Boverkets yttrande över betänkandet EU och kommunernas bostadspolitik (SOU 2015:58)

Transkript

1 Boverket Myndigheten för sernhetlsplener.nq, byggande och boende Yttrande Datum Regeringskansliet Näringsdepartementet Stockholm Diarienummer Ert diarienummer N2015/4746/PUB Boverkets yttrande över betänkandet EU och kommunernas bostadspolitik (SOU 2015:58) Sammanfattning av Boverkets synpunkter Övergripande synpunkter Betänkandet är gediget och välskrivet men materialet är omfattande och bitvis svårtillgängligt. Det är ytterst angeläget att den proposition som ska ligga till grund för tillämpningen av den här utredningens förslag blir mer avgränsad, tydlig och pedagogiskt upplagd. Boverket accepterar utredningens slutsats att det inte är lämpligt att i lag definiera ekonomiska bostadstjänster av allmänt intresse) men Boverket menar att det borde gå att komma lite längre i att ge kommunerna lagstöd för tillämpningen av regelverket kring tjänster av allmänt intresse. Det bör övervägas att låta den nya stödordningen utgå från just tjänster av allmänt intresse, i stället för att inrymma den möjligheten i en stödordning inriktad på omstrukturering. Synpunkter på enskilda förslag Boverket tillstyrker den föreslagna vägledningsfunktionen på den nya upphandlingsmyndigheten men bedömer att effekten av detta förslag blir marginell. Boverket bedömer att den föreslagna "checklistan" kan vara till viss hjälp för kommunerna vid tillämpningen av reglerna för tjänster av allmänt intresse. Boverket tillstyrker förslaget att kommuner med svaga bostadsmarknader ska kunna begära ett yttrande från Boverket över utformningen av ett planerat stöd till en bostadstjänst av allmänt intresse. I I det taljande väljer vi den kortare benämningen "tjänster av allmänt intresse". Det rör sig genomgående om ekonomiska tjänster av allmänt intresse (SGEI) och inte om icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse (NESGI). Boverket, Box 534, Karlskrona. Telefon: Fax: E-post: registraturen@boverket.se. Webbplats:

2 Boverket håller med om att möjligheten till statligt stöd för omstrukturering bör finnas kvar och att nuvarande budget för sådant stöd inte behöver utökas. En allvarlig invändning mot utredningens förslag till stödordning är dock att det finns en risk att stödet inte kommer att kunna efterfrågas om man inte på något sätt kan komma runt kravet på ekonomiskt bidrag från privat aktör eller bank. 2(9) Boverket tillstyrker att den nya stödordningen även ska kunna tillämpas av kommunerna själva, och att Boverket då ska granska att villkoren i den nya stödordningen är uppfyllda. Boverket tillstyrker också att det statliga stödet även ska kunna avse bostadstjänster av allmänt intresse och att det då villkoras med att kommunen följt ett särskilt förfarande vid avgränsningen av tjänsten och ersättningen for den. Men Boverket anser att detta villkor behöver framgå tydligare i den föreslagna stödordningen. Boverket tillstyrker att Sbo:s verksamhet inriktas på att tillhandahålla tillgängliga bostäder för äldre personer och att detta definieras som en tjänst av allmänt intresse. Det är dock tveksamt om Boverket kan åta sig att bistå Sbo med marknadsanalyser på lokal nivå. Boverket instämmer i att de statliga kreditgarantierna för nyproduktion av egnahem inte bör utvecklas. Boverket bedömer det som mer ändamålsenligt att försöka frigöra befintliga egnahem genom ny- eller ombyggnad av flerbostadshus på svaga bostadsmarknader. En höjning av bostadstilläggen skulle också bidra till att öka rörligheten. Utredningens uppdrag och förslag Uppdraget var att utreda behovet av stöd till omstrukturering av bostadsföretag i kris på svaga marknader, lämna förslag som möjliggör för kommunerna att klara bostadsförsörjningen vid bristande marknadsförutsättningar och då även överväga konsumentinriktade åtgärder samt att föreslå åtgärder för att underlätta ny- och ombyggnad av egnahem i glesbygd och på landsbygd. Utredningens l förslag i korthet a) En ny statlig myndighet ges uppdraget att genom en särskild vägledningsfunktion stödja kommunerna i deras arbete med statsstödsrättsliga frågor. b) Därutöver presenteras en form av checklista, som kommunerna kan följa vid tillämpningen av reglerna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, i syfte att öka den rättsliga säkerheten. c) Om en kommun med en svag bostadsmarknad själv vill ge stöd till bostadstjänster av allmänt intresse ska den kunna begära ett yttrande från Boverket över det planerade stödets utformning i förhållande till statsstödsreglerna. Kommunalt stöd som inte ingår i en omstrukturering av bostadsföretag ska kunna ges även till privata företag.

