JURIDISKA FAKULTETEN vid Lunds universitet

Transkript

1 JURIDISKA FAKULTETEN vid Lunds universitet Victor Gullers Ahlin Allt fler placeras i förvar en diskussion om den svenska förvarsregleringen i migrationsärenden JUAN03 Förvaltningsrättslig fördjupningskurs Uppsats på juristprogrammet 15 högskolepoäng Termin: HT 16 1

2 Innehållsförteckning 1 Inledning Syfte Frågeställning Metod och material Begränsningar Forskningsläge Disposition Internationella regleringar EKMR och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna Återvändandedirektivet Dublinförordningen FN:s barnkonvention Förvar av barn Inledning Bakgrund Nuvarande reglering Praxis Förvar av vuxna Inledning och bakgrund Nuvarande reglering Praxis RÅ 1994 ref MIG 2008: MIG 2007: MIG 2015: Påtalade tillämpningssvårigheter Analys och diskussion Slutsatser Källförteckning

3 1 Inledning Under de senaste åren har den svenska migrationsrätten fått stor uppmärksamhet i media. Till följd av att världen sett fler samtidiga inbördeskrig och katastrofer än någonsin1 tidigare har flyktingar strömmat till Europa. Flyktingströmmarna har ställt stora krav de europeiska länderna, så även Sverige. Detta har lett till ett ökat intresse för migrationslagstiftningen i Sverige. Den senaste tiden har troligtvis de införda gränskontrollerna givits störst medialt utrymme, men även de svenska reglerna om förvar av utlänningar har diskuterats. I en artikel från 2016 skriver SVT att allt fler personer placeras i förvar. 1 Reglerna väcker intresse då det ger myndigheterna en möjlighet att placera människor förvar trots att de inte begått brott. Förvarstagande med stöd av migrationslagstiftningen syftar istället till att underlätta ett verkställande av avvisnings- och utvisningsbeslut. I artikeln uttalar också Polismyndigheten att ytterligare förvarsplatser kommer behövas i framtiden. Polismyndighetens prognos verkar stämma väl överens med Migrationsverkets egen årsredovisning från I rapporten framgår att antalet personer ökat från 3185 individer 2013 till 3750 individer år De svenska reglerna om förvar i migrationsärende innehåller dels regler för förvar av vuxna, dels regler för förvar av barn. Till skillnad från vuxna i förvar som alltså ökar år för år så påvisar Migrationsverkets årsredovisning en annan utveckling gällande barn. Mellan år har antalet barn i förvar sjunkit, men att förvaringstiderna har ökat med i genomsnitt fem dagar för varje barn under motsvarande tidsperiod. Likt ovan påpekat är tanken bakom förvarstagande av utlänningar enligt Utlänningslagen (2005:716), hädanefter förkortad UtL, att möjliggöra att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut faktiskt verkställs. I förarbeten och praxis har dock påpekats att förvar är en mycket ingripande åtgärd som skall tillämpas restriktivt. 3 Frågan är då hur en restriktiv tillämpning av dessa regler kan leda till att fler tas i förvar samt att förvaringstiderna blir längre? 1.1 Syfte Syftet med denna uppsats är att se till skillnader mellan de svenska förvarsreglerna för vuxna och barn. Då skiljelinjen mellan vuxna och barn enligt svensk nationell rätt går vid 18 års ålder blir just denna åldersövergång av intresse att studera. Vidare har syftet med denna uppsats varit att studera den svenska lagstiftningens överensstämmelse med internationella regleringar rörande förvar i migrationsärenden samt att försöka finna tillämpningssvårigheter i den nationella migrationsrätten rörande beslut om förvar pdf 3 se bl.a. RÅ 1991 ref. 8, prop. 1975/76:18 s 130, prop. 1981/82:146 s 37. 3

4 1.2 Frågeställning I denna uppsats skall följande frågor besvaras; 1. Står nationell rätt i överensstämmelse med internationella rätt rörande förvar i migrationsärenden? 2. Vilka skillnader finns i reglerna om förvar av vuxna och förvar av barn? 3. Är den svenska regleringen behäftad med tillämpningssvårigheter? 1.3 Metod och material Jag har i denna uppsats använt mig av rättsdogmatisk metod. För att tolka och analysera gällande rätt har jag använt mig av olika källor i form av doktrin, förarbeten samt elektroniska källor. Jag bedömer att trovärdigheten i den information jag använt är hög. Förarbeten används i svensk lag regelmässigt för att uttolka hur en viss rättsregel bör tillämpas. Den doktrin jag använt i förevarande fall, Utlänningslagen: med kommentarer av Gerhard Wikrén och Håkan Sandesjö, är en kommentar av gällande lagstiftning och används även av rättsliga databaser såsom Karnov och Zeteo för att ge en mer fullständig bild av gällande rätt. Gällande de elektroniska källor jag använt så har dessa tillämpats på olika sätt. En del av källorna, såsom en artikel från SVT samt Migrationsverkets årsredovisning från 2015 har enbart använts för att ge en inblick i ämnets aktualitet. Andra elektroniska källor såsom kommentarer från Karnov och Zeteos webdatabaser används regelbundet vid Juridiska fakulteten i Lund i samband med uppsatsskrivningar som en sammanfattande fördjupning av gällande rätt och får därför anses ha hög trovärdighet. Även protokoll från FN:s Committee on the Rights of the Child får anses ha hög trovärdighet gällande svensk rätts överensstämmelse med FN:s barnkonvention 1.4 Begränsningar Till följd av att denna uppsats utgör avslutande del i JUAN03 förvaltningsrättslig fördjupningskurs har tid såväl som omfattning varit någorlunda begränsad. Jag har därför enbart valt att omnämnda de mer centrala internationella regleringarna på området. Regleringarna har valts ut beroende på deras omnämnande i förarbeten samt aktualitet för just bestämmelser om förvar för asylsökanden. I denna uppsats kommer enbart svensk praxis att återges, praxis från EU-domstolen har därför lämnats utanför. Jag kommer dock att återge svensk praxis rörande hur nationell rätt förhåller sig till Dublinförordningen. Det bör dock påpekas att under 2016 har EU domstolen avgjort ett mål angående tolkning av återvändandedirektivet i ett nederländskt fall, men detta kommer inte att återges i denna uppsats. 4 4 Mål C-601/15 PPU: J. N. mot Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie. Domstolens dom (stora avdelningen) av den 15 februari

