Revisionsrapport Medelshantering Haparanda Stad PerÅke Brunström Cert. kommunal revisor November månad 2013

Transkript

1 Revisionsrapport PerÅke Brunström Cert. kommunal revisor November månad 2013 Medelshantering Haparanda Stad

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Inledning och bakgrund Syfte och revisionsfråga Granskningsresultat Haparanda stads finansiella verksamhet Finanspolicy Fullmäktigeföreskrifter aktualitet och omprövning Fullmäktigeföreskrifter innehåll Intern kontroll Uppföljning och rapportering Kompetens Organisationen möjliggör en god intern kontroll samt en uppföljning och rapportering till ansvariga Finansiell kompetens utifrån tillförs på ett sätt som tillgodoser krav på affärsmässighet och oberoende Ränte-swapar tecknas endast för att minimera ränterisker på underliggande lån Bedömning och förslag November månad 2013 Haparanda Stad

3 1. Sammanfattning Haparanda Stads revisorer har uppdragit till att granska kommunens medelshantering. Granskningen har skett i två steg. Inledningsvis genomfördes en förstudie som visade att fullmäktiges föreskrifter på området är inaktuella, aldrig har omprövats, inte efterlevs och är i behov av omarbetning. Med stöd av den inledande granskningen bedöms medelsförvaltningen ej ske så att rimliga krav på säkerhet och intern kontroll uppnås. Med anledning den inledande granskningens resultat inriktades den fördjupade granskningen på att bedöma om Haparanda: Har den kompetens som motsvarar komplexiteten i de finansiella instrument man förfogar över? Har en organisation som möjliggör en god intern kontroll samt en uppföljning och rapportering till ansvariga? Tillförs finansiell kompetens utifrån på ett sätt som tillgodoser krav på affärsmässighet och oberoende? Nyttjar ränte-swapar för att minimera ränterisker på underliggande lån eller fristående från låneverksamheten? Förstudien och den fördjupade granskningen visar tillsammans att: Fullmäktiges föreskrifter omarbetas och ett tjänstemannaförslag till ny policy är under framtagande. Både hos ansvariga politiker och bland tjänstemän saknas nödvändig kompetens för att hantera de finansiella instrument som staden förfogar över I viss mån kompenseras bristen på egen kompetens på området av finansiell rådgivning som upphandlats externt. Avtalen med dessa är från 2005 och har aldrig upphandlats i konkurrens sedan dess. Rådgivning har också erhållits från konsult med vilken avtal saknas. Även om befintliga swap-avtal tecknats i syfte att minska ränterisker på lån så saknas en dokumentation som styrker att så är fallet. Nästa räkenskapsår är en sådan dokumentation nödvändig om avtalen ska kvalificera sig för säkringsredovisning. Vi rekommenderar att kommunstyrelsen i den pågående översynen av föreskrifterna ska beakta stadens nu rådande förutsättningar för den finansiella verksamheten och utforma regelverket där efter. Det innebär att den outtalade strategin att placera likvida medel för framtida pensionsutbetalningar i värdepapper Haparanda Stad 1 av 10

4 och finansiera dessa placeringar med lån till rörlig ränta överges och att låneskulden amorteras med pensionsmedlen. Vidare föreslår vi att kommunen i stället för att låna rörligt och teckna swap-avtal, till stor del lånar till fast ränta med olika förfallotidpunkter. Haparanda Stad 2 av 10

