EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR

Transkript

1 EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den SEK(2002) 157 ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Rapport till Europaparlamentet, rådet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén om genomförande av Robert Schuman-programmet

2 ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Rapport till Europaparlamentet, rådet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén om genomförande av Robert Schuman-programmet INLEDNING För att garantera att de gemensamma bestämmelser som är nödvändiga för att den inre marknaden skall fungera väl tillämpas som de skall, är det absolut nödvändigt att de bestämmelser som ligger till grund för den inre marknaden är kända och att de förstås och tillämpas på samma sätt som de nationella bestämmelserna. Medborgare, konsumenter och företag måste kunna lita på att dessa gemenskapsbestämmelser tillämpas korrekt, och de måste komma i åtnjutande av de rättigheter och garantier som de nationella bestämmelserna är ett uttryck för vid alla domstolar i medlemsstaterna. Det är en fråga om klarhet beträffande rättsläget och, i vidare bemärkelse, förtroendet för hela den europeiska integrationsprocessen. Personer som är föremål för rättsliga åtgärder vid nationella domstolar kan åberopa bestämmelser i gemenskapsrätten som har direkt verkan. Nationella bestämmelser som genomför ett direktiv måste så långt som möjligt tolkas i enlighet med bestämmelserna i själva direktivet. Om ett direktiv införlivas i den nationella lagstiftningen på fel sätt kan medlemsstaten i fråga hållas ansvarig för skador som vållats enskilda (se EGdomstolens dom i Francovich-målet). Det eventuella behovet av att begära ett förhandsbesked från EG-domstolen är ytterligare ett exempel på hur nödvändigt det är för juristerna att ha god kännedom om gemenskapsrätten. Därför måste de jurister som är ansvariga för att se till att gemenskapsbestämmelserna tillämpas korrekt ges adekvat utbildning och information. Robert Schuman-programmet (nedan programmet) genomfördes och hade till syfte att främja och stödja initiativ som skulle öka medvetenheten om gemenskapsrätten hos jurister i medlemsstaterna. Det övergripande syftet med programmet var att genom ökad medvetenhet om gemenskapsrätten hos domare och jurister vid de nationella domstolarna gradvis förbättra tillämpningen av denna i unionen. Kommissionen överlämnar denna rapport eftersom den är skyldig att utvärdera hur programmet genomförs. Efter en beskrivning av programmets bakgrund och innehåll följer en analys på grundval av nyckelindikatorerna om genomförandet av programmet Bakgrunden till Robert Schuman-programmet En undersökning som gjordes för Europeiska kommissionens räkning 1995 visade att det förekom brister i rättstillämparnas kunskaper om gemenskapsrätten. Kommissionen framhävde redan i sitt meddelande från 1993 med titeln "Optimering av den inre marknaden - ett strategiprogram" hur viktigt det är att nationella domstolar kan lösa en större antal mål som gäller gemenskapsrätten och att det därför är nödvändigt att öka medvetenheten om gemenskapsrätten hos jurister. I 2

3 Europaparlamentets resolution från 1996 angående kommissionens årsrapport om kontrollen av gemenskapsrättens tillämpning uppmanades kommissionen att utarbeta ett utbildnings- och informationsprogram om gemenskapsrätten riktat till jurister. För att förbereda lanseringen av ett sådant program genomförde kommissionen två pilotfaser 1997 och 1998 för att marknadsföra programmet hos juristerna, testa principerna för förvaltning av programmet och utvärdera reaktionerna hos de institutioner som deltog. Utifrån dessa erfarenheter lanserades och antogs programmet formellt av Europaparlamentet och rådet. 1 Programmet trädde i kraft den 14 juli 1998 för en tid av tre år. Infordringar av förslag offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning 1999, 2000 och ROBERT SCHUMAN-PROGRAMMETS INNEHÅLL Tre typer av åtgärder beviljades stöd via programmet: Praktisk inriktad utbildning, såsom seminarier och föreläsningar. Information för att främja utvecklingen av informationsresurser i medlemsstaterna, såsom produktion och distribution av information i pappersform eller datoriserad information. Kompletteringar, som motsvarar målen för programmet men inte hör till någondera av de två ovannämnda kategorierna, till exempel initiativ för att underlätta genomförandet av de båda ovannämnda stödformerna, komplettera dem eller göra dem effektivare. Gemensamt för alla typerna av åtgärder var att de måste riktas till jurister som deltar i rättskipande verksamhet och att de måste genomföras av institutioner med ansvar för grundläggande yrkesutbildning eller yrkesinriktad fortbildning i medlemsstaterna. Åtgärderna skulle genomföras under ett eller två år. För att skapa kontinuitet måste varje sökande förbinda sig att fortsätta med åtgärden, utan att ändra dess kvalitet och karaktär, under en motsvarande period utan stöd från gemenskapen. Ett undantag från denna förpliktelse kunde undantagsvis beviljas för informationsåtgärder eller kompletterande åtgärder. De flesta åtgärderna genomfördes således under sammanlagt två eller fyra år, om perioden utan stöd medräknas. Det högsta stödet var euro för ettåriga åtgärder och euro för tvååriga åtgärder, och kommissionens stöd kunde utgöra högst 80 % av de totala nettokostnaderna. 1 2 Europaparlamentets och rådets beslut 1496/98/EG av den 22 juni 1998 om att inrätta ett åtgärdsprogram för att öka medvetenheten om gemenskapsrätten hos jurister (Robert Schuman-programmet). EGT L 196, , s. 24. EGT C 3, , s. 6. EGT C 1, , s. 4. EGT C 21, , s