5 Jag har valt att främst fokusera på de tillfällen då de svenska förvarsreglerna är tillämpliga för personer som kommer till Sverige som flyktingar. Reglerna gällande avvisning och utvisning gällande EES medborgare är undantagna, liksom regler om omprövning av ett förvarsbeslut. Inte heller diskuteras den till förvar alternativa tvångsåtgärden uppsikt särskilt ingående. 1.5 Forskningsläge Gällande just förvar i migrationsärenden är doktrin begränsad, snarare verkar fokus ha lagts på olika verkställighetshinder och grunder för uppehållstillstånd i lagstiftningen. Detta tillsammans med att praxis gällande förvar av barn ännu inte finns tillgänglig har gjort att förarbeten till UtL fått stor uppmärksamhet i detta arbete. 1.6 Disposition Denna uppsats inleds med en genomgång av internationella regleringar rörande förvar i migrationsärenden. Därefter följer en genomgång av den svenska lagstiftningen, och de motiv som legat till grund för denna, rörande förvar av barn. Efterföljande del gäller en motsvarande genomgång av nationell lagstiftning gällande förvar av vuxna samt några belysande fall ur praxis. Vidare diskuteras tillämpningssvårigheter med nuvarande lagstiftning och ett försök till besvarande av ovanstående frågeställning. Uppsatsen avslutas därefter med några kortare slutsatser. 2 Internationella regleringar Den svenska migrationsrätten är likt den svenska rätten i övrigt underkastad internationella regleringar som antagits i olika internationella samarbeten. Dessa regleringar är av central betydelse den svenska regleringens innehåll. 2.1 EKMR och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna Grundläggande regleringar gällande förvar av personer för verkställighet av avvisnings-och utvisningsbeslut är art. 5 Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (hädanefter kallad EKMR). Bestämmelsen anger att var och en har rätt till frihet och personlig säkerhet. Denna rätt är dock inte utan begränsningar. Av art. 5.1b samt 5.1f får en person berövas friheten då denne underlåtit att följa ett föreläggande till följd av ett beslut av domstol för uppfyllande av en skyldighet samt för att hindra att en person obehörigen reser in i landet eller som ett led i förfarande som rör dennes avvisning eller utvisning. Bestämmelsen i art. 5.1f. EKMR är den mest relevanta för avvisnings-och utvisningsärenden, medan art. 5.1b. skulle kunna tillämpas i de fall då en utlänning underlåter att inställa sig för frivillig avresa. 5

6 Rätten till frihet och personlig säkerhet återfinns även i art. 6 Europeiska Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (hädanefter kallad stadgan). Gällande bestämmelser som omfattar barn regleras i art stadgan att vid alla åtgärder som rör barn så skall barnets bästa komma i främsta rummet. Av art stadgan framgår att inskränkningar i dessa fri-och rättigheter enbart får ske genom lag samt att de skall vara nödvändiga och svara mot ett allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen. 2.2 Återvändandedirektivet Vidare innehåller EG-rätten två centrala regelverk rörande migrationsrätten som särskilt omnämns i förarbetena, Dublinförordningen samt återvändandedirektivet, och som båda implementerats i svensk rätt. Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (hädanefter kallad återvändandedirektivet) är tillämpligt i sin helhet gällande migrationsärenden, men för denna uppsats är särskilt bestämmelserna om förvar i art. 15 samt art. 17 av intresse. Art. 15 återvändandedirektivet anger grunder för de fall då en tredjelandsmedborgare, till följd av att mindre ingripande åtgärder inte är tillräckliga, får tas i förvar. Förvar är tillämpligt då det föreligger risk för avvikande eller att personen håller sig undan eller på annat sätt försöker förhindra verkställigheten. Bestämmelsen innehåller också regler om vem som får fatta beslut om förvar samt förvaringstider och omprövning av förvaringsbeslut. Art. 17 återvändandedirektivet reglerar särskilt de fall då ensamkommande barn och barnfamiljer får tas i förvar. Av bestämmelsen framgår att förvar skall tillämpas under en så kort tidsperiod som möjligt, att barnets bästa skall komma i främsta rummet samt vilka förvaringsutrymmen som skall tillhandahållas 2.3 Dublinförordningen Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (hädanefter kallad Dublinförordningen) har tillkommit för att avgöra vilken medlemsstat som skall handha en tredjelandsmedborgares ansökan om asyl. Syftet med denna förordning är att underlätta handläggningen av asylansökningar för medlemsstater genom att en person enbart skall kunna ansöka om asyl i ett medlemsland. 5 Förtydligas bör att ensamkommande barn generellt är undantagna och att deras ansökan i normalfallet därför skall prövas i det land där de befinner sig. 6 Undantagen från denna huvudregel regleras i art. 6 samt art. 8 Dublinförordningen och gäller ifall barnet har vårdnadshavare, syskon eller annan familjemedlem i ett annat 5 För en pedagogisk genomgång kring bestämmande av rätt ansökningsland se 6 Se mål C-648/11: The Queen, på begäran av MA m.fl. mot Secretary of State for the Home Department. Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 6 juni

7 medlemsland och en återförening vore det bästa för barnet, eller om barnet redan fått sin ansökan prövad i ett annat medlemsland. Av art. 28 Dublinförordningen framgår att en person får tas i förvar inför en överföring till annan medlemsstat om det finns en betydande risk att personen annars avviker från medlemsstaten. Bedömningen skall grundas på en individuell bedömning och endast användas då andra, mindre ingripande åtgärder är otillräckliga. 2.4 FN:s barnkonvention Eftersom den svenska regleringen även omfattar förvar av barn bör FN:s konvention om barnets rättigheter (nedan kallad barnkonventionen) kort nämnas. I art. 1 barnkonventionen fastslås att barn är en person under 18 år. Likaså kan nämnas art. 3 samt 22 som fastslår att barnets bästa alltid skall komma i främst rummet och att ensamkommande barn samt barn som tillsammans med sin vårdnadshavare är på flykt alltid har rätt till skydd och hjälp. 3 Förvar av barn 3.1 Inledning Detta avsnitt inleds av ett längre avsnitt rörande bakgrund och de avvägningar som gjorts genom åren fram till den nuvarande lagstiftningen. Därefter behandlas och kommenteras ingående de olika paragraferna rörande förvar av barn samt en diskussion om praxis på området. 3.2 Bakgrund En utlänning som är under 18 år gamla då beslut om avvisning eller utvisning fattas anses enligt 1 kap. 2 UtL, vara barn. Denna åldersgräns infördes under 1997, då man tidigare använt åldersgränsen 16 år för barn. Förändringen skedde till följd av att Sverige inlämnat en rapport till FN:s kommitté gällande barnkonventionen under Kommittén framhöll att som barn enligt barnkonventionen räknas personer under 18 år. 7 Även regler gällande att barnets bästa skall komma i första rummet har implementerats i den svenska utlänningslagen. Denna princip återges i 1 kap. 10 UtL som anger att i fall som rör barn skall särskilt beaktas barnets bästa. Även tidigare påpekas i svenska förarbeten att de fall då ett barn skulle tas i förvar bör behandlas med extra stor försiktighet. En anledning till detta är art. 37 i Barnkonventionen som uttrycker att ett förvarstagande av barn endast får tillämpas som en sista utväg och så kortvarigt som möjligt. 8 7 Prop. 1996/97:25 s Prop. 1991/92:138 s