3 2 a) Den nuvarande stödordningen som Boverket hanterar for statligt stöd till omstrukturering av kommunala bostadsföretag ersätts aven ny stödordning for kommunala åtaganden i kommuner med svaga bostadsmarknader, som är anpassad efter EU-rätten. Den ska kunna tillämpas inte bara av staten utan även av kommunerna själva. I det senare fallet ska Boverket kontrollera så att kraven i den nya stödordningen är uppfyllda, b) Den nya stödordningen medger även att Boverket ger statligt stöd till kommuner på svaga marknader som i sin tur vill ge stöd till bostadsföretag for bostadstjänster av allmänt intresse. Ett villkor for statligt stöd ska vara att kommunen följt den ovan nämnda "checklistan". Boverket ska även granska att tjänsten fyller ett bostadsbehov som inte marknaden kan tillgodose och att EU:s villkor for stöd är uppfyllda. 3 Sbo:s verksamhet anpassas efter EU:s statsstödsregler genom att avgränsas till bostadstjänster av allmänt intresse som riktar sig till äldre personer. Det ska ske genom att bolagsordningen ses över. 3(9) Övergripande synpunkter Utredningen har haft ett svårt uppdrag och genomfort ett gediget arbete utifrån ett omfattande underlag. Betänkandet innehåller en användbar översikt över den bostadspolitiska bakgrunden och statens respektive kommunernas roll och verktyg i bostadspolitiken samt en noggrann genomgång av EU:s statsstödsregler. Utredningens forslag till ny stödordning innebär en delvis ny roll for Boverket, som kommer behöva stärka sin kompetens i framförallt fastighetsekonomi och EU:s statsstödsregler. Hur stort det framtida resursbehovet blir beror på i vilken mån stödet kommer att efterfrågas, vilket i sin tur beror på den slutliga utformningen av den nya stödordningen. Boverket har även möjlighet att inom ramen for sin allmänna vägledning till kommunerna verka for erfarenhetsutbyte kommuner emellan och bidra till gemensam kunskapsuppbyggnad genom informationsinsatser och seminarier. Här kan även länsstyrelserna och/eller de regionala samverkansorganen ha en roll. Inga förslag när det gäller egnahem på svaga marknader Utredningen lämnar inga forslag till åtgärder for att underlätta varken ny- eller ombyggnad av egnahem" i glesbygd och på landsbygd. Boverket instämmer i utredningens slutsats att de statliga kreditgarantierna for egnahem inte bör utvecklas. Utredningen konstaterar också att de låga priserna på befintliga egnahem forsvårar byggandet av hyresbostäder på de svagare bostadsmarknaderna. Det vore sannolikt mer samhällsekonomiskt effektivt att stimulera tillkomsten av och/eller efterfrågan på bostäder som kan frigöra befintliga egnahem. Det som behövs är typiskt sett ekonomiskt överkomliga, centralt belägna hyresbo- 2 Det är olyckligt att en statlig utredning bidrar till att sprida den felaktiga särskrivningen av begreppet egnahem. Ett eget hem kan man ha även om man inte bor i egnahem.

