsstater (EGT L 225, , s. 6), ändrat genom direktiv 2003/123/EG, EGT L 7, , s. 41.

3 företag av icke-närstående företag (0 25 % kapitalinnehav). Genom det föreliggande initiativet vill man lösa några av problemen med gränsöverskridande betalningar som inte omfattas av direktivet: Företag som vill minska sina kostnader försöker undvika källskatt genom skatteplanering: koncerner kan upprätta en mellanhand i en annan medlemsstat så att de betalningar som företaget tar emot omfattas av skatteundantag som annars inte skulle ha gällt. Detta kan leda till mindre gynnsamma val som inte baseras på effektivitet utan på skatteaspekter. Dessutom förlorar medlemsstaterna skatteintäkter. Källskattesatsen varierar i de olika bilaterala ordningarna mellan medlemsstaterna. Olika dubbelbeskattningsavtal kan leda till olika skattesatser. Detta kan snedvrida ekonomiska beslut och dra investeringar till lågskatteländer. Villkoren för undantag från källskatt enligt direktivet är beroende på organisationsform, relationerna mellan transaktionsparterna, ägarskapsandelarna, minimitid för kapitalinnehav osv. De leder till att företagen väljer alternativ utifrån skatteaspekter snarare än ur effektivitetshänseende. De krav som måste uppfyllas för att man ska omfattas av direktivets skatteförmåner är strängare än kraven i direktivet rörande moderbolag och dotterbolag vad gäller undantag för utdelning. De olika skattesystemen för utdelning, ränta och royalty kan snedvrida företagens kapitalstruktur och påverka allokeringen av immateriella tillgångar. Tillämpningen av undantag från källskatt enligt dubbelbeskattningsavtal medför tunga administrativa förfaranden och höga kostnader för företagen. I många fall utgörs skattelättnaden bara av en senare återbetalning. Detta förorsakar likviditetsnackdelar. Om skattelättnaden ges i form av skattetillgodohavanden i etableringsstaten uppstår dessutom en tidsförskjutning mellan källskatten och skatteavdraget. Detta förorsakar också likviditetsnackdelar. För EU-företagen beräknas dessa kostnader för att följa lagstiftningen att uppgå till cirka 126 miljoner euro per år. Företag utsätts för dubbelbeskattning: de tvingas betala källskatt plus bolagsskatt i sin etableringsstat. Etableringsstaten kan ge befrielse från dubbelbeskattning, antingen genom att undanta sådana inkomster från skatt eller genom att tillåta skatteavdrag för den betalade källskatten. Om den källskatt som tagits ut för bruttobetalningen emellertid är högre än bolagsskatten (låg nominell skattesats) beräknad på nettointäkterna av en sådan betalning, drabbas företagen emellertid av högre beskattning än de skulle ha gjort för motsvarande inhemska betalningar. Ett annat problem är de villkor som gäller för undantag från källskatt när betalningen görs av ett företag via ett fast driftsställe, dvs. en filial: sådana betalningar måste vara avdragsgilla utgifter för en sådan skattebetalare. Så som det ser ut i dag skulle direktivet inte gälla för fall där avdrag vägras på grunder som att inte alla formella krav uppfyllts, medan transaktionen i praktiken är knuten till det fasta driftsställets verksamhet. Slutligen krävs det enligt direktivet inte att undantaget från källskatt knyts till beskattning av betalningen i mottagarens etableringsstat. Detta kan leda till skattefria betalningar. När

4 direktivet överenskoms uppmanade rådet kommissionen att föreslå nödvändiga ändringar. Kommissionen antog ett ändringsförslag (KOM(2003) 841) om att från befrielsen från källskatt utesluta företag som redan har skattebefrielse för ränta och royalty som mottas i etableringsstaten. Det fanns allmän enighet om en textkompromiss, men diskussionerna i rådets arbetsgrupper mellan 2004 och 2006 ledde ändå inte till någon enhällig överenskommelse. Kommissionen drog tillbaka sitt förslag när den antog meddelandet Kommissionens arbetsprogram för Tid för handling (KOM(2101) 135 slutlig) eftersom den planerade att föreslå denna nya omarbetning av direktivet. Om den nuvarande situationen skulle bibehållas skulle det cementera snedvridningen av företagens agerande, de höga efterlevnadskostnaderna för företagen och risken för dubbelbeskattning. Följaktligen skulle de gränsöverskridande kapitalflödena minska, vilket skulle minska överföringen av kapital och teknik. Hela processen för gränsöverskridande resursallokering skulle påverkas negativt. Sammanfattningsvis skulle den inre marknadens potential inte kunna utnyttjas fullt ut. I princip berör detta företag i alla sektorer och av alla storlekar, även om efterlevnadskostnaderna utgör en större andel av de sammanlagda kostnaderna för småföretag. När det gäller ränta är det främst finanssektorn som berörs av de problem som nämns här. Kapitalstrukturen i alla företagskoncerner, oberoende av verksamhetssektor, består emellertid av egenkapital och skulder. Därför berörs alla verksamhetssektorer. När det gäller royalty är det de sektorer som i stor utsträckning utnyttjar teknik och immateriella rättigheter som oftast drabbas av denna skattebörda. Skattemyndigheterna berörs också, eftersom de får inkomster från källskatter, eller deras skatteinkomster minskar till följd av de skattetillgodohavanden som skattebetalarna använder för att undvika dubbelbeskattning. Subsidiaritetsprincipen Initiativet är nödvändigt eftersom medlemsstaterna beskattar gränsöverskridande verksamheter i enlighet med sina bilaterala skatteavtal, som är resultatet av bilaterala förhandlingar. Varje avtalspar har därigenom sin egen lösning. Om inget dubbelbeskattningsavtal föreligger tas källskatt ut i enlighet med unilaterala bestämmelser som följer den nationella skattepolitiken. Det förekommer inga spontana samordnade insatser för att undanröja dessa hinder för den inre marknadens funktion. Därför krävs insatser på EUnivå för att garantera harmoniserade och samordnade skattestrategier på detta specifika skatteområde. Problemets gränsöverskridande art och det faktum att ingen enskild medlemsstat kan utarbeta en gemensam skattepolitik för det egna landet och resten av EU innebär att insatser på EUnivå blir nödvändiga. Insatser på EU-nivå kommer helt klart att garantera att medlemsstaterna blir skyldiga att ge undantag från källskatt i samma omfattning. Mål Detta initiativ syftar till att minska de ovan nämnda gränsöverskridande hindren för den inre marknaden genom att det undantag från källskatt som direktivet möjliggör utvidgas till lägsta tänkbara kostnad. Det är i synnerhet viktigt att undanröja de snedvridningar som uppkommer