8 Särskilda regler för förvarstagande av barn tillkom i 1980 års utlänningslag genom en ändring av 50 i äldre utlänningslagen. 9 Av propositionen till lagen framgick att det var särskilt viktigt att undvika förvarstagande av barn och deras vårdnadshavare. 10 Man poängterade att barn och dennes vårdnadshavare endast skulle kunna tas i förvar om synnerliga skäl för detta förelåg 11. Vidare uttalade man att så långt det var möjligt bör ett splittrande av familjer genom förvarstagande undvikas samt att för de fall då ett barn och dennes vårdnadshavare placeras i förvar skall tiden för denna åtgärd göras så kort som möjligt. 12 I samband med ändringar i den äldre utlänningslagen år 1987 försvann möjligheten att placera barn i förvar i kriminalvårdsanstalt och häkte. 13 I dåvarande 6:3 utlänningslagen fanns även en möjlighet att hålla barn i förvar om det kunde antas att barnet annars skulle ägna sig åt brottslig verksamhet i landet. 14 I proposition 1988/89:86 diskuterades ett totalt avskaffande av reglerna för förvar av personer under 16 år. Föredragande påpekade dock att en sådan ordning inte vore önskvärd, då det skulle få till följd att verkställighet av vissa avlägsnandebeslut skulle omöjliggöras. 15 Istället klargjordes att förvar av barn inte skulle vara tillämpligt gällande fall av oklar identitet. Vidare anmärktes att det skulle ställas högre krav för att påvisa att ett barn skulle komma att hålla sig undan än vad gällde motsvarande för vuxna. 16 Tillsammans med ovanstående ändringar infördes en särskild bestämmelse i 6 kap. 3 om att ett barn inte kunde tas i förvar om det vore tillräckligt att barnet hölls under uppsikt. Detta innebar en nyhet i dåvarande utlänningslagen och innebar att ett barn kunde placeras hos en släkting eller annan lämplig plats under förvissning att barnet inte fick lämna denna plats utan särskilt tillstånd, istället för att ta barnet i förvar. 17 Även vikten av att undvika splittring av familjer samt regler om förvarstagande av barn och vårdnadshavare betonades i propositionen. 18 För att ett förvarstagande av barn och vårdnadshavare, vilket kunde leda till splittring av familjen, krävdes synnerliga skäl. Ett exempel på synnerligt skäl kunde vara att det beträffande en av föräldrarna förelåg en risk för undanhållande av barnet, men inte beträffande den andra. Det förtydligades också att man inte kunde besluta att ta både barn och vårdnadshavare i förvar om inte förutsättningarna för förvar förelåg beträffande samtliga parter. 19 Flera ändringar i de äldre reglerna kom att ske under 1990-talet. De överväganden som lett fram till dagens reglering hämtas ofta från Socialförsäkringsutskottets förslag ur bet. 1992/93:SfU3, som tillkom till följd av regeringens proposition 1991/92:138. I propositionen föreslog regeringen att barn inte skulle få tas i förvar i annat fall än då ärendet gäller avser avvisning med omedelbar verkställighet eller då det anses 9 Sandesjö, H., Wikrén, G. Utlänningslagen med kommentarer, tionde upplagan, Nordstedts Juridik AB, Polen, 2014, s Prop. 1983/84:144 s A.A. Utlänningslagen s Prop. 1983/84:144 s Prop. 1988/89:86 s Prop. 1988/89:86 s Prop. 1988/89:86 s Prop. 1988/89:86 s Prop. 1988/89:86 s Prop. 1988/89:86 s Prop. 1988/89:86 s

9 angeläget för att verkställighet av avvisningsbeslutet skall kunna ske omgående. Regeringen föreslog också att barnet aldrig skulle kunna tas i förvar utan sällskap av vårdnadshavare. 20 I samband med att propositionen remissbehandlats framförde Socialförsäkringsutskottet att ett avskaffande av möjligheten att ta barn i förvar skulle innebära att en familj som fått sin ansökan om asyl avslagen, i slutändan ändå skulle kunna bestämma om man ville stanna i landet eller inte. Man menade att ett avskaffande av förvar, vilket utgjorde det enda tillgängliga tvångsmedlet för avlägsnande, skulle gå emot de grundläggande bestämmelserna i utlänningslagen, dvs. principen att de beslut som fattats i utlänningsärenden skall följas och att ett beslut är verkställbart även i de fall den enskilde inte frivilligt rättar sig efter det. 21 Detta uttalande har även stöd i tidigare förarbeten till lagen. Denna princip gäller naturligtvis inte enbart för barn utan för envar som omfattas av ett avvisnings eller utvisningsbeslut Nuvarande reglering Ovanstående utgör ett sammandrag av utvalda ändringar och avväganden i äldre lagstiftning vilka har lett fram till dagens bestämmelser i UtL. Nedan kommer nu gällande rätt rörande förvar av barn diskuteras. Ett barn enligt 1 kap. 2 UtL kan i vissa fall tas i förvar, dessa fall regleras i 10 kap UtL. Förvar av barn regleras särskilt i 10 kap. 2,3 och 5 UtL. Av 10 kap. 2 UtL framgår de fall då ett barn får tas i förvar. Av bestämmelsens första stycke framgår tre skilda fall då detta får ske. 10 kap. 2 1 st. 1p. UtL gäller de fall då ett barn får tas i förvar om det är sannolikt att barnet kommer att avvisas med omedelbar verkställighet eller det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet. Denna regel har tillkommit till följd av 15 art. återvändandedirektivet, vilken meddelar att om inte andra, mindre ingripande åtgärder, kan tillämpas verkningsfullt i det konkreta fallet får en tredjelandsmedborgare endast tas i förvar om det är för att förbereda ett återvändande och/eller genomföra ett avlägsnande. Detta får ske när det finns risk för ett avvikande eller den berörda personen håller sig undan eller försvårar ett genomförande enligt art. 15.1a-b återvändandedirektivet. Ovanstående bestämmelse bör läsas tillsammans med 10 kap. 2 1 st. 2p. UtL som pekar ut de fall då risken är uppenbar att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en verkställighet som inte bör fördröjas. Ett barn får alltså tas i förvar både för att förbereda och verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. 23 Här måste en avvägning mellan att ta barnet i förvar som yttersta åtgärd ställas mot intresset av att ett avvisningsbeslut inte fördröjs. 24 I bedömningen bör frågan om beslutet gäller avvisning/utvisning till hemland eller tredjeland beaktas. Av förarbeten framgår att vid en bedömning av huruvida barnet behöver tas i 20 Prop. 1991/92:138 s Se Wikrén & Sandesjö, Utlänningslagen (2 maj 2016, Zeteo) kommentaren till 10 kap., Socialförsäkringsutskottets betänkanden 1992/93:SfU3. 22 Prop. 1975/76:18 s Prop. 2011/12:60 s Prop. 2011/12:60 s

