Energinätsutredningen

Transkript

1 RAPPORT NR 183 Yttrande avseende delbetänkande till Energinätsutredningen SOU 2007:99 Februari 2008 Stefan Yard Professor i företagsekonomi Ekonomihögskolan Lunds universitet

2 1 (18) Sammanfattning I delbetänkandet från Energinätsutredningen från december 2007 föreslås att nätföretagens ingående kapitalbas efter bytet av regleringsmodell ska värderas utifrån åldersjusterad nuanskaffningskostnad (NUAK). Därvid kan resp. nätföretag välja mellan två alternativ: Antingen tillämpas en variant med en detaljerad åldersjustering plus en komponentschablon, varvid tillgångar i bruk men med okänd ålder får tas upp till 20% av NUAK, eller också tilllämpas en variant med en mera generell schablon, varvid nätföretagets samlade ingångsvärde sätts till 50% av beräknad NUAK för företagets samtliga tillgångar, ett s k kapitalbasgolv. Valet av värderingsmodell följer dock inte logiskt av den i delbetänkandet förda argumentationen. Utredningen föreslår att den nya regleringen ska bygga på en förmögenhetsbevarande princip och att kapitalkostnader i framtiden ska beräknas med den nominella linjära metoden, NL-metoden. Av oklara skäl ska dock ingångsvärdet beräknas på ett helt annat sätt, enligt en kapacitetsbevarande princip och utifrån åldersjusterad NUAK, vilket innebär en tillämpning av en real linjär metod, RL-metod, vilken knappast använts tidigare och inte heller är tänkt att tillämpas i framtiden. På sidan 184 i delbetänkandet lämnas visserligen en öppning ang. framtiden, när man skriver: Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Energimarknadsinspektionen ska bemyndigas att få meddela föreskrifter om metoder för hur avskrivning ska beräknas. Sedan slås dock fast: Utredningen anser mot bakgrund av valet av att tillämpa ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde att det är naturligt att använda en nominellt linjär metod. Dessutom är en sådan modell förhållandevis enkel att tillämpa och förstå. (s. 196) Att räkna ingående kapitalbas utifrån åldersjusterat nuanskaffningsvärde, åldersjusterad NUAK, hade möjligen varit något mera logiskt, om man i framtiden skulle tillämpa RL-metoden, men inte ens i detta fall vore det självklart, eftersom en förmögenhetsbevarande princip innebär att man ska beakta det faktiska återbetalningsmönstret under hela avskrivningscykeln. Om man framgent ska tillämpa en historiebeaktande princip bör historien rimligtvis också beaktas vid bestämningen av ingångsvärdena. Nu saknar alltså den föreslagna värderingsprincipen såväl koppling till historien som till framtiden och därmed är valet definitivt inte naturligt. I delbetänkandet diskuteras alternativet att vid värderingen utgå från bokförda värden, vilka är kopplade till en tillämpning av NL-metoden. Dock sägs underlagen i företagen om dessa värden vara bristfälliga. Med tanke på att omregleringen av den svenska elmarknaden trädde i kraft redan 1996 och att den nya regleringen inte är tänkt att bli införd förrän 2012 framstår det som högst förvånande, om man i de svenska nätföretagen inför övergången inte skulle ha så kompletta anläggningsregister att man åtminstone har uppgifter om ålder och anskaffningsvärden. Dessutom bedrivs nätverksamhet idag, med mycket få undantag, i verksamhetsformer, där det är att betrakta som lagbrott att inte ha en heltäckande bokföring av anläggningstillgångarna. Nyligen gjorde jag tillsammans med ek. dr. Torbjörn Tagesson en genomgång av årsredovisningarna i 50 slumpvis utvalda nätföretag. Därvid framkom att i 44 fall har företagens årsredovisningar upprättats i enlighet med Årsredovisningslagen och Bokföringsnämndens allmänna råd. Övriga sex bolag anger att de upprättat sina årsredovisningar i enlighet med Årsredovisningslagen och Redovisningsrådets rekommendationer och uttalanden. Samtliga svar pekar därmed på att man i nätföretagen har uppgifter om ålder och anskaffningsvärden. Om man i nätföretagen gör som man säger måste underlag om ålder, anskaffningsvärden och avskrivningsplaner finnas tillgängliga. Därmed faller argumentet att behöva tillgripa schabloner p g a informationsbrist.