4 städer med god tillgänglighet och möjligheter till samvaro och gemenskap i anslutning till boendet. Det skulle kunna locka äldre personer att sälja villan och flytta till en bekväm lägenhet - och ge unga familjer möjlighet att skaffa sig ett prisvärt småhus. Ett problem i sammanhanget kan dock vara att de unga familjer som skulle vilja renovera sitt nyinköpta småhus kan ha svårt att få lån för det, om de har lånefinansierat husköpet. 4(9) Inga förslag till konsumentinriktade åtgärder Utredningen lämnar inga förslag till konsumentinriktade åtgärder utan nöjer sig med att konstatera att kommunerna är oförhindrade att ge kompletterande bostadsbidrag till hushållen. Här vill Boverket hänvisa till den parallella utredningen om bostäder för äldre, som föreslår en höjning av bostadstilläggen för pensionärer, vilket skulle kunna bidra till den utveckling som beskrivs under rubriken ovan 3. Inga rambestämmelser på nationell nivå Utredningen argumenterar övertygande för att det inte är rättsligt nödvändigt, lämpligt eller ens möjligt att försöka definiera i lag vilka bostadstjänster som ska kunna definieras som tjänster av allmänt intresse. Boverket håller också med om att det kan vara en fördel att behålla viss flexibilitet i förhållande till framtida förändringar i EU:s regelverk. Men Boverket menar ändå att det borde gå att komma lite längre i att ge kommunerna rättsligt stöd i tillämpningen av EU:s regelverk för tjänster av allmänt intresse. Den föreslagna stödordningen kan ses som ett steg i den riktningen. Den ger visserligen ingen vägledning ifråga om vad som i sak ska kunna betraktas som tjänster av allmänt intresse men väl ett stöd för hur kommunerna kan gå tillväga när de tillämpar regelverket. Problemet är att stödordningen utgår från omstrukturering av kommunala bostadsföretag och kan bli svår att lansera som en stödordning för bostadstjänster av allmänt intresse. Boverket menar att man bör överväga att låta den nya stödordningen utgå från just tjänster av allmänt intresse, i stället för att som här, inrymma den möjligheten i en stödordning som är inriktad på omstrukturering. Den skulle då avse statligt stöd till kommuner som vill använda allmänna medel för att ersätta åtaganden som behövs på den lokala bostadsmarknaden, men som inte kommer till stånd på marknadens villkor. Det hade varit intressant att kunna jämföra med hur man gör i andra länder - om det finns andra länder som har valt en tillämpning på lokal nivå av regelverket för tjänster av allmänt intresse..< (SOU 2015:85) Bostäder att bo kvar i. Bygg för gemenskap i tillgänglighetssmarta boendemiljöer

5 Synpunkter på utredningens åtgärdsförslag Utredningens förslag kommenteras här med hänvisning till indelningen ovan. 5(9) (l a) Utredningen hänvisar till kommunallagsutredningens förslag om en vägledningsfunktion för stödgivning. inom ramen för den nya upphandlingsmyndigheten. Boverket har inga invändningar mot att en sådan vägledningsfunktion inrättas. Men vi instämmer också i utredningens slutsats att en generell vägledningsfunktion för statsstödsfrågor. med en bemanning på bara 3-4 personer, inte kommer att kunna bygga upp tillräcklig kunskap när det gäller statsstöd just till bostadssektorn. Boverket bedömer att effekten av detta förslag blir marginell, försåvitt inte den föreslagna funktionen får en större bemanning. (l b) Mot bakgrund av att vägledningsfunktionen inte bedöms kunna fylla behoven har utredningen tagit fram ett särskilt förfarande i punktform - en slags "checklista" med fem moment, som kommuner om de vill kan utgå från vid tillämpningen av reglerna för tjänster av allmänt intresse. Boverket bedömer att denna checklista kan vara till viss hjälp för kommunerna i deras stödgivning. Utredningen menar att utformningen av kommunens