RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET. om otillbörliga affärsmetoder mellan företag i livsmedelskedjan

Transkript

1 EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den COM(2016) 32 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om otillbörliga affärsmetoder mellan företag i livsmedelskedjan SV SV

2 1. INLEDNING I juli 2014 antog kommissionen ett meddelande om bekämpning av otillbörliga affärsmetoder vid affärer mellan företag i livsmedelskedjan 1. Otillbörliga affärsmetoder är metoder som avviker kraftigt från god affärssed, strider mot god tro och redbart agerande och ensidigt påtvingas en affärspart av en annan part. I meddelandet ingår en förklaring till varför livsmedelskedjans marknadsstruktur gör den extra utsatt för otillbörliga affärsmetoder och en beskrivning av den skada som otillbörliga affärsmetoder kan orsaka företag med svag förhandlingsposition. För att ta itu med otillbörliga affärsmetoder uppmanades företag i EU:s livsmedelskedja att delta i frivilliga system med syfte att uppmuntra till bästa praxis och minska otillbörliga affärsmetoder. Betydelsen av effektivt och oberoende verkställande på nationell nivå underströks. Under 2015 blev frågan ännu mer aktuell, inte minst på grund av de svårigheter som de europeiska jordbrukarna ställdes inför i och med fallande priser på vissa jordbruksprodukter, särskilt mejeriprodukter och fläskkött. Efterfrågan för ett antal olika produkter minskade betydligt, och detta förvärrades av det ryska importförbudet på jordbruksprodukter. Samtidigt ökade världsproduktionen, vilket ledde till ett allmänt överskott. Även om otillbörliga affärsmetoder inte är orsaken till de senaste prisrasen, har de låga priserna gjort jordbrukarna mer utsatta för eventuell orättvis behandling från deras handelspartner. Som svar på de utmaningar som jordbrukarna ställs inför har jordbruksministrarna i sju länder 2 utfärdat ett gemensamt yttrande där de ber kommissionen att ta sin analys av otillbörliga affärsmetoder vidare och föreslå EU-lagstiftning för att ta itu med otillbörliga affärsmetoder. Kommissionen reagerade på den kris som jordbrukarna hamnade i genom att införa ett antal omfattande åtgärder. Flera av dessa är särskilt riktade till mejerisektorn, som är extra påverkad av prisraset. Denna rapport kommer inte att gå igenom de åtgärder mot otillbörliga affärsmetoder som redan har antagits för specifika sektorer. Det kommer att inrättas en arbetsgrupp för jordbruksmarknaderna som ska rådge kommissionen i specifika frågor när det kommer till jordbruksmarknadernas funktionssätt och jordbrukarnas del i livsmedelskedjan. Arbetsgruppen kommer även att göra rekommendationer och föreslå relevanta politiska initiativ inom detta område. Denna rapport är framför allt inriktad på befintliga ramar för att ta itu med otillbörliga affärsmetoder. Den består av två huvuddelar: 1) en utvärdering av befintliga regelverk och verkställighetsåtgärder i medlemsstaterna, och 2) en utvärdering av det frivilliga EUomfattande leverantörskedjeinitiativet och dess nationella plattformer. I rapporten dras slutsatsen att det har skett en stor utveckling i arbetet mot otillbörliga affärsmetoder under de senaste åren. Många medlemsstater, särskilt de där problemet är mer akut, har på senare tid infört både lagstiftningsåtgärder och verkställighetsåtgärder som i stort uppfyller kriterierna för ett effektivt regelverk mot otillbörliga affärsmetoder. Totalt har över 1 COM(2014) 472 final. 2 Bulgarien, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien, Ungern och Österrike. 2