4 3. ANALYS Nedanstående analys är inriktad på genomförandet av själva programmet, det vill säga åren 1999, 2000 och För åskådlighetens skull kommer också uppgifter för de två år då pilotfaserna genomfördes att anges om det anses ändamålsenligt. Den som vill ha mer information om pilotfaserna hänvisas till den rapport som Europeiska kommissionen offentliggjorde Ansökningar De ansökningar som inkom under respektive år utgör inte bara grunden för själva genomförandet av programmet utan är också en viktig indikation på intresset för de olika typer av initiativ som understöddes via programmet. I följande tabell anges det totala antalet inlämnade ansökningar per år, pilotfaserna medräknade, och fördelat enligt typ av åtgärd. Ansökningar Totalt Utbildning Information Komplettering Totalt Den övergripande trenden är att antalet ansökningar minskar år för år. Det kan tolkas positivt, eftersom en minskande efterfrågan kan tänkas avspegla ett minskande behov, vilket skulle tyda på att syftet att öka medvetenheten om gemenskapsrätten gradvis uppnåtts under genomförandet av programmet. Vad gäller uppdelningen mellan de olika typerna av initiativ som beviljas stöd via programmet, är det inte förvånande att utbildningsåtgärderna utgör den största delen. Utbildningsåtgärder gör det möjligt att direkt och konkret öka kännedomen om gemenskapsrätten hos jurister samt anpassa initiativen exakt till målgruppens behov. Informationsåtgärder kan komma att konkurrera med befintliga resurser på området och kräver också att den ansökande institutionen redan har en viss kännedom om gemenskapsrätten. Utbildningsåtgärder kan betraktas som mer flexibla i detta hänseende, eftersom de möjliggör tillfällig "anställning" av nödvändig expertis för ett visst tillfälle. Kompletteringsåtgärderna har varit färre, men man bör hålla i minnet att de främst var avsedda att garantera en viss flexibilitet i samband med projektet, för att ha som uppbackning för andra innovativa åtgärder som inte direkt faller under någon av de två andra kategorierna. I följande tabell anges hur ansökningarna fördelat sig mellan medlemsstaterna. 3 Robert Schuman-programmet: Pilotfaser , analys och preliminär bedömning. Europeiska kommissionen

5 40,0 39,6 Andel ansökningar i % 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 16,4 9,3 6,7 7,1 6,3 2,2 2,2 1,9 0,7 0,4 0,4 2,2 3,7 0,4 A B D DK E F FIN EL I IRL L NL P S UK Medlemsstater Påfallande är att 56 % av ansökningarna kom från bara två medlemsstater (Spanien och Italien), som har omkring 26 % av EU:s totalbefolkning. Det är emellertid svårt att bedöma om detta är en följd av större efterfrågan (och därmed ett större behov) i dessa medlemsstater eller om det beror på bristande information om programmets existens överhuvudtaget i andra medlemsstater, som är sämre företrädda. I alla händelser är det svårt att se hur programmet skulle ha kunnat utformas annorlunda för att uppnå en jämnare fördelning mellan medlemsstaterna Åtgärder som beviljats stöd Följande tabell och diagram innehåller samma information som ovan om vilka åtgärder som kommissionen faktiskt valt ut och beviljat stöd under respektive år. Åtgärder som beviljats stöd Totalt Utbildning Information Komplettering Totalt