samrådsförfarande enligt punkt 2 i checklistan ska ske i dialog med Boverket eller länsstyrelsen. Boverkets roll kan här bestå i övergripande vägledning, att sprida kunskap och exempel på hur ett samrådsförande kan läggas upp, snarare än att erbjuda enskilda kommuner en dialog kring detta. Boverket föreslås även få föreskriftsrätt om samrådsförfarandet. En dialog i det enskilda fallet kan däremot anses falla inom ramen för länsstyrelsernas råd, information och underlag till kommunerna när det gäller bostadsförsörjningen. (1 c) Boverket håller med om att kommuner på svaga marknader som vill stödja en bostadstjänst i enlighet med EU:s regelverk för tjänster av allmänt intresse kan behöva vägledning i detta och att det kan ske genom att Boverket på begäran från en kommun yttrar sig över utformningen av stödet. (2a) Boverkets stödverksamhet för omstrukturering av kommunala bostadsföretag är numera ytterst begränsad och rivningar med statligt stöd förekommer inte längre. Avtal finns för tillfållet med endast tre kommuner. Boverket håller ändå med utredningen om att möjligheten till statligt omstruktureringsstöd bör finnas kvar samt att behovet utan vidare täcks av det nu budgeterade beloppet på 100 miljoner kronor per år. Utredningen visar på ett övertygande sätt att den nuvarande stödordningen inte är förenlig med statsstödsreglerna. Den föreslagna nya stödordningen innebär att den nuvarande stödverksamheten anpassas efter EU-rätten, vilket innebär en snävare avgränsning jämfört med idag, samtidigt som utrymmet för stödgivning vidgas på annat sätt. Boverket instämmer i att säkerställandet av bostads-

6 försörjningen kan kopplas till sociala frågor och att det bör kunna utgöra motiv for stöd. 6(9) Boverket tycker att det är bra att den nya stödordningen även ska kunna tillämpas av kommunerna själva, och att Boverket då ska granska att villkoren i den nya stödordningen är uppfyllda. Men det är oklart vad Boverkets roll som avtalspart vid kommunalt finansierat omstruktureringsstöd enligt 22 är tänkt att innebära. Boverket ställer sig också frågande inför kravet på att stödmottagaren ska lämna ett "eget bidrag", varmed avses bidrag från en privat ägare. Dels ser vi inte att detta krav kommer till uttryck i den föreslagna författningen och dels befarar vi att ett sådant krav kan göra att stödet inte kommer att kunna efterfrågas. Någon privat ägare finns inte i dessa sammanhang. Att, vilket alternativet sägs vara, ta lån i "privat eller en marknadsmässigt driven offentligägd bank" lär inte heller komma ifråga. Utom möjligen om Kommuninvest inryms i någon av dessa kategorier. Utredningen motiverar kravet på "eget bidrag" med att det framgår av Kommissionens riktlinjer för omstrukturering. Om det inte bedöms vara möjligt att göra en avvikelse från detta krav i en nationell stödordning menar Boverket att det åtminstone bör säkerställas att Kommuninvest kan godkännas som bank. Begreppet "kommunala verksamhetsstiftelser" i 4 är svårbegripligt. Det återfinns ingen annanstans och nämns inte heller i författningskommentaren. Boverket anser att det vore bättre att använda det gängse begreppet "kommunala bostadssti ftelser ". (2 b) Boverket tillstyrker att det statliga stödet till kommunala bostadsföretag även ska kunna avse bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Det ger Boverket en utvidgad roll i förhållande till nuvarande stödgivning. Ett villkor för statligt stöd ska vara att kommunen har följt det särskilda förfarande som uttrycks i den så kallade "checklistan", något som ska kontrolleras av Boverket. Boverket menar att detta villkor behöver framgå tydligt av förordningen, vilket det inte gör i utredningens författningsförslag. Boverket bör få föreskriftsrätt att precisera det särskilda förfarandet som kommunerna ska