3 tjugo medlemsstater antagit lagstiftning eller planerar att göra det inom en snar framtid. Det är alltför tidigt att utvärdera lagstiftningens övergripande effekter; istället behandlar denna rapport ett antal specifika områden där det finns utrymme för förbättring. I fråga om det frivilliga leverantörskedjeinitiativet har framstegen så här långt tagits med i rapporten, men det föreslås även ett antal förbättringsmöjligheter för ett mer trovärdigt och effektivt initiativ. 2. REGELVERK OCH VERKSTÄLLIGHETSÅTGÄRDER I MEDLEMSSTATERNA Det finns ingen EU-lagstiftning som är inriktad på otillbörliga affärsmetoder vid affärer mellan företag i livsmedelskedjan 3. EU:s konkurrenslagstiftning tar upp missbruk av en dominerande ställning och konkurrensbegränsande verksamhet, men de flesta rapporterade fallen av otillbörliga affärsmetoder sorteras inte under konkurrenslagen, eftersom de flesta aktörerna har en stark, men inte dominerande, ställning. Vissa medlemsstater har utökat tillämpningen av EU:s konsumentskydd till att även gälla vid affärer mellan företag 4. Det gäller direktiv 2005/29/EG om otillbörliga affärsmetoder eller direktiv 93/13/EEG om oskäliga villkor i konsumentavtal. De situationer som tas upp i direktivet skiljer sig till största del från de som tas upp i den här rapporten. Situationen ser annorlunda ut på nationell nivå: de flesta medlemsstaterna har tagit itu med otillbörliga affärsmetoder genom ett antal olika åtgärder, framför allt genom lagstiftning men även utifrån initiativ för självreglering bland marknadsaktörerna. Vad gäller lagstiftningen har det skett stora förändringar under de senaste åren: av de tjugo medlemsstater som redan har någon typ av lagstiftning 5 har femton infört detta under de senaste fem åren 6. Antagligen kommer ytterligare några länder att införa lagstiftning inom en nära framtid 7, och en del av medlemsstaterna har förstärkt den befintliga lagstiftningen under de senaste fem åren 8. Bilden nedan ger en översikt av den nuvarande situationen. 3 Särskilda regler för hela EU i fråga om vissa delar av livsmedelskedjan har antagits genom den gemensamma jordbrukspolitiken. Det inkluderar bl.a. möjligheten för medlemsstater att kräva obligatoriska skriftliga avtal mellan jordbrukare och bearbetningsföretag eller distributörer, och eventuellt kräva att första köpare erbjuder jordbrukarna avtal av en viss minimilängd. Dessutom stärker den nya gemensamma jordbrukspolitiken producenternas ställning i leverantörskedjan gentemot företag i senare led, särskilt genom stödja inrättandet och utvecklingen av producentorganisationer. Även i den nya gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna ingår åtgärder med syftet att minska förhandlingsklyftan mellan jordbrukare och andra aktörer i livsmedelskedjan för vissa produkter (mjölk, olivolja, nöt- och kalvkött och jordbruksgrödor). I november 2015 lade kommissionen fram ett antal riktlinjer för att hjälpa marknadsaktörerna att tillämpa de nya reglerna. 4 Till exempel i Danmark, Frankrike, Italien, Sverige, Tyskland och Österrike. 5 AT, BG, CY, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, HR, HU, IE, IT, LT, LV, PT, RO, SI, SK, UK. 6 BG, CY, CZ, ES, FI, HU, IE, IT, LT, LV, PT, RO, SI, SK, UK. 7 Till exempel Polen. 8 DE, EL, FR. 3

4 Lagstiftning mot otillbörliga affärsmetoder Nationell plattform till leverantörskedjeinitiativet, ingen lagstiftning Varken lagstiftning eller plattform Kommissionen organiserade 2015 flera möten med medlemsstaternas ministrar och verkställande myndigheter för att få in detaljerad information om existerande eller planerade regelverk. Insamlandet av fakta stöddes genom bilaterala uppföljningssamtal. Fem huvudkategorier är särskilt viktiga för ett effektivt regelverk mot otillbörliga affärsmetoder dessa fem kategorier beskrivs närmare längre ned. Medlemsstaterna har olika sätt att ta itu med punkterna, men de olika tillvägagångssätten verkar inte ha någon negativ effekt på den inre marknaden 9. Trots att den övergripande utvärdering av regelverken på nationell nivå är tillfredställande, anges det nedan exempel på hur vissa medlemsstater skulle kunna förbättra regelverket ytterligare. Det ges även exempel på möjligheter till samarbete mellan medlemsstaterna. 1) Täckning i leverantörskedjan Åtgärder mot otillbörliga affärsmetoder är riktade mot sådana affärsmetoder som framför allt har uppstått vid ekonomisk obalans. De flesta medlemsstaterna har definierat tydliga kriterier för identifiering av situationer som främjar otillbörliga affärsmetoder. Lagarna i de flesta medlemsstaterna gäller för förbindelser mellan företag (nedan kallat B2B) på alla nivåer av 9 Generellt sett gäller nationella regelverk även vid gränsöverskridande förbindelser. 4