6 Andel utvalda åtgärder i % 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 41,2 14,7 7,8 8,8 7,8 3,9 2,9 2,9 3,9 1,0 1,0 1,0 1,0 0,0 2,0 A B D DK E F FIN EL I IRL L NL P S UK Medlemsstater Fördelningen mellan de olika typerna av åtgärder och fördelningen mellan medlemsstaterna följer i stort sett fördelningen mellan de ansökningar som inkommit. Totalt beviljades 101 åtgärder stöd inom ramen för programmet. I följande tabell anges vilken framgång de sökande har haft, det vill säga förhållandet mellan antalet inlämnade ansökningar och antalet åtgärder som beviljats stöd Totalt Ansökningar Åtgärder som beviljats stöd Andelen godkända åtgärder % 36% 37% 38% 39% Med undantag för det första året av pilotfasen är de utvalda åtgärdernas andel anmärkningsvärt stabil. Eftersom urvalet inte har påverkats av budgetbegränsningar (se nedan under Budgetindikatorer ), har andelen åtgärder av hög kvalitet legat på praktiskt taget samma nivå varje år Typer av institutioner som beviljats stöd I följande tabell anges fördelningen mellan de olika typerna av institutioner som beviljats stöd under respektive år. Institutioner som beviljats stöd Totalt Advokatsa mfund Universitet Övriga Totalt

7 Kategorin universitet omfattar också godkända fackhögskolor och andra godkända utbildningsinstitut. I kategorin övriga ingår domstolar, justitieministerier och domstolsverk eller motsvarande instanser som har behörighet i fråga om domarutbildning. Att den sistnämnda kategorin är underrepresenterad är en liten besvikelse, med tanke på att det är särskilt viktigt att domare har god kännedom om gemenskapsrätten. Det bör dock noteras att domare också har tagit del i många av de initiativ som advokatsamfund och universitet har organiserat Antal rättstillämpare som deltagit och ämnen som behandlats Totalt väntades cirka rättstillämpare delta i de utbildningsåtgärder som understöddes via programmet, enligt de uppskattningar som stödmottagarna gjorde i sina ansökningar. Enligt samma källa gällde de flesta åtgärderna flera olika delområden inom gemenskapsrätten (cirka 62 %) eller generella principer i gemenskapsrätten (cirka 24 %). De återstående åtgärderna har varit mer specialiserade och täckt ett visst område inom gemenskapsrätten (t.ex. den inre marknaden, miljölagstiftningen samt rättsliga och inrikes frågor). Den metod som de flesta stödmottagarna valt, att organisera åtgärder av mer allmän karaktär, kan antas återspegla efterfrågan hos juristerna och är inte förvånande med tanke på huvudsyftet med programmet, som är att öka medvetenheten om gemenskapsrätten Budgetindikatorer Följande tabell visar förhållandet mellan den disponibla budgeten och det totala beloppet för det stöd som begärts under respektive år. Budgetindikato rer Ansökt stöd sammanlagt Disponibel budget Förhållandet mellan utbud och efterfrågan Total % 238% 182% I följande tabell anges hur mycket pengar som faktiskt har anslagits ur gemenskapens budget för stöd till åtgärder inom ramen för Robert Schuman-programmet samt det genomsnittliga stödbeloppet. Stödbelopp Totalt Totala budgetåtagan den Stödbelopp i genomsnitt