följa. Boverket ska också granska att tjänsten fyller ett bostadsbehov som inte marknaden kan tillgodose. För säkerhets skull vill Boverket här påpeka att denna roll inte kan utsträckas till annat än att granska och bedöma trovärdigheten i kommunens underlag. alltså den behovs- och marknadsanalys som visar att tjänsten avser ett behov som inte löses på marknadens villkor. Boverket kan inte förväntas göra någon egen utredning eller analys av förhållandena på den lokala bostadsmarknaden. Boverket ska slutligen även kontrollera att EU:s villkor för stöd till tjänster av allmänt intresse är uppfyllda. Det statliga stödet för stöd till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse får enligt förslaget inte avse nybyggnation. Skälen för det är att nyproduktion kan riskera att försämra förutsättningarna för befint-

7 liga fastighetsägare samt att den begränsade budgeten får det statliga stödet inte bör gå till kostsam nyproduktion. Boverket instämmer i den bedömningen. 7(9) När det gäller det under 2 a nämnda problemet med kravet på "eget bidrag" anvisar utredningen en lösning i form av att den verksamhet som ska erhålla omstruktureringsstöd först definieras som en tjänst av allmänt intresse, eftersom kravet på "eget bidrag" då inte gäller. Den lösningen innebär så vitt vi kan fårstå att den föreslagna stödordningen huvudsakligen kommer att kunna tillämpas i den del den avser tjänster av allmänt intresse, och då borde man kanske redan från början ha utformat den efter det. Behovet av omstruktureringar bedöms vara begränsat och om det föreslagna stödet ändå knappast kommer att kunna utnyttjas får rena omstruktureringar - till följd av kravet på "eget bidrag" - är det kanske mer ändamålsenligt att låta stödordningen ta utgångspunkt i tjänster av allmänt intresse. Då skulle den nya fårordningen på ett tydligare sätt kunna inriktas på just tjänster av allmänt intresse, vilket även borde återspeglas i namnet och dänned ge en tydligare signal till kommunerna att använda fårordningen på det sättet. (3) Om det behövs i fårhållande till EU-rätten har Boverket inga invändningar mot att Sbo:s verksamhet inordnas i statsstödsreglerna får tjänster av allmänt intresse med inriktning på att tillhandahålla tillgängliga bostäder får en äldre befolkning. Det finns det behov av i många kommuner med svaga bostadsmarknader. Därmed har utredningen också närmat sig att i sak definiera en tjänst av allmänt intresse inom bostadsförsörjningen. Utredningen föreslår också att Sbo ska samråda med Boverket innan man engagerar sig i en kommun som tidigare inte varit föremål får stöd. Detta får att säkerställa att den aktuella bostadsmarknaden bör betraktas som svag. Det är dock tveksamt om Boverket kan åta sig att göra marknadsanalyser på lokal nivå. I likhet med vad vi sagt under 2 b måste nog Boverkets insats här avgränsas till att granska och bedöma trovärdigheten i den behovs- och marknadsanalys som kommunen själv har gjort. Synpunkter i övrigt Problembeskrivningen delvis överspelad Utredningen startade våren 2013 och de intervjuer och enkäter som framställningen bygger på genomfårdes troligen under Den senaste tidens utveckling gör att beskrivningarna och resonemangen kring det eventuella behovet av marknadskorrigerande åtgärder känns delvis överspelade. Verkligheten ser annorlunda ut idag och frågan är snarare vilka marknadskompletterande lösningar som skulle kunna bidra till att säkerställa bostadsförsörjningen. Flyktingsituationen gör att behovet av bostäder blivit mycket mer uppenbart och akut och den oro som utredningen uttrycker får att stöd skulle leda till ökade