3 2 (18) En annan i delbetänkandet framförd invändning mot att utgå ifrån bokförda värden är att dessa påverkats av skillnader i tillämpade redovisningsprinciper samt av uppskrivningar i samband med förvärv. Därför innebär de bokförda värdena, i den mån dessa går att få fram, i allmänhet en överskattning av den ingående kapitalbasen. De bokförda värdena har dessutom påverkats av de omstruktureringar som skett till följd av ägarförändringar. Köpande bolag har redovisat de köpta elnäten till marknadsvärde, vilket normalt sett i väsentlig grad överstiger de bokförda värdena. (s. 165) Nu torde emellertid skillnaderna i redovisningsprinciper inte vara så stora, eftersom man sedan mitten av 1980-talet även i svenska kommuner redovisar enligt bokföringsmässiga grunder. Genom jämförelser med underlag från anläggningsregiester borde det också gå relativt lätt att korrigera för effekter av uppskrivningar i samband med förvärv. I delbetänkandet lyfts sedan fram ett ytterligare problem med att utgå ifrån bokförda värden, nämligen att jämförbarheten mellan olika nätföretag kan försvåras, om historisk redovisning och kalkylering varit olika, vilket skulle ge upphov till kostnadsskillnader även i framtiden. Ett alternativ, som både skulle lösa informations- och jämförbarhetsproblemen, är att rekonstruera bokföringen med enhetliga principer, t ex vad gäller avskrivningstider, via en pris- och åldersjusterad NUAK. Detta sätt att bestämma ingångsvärdet diskuteras i delbetänkandet. Genom att eliminera inflationspåverkan skulle samtliga nätföretag, oavsett historik, bli jämställda vid en och samma tidpunkt med befintligt nät men värderade till standardkostnad och justerade med avseende på ålder. Möjligheten för nätföretagen att överdebitera sina kunder skulle därmed minska. (s ) Sedan avfärdas dock denna lösning på oklara grunder som en alltför teoretisk beräkning: Nackdelen med en inflationseliminering är dock att detta i hög utsträckning är en teoretisk beräkning. (s.180) Istället föreslås alltså ett alternativ baserat på enbart åldersjustering inkl. två varianter av schablonmässig värdering. I delbetänkandet säger man sig inse att detta kan leda till viss överskattning av kapitalbasen, något som sedan dock tonas ner. Utredningens bedömning att en initial överkompensation av flera nätföretag är möjlig, men att denna effekt relativt snabbt kommer att bli mindre betydelsefull. (s. 179) Bedömningen att effekterna blir små kan dock ifrågasättas av flera skäl, såväl teoretiska som empiriska. I utredningsarbetet har en simulering gjorts för en verksamhet med jämn investeringstakt. Simuleringens resultat illustreras på sidan 179. Även om beskrivningen av simuleringen inte är tillräckligt utförlig för att kunna granskas i detalj är det uppenbart att den är felaktigt gjord. Det är nämligen omöjligt att de två kurvor, som i figuren är angivna som räta linjer, kan vara räta. I så fall måste den framtida inflationen vara noll, något som förefaller högst osannolikt. Det hade sedan varit önskvärt om även effekterna på kapitalkostnaderna hade simulerats och illustrerats, eftersom det är här man kan se hur den framtida intäktsramen utvecklas. Slutsatsen måste bli att en korrekt simulering knappast stöder påståendet att överkompensationen är av mindre betydelse och snabbt övergående. I bilaga 2 av detta yttrande visas en simulering av utvecklingen av den totala kapitalbasen och av den totala kapitalkostnaden i en verksamhet med realt sett jämn investeringstakt, dvs en verksamhet av samma slag som den som illustreras på sidan 179 i utredningen. Av denna simulering framgår att den totala kapitalkostnaden under de första åren överskattas med mer än 40% även i en verksamhet med jämn åldersstruktur. Effekten kan därmed knappast avfärdas som en mindre betydelsefull. Den föreslagna hybridlösningen med att beräkna den ingående kapitalbasen som en åldersjusterad NUAK men att sedan tillämpa NL-metoden i framtiden innebär rent logiskt en dub-