10 förvar kommer i de flesta fall frågan om avvisning/utvisningsbeslutet gäller för tredje land än för barnets hemland vara av central betydelse. I det fall utvisningen skall ske till ett tredje land är intresset av verkställighet inte fördröjs större än vid avvisning eller utvisning till hemlandet. 25 För att ett förvarstagande skall vara lagenligt krävs också en uppenbar risk att barnet håller sig undan. I förarbeten har uttalats att då det är frågan om ett litet barn skall föräldrarnas undangömmande av barnet tillräknas barnet. Detta innebär att man får se till föräldrarnas benägenhet att hålla sina barn gömda då man avgör om en risk för undanhållande föreligger. En sådan risk får utläsas ur t.ex. föräldrarnas agerande eller uttalande. 26 Utöver att rekvisiten i ovanstående bestämmelser skall vara uppfyllda krävs också att det inte är tillräckligt att barnet ställs under uppsikt enligt 10 kap. 2 UtL. Detta kumulativa rekvisit framstår närmast som en markering av att ett förvarstagande skall utgöra sista alternativet, då det i förarbetena påpekats att denna bestämmelse är svår att tillämpa då det i många fall inte är ett realistiskt alternativ att belägga ett barn med anmälningsplikt. 27 Det bör dock påtalas att uppsikt av barn inte alltid bör ses som en omöjlighet. I förarbeten till lagen har uppsikt av barn även kunnat utgöras av att barnet exempelvis placeras hos en släkting istället för anmälningsplikt. 28 Även i 10 kap. 2 2st. 1-2p UtL innehåller regler för de fall då ett barn får tas i förvar. 10 kap. 2 2 st. UtL är kumulativ och anger att ett barn får tas i förvar om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning i andra fall än enligt första stycket eller ett beslut om utvisning enligt 8 kap. 6 eller 10 eller 8 a kap. 1 eller 5 och det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig tillräckligt att barnet ställts under uppsikt enligt bestämmelserna i 7 andra stycket. Detta stycke innebär att ett barn även får tas i förvar när det gäller utvisning till följd av brott, vilket regleras i 8a kap. 1, 5 UtL. 29 Bestämmelsen tillkom efter förslag av Socialförsäkringsutskottet till följd av att det måste finnas en möjlighet att verkställa ett avlägsnandebeslut. Utskottet uttalade att för barnfamiljer som funnits i landet först bör ges möjlighet att frivilligt lämna landet och det är först när detta misslyckats som förvar skall kunna tillämpas. Ett förvarstagande skall därför grunda sig på en dokumenterad ovilja att frivilligt lämna landet eller att ett att beslut om att ställa barnet under uppsikt misslyckats. 30 Denna paragraf har kommit att innebära vissa tillämpningssvårigheter vilket kommer att diskuteras senare i denna uppsats. Utöver regleringen i 10 kap. 2 UtL gäller för de fall då ett barn skall sättas i förvar bestämmelsen i 10 kap. 3 UtL som innebär att ett barn inte får skiljas från båda sina vårdnadshavare genom att barnet eller vårdnadshavaren tas i förvar, samt att ett barn som inte har någon vårdnadshavare i Sverige får tas i förvar endast om det finns synnerliga skäl. Denna bestämmelse utgör huvudregel för att barn och vårdnadshavare i 25 Prop. 1991/92:138 s A.A. Utlänningslagen s. 550, prop. 1988/89:86 s Prop. 1991/92:138 s Prop. 1988/89:86 s Prop. 2004/05:170 s Bet. 1992/93:SfU3. 10

11 princip aldrig skall kunna skiljas genom att den ene tas i förvar. Av förarbetena framgår att ett barn inte skall kunna tas i förvar om förutsättningar för ett förvarstagande av vårdnadshavaren saknas och på samma sätt förhåller det sig om förutsättningar saknas för att barnet skall kunna tas i förvar. 31 I de fall då barnet har båda sina vårdnadshavare i landet bör hinder inte föreligga för att den ene tas i förvar, det centrala är att barnet får vara tillsammans med en av vårdnadshavarna. 32 Inom bestämmelsens tillämpningsområde ligger även förvar av ensamkommande barn. Ett uttryckligt förbud mot denna typ av förvar föreslogs av regeringen i proposition 1991/92:138, men detta kom aldrig att införas. Istället uttalades att även ensamkommande barn skall kunna tas i förvar, dels för att se till barnets bästa, då barnet befinner sig i myndighets försorg istället för att behöva hålla sig gömd på egen hand, dels för att upprätthålla grunden för utlänningslagstiftningen, dvs. att beslut skall kunna verkställas även mot personers vilja. Slutligen regleras frågan om hur länge ett barn får hållas i förvar regleras i 10 kap. 5 UtL. Bestämmelsen föreskriver att ett barn inte får hållas i förvar längre tid än 72 timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare 72 timmar. Även denna bestämmelse har tillkommit efter förslag av Socialförsäkringsutskottet. Anledningen till den maximala förvarstiden på 6 dygn har uttryckts vara att då en verkställighet försenats av anledningar som myndigheten inte kunnat förutse eller om barnet gömts/hållit sig undangömt. Alternativet vore annars att barnet släpps och tas i förvar igen vilket inte ansetts vara till fördel för varken myndighet eller barnet Praxis För närvarande saknas praxis gällande barn som tas i förvar i Sverige. Anledning till detta är troligtvis, likt migrationsverkets årsredovisning pekar på, att antalet barn som tas i förvar är litet och minskar. 34 Inte heller under materialeftersökning till denna uppsats har någon direkt kritik stått att finna. I den senaste rapporten från FN:s Committee on the Rights of the Child, rörande svensk lagstiftnings överensstämmelse med barnkonventionen, meddelas bara att Sverige på ett tydligare sätt bör se till att barnets bästa tillvaratas i fall då ett barn eller dennes familj söker asyl. 35 Vad detta uttalande innebär i sak förklaras inte i rapporten. 31 Prop. 1991/92:138 s Prop. 2004/05:170 s Bet. 1992/93:SfU pdf 35 s