5 genom olika bestämmelser för beskattning av kapitalflöden i form av utdelningar, räntor och royaltyer. Ett av huvudmålen är därför att anpassa direktivets tillämpningsområde till direktivet rörande moderbolag och dotterbolag. Detta torde främja finansiering och tekniköverföring och förstärka EU:s specifika strategier på dessa områden. Alternativ Det finns ett antal alternativ att överväga: Alternativ 1: Inga särskilda åtgärder. Alternativ 2: Direktivets fördelar skulle kunna utvidgas till att omfatta betalningar mellan icke närstående företag. Dessutom skulle förteckningen över företagstyper som omfattas av direktivet kunna utvidgas. Alternativ 3: En annan lösning vore att anpassa direktivets bestämmelser till bestämmelserna i direktivet rörande moderbolag och dotterbolag, genom att anse att företag är närstående om det finns ett direkt eller indirekt kapitalinnehav på 10 % och genom att utvidga förteckningen över företagstyper som direktivet omfattar. Alternativ 4: Direktivets rättsaktsdel skulle kunna ändras så att det klargörs att betalningar från ett fast driftsställe som har att göra med driftsställets verksamhet omfattas av undantaget från skatteplikt. Alternativ 5: Ett krav på skatteplikt skulle kunna införas som omöjliggör undantag från källskatt om mottagaren inte beskattas för betalningen. Alternativens konsekvenser Alternativ 1 skulle inte åtgärda de ekonomiska kostnaderna och snedvridningarna till följd av källskatt och skulle inte lösa ovan angivna problem. Alternativ 2 skulle påverka medlemsstaternas skatteinkomster. Vad gäller räntebetalningar uppgick räntebetalningarna inom EU i de 13 EU-länder som fortfarande tillämpar källskatt på utgående räntebetalningar till nästan 112 miljarder euro under 2008 (Belgien, Bulgarien, Grekland, Irland, Italien, Lettland, Polen, Portugal, Rumänien, Slovenien, Storbritannien, Tjeckien och Ungern). Med tanke på att endast 10 % av bruttoskuldbördan i EU-länderna är mellan företag och den genomsnittliga källskattesatsen i de länder som tillämpar källskatt på gränsöverskridande betalningar är 7,1 %, uppgår bruttointäkterna från källskatt på betalningar mellan företag till 0,8 miljarder euro. De förlorade intäkterna för utgående räntebetalningar skulle i princip uppvägas av lägre lättnader för källskatt som betalas i värdländer. Nettoeffekten av detta alternativ på nettointäkterna skulle därför sannolikt vara ytterst ringa: förlusten skulle högst uppgå till miljoner euro 3. 3 Källa: Copenhagen Economics, Taxation of interest and royalties impact assessment of amendments to the present Directive, oktober 2010.