4 3 (18) bel kompensation för inflation. Detta sker såväl i kapitalbasen som i räntan. Det finns faktiskt vissa paralleller till det s k Trumslagarmålet (NJA 1988 s 457), som medförde att Stockholm Vatten efter en dom i HD tvingades återbetala hundratals miljoner kr av va-avgifter uttagna på basis av en felaktig beräkning av kapitalkostnader, där det skett en dubbel kompensation för prisökningar. Nu är regleringen av elnät förvisso annorlunda än av va-verksamhet och felen är inte heller identiska, men det är ändå anmärkningsvärt att utredningen föreslår en modell, som innebär en inkonsekvent hantering av inflationseffekter. En klen tröst är att man även i den nya finska regleringsmodellen verkar ha byggt in ett fel med dubbel kompensation för inflation. Här är felet dock ännu större, eftersom man av allt att döma tänker sig att permanenta effekten genom en fortlöpande uppräkning av kapitalbasen. Den svenska modellen ger en avklingning, men effekten är ändå betydande under mer än ett decennium, vilket knappast kan ses som att den relativt snabbt kommer att bli mindre betydelsefull. Sedan kan det ifrågasättas varför man i utredningen inte gjort någon koppling till de empiriska underlag, som finns tillgängliga, t ex om nätföretagens bokförda värden och nuanskaffningsvärden. Av en sammanställning av de årsrapporter som nästan alla nätföretag lämnat till Energimarknadsinspektionen kan man utläsa att summan av bokförda värden för landets nätföretag år 2006 uppgick till ca 60 miljarder kr. Detta värde är enligt ovan påverkat av uppskrivningar, vilket leder till att det oavskrivna restvärdet överskattas. Även om det saknas underlag från vissa nätföretag är en ganska säker uppskattning att summan av de verkliga restvärdena kopplade till den reglermässiga bokföringen knappast överstiger 60 miljarder kr, troligen är summan väsentligt lägre, p g a ovan diskuterade effekter av uppskrivningar. Här krävs dock mera noggranna analyser för att komma till mera exakta skattningar. Vidare kan det finnas skillnader mellan reglermässiga och bokföringsmässiga värden. Mycket av materialet för att göra mera detaljerade beräkningar torde dock redan finnas samlat hos Energimarknadsinspektionen inom ramen för nuvarande tillsynsarbete, varför framtagning av relevant underlag bör kunna ske med en relativt måttlig arbetsinsats. Av tillgängligt underlag för 2006 kan man också skatta total NUAK för de svenska lokala nätföretagens tillgångar till 172 miljarder kr utifrån Nätnyttomodellens referensnät. Nu torde detta simulerade nät vara något mindre än det verkliga rent fysiskt. Samtidigt kan det tänkas innefatta dyrare komponenter, t ex mer av jordkabel och mindre av luftledning. Det torde dock vara en försiktig skattning att använda referensnätets NUAK som mått på NUAK för det verkliga. Totalsumman av åldersjusterad NUAK inkl. schabloner kan sedan rent logiskt inte hamna under halva NUAK. Värdet hamnar istället något högre p g a att nätföretag med låg genomsnittsålder kan förväntas välja att vid värderingen tillämpa varianten med en mera utvecklad åldersjustering inkl. komponentschablon för att därmed få en kapitalbas som är högre än halva NUAK. En försiktig skattning är att det totala genomsnittet därmed hamnar vid ca 55% av total NUAK och därmed blir den totala kapitalbasen ca 95 miljarder kr, om de i delbetänkandet föreslagna värderingsprinciperna tillämpas. Sammanfattningsvis kan konstateras att man i delbetänkandet avfärdar bokfört värde som bas för bestämningen av ingångsvärden, eftersom detta blåsts upp av uppskrivningar. Ingångsvärdet 60 miljarder blir alltså för högt, men p g a påstådda brister i underlagen är det svårt att göra tillförlitliga korrigeringar. Inte heller en skattning av bokförda värden utifrån en pris- och ålderjustering accepteras i utredningen. Istället föreslås en värdering baserad på åldersjusterad NUAK inkl. schabloner, vilket dock leder till ett totalt ingångsvärde av ca 95 miljarder kr, dvs 58% mer än det totala bokförda värdet, som enligt ovan fört resonemang redan är för högt! Den tillämpade logiken vid val av värderingsprinciper i utredningen är alltså minst sagt oklar.