12 4 Förvar av vuxna 4.1 Inledning och bakgrund När fråga uppkommer om förvar av vuxna framträder en annan utveckling i lagstiftning än gällande förvar av barn. Reglerna för vuxna har genom åren genomgått färre ändringar, och i de fall förändring skett har det snarare inneburit att förvarsgrunder tillkommit eller genom implementering av internationella regelverk. Ett exempel på en sådan tillkomst av utökade möjligheter att tillämpa bestämmelserna om förvar tillkom i samband med en revision av reglerna I detta sammanhang infördes reglerna om förvar till följd av att utlänningens identitet är okänd, så kallat identitets- och utredningsförvar 36, något vi kommer diskutera mer ingående nedan. Identitetsförvar infördes till följd av att dåvarande lagstiftning uppställde ett krav på att sannolika skäl för att en utlänning skulle komma att avvisas eller utvisas för att denne skulle kunna tas i förvar. 37 Avsaknaden av en sådan möjlighet innebar problem i det avseende att ifall en utlännings identitet var okänd så fanns det ingen möjlighet att avgöra vilket land som utgjorde varken hemland eller första asylland, och ett avvisnings eller utvisningsbeslut kunde inte fattas. Denna typ av tillämpningsfrågor har tillsammans med praxis drivit och fastställt gällande rätt angående förvar av vuxna på ett betydligt mer ingripande sätt än regleringen för förvar av barn. Nedan kommer fortsättningsvis en genomgång av gällande rätt samt kortare bakgrund till regleringen att framföras, men då flera av regleringarna varit i princip oförändrade över en längre tid ges inte en lika ingående genomgång av tillkomsten av dessa regler 4.2 Nuvarande reglering I 10 kap. 1 UtL regleras i vilka fall en person över 18 år får tas i förvar. Av 10 kap. 1 1st. 1-2p. UtL framgår att en utlänning som har fyllt 18 år får tas i förvar om utlänningens identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när han eller hon därefter ansöker om uppehållstillstånd och han eller hon inte kan göra sannolikt att den identitet han eller hon uppger är riktig, och att utlänningens rätt att få resa in i eller vistas i Sverige inte kan bedömas ändå. Förvar enligt denna bestämmelse brukar kallas identitetsförvar 38 och har tillkommit för att underlätta kontrollen av vilka utlänningar som får och inte får resa in i Sverige. 39 För förvar i dessa fall föreligger inte ett krav på att personen sannolikt kommer att avvisas. 40 Denna del innebar en nyhet i proposition 1988/89:86. Det förklaras att då en persons identitet är oklar går det inte heller att utgå från att personen kommer att avvisas. 36 A.A. Utlänningslagen s Prop. 1988/89:86 s A.A. Utlänningslagen s Se Fridström, Utlänningslag (2005:716) 10 kap. 1, Lexino Prop. 1988/89:86 s

13 I förarbetena har dock betonats att det inte i alla fall där en persons identitet är oklar eller om dennes rätt att vistas i Sverige är osäker som förvar är tillämplig. En persons identitet kan styrkas genom t.ex. andra personers intygande, genom att denne ger en rimlig förklaring till varför identitetshandlingar saknas. Av denna anledning uppställs även ett krav på att personen inte kan göra sannolikt att uppgifterna är riktiga. Något absolut krav på fullständiga uppgifter kring identitet finns inte, det krävs enbart att personen kan göra sin identitet sannolik. 41 Viktigt att påpeka i detta sammanhang är att i de fall då en persons identitet fortfarande är oklar, men dennes rätt att vistas i landet ändå kan bedömas utgör inte frågor kring personens identitet grund för ett förvarstagande enligt 1 p. Däremot kan ett förvarstagande på denna grund ske enligt 10 kap. 1 2st. UtL. 42 Intressant är också diskussionen om paragrafen är tillämplig på personer som söker asyl, samt personer som påträffas i landet utan att söka asyl. I kommentaren till utlänningslagen har diskuterats att det får anses tveksamt att tillämpa bestämmelsen gällande personer som söker asyl då en person som ansöker om uppehållstillstånd har rätt att vistas i landet så länge ett ärende är under utredning. 43 När det istället är frågan om en person som påträffas i landet, utan att ansöka om uppehållstillstånd och vars identitet är oklar är bestämmelsen i första stycket inte tillämplig, istället ska bestämmelsen i 10 kap. 1 2st UtL tillämpas vilket kommer att diskuteras nedan. Av bestämmelserna i 10 kap st. UtL framgår ytterligare fall då en utlänning får tas i förvar. 10 kap. 1 2 st. 1-3 p. UtL utpekar fallen då det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i Sverige ska kunna genomföras, det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas enligt 8 kap. 2, 3, 6, 8, 9 eller 10 eller 11 första stycket, eller då det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning. Observeras måste dock 10 kap. 1 3 st. UtL där det framgår att beslut om förvar av en utlänning enligt andra stycket 2 eller 3 får meddelas endast om det annars finns en risk att utlänningen bedriver brottslig verksamhet i Sverige, avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten. Gällande 10 kap. 1 2 st. 1p. UtL (då det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i Sverige ska kunna genomföras) så krävs inte för tillämpning av denna bestämmelse att personen i fråga på något sätt försöker hindra verkställigheten eller liknanden enligt 10 kap. 3 st. UtL. Förvar enligt första punkten brukar benämnas utredningsförvar och av förarbetena till lagen framgår att starka skäl för förvar av detta slag krävs. 44 Huvudregeln angående utredning för kontroll av in-och utresa regleras i 9 kap. 11 UtL såsom att en utlänning är skyldig att kvarstanna i upp till 6 timmar för att utredningen skall kunna genomföras. 10 kap. 1 2 st. 1p. UtL utgör alltså ett undantag från denna huvudregel. För att bestämmelsen skall vara tillämplig krävs att förhör inte kunnat hållas inom dessa sex timmar till följd av t.ex. ett stort antal personer anländer samtidigt vid en inresekontroll, eller att en person som redan befinner 41 Prop. 1988/89:86 s Se Wikrén & Sandesjö, Utlänningslagen (2 maj 2016, Zeteo) kommentaren till 10 kap A.A. Utlänningslagen s Prop. 1988/89:86 s