5 leverantörskedjan. Vissa medlemsstater tillämpar lagstiftning bara på sådana förbindelser där den ena parten är en återförsäljare 10. Med tanke på att otillbörliga affärsmetoder kan uppstå på varje nivå i leverantörskedjan bör de medlemsstater som ännu inte har inrättat någon lagstiftning för hela B2B-livsmedelskedjan framöver göra detta. Det är viktigt för att se till att de mindre marknadsaktörerna har ett bra skydd mot otillbörliga affärsmetoder, eftersom många av dem inte är i direktkontakt med återförsäljarna. Medlemsstaterna bör även se till att deras lagstiftning täcker aktörer i tredjeländer (t.ex. primärproducenter från Afrika eller Latinamerika). 2) Huvudsakliga typer av otillbörliga affärsmetoder Medlemsstater med lagstiftning mot otillbörliga affärsmetoder har definierat de otillbörliga metoderna som behöver tas itu med utifrån analyser av marknadssituationen och landets verksamhet. Genom de analyser som ligger till grund för denna rapport 11 identifierades fyra huvudkategorier av otillbörliga affärsmetoder som behöver tas itu med genom ett effektivt regelverk: - Ena parten bör inte på ett felaktigt eller orättvist sätt fördela sina egna kostnader eller affärsrisker på den andra parten. - Ena parten bör inte begära en fördel eller förmån av något slag från den andra parten utan att i gengäld erbjuda en tjänst motsvarande den fördelen eller förmånen. - Ena parten bör inte göra avtalsförändringar som endast gynnar den ena parten eller är retroaktiva, om det inte är specifikt angivet i avtalet att detta är tillåtet under rättvisa förhållanden. - Det ska inte vara tillåtet att på ett orättvist sätt avsluta ett avtalsförhållande eller att utan anledning hota att göra det. Även om medlemsstaterna har valt olika tillvägagångsmetoder och lagstiftningstekniker som följer det egna landets rättstraditioner, täcker så gott som samtliga regelverk de ovanstående huvudkategorierna 12. I fråga om vilka specifika affärsmetoder som ska kategoriseras som otillbörliga affärsmetoder bör medlemsstaterna, för att förbättra den gemensamma förståelsen dem mellan, på ett koordinerat och systematiskt vis utbyta information och bästa praxis om den nationella lagstiftningen och verkställandet av den. 10 FI, HU, LT, LV, RO, UK. 11 T.ex. kommissionens grönbok om otillbörliga affärsmetoder och det påföljande offentliga samrådet med berörda parter. 12 De huvudsakliga otillbörliga affärsmetoderna är även samstämmiga med de principer som har etablerats vid högnivåforumet för en bättre fungerande livsmedelskedja och ramverket för tillämpningen av leverantörskedjeinitiativet. 5

6 3) Flexibilitet kontra fasta ramar vid definiering av otillbörliga affärsmetoder Medlemsstaterna har valt olika typer av lagstiftning i kampen mot felaktigt utnyttjande av ekonomiska obalanser. Vissa medlemsstater, t.ex. Tyskland och Österrike, har allmänna rättsliga bestämmelser som kräver att varje fall granskas individuellt 13 för att avgöra om det föreligger en betydande ekonomisk obalans mellan två företag, och om den starkare parten har missbrukat sin ställning för att tvinga på den svagare parten orättvisa villkor. Andra medlemsstater, t.ex. Tjeckien, Slovakien och Ungern, har valt att lägga fram mer detaljerad lagstiftning som specifikt rör otillbörliga affärsmetoder. Flera av de här lagarna innehåller omfattande listor med metoder som per definition anses vara orättvisa och därmed olagliga (s.k. svarta listor), där man alltså inte bedömer i varje enskilt fall om det skett en orättvis behandling. En potentiell fördel med den första, mer allmänna, metoden är att den är flexibel och kan fånga upp obalanser i leverantörskedjan, liksom olika typer av befintliga, eller till och med nya, otillbörliga affärsmetoder. Den allmänna metoden kräver dock en mycket omfattande utvärdering i varje enskilt fall, av både de ekonomiska omständigheterna och avtalet. Den senaste tidens händelseutveckling i Tyskland visar att den här typen av lagstiftning kan vara relativt svår att tillämpa för de nationella verkställande myndigheterna 14. Fördelen med den andra metoden en mer detaljerad lagstiftning som specifikt gäller otillbörliga affärsmetoder är att det inte krävs omfattande och resurskrävande faktaundersökningar eller rättsliga bedömningar i varje enskilt fall. Vid denna metod kan det dock ibland vara svårt att ta vederbörlig hänsyn till det ekonomiska och avtalsmässiga sammanhanget om det gäller en enda klausul eller metod, och det kan leda till tveksamheter i fråga om proportionalitet. Medlemsstater som har valt den allmänna metoden bör se till att deras lagstiftning kan tillämpas i praktiken, kräva hanterbara beviskrav och fördela tillräckligt med resurser till verkställighetsåtgärderna, för att göra det möjligt att genomföra omfattande och effektiva granskningar i varje enskilt fall. Medlemsstater som har valt en metod särskilt inriktad på otillbörliga affärsmetoder bör noga gå igenom sina åtgärder för att avgöra om de är proportionerliga, titta på hur stor lagstiftningens omfattning är och vilken typ av metoder den täcker. För att säkerställa att den metod som är särskilt inriktad på otillbörliga affärsmetoder förblir proportionerlig, bör medlemsstaterna i) begränsa de otillbörliga affärsmetoder som per definition är förbjudna till de huvudkategorier som beskrevs i det föregående avsnittet, och ii) granska andra eventuella orättvisa metoder utifrån det avtalsmässiga och ekonomiska sammanhanget i varje enskilt fall. 13 Det kan röra sig om ett klagomål eller en utredning på eget initiativ. 14 I ett nyligen undersökt fall som rör det ledande tyska företaget Edekas metoder avgjorde en regional tysk domstol inte fallet i enlighet med den verkställande tyska myndighetens beslut av den 3 juli 2014 och det sätt som myndigheten hade tolkat den nationella lagstiftningen i fråga om otillbörliga affärsmetoder. 6