8 En granskning av de två tabellerna visar att det under inget av åren har varit möjligt att använda hela budgeten. Även om efterfrågan alltid har varit mycket större än utbudet, kan det konstateras att det är kvaliteten på ansökningarna, och inte budgetbegränsningar, som varit den begränsande faktorn vid valet av åtgärder som skall beviljas stöd (se också under rubriken Åtgärder som beviljats stöd ). Med beaktande av att cirka 1,5 miljoner euro användes under pilotfaserna 1997 och 1998, har mer än 3,5 miljoner euro använts till att öka medvetenheten om gemenskapsrätten i medlemsstaterna under fem år. Det genomsnittliga stödbeloppet har hela tiden varit ganska konstant och legat långt under de högsta stödbelopp som kunnat beviljas via programmet. De låga genomsnittliga stödbeloppen och det motsvarande stora antalet åtgärder som beviljats stöd via befintliga budgetresurser har dock i hög grad ansträngt kommissionens administrativa resurser i samband med förvaltningen av programmet. Det ansträngda läget kommer att fortsätta, särskilt med tanke på att de åtgärder som valts ut i år kommer att genomföras under de kommande fyra åren Läget för de utvalda åtgärderna I nedanstående tabell anges vilket läge de utvalda åtgärderna befann sig i den 15 november Uttrycket första fasen avser den del av åtgärden som genomförts med stöd från gemenskapen, medan uttrycket andra fasen avser den del som genomförts utan sådant stöd (förlängningsperioden). Läge Totalt Genomför da Pågående Inställda Totalt Det stora antal åtgärder som fortfarande pågår förklaras av att tiden för genomförandet varierar mellan ett och fyra år och i många fall huvudsakligen genomförs året efter det år då stödbeslutet fattades. Därför är det i nuläget omöjligt att analysera de faktiska resultaten av de understödda åtgärderna. Med beaktande av att åtgärder godkänts 2001, kommer åtgärder för att öka medvetenheten hos jurister om gemenskapsrätten att fortsätta genomföras till år 2005 som ett resultat av programmet. Avslutningsvis ges två konkreta, belysande exempel på åtgärder som beviljats stöd via programmet. Utbildningsåtgärd Tillgång till och tillämpning av gemenskapsrätten i rättspraxis Scuola di Specializzazione in Diritto degli Scambi transnazionali, Universita degli Studi di Torino, valdes ut för en ettårig utbildningsåtgärd Under det första året hölls sex fyratimmarsföreläsningar som handlade om tillgången till gemenskapsrätten, förfarandena vid EG-domstolen, Rom- respektive Brysselkonventionen, EG:s miljölagstiftning, 8

9 bestämmelserna om fri rörlighet för tjänster och etableringsfrihet i gemenskapsrätten samt EG:s arbetslagstiftning. Över 300 jurister följde den första föreläsningen, medan i genomsnitt 40 jurister deltog i de övriga fem föreläsningarna. Kursen upprepades det andra året, och lockade då sammanlagt 150 deltagare. Under båda åren var deltagarna främst medlemmar i det lokala advokatsamfundet, men omfattade också domare samt tjänstemän från den lokala förvaltningen. Föreläsarna var främst universitetsprofessorer, med inslag av en domare och yrkesutövande jurister. Informationsåtgärd En juridikportal och sökmotor gällande gemenskapsrätten Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, Portugal, ansökte om och fick stöd för att genomföra en tvåårig informationsåtgärd Den första fasen av åtgärden håller nu på att slutföras. Syftet är att upprätta en webbplats, Jurist Europe, som fungerar som en portal till gemenskapsrätten. Webbplatsen kommer att innehålla fack för nyheter om gemenskapsrätten, länkar till gemenskapsrätten och till nationell lagstiftning, databaser osv. för att förbättra spridningen av information om gemenskapsrätten och utbytet av information mellan de instanser i medlemsstaterna som tillämpar gemenskapsrätten. Webbplatsens adress är En lista över alla åtgärder som beviljades stöd 1999, 2000 och 2001 bifogas denna rapport. De åtgärder som inställdes 1999 och 2000 har inte tagits med i listan. 4. SLUTSATS Totalt 180 åtgärder har beviljats stöd under loppet av fem år och över 3,5 miljoner euro har använts i stöd till dessa åtgärder inom ramen för Robert Schumanprogrammet och de pilotfaser som föregick programmet. Detta har med säkerhet främjat medvetenheten om gemenskapsrätten hos jurister i EU. Denna slutsats bekräftas också av de många stödmottagare som uppger att de ämnar fortsätta genomföra åtgärder som är avsedda att ge utbildning och information om gemenskapsrätten i framtiden. Syftet med denna rapport är visserligen inte att bedöma hur programmet i praktiken har påverkat tillämpningen av gemenskapsrätten i de enskilda medlemsstaterna, men man kan anta att det har lämnat ett betydande bidrag. Programmet kan därför anses ha uppfyllt sina mål att temporärt stödja utbildningen av jurister för att öka deras medvetenhet om gemenskapsrätten, samtidigt som medlemsstaternas behörighet att organisera och genomföra yrkesutbildning respekteras. Mot bakgrund av det ovanstående och det stadigt minskande antalet ansökningar, är ytterligare gemenskapsåtgärder på detta område inte längre motiverade. Detta följer också av kommissionens linje att i samband med reformen av den finansiella förvaltningen frångå förvaltningen av mikroprojekt. Mer målinriktat stöd till utbildningsåtgärder kommer även i fortsättningen att kunna beviljas inom ramen för de olika samarbetsprogrammen på området för rättsliga och inrikes frågor. 9