Yttrande över Beräkning av skattetillägg en översyn av reglerna (SOU 2017:94)

Transkript

1 Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Finansdepartementet Yttrande över Beräkning av skattetillägg en översyn av reglerna (SOU 2017:94) Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Innehållet i förslaget Betänkandet innehåller förslag till ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) och förslag till ändring i lagen (2011:1245) om redovisning, betalning och kontroll av mervärdesskatt för elektroniska tjänster. Det föreslås att skattetillägg vid inkomstbeskattning ska beräknas på underlag av det undanhållna beloppet. Skattetillägg ska tas ut med 15 procent. Det föreslås vidare att vid beräkning av skattetillägg i underskottsfall ska beloppet behandlas på samma sätt som ett överskott. Om det undanhållna beloppet överstiger 20 prisbasbelopp ska skattillägget höjas med 10 procentenheter. Ett förhöjt belopp kan också tas ut om den oriktiga uppgiften upprepas. Förslaget innebär att kopplingen mellan skattetillägget och en verklig eller tänkbar effekt i form av undandragen skatt släpps. Istället ska skattetillägg vid inkomstbeskattningen beräknas på underlag av det belopp som inte skulle ha beskattats enligt inkomstskattelagen om den oriktiga uppgiften hade godtagits. Om den oriktiga uppgiften består i att en inkomst har redovisats i fel inkomstslag ska skattetillägget beräknas på hälften av den felaktigt redovisade inkomsten. Nivån på skattetillägg vid skönsbeskattning vid inkomstbeskattningen är 25 procent på undanhållet belopp. Skattetillägg på mervärdesskatt, punktskatt, arbetsgivaravgifter och avdragen skatt tas ut med 20 procent på undandragen skatt. Nivån ska höjas med 7 procentenheter om den undandragna skatten genom en eller flera oriktiga uppgifter i samma skatteslag överstiger 10 prisbasbelopp eller om den oriktiga uppgiften är upprepad. Nivån på skattetillägg vid skönsbeskattning är 27 procent av undandragen skatt. Förslaget innebär att storleken på skattetillägg inte längre kommer att variera beroende på vilket inkomstslag som avses, eller om skattetillägget avser juridiska personer, fysiska personer eller dödsbon. Förslaget medför att skattetillägget överlag skärps vid allvarligare överträdelser av uppgiftsskyldigheten. Postadress Webbplats E-post 1/7

2 Skälen för Regelrådets ställningstagande Yttrande Vårt Dnr Ert Dnr Bakgrund och syfte med förslaget Av konsekvensutredningen framgår att utredningens uppdrag är att se över bestämmelserna om beräkning av skattetillägg i skatteförfarandelagen. Syftet med översynen anges vara att förstärka skattetilläggets allmänpreventiva effekt och att göra sanktionssystemet mer legitimt och rättvist. Gällande system anges vidare ha sin främsta komplikation i att det i vissa fall är förenat med stora svårigheter att beräkna skattetillägg i de fall när skatten är progressiv. Det är i många fall omöjligt att förutse hur stort ett skattetillägg kommer att bli. Komplikationerna i beräkningarna av skattetillägg i inkomstbeskattningen gör att systemet är svårtillämpbart. Beräkning av skattetillägg i underskottsfall har sedan sänkningen av bolagsskatten medfört att skattetillägget för juridiska personer är högre vid underskott av en näringsverksamhet än vid överskott. För andra personer har beräkningen av skattetillägg i underskottsfall under åren inneburit en betydligt lindrigare sanktion. Dagens system innebär vidare att storleken på skattetillägg är olika beroende på inkomstslag och beroende om det är fråga om en juridisk respektive fysisk person eller dödsbon. Storleken på skattetillägg är dessutom olika beroende på vilken skatt som avses. Av konsekvensutredningen framgår att utredningen gör bedömningen att förslagen kommer att förstärka skattetilläggets allmänpreventiva effekt och att sanktionssystemet blir mer legitimt och rättvist. Utredningens förslag syftar även till att höja tröskeln för de företag som funderar på eller är verksamma i den svarta sektorn. I betänkandet framgår att den enskilda inte har någon större möjlighet att kontrollera storleken av ett skattetillägg som tagits ut, vilket är en allvarlig brist, inte minst mot bakgrund av att skattetillägg utgör ett straff i Europakonventionens mening. Ett system som vid inkomstbeskattningen utgår från storleken på den oriktiga uppgiften eller skönsbeskattningen vid beräkning av skattetillägg skulle, enligt utredningen, otvivelaktigt bidra till att ge skattetilläggen i dessa fall den nödvändiga legitimiteten och stärka rättssäkerheten. Det anges vidare att beräkningen av skattetillägg i underskottsfall enligt nuvarande ordning inte helt tillfredsställande. Detta eftersom att skattetillägget för juridiska personer är högre vid underskott av en näringsverksamhet än vid överskott. För andra personer än juridiska som betalar kommunal och statlig inkomstskatt har beräkningen av skattetillägg i underskottsfall inneburit en lindrigare sanktion än ett vanligt skattetillägg. Systemet kan därmed uppfattas som en avvikelse från grundsatsen att lika fall ska behandlas lika. Regelrådet finner att redovisningen av bakgrund och syfte med förslaget är godtagbar. Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd I konsekvensutredningen redovisas uppgifter om konsekvenser och beräkningar för alternativa beräkningsmodeller. Alternativen som det redogörs för mer utförligt är en enhetlig uttagsprocent, oavsett vilken skatt det är fråga om, i kombination med skärpt skattetillägg. Det redogörs även för trappor med fasta och rörliga belopp samt skattetillägg beräknat på olika underlag utan rätträkning och proportionering. Den valda modellen anges bygga på principen att skattetillägg vid inkomstbeskattningen ska beräknas på underlag av det undanhållna beloppet. För andra skatter bör gällande beräkningsprincip behållas, dvs. att skattetillägget beräknas på underlag av den undandragna skatten. Utredningen har vidare redovisat för- och nackdelar avseende vilket underlag skattetillägg bör beräknas på. Efter överväganden har utredningen kommit fram till att beräkningen av skattetillägg vid inkomstbeskattningen ska göras på underlag av det undanhållna beloppet. Vad gäller andra skatter bör nuvarande system för beräkning av skattetillägg i huvudsak behållas med endast vissa ändringar. Postadress Webbplats E-post 2/7

3 Det anges även att utredningen har diskuterat om det finns anledning att vid sanktionsmätningen även ta hänsyn till andra faktorer som exempelvis graden av oaktsamhet eller uppsåt från den uppgiftsskyldige. Därutöver anges att det enligt direktiven inte ligger i utredningens uppdrag att se över förutsättningarna för att ta ut skattetillägg. Skatteverket skulle därför i samband med beräkningen av skattetilläggets storlek behöva hantera subjektiva rekvisit. En sådan ordning skulle enligt utredningens mening tveklöst medföra gränsdragningsproblem och svåra bedömningar. Utredningen har kommit fram till att det ligger närmast till hands att behålla gällande ordning och att skattetillägg även fortsättningsvis bör beräknas utan hänsyn till subjektiva rekvisit. Det framgår även att utredningen bland annat har övervägt om det bör införas ett tak i uttag av skattetillägg, att begränsa uttaget av skattetillägg enbart på grunden att det rör sig om mycket höga skattetilläggsbelopp ligger emellertid inte i linje med utredningens övriga förslag. Det skulle vara motsägelsefullt om undandragande av betydande belopp sanktioneras strängare än normalt medan undandragen av synnerligen höga belopp inte sanktionerades överhuvudtaget. Av konsekvensutredningen framgår att om inte utredningens förslag genomförs kan dagens problematik med ett komplicerat system vid inkomstbeskattningen komma att kvarstå. Ett av problemen som anges kvarstå är att skattetilläggets storlek vid inkomstbeskattningen kan variera mellan olika personer även om personerna har lämnat identiska oriktiga uppgifter. Det framgår även att problemen med rätträkning och beräkning på fiktiv skatt kommer att kvarstå. Problemen för enskilda att kontrollera ett skattetillägg skulle också kvarstå. Det anges att utredningens förslag bland annat syftar till att förstärka skattetilläggets allmänpreventiva effekt, vilket enligt direktiven kan leda till att skattefusk och skatteundandragande minskar. Enligt utredningen kan dessa positiva effekter utebli om förslaget inte kommer till stånd. Regelrådet gör följande bedömning. Det framgår vilka begränsningar som gäller för utredningsuppdraget. Regelrådet anser att givet dessa begränsningar har alternativa lösningar för att uppfylla förslagets syfte redovisat utförligt. Regelrådet finner att redovisningen av alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd är godtagbar. Förslagets överensstämmelse med EU-rätten I konsekvensutredningen anges att de föreslagna bestämmelserna om beräkning av skattetillägg, enligt utredningens bedömning, är förenliga med EU-rätten och den europeiska konventionen av