5 4 (18) Även om sifferuppgifterna ovan bygger på överslagsberäkningar är det ändå uppenbart att förslagen i utredningen inte är tillräckligt väl underbyggda av vare sig principiella analyser eller av empiriska underlag. Det stämmer inte att de föreslagna värderingsprinciperna bara ger en liten överkompensation och snabbt övergående effekter. Effekterna blir stora och långvariga. Slutsatsen blir att de teoretiska simuleringarna måste göras om och tillgänglig empirisk information måste bearbetas på ett bättre sätt och först därefter kan konsekvensbedömningar göras och förslag presenteras. Avslutningsvis kan konstateras att den föreslagna regleringen framstår som betydligt mjukare än den nuvarande baserad på nätnyttomodellen. Även om denna modell har kritiserats för att inte alltid spegla verkligheten på ett rimligt sätt har den ändå en tydlighet och en oberoende ställning, som inte kommer att ha någon motsvarighet i den nya regleringen baserad på rapporterade faktiska förutsättningar. I framtiden kommer drift- och underhållskostnader bara att följas upp via vissa nyckeltal och jämförelser med andra nätföretag, s k benchmarking, men detaljerna om detta är ännu mycket oklara. Endast investeringar, som ligger över ett historiskt genomsnitt, vilket mäts via avskrivningssumman, kommer att granskas. Vägen till framgång för ett nätföretag verkar bli att sträva efter att få en stor kapitalbas. Här ger förslaget förvisso en flygande start, om de ovan kritiserade värderingsprinciperna implementeras. Förutom ett för högt ingångsvärde finns det också en betydande risk att den nya regleringen leder till överinvesteringar genom att investeringskontrollen framstår som svag. I den nuvarande regleringen baserad på nätnyttomodellen finns visserligen ingen kontroll alls av faktiska investeringar, men genom att koppla den totala intäktsramen till NUAK för ett simulerat referensnät skapas istället starka incitament för att avväga kostnaderna mellan kapital och drift. Detta kan visserligen leda till att investeringsstimulansen blir för svag, men detta har hanterats via kvalitetskrav, vilka också successivt skärpts. Nu svänger dock pendeln för starkt åt andra hållet så att kapitalbasen och investeringarna kommer i fokus i alltför hög grad och avvägningen mellan kapital- och drift- & underhållskostnader kommer i bakgrunden. Till sist kan det vara värt att gå tillbaka till vad som brukar anföras som det grundläggande motivet för reglering och därmed till vad som är en tillsynsmyndighets viktigaste roll, nämligen to protect the consumer from monopoly exploitation, för att citera Crew & Kleindorfer (2002). Detta innebär inte enbart en fokusering på pris utan snarare på välfärd, dvs på balansen mellan pris och kvalitet. Här är det förvisso lättare att finna lösningar i teorin än i praktiken, något som också diskuteras i den ovan citerade artikeln. Under de senaste decennierna har det förekommit fler misslyckanden än framgångsrika lösningar. Det verkar dock svårt att nå framgång i regleringen, om man inte åtminstone utgår från det grundläggande motivet för reglering, som diskuteras ovan. I delbetänkandet finns en tydlig slagsida åt att säkerställa nätföretagens intressen i form av en för dessa fördelaktig beräkning av ingångsvärden. Redan språkbruket pekar på detta, när det t ex talas om ett kaptalbasgolv, ett lägsta ingångsvärde som nätföretagen ska garanteras, istället för om ett kapitalbastak, ett högsta värde på återstående kapitalbas, som brukarna ska behöva betala tillbaka. Förutsättningarna för att nå fram till en balanserad regleringsmodell är därmed inte de bästa. Allra sist kan noteras det också finns en rad andra oklarheter och brister i underlaget. Några av dessa diskuteras mera utförligt i den utvecklade promemorian nedan. Lund den 25 februari 2008 Stefan Yard