7 4) Konfidentiella klagomål och möjligheten att inleda undersökningar på eget initiativ I ett effektivt system för kontroll och tillsyn måste hänsyn tas till den svagare partens oro att riskera affärsförbindelsen om klagomålet om otillbörliga affärsmetoder offentliggörs. Det finns en stor risk att denna s.k. skrämselfaktor gör det svårare för myndigheterna att straffa marknadsaktörer som använder sig av otillbörliga affärsmetoder, eftersom myndigheterna kräver tillräcklig information för att kunna följa upp ett klagomål. Många medlemsstater tillåter konfidentiella formella klagomål, där den klagandes identitet skyddas. Flera av länderna tillåter öppna klagomål som på ett bättre sätt skyddar den klagandes identitet och gör det möjligt för andra berörda aktörer att lämna klagomål. Det betyder att klaganden inte behöver göra något personligen, utan istället kan t.ex. representeras av en organisation. Medlemsstaterna har inrättat olika nationella verkställande myndigheter för att ta itu med otillbörliga affärsmetoder. Ibland är det den nationella konkurrensmyndigheten, ibland en särskilt utsedd myndighet såsom ett nationellt ministerium, en nationell livsmedelsmyndighet eller en nationell byrå för bedrägeribekämpning. Dessa myndigheter har makten att inleda utredningar på eget initiativ så snart det finns tillräckliga indikationer på att ett företag har använt sig av otillbörliga affärsmetoder som är förbjudna enligt nationell lagstiftning. Utredningar på eget initiativ som har inletts av de verkställande myndigheterna är en annan viktig faktor för att komma runt problemet med skrämselfaktorn. De gör det möjligt för den som har utsatts för orättvis behandling att informera myndigheten om påstådda otillbörliga affärsmetoder från dominerande parts sida. Detta kan leda till en utredning på eget initiativ om myndigheterna bedömer att det finns tillräckligt underlag. Praktiskt taget alla medlemsstaters system för kontroll och tillsyn tillåter konfidentiella klagomål och utredningar på eget initiativ för att komma runt problemet med skrämselfaktorn. Medlemsstaternas verkställande myndigheter bör regelbundet koordinera och utbyta information och bästa praxis för att ytterligare förbättra verkställighetsåtgärderna mot otillbörliga affärsmetoder och på ett bättre sätt ta itu med eventuella sådana gränsöverskridande metoder. 5) Avskräckande effekt Åtgärder för att ta itu med otillbörliga affärsmetoder måste ha en avskräckande effekt. Hur pass avskräckande de är bestäms av hur pass troligt det är att orättvisa metoder granskas av en verkställande myndighet, samt hur pass stora eventuella böter och straffavgifter man riskerar att få. Hur intensiva verkställande åtgärder krävs det? Antalet utredningar av påstådda orättvisa affärsmetoder varierar stort mellan EU:s medlemsstater. Omkring en tredjedel av länderna med offentlig tillsyn har inte utrett några 7