14 sig i landet vägrat att medverka till utredning om dennes rätt att vistas i landet. 45 Likt ovan presenterat krävs här starka skäl för denna typ av åtgärder, att det skulle underlätta för utredande myndighet att personen tas i förvar utgör inte grund för ett förvarstagande. 46 Här bör också noteras att en person inte får hållas i förvar längre än 48 timmar enligt 10 kap. 4 1 st. UtL. 10 kap. 1 2 st. 2p. UtL tillämpas då det är sannolikt att en utlänning kommer att utvisas enligt reglerna i 8 kap. UtL. Här bör anmärkas att en utlänning inte kan tas i förvar då det är sannolikt att denne kommer utvisas till följd av brott, då det regleras i 8a kap. UtL. 47 Gällande begreppet sannolikt i 10 kap. 1 2 st. 2p. UtL påpekas att kravet innebär ett lika högt sannolikhetskrav som i brottmål, se 24 kap 1 RB. Detta uttalande har sin grund i proposition 1975/76:18 där man till följd av Sveriges internationella åtaganden anpassade den svenska migrationsrätten. För att utöka rättssäkerheten för utlänningen i fråga påtalades att migrationslagstiftningen skulle knytas an till de regler som angavs i Rättegångsbalken, dvs. att det ska föreligga sannolika skäl för ett avvisningsbeslut eller dylikt för att reglerna skall anses tillämpliga. 48 I och med ändringar i den äldre utlänningslagen under ändrades dock begreppet sannolika skäl till nuvarande sannolikt. Huruvida lagstiftarens tanke var att ledning för begreppets innebörd även fortsatt skulle hämtas ur Rättegångsbalkens regler omnämndes inte i propositionen, men av kommentarer till lagrummet framgår att det uppställs ett förhållandevis högt beviskrav. Det måste finnas en övervägande sannolikhet för att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut kommer att fattas. 50 Ett förvarsbeslut enligt ovanstående bestämmelse kan fattas såväl innan som efter att ett beslut om avvisning eller utvisning fattats kap. 1 2 st. 3p. UtL tillämpas då ett beslut om avvisning och utvisning fattats antingen enligt 8 kap. UtL, eller till följd av brott enligt 8a kap. UtL. För verkställighetsförvar enligt tredje punkten krävs vanligtvis att ett avlägsnandebeslut vunnit laga kraft, med undantag för reglerna i 12 kap. 6-8 UtL. 52 Dessa regler gäller beslut av om avvisning som fattats av Polismyndigheten eller Migrationsverket i vissa fall, samt vissa fall av utvisning till följd av brott då utlänningen medgivit nöjdförklaring. För en djupare genomgång hänvisas till UtL. 53 Reglerna i 10 kap. 1 2 st. 2-3p. UtL brukar gemensamt kallas för verkställighetsförvar. 54 För tillämpning av dessa bestämmelser krävs, utöver att ovanstående rekvisit är uppfyllda, att det annars finns en risk att utlänningen bedriver brottslig verksamhet i Sverige, avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten enligt 10 kap. 1 3 st. UtL.. I förarbetena hänvisas här till 1 kap. 15 UtL där olika grunder som bör beaktas vid denna typ av riskbedömning anges. Enligt denna bestämmelse får bland annat 45 Prop. 1988/89:86 s Prop. 1988/89:86 s A.A. Utlänningslagen s Prop. 1975/76:18 s Prop. 1988/89: A.A. Utlänningslagen s SOU 2011:17 s Se Wikrén & Sandesjö, Utlänningslagen (2 maj 2016, Zeteo) kommentaren till 10 kap Se 12 kap 6-8 UtL. 54 A.A. Utlänningslagen s

15 beaktas om personen tidigare avvikit, lämnat felaktiga uppgifter, tidigare dömts för brott eller utvisats efter beslut av allmän domstol. Av 10 kap. 4 1 st. UtL framgår sedan hur länge en person över 18 år får hållas i förvar. Paragrafen meddelar att en utlänning inte får hållas i förvar för utredning med stöd av 1 andra stycket 1 längre tid än 48 timmar. Att det inte skall krävas en längre tid för utredning av en person som hålls i förvar framgår av prop. 1988/89:86 där föredragande statsråd anmärkte att det i de flesta fall borde räcka att hålla en person i förvar i max 12 timmar. 55 Observeras bör att 48 timmar utgör den maximala tid en person kan hållas i förvar, denna period kan alltså inte förlängas. Vidare framgår av 10 kap. 4 2st. UtL att en utlänning inte får hållas i förvar för verkställighet med stöd av 1 andra stycket 3 längre tid än två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid. Även om det finns sådana synnerliga skäl får utlänningen inte hållas i förvar längre tid än tre månader eller, om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från utlänningen eller det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar, längre tid än tolv månader. Tidsgränserna om tre och tolv månader gäller dock inte om utlänningen av allmän domstol utvisats på grund av brott. Denna del är förvisso klar till sin ordalydelse men bör ändå delas upp ur ett pedagogiskt perspektiv. En utlänning, som är över 18 år, får tas i verkställighetsförvar i upp till två månader och för en längre förvaringstid krävs synnerliga skäl. Exempel på sådana synnerliga skäl har angivits i förarbeten såsom att personens identitet inte går att fastställa till följd av att denne lämnat oriktiga uppgifter, eller att en utredning pågår huruvida något land är villigt eller skyldigt att ta emot utlänningen. 56 Även om sådana synnerliga skäl föreligger får utlänningen inte hållas i förvar längre än tre månader eller om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta längre tid i maximalt 12 månader. För att utsträcka förvarstiden i upp till 12 månader krävs att det är sannolikt att verkställigheten kommer fördröjas till följd av att det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar eller att utlänningen inte samarbetar i tillräcklig utsträckning. Exempel på bristande samarbete har i förarbetena angivits såsom att utlänningen vägrar att personligen medverka på ambassad då närvaron är obligatorisk för att handlingar skall utfärdas, eller att denne vägrar att underteckna dokument. 57 Av 10 kap. 4 3 st. framgår att i andra fall än som avses i första och andra styckena får en utlänning som har fyllt 18 år inte hållas i förvar längre tid än två veckor, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid. Detta innebär att i andra fall än då fråga är om förvar till följd av utredningsskäl eller verkställighet av beslut, såsom då en utlännings identitet är oklar eller då en utlänning tas i förvar då denne sannolikt kommer att avvisas eller utvisas, får en utlänning tas i förvar för en tidsperiod om två veckor om inte synnerliga skäl för en längre tidsperiod föreligger. Synnerliga skäl har exemplifierats ovan såsom att en person motarbetar ett identifierande eller att mottagarlandet än så länge är okänt. 55 Prop. 1988/89:86 s Prop. 1975/76:18 s. 132 f. 57 Prop. 2011/12:60 s