6 5 (18) Utvecklat remissvar Bakgrund I min egenskap av professor i företagsekonomi med specialisering på kalkylering, särskilt inom teknisk infrastruktur, har jag genom åren studerat olika förslag och lösningar gällande kostnadsberäkningar och reglering av nätverksamheter som va, telenät och elnät. Dock har jag inte varit direkt involverad i Energinätsutredningen, även om jag besvarat en rad frågor och också bistått med olika typer av underlag. Många passager i delbetänkandet känns från mina egna arbeten, låt vara att det förekommer en del omtolkningar, som upplevs som mera främmande. Angivandet av källor verkar inte heller ske lika frekvent och konsekvent i offentliga utredningar som i akademiska arbeten. Bristen på källhänvisningar framstår dock som ett mindre problem än att det finns en rad oklarheter i argumentation och slutsatser. Mina synpunkter nedan kommer av utrymmesskäl att fokuseras på beräkningar av intäktsramar samt av ingångsvärde, ingående kapitalbas, i samband med byte av regleringsmodell. Brister i underlag Ett grundproblem i regleringen av elnätverksamhet i Sverige uppges vara bristen på underlag om nätföretagens tillgångar, t ex om deras ålder. Det finns mycket begränsad information om hur gamla elnäten i Sverige är. (s. 177) Egentligen är det högst anmärkningsvärt att detta argument alltjämt lyfts fram. Inför avregleringen, eller snarare omregleringen, av elverksamheten i Sverige den 1/1 1996, diskuterades problemen med brister i underlagen. Då var problemet framförallt att det inte gjorts några tydliga uppdelningar av tillgångar och kostnadsunderlag mellan olika verksamhetsgrenar, men sedan har man fått intrycket att det allra mesta av detta blivit klargjort. Det som nu utreds är en förändring som inte ska implementeras förrän 2012, dvs. 16 år efter avregleringen. Om man räknar från tidpunkten då förslagen inför avregleringen presenterades under första hälften av 1990-talet är tidsspannet nästan två decennier. Att fortfarande åberopa brister i underlag som skäl för att tillgripa grova schabloner vid värderingen av tillgångarna känns inte trovärdigt. Bristen på uppgifter om elnätens tillgångar, ålder, anskaffningsvärden, avskrivningstid etc., framförs i delbetänkandet likväl som ett grundproblem vid utformningen av den framtida regleringen. Om detta stämmer är det högst anmärkningsvärt att nätföretagen i sina årsredovisningar nästan utan undantag säger sig följa årsredovisningslagen och Bokföringsnämndens allmänna råd (t ex BFNAR 2003:1 om anläggningsregister). Praktiskt taget alla nätföretag drivs idag i verksamhetsformer, där det finns krav på att hålla kompletta anläggningsregister. Det är naturligtvis helt omöjligt att följa denna reglering utan uppgifter om åtminstone ålder och anskaffningsvärden. Detta innebär att man i utredningen antingen är felinformerad eller också begås lagöverträdelser i de flesta svenska nätföretag. Nu kan det invändas att det kan finnas skillnader mellan kalkylmässiga (reglermässiga) och redovisningsmässiga värden och beräkningar. Dessa skillnader gäller självfallet inte tillgångarnas ålder och anskaffningsvärden. Avvikelser finns också åt båda hållen. Tillämpning av kortare avskrivningstider minskar de bokförda värdena, uppskrivningar t ex efter förvärv ökar dem. Om det sedan förekommit skillnader vad gäller t ex tillämpad metod för kapitalkostnadsberäkning och i fråga om tillämpad avskrivningstid mellan de kalkylmässiga och de redovisningsmässiga beräkningarna skulle detta ha givit avtryck i resultatet, men stora resultatvariationer har inte kunnat observeras, åtminstone inte systematiskt över längre perioder.