8 priser, minskad effektivitet och oönskade tröskeleffekter överflyglas åtminstone delvis av de risker som den akuta bostadsbristen för med sig. 8(9) Risk att åtgärderna inte räcker Utredningen kommer utifrån ett flertalolika infallsvinklar fram till att det inte finns några rättsliga hinder för en kommun i Sverige att definiera och finansiera en tjänst av allmänt intresse inom bostadssektorn. - Det faller inom ramen för kommunernas kompetens enligt kommunallagen och det är fullt möjligt att hitta en utformning som överensstämmer med statsstödsreglerna. Men Boverket gör liksom utredningen bedömningen att många kommuner saknar de kunskaper som krävs får att tillämpa EU:s statsstödsregler och att det riskerar att försämra bostadsmarknadens funktionssätt genom omotiverad försiktighet när det gäller kommunala investeringsbeslut och att angelägna stödåtgärder uteblir. Utredningen konstaterar att ännu har ingen kommun försökt tillämpa detta regelverk. Boverket håller det för högst sannolikt att kommunerna underutnyttjar systemet av rädsla för att göra feloch bedömer dessutom att risken är betydande för att utredningens förslag inte räcker för att åstadkomma någon påtaglig förändring. Kommuner i allmänhet och små kommuner med svag bostadsmarknad i synnerhet har inte tillräckliga resurser och kompetens för att sätta sig in i statsstödsreglerna och klara av att göra de avvägningar som behövs. En utmaning för kommunerna - behövs tydliga förarbeten Betänkandet är mycket omfattande. De delar som utgör direkt underlag för utformningen av den nya stödordningen är en utmaning att läsa och ta till sig, även för den som är någorlunda insatt i EU:s statsstödsregler. Det är svårt att tro att betänkandet i sig kommer att uppmuntra kommunerna till att utnyttja de möjligheter som finris att med allmänna medel bekosta angelägna insatser för bostadsförsörjningen och det är kanske inte heller syftet här. Men det är ytterst angeläget att den proposition som ska ligga till grund för tillämpningen av utredningens förslag blir betydligt snävare avgränsad, tydlig och pedagogiskt upplagd. Det behövs också fler belysande exempel. I avsaknad aven nationell ramlagstiftning kommer förarbetena till den nya stödordningen att vara det huvudsakliga stödet får svenska kommuner vid tillämpningen av EU:s regelverk för tjänster av allmänt intresse. Det gäller såväl de kommuner som söker statligt stöd som de som är beredda att själva ta kostnaderna. Det görs en del uttalanden i utredningen om vilka möjligheter och befogenheter kommunerna har utan att frågan om statsstöd behöver aktualiseras. Dessa ståndpunkter skulle också behöva kommuniceras till kommunala beslutsfattare. Vi tror att kommunerna skulle vara betjänta av fler konkreta exempel på vad som är "tillåtet" - respektive när en verksamhet kan komma i konflikt med statsstödsreglerna. De klargöranden som görs i avsnitt visar till exempel att så länge verksamheten har ett positivt driftsnetto så finns det goda möjligheter till åtaganden från kommunens sida, inom ramen för ett affärsmässigt agerande.

9 Delat ansvar kräver dialog Det kan finnas för- och nackdelar med att, som föreslås här, ha två myndigheter som ska ansvara för vägledning till kommunerna. Att kompetens och erfarenheter byggs upp i olika miljöer kan möjliggöra ett fruktbart kunskapsutbyte. Men vad händer om den foreslab'11avägledningsfunktionen vid den nya upphandlingsmyndigheten och Boverket gör olika bedömningar? Det kommer att behövas en dialog mellan myndigheterna för att undvika detta. 9(9) I detta ärende har generaldirektör Janna Valik beslutat. Experten Ulrika Hågred har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också juristerna Ingrid Birgersson och Assar Linden, utredaren Rebecka Mogren, enhetschef Mikael Nordström, avdelningschef Anders Sjelvgren och rättschefen Yvonne Svensson deltagit. I /": / I,I r. I : i, i I! I. I " i '! ~ J '--Jtiiffa V~ili1(\: -- rcra'dircktör! i ij \ expert