16 4.3 Praxis Gällande förvar av vuxna finns en mängd avgörande tillgängliga. Dessa berör dock allt från förvar av personer som dömts till fängelsestraff, ändringar av förvarsbeslut och så vidare. Nedan kommer några fall ur rättspraxis som särskilt rör ovan nämnda regleringar att särskilt belysas. Valet av fall har skett utifrån deras omnämnande i kommentarer till lagstiftningen samt offentliga utredningar. Till följd av bristen på doktrin inom området är det i övrigt svårt att utpeka vilka fall som är av störst betydelse för regleringens tillämpning RÅ 1994 ref. 36 RÅ 1994 ref. 36 gällde också frågan om förvar till följd av flyktrisk enligt då gällande utlänningslag. Utlänningen X hade självmant uppsökt polisen för verkställighet av ett fattat avvisningsbeslut. Därefter hade X tillsammans med ytterligare personer som skulle utvisas nekats inresa till hemlandet, varpå upprorsstämning och flyktförsök uppstått. X hade därför tagits i förvar då fanns anledning att anta att han annars skulle hålla sig undan. Regeringsrätten yttrade i fallet att en förutsättningslös bedömning av förhållandena i det enskilda fallet måste göras samt att myndigheten enligt förarbetena skall iaktta restriktivitet vid bedömning av förvarsfrågor. Domstolen påtalade att då X självmant inställt sig samt inte fanns namngiven som bråkmakare i den promemoria som upprättats med anledning av det misslyckade verkställighetsförsöket så förelåg inte grund för att försätta X i förvar MIG 2008:23 Huruvida det föreligger en risk att en utlänning kommer att avvika och/eller hålla sig undan diskuterades också i MIG 2008:23 då polisen valde att fatta beslut om verkställighetsförvar enligt 10 kap. 1 2st. 3 p. UtL samt 10 kap. 1 3st. UtL för A, då man befarade att A annars skulle hålla sig undan. Polisen menade i målet att A lämnat tvetydiga uppgifter om sin bostad samt arbetsplats och att denne inte motsatte sig ett återvändande, varmed risk för undanhållande förelåg. Migrationsöverdomstolen meddelade att det är frågan om ett lågt beviskrav och att när det gäller risk för underhållande skall en förutsättningslös bedömning av förutsättningarna ske i det enskilda fallet. 58 Domstolen uttalade också att ett undanhållande inte enbart utgörs av ett konkret agerande av personen att hålla sig gömd undan verkställande myndighet, utan en bedömning av utlänningens agerande i sin helhet måste göras. I det föreliggande fallet hade A trots uppmaningar från Migrationsverket avstått från att lämna landet frivilligt, vilket lett till att verkställighetsbeslutet överlämnats till polisen. I och med att A avstått från att lämna landet genom egen försorg ansågs dennes agerande innebära att risk för undanhållande förelåg och polisens agerande var därför korrekt. 58 RÅ 1994 ref

17 4.3.3 MIG 2007:23 I MIG 2007:23 hade en utlänning (nedan kallad X) som tidigare dömts för snatteri försatts i förvar av polis. Migrationsverket fattade samma dag beslut att X skulle tas i förvar med stöd av 10 kap. 1 st. 2 st. 2 p. UtL. Migrationsverket gjorde bedömningen att X sannolikt skulle komma att avvisas då X tidigare lämnat olika uppgifter gällande sin identitet, gjort sig skyldig till illegal vistelse i Sverige under minst tre månaders tid och att det därför fanns anledning att anta att X skulle hålla sig undan för att omöjliggöra ett avvisande. I samband med att polisens förvarsbeslut delgavs X sökte denne asyl i Sverige, en ansökan som senare kom att avslås av Migrationsverket som istället fastslog att X skulle avvisas. Verket beslutade också att X skulle tas i förvar med stöd av 10 kap. 1 2 st. 3p samt 10 kap. 1 3st. UtL, med motsvarande formulering som redovisats ovan. Fallet gällde i övrigt även frågan huruvida Migrationsverket varit tvungen att genomföra en muntlig handläggning vid förlängning av förvarstagandet i samband med att X ansökan om asyl avslogs. Denna del av fallet kommer inte redovisas här. Av intresse är istället att Migrationsöverdomstolen påpekade att Migrationsverket genom att hänvisa till 10 kap. 1 2 st. 3p. UtL ("fråga om att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning") begått ett fel då beslutet ännu inte vunnit laga kraft. Istället skall ett förvarsbeslut i samband med avvisnings eller utvisningsbeslut meddelas genom 10 kap. 1 2 st. 2 p. UtL ("sannolikt att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas") till dess att beslutet vunnit laga kraft och därmed går att verkställa MIG 2015:5 MIG 2015:5 gällde en statslös asylsökande (X) som till följd av att X tidigare sökt asyl i Polen fick sin asylansökan avslagen. Migrationsverket beslutade att X, med stöd av art Dublinförordningen, skulle överföras till Polen samt och att ta X i förvar med stöd av 10 kap. 1 2 st. 3p. UtL och 10 kap. 1 3st. UtL samt art. 28 i Dublinförordningen. Förvarsbeslutet motiverades av att X uttryckt att denne inte tänkte lämna landet om dennes ansökan avslogs och att uppsikt därför inte vore en tillräcklig åtgärd. Migrationsöverdomstolen uttalade i fallet att det är frågan om EG-rätt kontra nationell rätt, i detta sammanhang har EG-rätten företräde framför svensk rätt. Att X placerades i förvar med stöd av den svenska Utlänningslagen var därför felaktigt. Vidare konstaterade domstolen att kravet för ett förvarsbeslut enligt art 28.2 i Dublinförordning är att det föreligger en betydande risk att personen avviker. Motsvarande krav enligt 10 kap. 1 3 st. UtL är att det föreligger en risk att denne avviker, vilket inte anses lika högt och regleringen var därför inte tillämplig. 17