5 2. Inledning och bakgrund Ett balanskrav som efterlevs av kommunerna leder till kassamässiga överskott. Till den del dessa inte investeras eller används för amorteringar, placeras de ofta i olika typer av värdepapper bl a för framtida pensionsutbetalningar. Oavsett vad medlen i framtiden ska användas till ska placeringarna göras med beaktande av att kommuner inte hanterar riskkapital utan skattemedel. I förarbetena till kommunallagen framhålls det att det är särskilt viktigt att den kommunala medelsförvaltningen motsvarar högt ställda krav på sundhet och säkerhet. I lagtext kommer det i uttryck genom att det ställs krav på att kommunerna: Förvaltar sina medel så att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses Har föreskrifter för medelsförvaltningen och särskilda föreskrifter för de medel som avsatts för pensionsförpliktelser där tillåten risk samt uppföljning och kontroll av medelsförvaltningen anges. Omprövar sina föreskrifter när det finns skäl till det. Kommuner ska givetvis förvalta sina medel så att de får god avkastning. Men de ska inte riskeras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda från rättslig synpunkt, eller fordrar sådana specialistkunskaper som kommuner har svårt att leva upp till. Motsvarande gäller exempelvis även ränte- och valutarisker i samband med upplåning. En medelsförvaltning som enbart präglas av att maximera avkastning kräver en snabb beslutshantering som ofta kan vara svårförenlig med den nödvändiga tröghet som följer av de demokratiska principer som utgör grunden för kommunerna. Kommunallagens syn på beslut och verkställighet är inte anpassat efter den finansiella marknadens behov av skyndsamt agerande i låne- och placeringsärenden. Stora krav på rapportering av finansiella händelser till politiskt ansvariga organ är därför nödvändigt för att upprätthålla en intern kontroll i den kommunala ansvarsorganisationen. Kommunallagen säger inget om vilka placeringsformer som är tillåtna eller otillåtna. Instrument som terminer och optioner torde vara tillåtna, det avgörande är syftet med placeringen och nivån på risktagandet. Swapar får tex inte användas fristående från det som utgör den kompetensenliga grundtransaktionen, dvs upplåning eller medelsplacering. Ett sådant självständigt finansiellt agerande är inte allmännyttigt och förenligt med kommunallagen. Haparanda Stad 3 av 10

6 Att låna till annat än kompetensenlig verksamhet är inte tillåtet. Kommuner kan därför inte låna pengar för att låna ut dem för att tillgodogöra sig räntevinster. Haparanda Stad 4 av 10

7 3. Syfte och revisionsfråga Haparanda Stads revisorer har uppdragit till att granska kommunens medelshantering i syfte att bedöma om kommunstyrelsen förvaltar stadens medel så att rimliga krav på avkastning och säkerhet uppnås. Granskningen har följande kontrollmål: Fullmäktige har meddelat närmare föreskrifter för medelsförvaltningen i allmänhet och även för pensionsmedlen Av föreskrifterna framgår tillåten risk samt hur uppföljning och kontroll av förvaltningen ska ske Föreskrifterna omprövas när det finns skäl för det Föreskrifterna efterlevs Politiker och tjänstemän har den kompetens som motsvarar komplexiteten i de finansiella instrument man förfogar över Organisationen möjliggör en god intern kontroll samt en uppföljning och rapportering till ansvariga Finansiell kompetens utifrån tillförs på ett sätt som tillgodoser krav på affärsmässighet och oberoende Ränte-swapar tecknas endast för att minimera ränterisker på underliggande lån De revisionskriterier/bedömningsgrunder som legat till grund för förstudien är kommunallagens bestämmelser om medelsförvaltning (kap 8, 2, 3, 3a) samt förarbeten till dessa bestämmelser. Granskningen avgränsas till kartlägga, beskriva och översiktligt bedöma Haparandas medelshantering. I första hand avgränsas granskningen till att bedöma fullmäktiges föreskrifter. Granskningen har omfattat en genomgång av Haparandas styrande dokument, finansiell redovisning och genom intervju med kommunens avgående ekonomichef, tillförordnad ekonomichef, kommunchef och kommunalråd. Haparanda Stad 5 av 10

8 4. Granskningsresultat 4.1. Haparanda stads finansiella verksamhet Översiktligt kan omfattningen på kommunens finansverksamhet beskrivas med nedanstående nyckeltal: Nyckeltal Belopp 2012, tkr Finansiella intäkter -varav ersättning från swapavtal Finansiella kostnader -varav ersättning till swapavtal Likvida medel Kortfristiga placeringar -varav pensionsmedel Lån i bank och kreditinstitut Operationella leasingavtal Kommentar: Av sammanställningen framgår att Haparanda erhållit stora intäkter och betalat omfattande kostnader till följd av swap-avtal 1. I kommunens finansiella rapporter lämnas inga tilläggsupplysningar utöver de i ovanstående tablå om swaavtalen. Haparandas totala likviditet uppgår till tkr. Drygt hälften: tkr av likviditeten definieras som pensionsmedel. Dessa är i huvudsak placerade värdepappersfonder, aktieobligationer och sk. strukturerade produkter 2. Kommunens (outtalade) strategi synes vara att placera likvida medel för framtida pensionsutbetalningar i värdepapper med relativt låg risk och finansiera dessa placeringar med lån till rörlig ränta. Ränterisken på de rörliga lånen balanseras med ränte-swapar Finanspolicy Enlig kommunallagen 8:3 och 8:3a ska fullmäktige meddela närmare föreskrifter om medelsförvaltningen och särskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelser. När det gäller föreskrifterna för pensionsmedlen ska det enligt kommunallagen anges hur de ska förvaltas och vilka risker som tillåts. Vidare ska det anges hur 1 Swap-avtal är ett derivatinstrument som vars värde ändras som en följd av ändringar i en angiven räntesats eller valutakurs etc. Instrumentet kräver ingen initial investering och regleras vid en framtida tidpunkt. 2 Strukturerad produkt är ett finansiellt instrument vars avkastning är knuten till tex: aktieindex, räntemarknad, valutor med varierad risknivå. Haparanda Stad 6 av 10