den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). I skälen för utredningens bedömning framgår bland annat att det inte finns någon harmonisering av unionslagstiftningen i fråga om tillämpliga sanktioner för underlåtenhet att iaktta villkor som föreskrivs i ett regelverk som införs genom unionslagstiftningen. Medlemsstaterna har således befogenhet att välja de sanktioner som de finner lämpliga, de är dock skyldiga att iaktta unionsrätten och dess allmänna principer. Proportionalitetsprincipen anges upprätthållas genom bestämmelserna om befrielse från skattetillägg. Det redogörs även för dubbelprövningsförbudet mot bakgrund av att Europadomstolen har bedömt att uttag av skattetillägg utgör en anklagelse om brott. Det finns också en redovisning av hur förslaget förhåller sig till bestämmelser om diskriminering och de grundläggande friheterna. Regelrådet finner att redovisningen av förslagets överensstämmelse med EU-rätten är godtagbar. Postadress Webbplats E-post 3/7

4 Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser Av konsekvensutredningen framgår att ändringarna föreslås träda i kraft den 1 april En utgångspunkt anges vara att förslagen ska träda i kraft så snart som möjligt men att bland annat Skatteverket behöver tid att förbereda vissa åtgärder och anpassa sina rutiner. Det anges även att de ändrade och nya bestämmelserna bara bör gälla för uppgifter som har lämnats efter ikraftträdande för att inte ges retroaktiv tillämpning till den enskildes nackdel. Det framgår vidare att det är viktigt att Skatteverket informerar de uppgiftsskyldiga om regleringen och dess effekter, särskilt de grupper som uppvisar stor andel av beslutade skattetillägg idag. Enligt utredningen ska Skatteverket särskilt se över sina informationsinsatser till de små företagen då denna grupp uppvisar stor andel av beslutade skattetillägg och skattetilläggsbelopp. Det anges vidare vara viktigt att Skatteverket informerar de uppgiftsskyldiga om regleringen eftersom syftet med förslaget bland annat är att förstärka den allmän preventiva effekten av skattetillägg. För att åstadkomma detta måste allmänheten vara medveten om de förändringar som genomförs i regelverket och också om Skatteverkets kontrollverksamhet. Regelrådet gör följande bedömning. Det hade varit önskvärt om det framgick om det finns ett behov av att göra särskilda insatser i försök att nå de företag som gör oavsiktliga fel. Befintlig redovisning är likväl tillräcklig. Regelrådet finner att redovisningen av särskild tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser är godtagbar. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch Av konsekvensutredningen framgår bland annat följande. Den absoluta majoriteten av företag och enskilda lämnar rätt uppgifter till Skatteverket och berörs därmed inte av förslagen. Samtidigt anges att utredningens förslag om beräkning av skattetillägg berör alla uppgiftsskyldiga och träffar särskilt de företag och enskilda som inte fullgör sin uppgiftsskyldighet enligt skatteförfarandelagen på ett korrekt sätt. Det anges att andelen av den totala populationen uppgiftsskyldiga som ger upphov till beslut om skattetillägg är mycket liten, mindre än 1 procent. För skattetillägg inom inkomstbeskattningen svarar fysiska personer för störst antal skattetillägg. Aktiebolagen står för de största beslutade skattetilläggsbeloppen. För övriga skatteslag är det aktiebolag som ger upphov till störst andel skattetillägg både antalsmässigt och beloppsmässigt. Avseende inkomstskatt framgår att det är ett fåtal som står för de riktigt stora skattetilläggsbeloppen samt att det är hos aktiebolagen som de absolut största skattetilläggsbeloppen finns. Det anges att skattetillägg förekommer i stort sett inom varje näringsgren. De tre näringsgrenarna som mer frekvent framträder oavsett storlek på verksamheten är byggverksamhet, handel och verksamhet inom juridik, ekonomi, vetenskap och teknik. Beskattningsåret 2014 fattades beslut om skattetillägg gällande inkomstskatt om sammanlagt 519 miljoner kronor. Endast cirka 7 promille av samtliga inkomstdeklarationer avseende aktiebolag resulterar i skattetillägg. Det kan dock förekomma flera beslut om skattetillägg hos en deklarationsskyldig. För låginkomsttagare utgör de beslutade skattetilläggen endast cirka 1 promille av samtliga deklarationer och för höginkomsttagare 2 promille. Det redovisas även motsvarande uppgifter avseende skattetillägg för mervärdesskatt, arbetsgivaravgifter och avdragen skatt samt punktskatt. Avseende skattetillägg i näringsverksamhet avser den absoluta merparten av besluten mycket små verksamheter och skattetillägg är i de flesta fall av mycket begränsad storlek. Endast 1 2 procent avser skattetillägg om kronor eller mer. De branscher som det mer frekvent förekommer Postadress Webbplats E-post 4/7