8 fall alls de senaste åren 15, en tredjedel har inte utrett mer än ett par fall 16 och den återstående tredjedelen har utrett ett dussin fall eller fler 17. I viss utsträckning kan det här tillskrivas skillnaderna i hur allvarligt det här problemet är i de olika medlemsstaterna. Även skillnaderna i förhållningssättet gentemot motverkandet av otillbörliga affärsmetoder spelar roll: vissa verkställande myndigheter fokuserar på att lösa den typen av konflikter som ger effekt på marknadsnivå, medan andra försöker lösa individuella dispyter. Därför går det inte att rakt av jämföra det årliga antalet utredningar, eftersom det inte ger en korrekt bild av hur effektivt systemet för kontroll och tillsyn är. Det kan räcka med en enda omfattande utredning på marknadsnivå som får stor spridning i media och därmed verkar avskräckande. Dock bör de medlemsstater som inte har haft några fall alls på senare tid se över sin situation. Straffavgifter och andra böter De flesta medlemsstater har infört straffavgifter för företag som använder sig av otillbörliga affärsmetoder och därmed överträder nationell lagstiftning. I de flesta länderna finns en högsta nivå i absoluta tal för straffavgifter, men i vissa medlemsstater beräknas dessa som en procentsats av den årliga omsättningen för det företag som har tillämpat otillbörliga affärsmetoder mot en svagare affärspartner. Satsen har varierat; från 0,05 % i ett fall till 10 % av den årliga omsättningen i flera andra medlemsstater. Ett annat straff kan vara att hänga ut ett företag som har befunnits skyldigt, t.ex. offentliggöra företagets namn. För att straffavgifterna verkligen ska ha en avskräckande verkan bör de ligga högt nog för att uppväga eventuella fördelar från att bruka otillbörliga affärsmetoder (även om det kan vara svårt att fastställa) och påverka beteendet på företagsnivå. Men avgifterna bör även stå i proportion till beteendet och den eventuella skada som det orsakat den svagare parten. 3. DET FRIVILLIGA LEVERANTÖRSKEDJEINITIATIVET OCH DESS NATIONELLA PLATTFORMER 3.1. Bakgrund Leverantörskedjeinitiativet utvecklades inom ramen för kommissionens högnivåforum för en bättre fungerande livsmedelsförsörjningskedja 18. Tanken med initiativet är att göra handelsförbindelserna på varje nivå av livsmedelskedjan rättvisare. I november 2011 träffades i det syftet ett avtal mellan alla marknadsrepresentanter som är involverade i forumets arbetsgrupp om otillbörliga affärsmetoder, även företrädare för jordbrukarna, om ett antal principer för god affärssed i vertikala förhållanden i livsmedelskedjan 19. Men trots att alla de berörda parterna ansträngde sig kunde inte de som ingår i livsmedelskedjan komma överens om ett frivilligt system för kontroll och tillsyn, eftersom jordbrukarna och de företag som 15 AT, BG, FI, HR, LV, RO, SI. 16 CY, DE, IE, LT, UK. 17 CZ, ES, FR, HU, IT, PT, SK

9 sysslar med köttbearbetning inte tyckte att systemet omfattade konfidentiella klagomål (skrämseleffekten) och sanktioner. Leverantörskedjeinitiativet är ett frivilliginitiativ för tillämpning av principerna för god affärssed som presenterades i september Enskilda företag har möjlighet att gå med i initiativet när de uppfyller principerna för god affärssed. Inom initiativet kan dispyter mellan aktörer redas ut genom medling eller skiljeförfarande. Leverantörskedjeinitiativet riktar in sig på att förhindra otillbörliga affärsmetoder genom att ställa organisatoriska krav på företag, bl.a. genom personalutbildning och tvistlösningsmekanismer. Överträdelser av dessa krav kan medföra att företaget i fråga utesluts från initiativet. Initiativet föreskriver dock inga andra typer av sanktioner. Medlemmar av leverantörskedjeinitiativet måste se till att de svagare parterna som använder tvistlösningsmekanismerna inte utsätts för kommersiell bestraffning. Leverantörskedjeinitiativet förvaltas av en styrgrupp som representerar livsmedelskedjans återförsäljare och leverantörer. Jordbrukarnas företrädare beslutade att inte delta i initiativet, eftersom de anser att det inte erbjuder tillräckligt hög konfidentialitet för klaganden eller oberoende utredningar eller sanktioner. I dag lite över två år efter att initiativet presenterades är 328 grupper och företag inom detaljhandel, grosshandel och produktion anslutna till initiativet. Tillsammans representerar de verksamma företag fördelade över alla EU-länderna. Nationella plattformer för initiativet har inrättats eller håller på att inrättas i Belgien, Finland, Tyskland och Nederländerna (läs mer om nationella initiativ under punkt 3.2.3) Effekten av frivilliga initiativ Kommissionen har anlitat ett externt företag för utvärdering av leverantörskedjeinitiativet och dess nationella plattformar. Det externa företagets utvärdering baserades framför allt på en undersökning bland marknadsaktörer i livsmedelskedjan. Det kom in över svar på undersökningen, både från de aktörer som är del av leverantörskedjeinitiativet och de nationella plattformarna och de som inte är det. Undersökningen visade att det fortfarande var för tidigt att göra en komplett utvärdering av effekten från initiativet och plattformarna, eftersom de inte har existerat i mer än ett par år (med undantag av det belgiska initiativet, som inleddes 2010). Följande avsnitt handlar om utvärderingens viktigaste fynd Utvärdering av leverantörskedjeinitiativet Antalet deltagare i leverantörskedjeinitiativet har ökat avsevärt under de två åren sedan det skapades. Dock är små och medelstora företag, särskilt jordbrukare, fortfarande tydligt underrepresenterade. I viss utsträckning kan detta bero på begränsad kännedom om leverantörskedjeinitiativet i medlemsstaterna, särskilt bland jordbrukare och små och medelstora företag. Såsom angetts ovan kan jordbrukarnas dåliga kännedom om initiativet hänga ihop med det bristande stödet för initiativet bland jordbrukarnas företrädare, som är oroliga över bristen på konfidentialitet och oberoende inom initiativet. Undersökningen bland