9 uppföljning och kontroll av förvaltningen ska ske. När det finns skäl ska föreskrifterna omprövas Fullmäktigeföreskrifter aktualitet och omprövning Haparandas föreskrifter är antagna av fullmäktige och är inte sedan dessa omprövade. Det finns dock några kommunstyrelsebeslut som tar sikte på utveckling av ekonomiadministrationen i staden och på tjänstemannaplanet finns ett utkast till nya föreskrifter för medelshantering framtagna. Kommentar: Det är av stor vikt att föreskrifterna blir politiskt omprövade och beslutade av kommunfullmäktige. Inte minst av demokratiska skäl är det viktigt att sittande fullmäktigeledamöter har beslutat om hur medlen ska hanteras. Den finansiella marknaden är dessutom under ständig förändring vilket innebär att föreskrifterna snabbt blir inaktuella. Vi ser därför positivt på den pågående översynen men rekommenderar att kommunstyrelsen engagerar sig i processen genom att ge direktiv till eventuella förändringar den vill åstadkomma policyn Fullmäktigeföreskrifter innehåll Föreskrifterna reglerar i stora drag följande: Allmänna bestämmelser: Syfte och mål med verksamheten, om de kommunala företagen omfattas av reglerna samt uppdatering av föreskrifterna. Organisation och ansvar: Rollerna för kommunfullmäktige, kommunstyrelsen, kommunchefen och ekonomichefen klargörs. Ansvarsorganisationen bygger på en långtgående decentralisering där allt operativt ansvar delegerats från fullmäktige till kommunstyrelsen. Utöver ekonomiska beslut av större principiell betydelse såsom nyupptagande i av lån i utländsk valuta, delegerar kommunstyrelsen det löpande ansvaret för finansverksamheten i enlighet med delegationsordningen (vilken i lägre grad än finanspolicyn klargör kommunchefens och ekonomichefens ansvar). Ansvarsorganisationen bedöms ställa stora krav på de inblandades kunskaper om medelshanteringen, det fördelade ansvaret och på en ändamålsenlig rapportering. Placeringar: Tillåtna motparter och instrument samt etiska hänsyn som ska tas vid placering. Extern förvaltning tillåts enligt bestämmelserna, avtal ska då godkännas av kommunstyrelsen. Något sådant avtal finns ej i dag. Samarbete med externa företag som ger finansiell rådgivning förekommer. Det sker via två avtal från Fullmäktigeföreskrifterna bedöms tillåta relativt komplicerade placeringar i värdepapper vilket ställer motsvarande krav på kunskap hos både ansvariga politiker och tjänstemän. Övrigt värt att noter är att föreskrifterna inte gör några skillnader på pensionsmedel och övriga medelsplaceringar. Pensionsmedel nämns överhuvudtaget inte i föreskrifterna (bara i Haparandas årsredovisning och delårsrapport) vilka bör kompletteras på den punkten. Finansiering: Krav på anbudsförfarande vid upplåning, lånelimit samt tillåtna låneformer och leasing. Haparanda Stad 7 av 10