5 skattetilläggsbeslut i är byggverksamhet, handel och verksamhet inom juridik, ekonomi, vetenskap och teknik. I konsekvensutredningen hänvisas även till betänkandet där det finns ytterligare statistik om bland annat antal beslut om skattetillägg fördelat på skatteslag och juridisk form samt skattetillägg i tusentals kronor fördelat på samma parametrar. Regelrådet gör följande bedömning. Det hade varit önskvärt med ytterligare uppgifter om det finns särskilda branscher eller typer av företag som mer frekvent bedöms få skattetillägg till följd av oavsiktliga fel eller om det finns uppgifter om nya företag får en förhållandevis högre andel av skattetilläggsbesluten jämfört med andra företag. Befintliga uppgifter bedöms likväl som tillräckliga i detta fall. Regelrådet finner att redovisningen av berörda företag utifrån antal, storlek och bransch är godtagbar. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Administrativa kostnader I konsekvensutredningen anges följande. Förslagen tar sikte på beräkningsreglerna för skattetillägg. Det innebär att förutsättningarna för att ta ut skattetillägg inte förändras. Bedömningen har därför skett att förslaget inte innebär någon förändring av företagens administrativa kostnader. Regelrådet finner ingen anledning till att göra någon annan bedömning. Regelrådet finner att redovisningen av förslagets administrativa kostnader är godtagbar. Andra kostnader och verksamhet I konsekvensutredningen anges att för de som inte fullgör sin uppgiftsskyldighet enligt skatteförfarandelagen på ett korrekt sätt och därmed kan träffas av skattetillägg, bedömer utredningen att förslagen till övervägande del är positiva. Detta eftersom sanktionssystemet blir mer legitimt och rättvist. Det anges vidare att storleken av ett eventuellt skattetillägg blir enklare att förutse och det blir lättare att kontrollera riktigheten av ett skattetillägg som tagits ut. Förslagen innebär också att skattetillägget överlag skärps vid allvarligare överträdelser av uppgiftsskyldigheten Förslaget bedöms leda till positiva offentligfinansiella effekter om cirka 188 miljoner kronor 2019 och därefter cirka 251 miljoner kronor per år. Utredningen har avstått från att göra några bedömningar om ökade skatteintäkter på grund av minskat skattefusk och skatteundandragande. För de juridiska personer som inte uppfyller sin uppgiftsskyldighet på ett korrekt sätt i inkomstbeskattningen och därmed kan påföras skattetillägg kommer förslaget medföra en skärpning. Den generella nivån om 15 procent av det undanhållna beloppet innebär en höjning om cirka 67 procent jämfört med dagens regler. Sanktionen anges successivt ha lindrats genom åren genom att skattenivån sänkts. Skärpningen av skattetillägg avseende höga belopp anges innebära en påtaglig ökad kostnad för främst aktiebolagen som står för mer än 90 procent av ökningen av den offentligfinansiella effekten. För förhöjt belopp vid upprepad oriktig uppgift är aktiebolagens andel nästan tre fjärdedelar av den totala offentligfinansiella effekten. Enligt utredningen kan förhöjt skattetillägg i allvarligare fall möjligtvis medföra en ökad tillämpning av befrielsereglerna. Det kan komma att medföra att fler personer begär omprövning. Postadress Webbplats E-post 5/7

6 Förslagen är tänkta att stärka incitament för företag och enskilda att fullgöra uppgiftsskyldigheten på ett noggrant och omsorgsfullt sätt, vilket kan leda till att färre fel begås av misstag. En tanke bakom reglerna är vidare att skapa incitament så att ett fel i deklarationen inte upprepas hos de uppgiftsskyldiga eftersom sanktionen i de fallen skärps. Ansvaret för att skattetillägget ska få den tänkta handlingsdirigerande effekten kommer, enligt utredningen, vila på Skatteverket. I betänkandet anges att rätträkning slopas. Det anges också att när det gäller till exempel rättelser av felräkning eller ett skrivfel framgår det redan av definitionen av oriktig uppgift att denna typ av fel inte ska leda till skattetillägg. Regelrådet gör följande bedömning. Det hade varit önskvärt om det i högre utsträckning behandlats hur förslaget kan påverka företag som gör oavsiktliga fel och därmed riskerar höjda skattetillägg eftersom det kan vara svårt att fullgöra uppgiftsskyldigheten korrekt. Mot bakgrund av de begränsningar som framgår av utredningsuppdraget och eftersom förslaget endast berör beräkning av skattetillägg är det likväl inte avgörande för bedömningen i detta fall. Regelrådet finner att redovisningen av förslagets andra kostnader och påverkan på företagens verksamhet är godtagbar. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag I konsekvensutredningen anges följande. Om en liten andel företag sparar in kostnader genom att inte lämna de uppgifter till Skatteverket som de enligt skatteförfarandelagen är skyldiga att göra leder det till en obalans jämfört med övriga företag. Att öka kostnader för de som inte uppfyller sin uppgiftsskyldighet skapar förutsättningar för att dessa företag ska höja sin beredskap för att lämna rätt uppgifter till Skatteverket. Det anges att därigenom utjämnas den tidigare kostnadsmässiga obalansen och företagen får en jämbördig kostnadssituation avseende sina åtaganden mot Skatteverket. Utredningens förhoppning är att genom att höja sanktionen vid undanhållande av inkomster väljer fler att vara verksamma inom den vita sektorn. Regelrådet gör följande bedömning. Mot bakgrund av att förslaget innebär 67 procent högre skattetillägg för juridiska personer hade det varit önskvärt om det framgick uppgifter om den eventuella påverkan som skulle kunna finnas mellan företag som i högre utsträckning har möjlighet att ta in hjälp för att fullgöra sin uppgiftsskyldighet och de som inte har den möjligheten. Regelrådet finner att redovisningen av påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag är godtagbar. Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden I konsekvensutredningen anges att förslagen inte får några ytterligare konsekvenser avseende företag. Regelrådet finner att redovisningen av reglerings påverkan på företagen i andra avseenden är godtagbar. Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning I konsekvensutredningen förslås att ingen särskilt hänsyn tas till små företag eller företagare. Det anges att om tillämpningen av bestämmelser i något enskilt fall leder till ett orimligt högt skattetillägg i förhållande till felets art får det hanteras inom ramen för befrielsereglerna. Av konsekvensutredningen framgår även att det är de mycket små och små aktiebolagen som generar en stor andel av de Postadress Webbplats E-post 6/7

7 beslutade skattetilläggen varför de även kommer stå för en stor andel av de ökade kostnaderna för skattetillägg. Eftersom de små företagen står för en stor andel av beslutade skattetillägg idag är det viktigt att även dessa företag får ökade incitament att fullgöra sina skyldigheter. Konsekvenserna för enskilda näringsidkare beror på var på skatteskalan de befinner sig. Låginkomsttagare kommer att få en generell skräpning av skattetilläggen medan höginkomsttagare får en generell lindring. Det framgår även att Skatteverket särskilt behöver se över sina informationsinsatser till de mycket små och små företagen då denna grupp uppvisar stor andel av de beslutade skattetillägg och skattetilläggsbelopp. Regelrådet gör följande bedömning. Det framgår dels uppgifter om hur de mindre företagen förväntas påverkas av förslaget och dels ett ställningstagande till att ingen särskild hänsyn till små företag tas. Mot bakgrund av att motiveringen bland annat baseras på befrielsereglerna hade det varit önskvärt om uppgifterna om befrielsereglerna hade utvecklats ytterligare i konsekvensutredningen. Det har dock inte varit avgörande för bedömningen i detta fall. Regelrådet finner att redovisningen av särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning är godtagbar. Sammantagen bedömning Regelrådet utgår ifrån att alla företag vill göra rätt. Trots detta går det inte att utesluta att de företag som gör oavsiktliga fel riskerar att särskilt påverkas av förslaget. Genom ytterligare uppgifter av förslagets påverkan på dessa företag hade konsekvensutredningens kvalitet höjts. Sammantaget finner Regelrådet likväl att befintlig redovisning är tillräcklig mot bakgrund av de begränsningar som framgår av utredningsuppdraget. Regelrådet finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 28 februari I beslutet deltog Pernilla Lundqvist ordförande, Annika Bergman, Hanna Björknäs, Yvonne von Friedrichs och Lennart Renbjer. Ärendet föredrogs av Katarina Porko. Pernilla Lundqvist Ordförande Katarina Porko Föredragande Postadress Webbplats E-post 7/7