10 marknadsaktörerna visade på stora skillnader i kännedomen om leverantörskedjeinitiativet 21 : det var bara 11 % av de jordbrukare och 15 % av de grossister som svarade som hade hört talas om initiativet, medan 48 % av återförsäljarna kände till det. På liknande sätt är det inte alls lika många bland små och medelstora företag (13 %) som känner till initiativet i jämförelse med hos de stora företagen (43 %). De kostnader som åläggs små och medelstora företag om de går med i initiativet är begränsade, och verkade inte utgöra ett hinder. Allmänt sett är förtroendet för leverantörskedjeinitiativet högt bland de företag som känner till det. Bland de som svarat på undersökningen säger 72 % att de har ett ganska högt eller mycket högt förtroende för initiativet. Förtroendet är dock sämre bland jordbrukarna, producenterna och grossisterna (63 %) än hos detaljhandeln (96 %). Vissa externa berörda parter har uttryckt tvivel, särskilt i fråga om förvaltningen av leverantörskedjeinitiativet. Det faktum att medlemmarna i förvaltningsgruppen representerar berörda parter kan anses påverka deras oberoende. Den öppenhet som initiativet förespråkar uppskattas i allmänhet av de företag som känner till initiativet, och särskilt de som deltar i det. Initiativet erbjuder insyn i tillvägagångssätten kring förfaranden och krav för att gå med i initiativet, arbetsordningen och medlemsunderlaget. Det mesta av informationen presenteras på ett tydligt och effektivt sätt på initiativets hemsida. Leverantörskedjeinitiativets interna övervakningssystem utgår framför allt från årliga medlemsundersökningar. Även om det är en kostnadseffektiv metod lämnar det inte utrymme för stickprov och ger inte möjlighet att på ett systematiskt sätt granska medlemmarnas faktiska tillämpning av arbetsordningen. Dessutom utgår man från svar från undersökningen för information om bilaterala tvister och hur man löser dessa med hjälp av leverantörskedjeinitiativet, vilket kan innebära att informationen är ofullständig. Undersökningen bekräftade att otillbörliga affärsmetoder kan uppstå i alla delar av livsmedelskedjan. Den visade även att parter som anser sig utsatta för otillbörliga affärsmetoder ofta inte inleder rättsliga processer, eller försöker få medling eller en skiljedom, av rädsla att riskera handelsförbindelsen med den dominerande handelspartnern. Utifrån detta pekade den externa utvärderingen på följande styrkor och svagheter i leverantörskedjeinitiativets arbete med att tackla otillbörliga affärsmetoder. Styrkor: o Leverantörskedjeinitiativet uppmuntrar till en kulturförändring vad gäller otillbörliga affärsmetoder i livsmedelskedjan. o De alternativa tvistlösningar som leverantörskedjeinitiativet uppmuntrar till är generellt sett snabbare och billigare lösningar än rättsliga förfaranden. o Leverantörskedjeinitiativet är ett EU-omfattande initiativ och kan därmed göra det enklare att hitta lösningar på gränsöverskridande otillbörliga affärsmetoder. 21 Leverantörskedjeinitiativets medlemmar var överrepresenterade i undersökningen. Det betyder att de ovanstående siffrorna i fråga om kännedomen överskattar marknadsaktörernas faktiska kännedom om leverantörskedjeinitiativet. 10