10 Riskhantering: Valutarisk, likviditetskris, ränterisk samt operativa risker (bristande interna processer). Tillåtna instrument för riskhantering. Sammantaget bedöms nuvarande föreskrifter tillåta relativt komplicerade finansiella instrument vilket ställer motsvarande krav på kunskap hos både ansvariga politiker och tjänstemän Intern kontroll Föreskrifterna ställer i princip krav på en organisatorisk uppdelning mellan ett front-office som gör affärerna och ett back-office som kontrollerar och bokför affärerna. Den uppdelningen saknas i dag. Likaså bedömer vi att det saknas kompetens i organisationen som kan avgöra om transaktionerna skett i överenstämmelse med föreskrifterna Uppföljning och rapportering Kvartalsvis rapportering ska ske till kommunstyrelsen från ekonomienheten. Kommunstyrelsen rapporterar till fullmäktige i linje med övrig rapportering. Kvartalsrapporten ska möjliggöra uppföljning av finanspolicyn: sammanställning och kontroll av risker, utfall mot limiter, mm. En uppföljning och rapportering i enlighet med föreskrifterna bedöms ej ske i dag Kompetens Det politiska organ som ansvarar för medelsförvaltningen är kommunstyrelsen. Fullmäktigeföreskrifterna medger att staden handhar relativt komplexa finansiella instrument som fordrar kunskaper. Enligt vår bedömning har inte kommunstyrelsen ägna frågan den omsorg som krävs för att den ska kunna ta ansvar för medelsförvaltningen. Tex har ledamöterna inte erhållit någon utbildning och frågorna har inte fått något synbart utrymme på sammanträdena. I förvaltningsorganisationen bedöms ekonomichefen vara den som har kunskaper för medelshanteringen. Det är också till denne som allt operativt arbete är delegerat. För att den interna kontrollen ska fungera fordras dock att kommunchef och ekonomiadministrationen (back-office) har de kunskaper som krävs. Dessa bedöms i dag vara otillräckliga Organisationen möjliggör en god intern kontroll samt en uppföljning och rapportering till ansvariga I dag har inte Haparanda en ekonomiadministration av det slag som fullmäktigeföreskrifterna föreskriver. Det innebär att delar av erforderlig intern kontroll saknas, främst kontroll av att alla finansiella transaktioner sker inom ramen för föreskrifterna. Det innebär också att det i dag inte finns en tillräckligt väl utvecklad redovisning som möjliggör en löpande rapportering till ansvariga så att dessa erhåller kontroll Finansiell kompetens utifrån tillförs på ett sätt som tillgodoser krav på affärsmässighet och oberoende Sedan 2005 har Haparanda två avtal om finansiell rådgivning rörande lån och medelsplacering mm. Avtalen medger endast råd och allt ansvar för att göra affärer Haparanda Stad 8 av 10

11 kvarstår på staden som löpande får genomgångar av det finansiella läget och förslag grundade på Haparandas situation. Enligt uppgift har också en konsult, utan betalning bistått den förre ekonomichefen med finansiell rådgivning. Dokumentetrat avtal mellan konsulten och kommunen saknas dock. Eftersom avtalen ej är upphandlade under sedan 2005 och i ett fall helt saknas anser vi inte att den finansiella kompetensen tillförts på ett affärsmässigt sätt Ränte-swapar tecknas endast för att minimera ränterisker på underliggande lån Ränteswapar kan tecknas för att minimera risker för ränteförändringar i låneportföljen och/eller medelsplaceringar. Det kan också tecknas fristående underliggande lån eller placeringar men då är det i spekulativt syfte vilket knappast kan anses som tillåtet i kommunal verksamhet. Haparandas ränteswapar kan inte med nuvarande dokumentation kopplas till Haparandas lån, även om det underliggande syftet med avtalen bedöms vara att minimera ränterisker i de rörliga lånen. För att klara kraven på bokföring (säkringsredovisning) kommande år måste swapavtalen dokumenteras i enlighet med Rådet för kommunal redovisnings rekommendation. Haparanda Stad 9 av 10

12 5. Bedömning och förslag Med stöd av denna granskning görs bedömningen att medelsförvaltningen inte sker så att rimliga krav på säkerhet och intern kontroll uppnås. Detta beror främst på att föreskrifterna är inaktuella, aldrig har omprövats och är i behov av omarbetning. I vissa avseenden efterlevs de inte heller. Det beror också på att det i Haparanda saknas en organisation och kompetens, politiskt så väl som i förvaltningsorganisationen för att hantera en medelshantering av det slag Haparanda nu har. Med nuvarande förutsättningar för den finansiella verksamheten i form av: Kompetens hos anvariga politiker och tjänstemän Organisation (ansvars- och befogenhetsfördelning) Intern kontroll (redovisning, system och rutiner) Uppföljning och rapportering föreslår vi att den outtalade strategin att placera likvida medel för framtida pensionsutbetalningar i värdepapper och finansiera dessa placeringar med lån till rörlig ränta omprövas. Kommunen kan minska risken kraftigt genom att använda de sk. pensionsmedlen till amortera ner låneskulden. Vidare föreslår vi att kommunen i stället för att låna rörligt och teckna swap-avtal, till stor del lånar till fast ränta med olika förfallotidpunkter. Vidare föreslår vi att den pågående översyn av föreskrifterna ska beakta Haparandas nu rådande förutsättningar för den finansiella verksamheten och utforma regelverket där efter PerÅke Brunström Uppdragsledare Haparanda Stad 10 av 10