7 6 (18) Sammanfattningsvis kan brister i underlag inte accepteras som förevändning för att välja grova schabloner vid värderingen. Om det inte gått att få fram exakta underlag för de senaste decennierna kan man också ifrågasätta om det finns förutsättningar för att kunna tillämpa en ny reglering, som bygger på detaljerad redovisning. Balansering av krav Vid utformningen av en reglering för en verksamhet, som utgör ett naturligt monopol, är grundprincipen att balansera krav från olika parter, dock med fokus på den svagaste, i detta fall nätkunderna, som är hänvisade till sitt lokala nätföretag i monopolställning. I detta sammanhang förefaller det mera naturligt att tala om nätkunder istället för om konsumenter, inte minst beroende på att en mycket stor grupp av nätkunder är företag. Fokuseringen i retoriken på konsumentintresset istället för på kundintresset kan f ö vara en förklaring till det svaga intresset från näringslivets organisationer för den aktuella frågan om hur regleringen av prissättningen av elnättjänster ska ske i framtiden. Nätkundens primära intresse är att få tillgång till säkra och kostnadseffektiva nättjänster av fullgod kvalitet. Förutom det självklara att man inte är beredd att betala för onödigt omfattande eller onödigt dyra lösningar ligger i det senare också att man inte vill betala för samma tjänst två gånger. Nätföretaget å sin sida vill ha stabila förutsättningar och garantier för täckning av sina kostnader inkl. en rimlig avkastning i förhållande till risktagandet. Ur allmän synpunkt tillkommer sedan krav på transparens och jämförbarhet så att omotiverade avvikelser kan upptäckas och korrigeras. Ovanstående krav torde i huvudsak kunna accepteras av inblandade parter, men det kan också finnas vissa skillnader i synen på hur man ska räkna. Den ingående kapitalbasen kan ur nätkundens perspektiv ses som en skuld men som en tillgång ur nätföretagets synvinkel. Kunden vill naturligt nog ha en så liten skuld som möjligt och nätföretaget en så stor tillgång som möjligt. Även om det principiellt sett inte bör vara svårt att enas om hur man ska bestämma en balanspunkt, kan det i praktiken uppkomma problem, när det finns brister i underlagen eller när de finns oklarheter i samband med tidigare förändringar. Frågan är hur djupt och hur långt tillbaka man ska gå. Här saknas en principiell diskussion i utredningen. Istället för man fram dåligt underbyggda och inkonsekventa förslag. Förmögenhetsbevarande eller kapacitetsbevarande? En grundläggande inkonsekvens i utredningen är att man framåt i tiden tänker sig tillämpa en förmögenhetsbevarande princip i kombination med NL-metoden, medan man bakåt i tiden avser att tillämpa en kapacitetsbevarande princip i kombination RL-metoden 1, när man förordar en värdering utifrån åldersjusterad nuanskaffningskostnad, NUAK. Att bestämma den ingående kapitalbasen enligt principen åldersjusterad NUAK har dock en svag förankring såväl bakåt som framåt. RL-metoden har med några få undantag inte använts tidigare och är som sagt inte tänkt att användas i framtiden efter ändringen av regleringen. Med tanke på att man förordar en ny reglering baserad på faktiska nät och kostnadsberäkningar baserade på en förmögenhetsbevarande princip samt en tillämpning av NL-metoden vid kapitalkostnadsberäkningarna förefaller det logiskt och konsekvent att försöka tillämpa samma princip och metod även bakåt i tiden vid bestämning av den ingående kapitalbasen. Denna slutsats förstärks av att NL-metoden tillämpats i många nätföretag även historiskt, troligen i de flesta. Som utomstående är det dock svårt att här uttala sig med bestämdhet, efter- 1 RL-metod, Real linjär metod, också benämnd Bruksvärdesmetod, se t ex Yard (1997).