18 5 Påtalade tillämpningssvårigheter I SOU 2011:17 diskuteras de olika grunderna för att för förvarsbeslut gällande vuxna samt barn enligt utlänningslagen. Avsnittet avslutas med ett inlägg om tillämpningssvårigheter som påtalats under utredningen. Gällande förvar av barn har polisen såväl som Kriminalvårdens transporttjänst påtalat att den nuvarande regleringen är behäftad med vissa tillämpningsproblem. Problematiken ligger i tillämpningen av 10 kap. 1 2 st. UtL som anger: Ett barn får också tas i förvar, om 1. det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning i andra fall än enligt första stycket eller ett beslut om utvisning enligt 8 kap. 6 eller 10 eller 8 a kap. 1 eller 5, och 2. det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig tillräckligt att barnet ställts under uppsikt enligt bestämmelserna i 7 andra stycket. 10 kap. 1 2 st. 2 p. UtL innebär för verkställande myndighet att en verkställighetsresa måste ha planerats och beställts utan att kunna genomföras för att rekvisiten skall vara uppfyllda. 59 Detta innebär såväl extra arbete som stora kostnader när resor inte utnyttjas, och för kriminalvårdens transporttjänst innebär detta att transportörerna inte kan ta sig an en ny resa med kort varsel om en annan resa ställs in. I utredningen berättar också polisen att man ofta underlåter såväl att ställa barn och barnfamiljer under uppsikt som att anordna en frivillig verkställighetsresa då resultatet av dessa beslut i många fall leder till att familjen avviker och håller sig gömda. Istället tas familjen i förvar i omedelbart samband med att verkställighetsresan skall genomföras. Detta leder ofta till att familjer hämtas mitt i natten och ges minimal tid att packa ihop sina tillhörigheter och förbereda sig för avresan. Polisen vittnar också om att dessa regler leder till splittring av familjer i de fall då enbart en av de vuxna i familjen tagits i förvar och när verkställighetsresan sedan skall genomföras har resten av familjen avvikit. Resultatet blir då att den ena vårdnadshavaren avvisas medan resten av familjen håller sig gömda i Sverige. 60 Ytterligare problem gäller barn mellan år som skall utvisas med anledning av brott. Dessa barn har tidigare suttit frihetsberövad till följd av den begångna gärningen, men försätts på fri fot i samband med att verkställighet av utvisningsbeslutet skall ske. Då gäller istället reglerna i UtL och barnen skall först ställas under uppsikt innan ett förvarsbeslut kan fattas, vilket ofta leder till att dessa barn avviker. Ett annat komplicerat scenario är de fall då en barnfamilj redan avvikit innan ett uppsiktsbeslut hunnit meddelas. Polisen påtalar att många familjer försvinner redan i samband med att ett beslut fattas om avvisning eller utvisning. Om familjen sedan påträffas saknar polisen befogenhet att ta familjen i förvar då de inte tidigare meddelats ett beslut om uppsikt. Det ger familjen ytterligare en chans att hålla sig undan från den 59 SOU 2011:17 s SOU 2011:17 s

19 verkställande myndigheten, och inte ens i de fall då familjen påträffas en andra gång är det alltid säkert att grund finns att ta dem i förvar till följd av att ett verkställighetsförsök inte alltid hunnit genomföras. 61 Till följd av ovanstående exempel ställde tidigare Rikspolisstyrelsen frågor gällande om den nuvarande regleringen inte borde ändras så att genomförandet blev mer kostnadseffektivt för verkställande myndigheter samt med hänvisning att det inte kan vara för barnens bästa att tvingas leva undangömda. Lagstiftaren meddelade dock att just regleringen kring barn måste vara uppbyggd på så sätt att ett förvarstagande skall utgöra den sista åtgärden för att genomföra ett verkställighetsbeslut. Till stöd för dessa synpunkter hänvisas bl.a. till barnkonventionen. De tillämpningssvårigheter som ovan redovisats har inte heller lett till någon förändring av lagstiftningen Analys och diskussion 1. Står nationell rätt i överensstämmelse med internationella rätt rörande förvar i migrationsärenden? Detta är naturligtvis en svår fråga då rättsutvecklingen i EU är en ständigt pågående process. Några korta reflektioner kan dock göras. I dagsläget har flertalet internationella regleringar implementerats i svensk rätt, vilket lett till att nya regleringar, såsom 1 kap 15 UtL om olika grunder som skall beaktas vid en riskbedömning, införts. Rörande regleringen för förvar av barn tyder utebliven praxis samt låga antal barn i förvar 63 på att den svenska migrationslagstiftningen är i överenstämmelse med internationell rätt. Vad innebörden av det senaste protokollet från FN:s Committee of the Rights of the Child 64 egentligen innebär är svårt att uttala sig om, men den svenska lagstiftningen får anses restriktiv när det gäller förvarstagande av barn. Gällande förvar av vuxna kan vissa frågor i alla fall ställas kring implementeringen av Dublinförordningen. Migrationsöverdomstolen meddelade i MIG 2015:5 att Dublinförordningen uppställer hårdare krav gällande risk att en person avviker än vad nationell rätt gör. Därmed kan svensk rätt inte anses vara helt i överensstämmelse med internationell rätt, huruvida detta kommer leda till en förändring av ordalydelsen risk i UtL är ännu för tidigt att avgöra. 2. Vilka skillnader finns i reglerna om förvar av vuxna och förvar av barn? Denna fråga behöver i sig flertalet sidor för att besvara därför kommer enbart en kortare sammanfattning att redovisas här. Likt ovan presenterat finns stora skillnader mellan den regleringen rörande förvar av vuxna kontra barn. Förvar av vuxna är tillämpligt i fler fall och förvaringstiderna är längre, vilket troligtvis lett till att praxis saknas för barn men inte för vuxna. Ett barn kan inte tas i förvar i de fall då barnets identitet är oklar 61 SOU 2011:17 s SOU 2011:17 s pdf s s