11 Svagheter: o Flera parter anser att leverantörskedjeinitiativet inte erbjuder några effektiva avskräckande åtgärder mot otillbörliga affärsmetoder. o Leverantörskedjeinitiativet tillåter inte individuella konfidentiella klagomål från de som anser sig utsatta otillbörliga affärsmetoder, och inte heller utredningar på eget initiativ av en oberoende aktör. o De alternativa tvistlösningarna har bara utnyttjats i liten utsträckning under initiativets första två år 22. Undersökningen gav ytterligare information om hur de ekonomiska aktörerna upplevde situationen efter lanseringen av leverantörskedjeinitiativet. Av de som deltog i undersökningen ansåg 73 % att situationen i fråga om otillbörliga affärsmetoder inte har ändrats i någon större utsträckning sedan Denna procentsats inkluderar dock även de som angav att de inte hade utsatts för otillbörliga affärsmetoder överhuvudtaget under de senaste fem åren (53 % av alla deltagare). Majoriteten av de deltagare som svarade att de har råkat ut för otillbörliga affärsmetoder under de senaste fem åren ansåg att situationen hade blivit bättre (21 %) snarare än sämre (6 %). Andelen deltagare som anser att situationen har förbättrats är högre i detaljhandeln och lägre bland jordbrukarna, men i samtliga sektorer var det fler deltagare som ansåg att situationen hade förbättrats jämfört med de som ansåg att den hade försämrats. Inom alla sektorer var det mer sannolikt att medlemmar i leverantörskedjeinitiativet ansåg att situationen har förbättrats (56 %) i jämförelse med de som inte är medlemmar (15 %). Sammanfattningsvis gav undersökningen en första fingervisning om den kulturförändring som leverantörskedjeinitiativet har initierat i livsmedelskedjan, vilket eventuellt kan leda till rättvisare handelsförbindelser. Det är fortfarande för tidigt för att dra några mer konkreta slutsatser beträffande om leverantörskedjeinitiativet har lyckats lyfta fram, eller minska, problemet med otillbörliga affärsmetoder. Analysen har dock visat på ett antal sätt att förbättra initiativet, och dessa förbättringar beskrivs i följande avsnitt Förbättringsförslag för leverantörskedjeinitiativet Utifrån resultaten ovan och tidigare arbete i högnivåforumet för en bättre fungerande livsmedelsförsörjningskedja föreslår kommissionen att man startar en dialog med de relevanta parterna om olika sätt att förbättra leverantörskedjeinitiativet och utöka det till att omfatta hela livsmedelskedjan (inklusive primärproducenter). Förslag på åtgärder: o Arbeta hårdare med att marknadsföra leverantörskedjeinitiativet, särskilt bland små och medelstora företag. o Säkerställa att förvaltningsstrukturen är opartisk, t.ex. tillsätta en oberoende ordförande som inte är knuten till en viss intressegrupp. 22 I leverantörskedjeinitiativets första årliga undersökning rapporterades bara ett inlämnat klagomål och 39 mottagna klagomål (vid sex olika företag). I leverantörskedjeinitiativets andra årliga undersökning rapporterades tre inlämnade klagomål och 39 mottagna klagomål (vid åtta olika företag). 11

12 o Låta de som anser sig utsatta för otillbörliga affärsmetoder att lämna in klagomål konfidentiellt. Utse ett oberoende organ med befogenhet att genomföra utredningar och besluta om påföljder. o Förbättra de interna förfarandena för att kontrollera om individuella företag handlar i enlighet med sina åtaganden och på ett konfidentiellt sätt visa på förekomsten av bilaterala tvister samt resultaten från dessa Leverantörskedjeinitiativets nationella plattformer Inom ramen för leverantörskedjeinitiativet har riktlinjer tagits fram för så kallade nationella plattformer. Dessa riktlinjer täcker bland annat sammansättning, arbetsordning och aktiviteter för att öka medvetenheten om nationella initiativ. På så vis kan ett ömsesidigt erkännande göras mellan leverantörskedjeinitiativet och ett nationellt initiativ, och därmed skapa en officiell plattform. Sådana plattformer har hittills skapats i Belgien, Nederländerna och Finland. I Tyskland planerar branschorganisationer i hela livsmedelskedjan, inklusive företrädare för jordbrukare, att skapa en liknande plattform. Den externa utvärderingen har visat att kännedomen om leverantörskedjeinitiativet är högre i de länderna än någon annanstans i Europa. I de länder där det finns en nationell plattform, är kännedomen om denna plattform inte högre än kännedomen om leverantörskedjeinitiativet. Det finns även bevis för att både EU:s riktlinjer för god praxis och leverantörskedjeinitiativet har varit en katalysator för utvecklingen av de nationella plattformerna. Det belgiska initiativet (som etablerades i maj 2010) är äldre än det EU-omfattande leverantörskedjeinitiativet och har därmed haft mer tid att göra skillnad. I juni 2014 blev initiativet nationell plattform för leverantörskedjeinitiativet. Medlemmarna i den belgiska plattformen och externa granskare är i stort överens om att initiativet har gett goda resultat. Stöd från berörda parter på alla nivåer i livsmedelskedjan, inklusive jordbrukare, verkar ha bidragit till att göra plattformen mer effektiv. I brist på nationell lagstiftning om otillbörliga affärsmetoder har plattformen erbjudit företag i Belgien ett visst skydd mot detta. Det är ett av de största skälen till att den anses vara så effektiv. Den nederländska plattformen lanserades officiellt samtidigt som leverantörskedjeinitiativet. Nederländska företrädare för jordbrukare gick med i plattformen. Plattformen inleddes som ett nationellt pilotprojekt baserat på det EU-omfattande leverantörskedjeinitiativet. Pilotprojektet vara bara tänkt att pågå i ett år, men förlängdes senare med ytterligare ett år för att ge mer tid att se resultat. Den finska plattformen lanserades i januari Den har med andra ord inte haft någon större chans att ge effekt ännu. Ursprungligen bestod den av berörda parter från hela livsmedelskedjan, inklusive jordbrukare. I september 2015 drog sig dock det finska jordbrukarfacket ur, och påpekade samtidigt att inga fall hade lyfts fram under de första arton månaderna. De ansåg att initiativet därmed inte var ett effektivt verktyg i arbetet för en effektivare och mer välbalanserad livsmedelskedja. Detta bakslag kommer antagligen inte att underlätta för plattformen att leverera konkreta resultat under den närmaste framtiden. 12