6 Beträffande royaltybetalningar uppgick det sammanlagda utflödet av royaltyer och licensavgifter inom EU till över 31 miljarder euro under De 22 EU-länder som tillämpar källskatt på utgående royaltybetalningar står för royaltybetalningar inom EU uppgående till 23,3 miljarder euro. Bruttointäkterna för utgående royaltybetalningar grundat på en genomsnittlig källskattesats på 5,5 % uppgår potentiellt sett till cirka 1,3 miljarder euro för hela EU. De förlorade intäkterna för utgående royaltybetalningar skulle i princip uppvägas av lägre lättnader för källskatt som betalas i värdländer. Nettoeffekten av detta alternativ på nettointäkterna skulle därför sannolikt vara ytterst ringa: För de sju länder med de största negativa royaltybalanserna som andel av BNP (Bulgarien, Grekland, Polen, Portugal, Rumänien, Slovakien och Tjeckien) torde förlusterna inte överstiga miljoner euro 4. I dag är direktivet och direktivet rörande moderbolag och dotterbolag begränsade till närstående företag. Om man utvidgar bestämmelserna till att även omfatta icke närstående företag skulle detta vara en ny situation som påverkar skatterelationerna mellan alla medlemsstater. För företagen skulle den främsta effekten av detta andra alternativ vara lägre efterlevnadskostnader. Varje år skulle de kunna spara upp till 126 miljarder euro. Den positiva effekten skulle vara viktig för små och medelstora företag, för vilka sådana kostnader proportionellt sett är högre. Sådana företag skulle också tjäna på att källskatten på royaltyer avskaffades. De brukar ge licenser för industriellt rättsskydd, eftersom de inte kan utnyttja sina uppfinningar själva. Å andra sidan skulle skillnaderna i beskattningen av utdelning, ränta och royalty kvarstå, med de snedvridningar det innebär för kapitalstrukturen inom företag, allokeringen av EU-företags immateriella rättigheter och organisationsformen. Alternativ 3 skulle leda till att direktivens villkor blev mer lika för beskattningen av utdelning, ränta och royalty. Det skulle bidra till att ovan nämnda snedvridningar av skattesituationen minskade. Dessutom skulle det kunna leda till fördelar i form av ökad flexibilitet och lägre omstruktureringskostnader när företagen väljer organisationsform, kapitalstruktur, holdingstruktur och allokering av immateriella tillgångar. Företagens insparade efterlevnadskostnader kan uppskattas till mellan 38,4 och 58,8 miljoner euro. För medlemsstaterna skulle effekterna på nettointäkterna till och med vara mindre än med det föregående alternativet. De kan grovt uppskattas till mellan 160 och 310 miljoner euro. Införlivandet av dessa förändringar i nationell lagstiftning torde inte vara särskilt betungande, eftersom erfarenheter redan gjorts med genomförandet av direktivet rörande moderbolag och dotterbolag. Dessutom finns det två andra initiativ som kan kombineras med alternativ 2 eller 3 för att lösa två av de särskilda problem som nämnts. Alternativ 4 och 5 skulle med säkerhet bidra till att få direktivet att fungera bättre, och borde därför tas med i ändringsförslaget, hur det än utfaller. Ovan angivna uppskattningar bör emellertid tas med försiktighet, eftersom de grundas på ett antal antaganden och statistiska uppgifter där rättsliga överväganden inte har kunnat göras. 4 Källa: Se fotnot 3.

7 Jämförelse mellan alternativen Eftersom alternativen 4 och 5 kan kombineras med alternativen 2 och 3 kommer vi nedan att överväga två alternativ: Alternativ I är en kombination av alternativen 2, 4 och 5, och alternativ II är en kombination av alternativen 3, 4 och 5. Alternativ I skulle leda till en kraftigare minskning av efterlevnadskostnaderna, men vara mindre effektivt och dessutom oförenligt med andra mål för att förbättra direktivets funktion. I dagsläget med instabila offentliga finanser skulle denna lösning innebära kraftigare minskningar av medlemsstaternas skatteintäkter. Genomförandet skulle vara svårare och det skulle vara svårt att förena med målet att undanröja de snedvridningar som uppstår genom skillnaderna i de båda direktivens tillämpningsområde. Alternativ II är därför att föredra, eftersom det ger en mer välavvägd lösning. Det skulle inte leda till lika omfattande minskningar av efterlevnadskostnaderna som alternativ I, men det skulle likväl innebära att alla mål som fastställts i detta initiativ uppnås, och samtidigt inte leda till så kännbara minskningar av skatteintäkterna. Det offentliga samråd som kommissionen genomfört visar också att de flesta berörda parter som yttrat sig föredrar denna lösning. Å andra sidan fick den viktigaste aspekten av alternativ I, nämligen att utvidga direktivet till att även gälla betalningar mellan icke närstående företag, mycket litet stöd: 29 % av de inkomna svaren. Medlemsstaterna hade också tillfälle att yttra sig om dessa alternativ vid ett möte den 23 november 2009, där kommissionens rapport om direktivet diskuterades. I allmänhet var de mer benägna att godta initiativ utgående från alternativ 3. Vissa medlemsstater avvisade uttryckligen alla ändringar utgående från alternativ 2. Vad gäller de tekniska ändringar som föreslagits i alternativ 4 var de flesta av medlemsstaternas företrädare överens om att man måste finna en lösning. Alternativ 5 togs upp i Ekofinrådets möte om godkännande av direktivet, där en stor majoritet av medlemsstaterna stödde initiativ från kommissionens sida på området. Det bör emellertid betonas att mötet den 23 november 2009 var ett tekniskt möte och att medlemsstaternas företrädare inte ombads att göra något politiskt ställningstagande om initiativen. Flera delegater avhöll sig också från ställningstaganden under debatten.