13 4. SLUTSATSER I kommissionens meddelande från juli 2014 föreslogs en kombination av frivilliga initiativ och lagstiftningsåtgärder för att ta itu med otillbörliga affärsmetoder. Det har gjorts stora framsteg i det arbetet under de senaste åren. Frivilliga initiativ: Det EU-omfattande leverantörskedjeinitiativet har lanserats och fått ett betydande antal medlemmar. Detta har stimulerat diskussionerna om bästa praxis och otillbörliga affärsmetoder bland företagen, och även börjat leda till en kulturförändring i livsmedelskedjan. Flera nationella plattformer har etablerats under det EU-omfattande initiativet, vilket är en annan positiv signal. Denna rapport visar att frivilliga initiativ tydligen fungera bättre i vissa länder än i andra. Åtgärderna i Belgien är ett exempel på när en frivilligplattform verkar fungera som ett effektivt verktyg för att hantera otillbörliga affärsmetoder, vilket betyder att ett regelverk inte behövs. I andra länder, t.ex. Storbritannien, har frivilliga initiativ haft sämre framgångar. Detta har bekräftat att det behövs lagstiftningsåtgärder och effektiv oberoende tillsyn. Lagstiftningsåtgärder: Det faktum att den absoluta majoriteten av EU-länderna har infört lagstiftningsåtgärder och offentliga system för kontroll och tillsyn är ett väldigt viktigt steg framåt. Vissa EU-länder har kommit längre än andra, men nästan alla de system som tagits fram för att verkställa lagstiftningen går bortom de vanliga metoderna, med talan inför domstol. På så vis undviks den skrämselfaktor som kan påverka offer för otillbörliga affärsmetoder. Med tanke på de positiva utvecklingarna på olika håll i livsmedelskedjan, och eftersom olika metoder kan användas på olika sätt för att bekämpa otillbörliga affärsmetoder, anser kommissionen att en harmoniserad lagstiftning inte skulle leda till något mervärde i det här skedet. Eftersom lagstiftningen i många EU-länder infördes först nyligen medger kommissionen dock att resultaten måste hållas under noggrann uppsyn och justeringar göras där så behövs. Belgien och Nederländerna har ingen lagstiftning utan har valt att satsa på en nationell frivillig plattform. De få återstående EU-länderna som ännu inte har någon lagstiftning mot otillbörliga affärsmetoder kan vinna på att följa deras exempel och överväga åtminstone en nationell frivillig plattform. I fråga om frivilliga initiativ konstaterar kommissionen att leverantörskedjeinitiativet redan har uppnått vissa framgångar, men att det fortfarande finns utrymme för förbättring. För att öka förtroendet för initiativet och göra det till ett effektivare redskap i arbetet mot otillbörliga affärsmetoder, har kommissionen föreslagit en diskussion tillsammans med relevanta berörda parter om hur leverantörskedjeinitiativet kan förbättras under högnivåforumet för en bättre fungerande livsmedelsförsörjningskedja. Målet är att öka kunskaperna om leverantörskedjeinitiativet, särskilt bland små och medelstora företag, säkerställa en oberoende förvaltningsstruktur, tillåta den som anser sig ha utsatts för otillbörliga affärsmetoder att lämna klagomål konfidentiellt och garantera oberoende organ utredningsoch sanktionsbefogenheter. 13

14 Kommissionen kommer även fortsättningsvis att noga övervaka situationen, både de frivilliga åtgärderna och lagstiftningen. Kommissionens högnivåforum för en bättre fungerande livsmedelsförsörjningskedja kommer även framöver att föra en dialog med företag, EU-länder och andra berörda parter för att se till att god praxis fortsätter att spridas, nationella plattformer skapas och, i synnerhet, att leverantörskedjeinitiativet utvecklas. Oavsett hur utvecklingen ser ut de närmaste åren kommer kommissionen, före utgången av sin mandatperiod, att utifrån de senaste utvecklingarna återigen se om arbetet med att ta itu med otillbörliga affärsmetoder bör göras på EU-nivå eller inte. 14