8 7 (18) som det enligt ovan varit svårt att få fram underlag, även om det egentligen inte borde vara så. Som diskuteras vidare i bilaga 1 är det sedan inte självklart att exempelvis en tillämpning av t ex RA-metoden under några år ska innebära en annan värdering av den ingående kapitalbasen än för de företag som genomgående använt NL-metoden. Avgörande blir hur man agerade när RA-metoden infördes. Ingående kapitalbas från en pris- och åldersjusterad nuanskaffningskostnad, NUAK Ett konsekvent förslag för värdering av den ingående kapitalbasen torde vara att man utgår ifrån historiska anskaffningsvärden minus gjorda avskrivningar. I de fall det saknas underlag får man försöka rekonstruera detta värde genom att indexomräkna bakåt från NUAK och sedan göra en åldersjustering. Ett problem här är hur man ska hantera skillnader i tidigare tillämpade avskrivningstider. Det har föreslagits att man i framtiden ska tillämpa samma avskrivningstider som i den nuvarande regleringen baserad på nätnyttomodellen, NNM. Detta innebär 40 års avskrivningstid för nät och nätstationer och 12 år för elmätare. En snabb genomgång av nätföretagens årsredovisningar indikerar att man i redovisningen för närvarande räknar med mellan 20 och 40 års avskrivningstid för nät med ett genomsnitt strax under 30 år, medan genomsnittet för transformatorer ligger något lägre. Exakt hur det förhåller sig med de kalkylmässiga (reglermässiga) avskrivningstiderna är svårare att avgöra. Sett ut nätkundernas perspektiv vore det visserligen skäligt att beakta faktiskt tillämpade avskrivningstider och därtill hörande restvärden, men här kan man fastna i informationsproblem. Vidare kan det vara svårt att avgöra när och av vem tidigare kapitalkostnader faktiskt betalats. En tänkbar kompromiss vore att tillämpa de framtida avskrivningstiderna även bakåt, låt vara att detta i de flesta fall skulle leda till en viss överskattning av kapitalbasen, eftersom man i de flesta fall tillämpat kortare avskrivningstider än 40 år för nät och nätstationer. Detta framstår dock som en betydligt mindre överskattning än vid tillämpning av de förslag som förordas i utredningen. Det förslag som beskrivs ovan diskuteras f ö också i utredningen, t ex på sidan , där man konstaterar att en värdering baserad på NUAK, som enbart åldersjusteras utan att prisjusteras, leder till ett för högt ingångsvärde och en överkompensation av nätföretagen. En princip där man även prisjusterar är bättre: En effekt av utredningens förslag om nya principer för kapitalkostnadsberäkning bör nämnas i detta sammanhang. Följden av uppräkningen av elnätet till nuanskaffningsvärdet och en därpå följande ålderjustering blir att nätföretagen överkompenseras eftersom kompensation för inflation redan ges i den nominella räntan. Denna effekt kan förstärka den ovan redan nämnda möjligheten till initial överkompensation av nätföretag. En möjlighet att åtgärda detta är att försöka återskapa en kapitalbas som ligger så nära det värde som en korrekt bokföring hade resulterat i. Genom att eliminera inflationspåverkan skulle samtliga nätföretag, oavsett historik, bli jämställda vid en och samma tidpunkt med befintligt nät men värderade till standardkostnad och justerade med avseende på ålder. Möjligheten för nätföretagen att överdebitera sina kunder skulle därmed minska. Trots att utredarna alltså anser det vara mera korrekt med både pris- och åldersjustering, avfärdas detta i utredningen med oklara argument som att det är en teoretisk beräkning. Argumentet är dock inte bara oklart utan också ologiskt, eftersom en värdering med både prisoch åldersjustering skulle ge en betydligt bättre verklighetsanknytning genom att det skapas bättre möjligheter för jämförelser med faktiska anskaffningsvärden och restvärden än om man gör en värdering utifrån enbart åldersjusterad NUAK, vilken framstår som betydligt mera teoretisk och med svag koppling till några observerbara referensvärden. Innan vi går in på en kritisk granskning av de i utredningen föreslagna värderingsmetoderna ska en kort diskussion föras kring begreppet kapitalbas.

9 8 (18) Begreppet kapitalbas I utredningen tycks det föreligga vissa grundläggande oklarheter kring innebörden av begreppet kapitalbas. Vad som är rätt eller fel användning av begreppet kan diskuteras, men i tvetydiga fall är det viktigt att tydligt klargöra vilken innebörd man ger ett visst begrepp. Kapitalbas kan antingen ses som återstående värde/skuld, som också utgör basen för ränteberäkningen under resp. period (år). Den skulle därmed också kunna benämnas räntebas. Kapitalbas kan emellertid även tolkas som basen för beräkningen av hela kapitalkostnaden, dvs som en kapitalkostnadsbas. Det som ska fastställas vid övergången till den nya regleringen är självfallet restvärdet/restskulden, dvs. kapitalbas i den första betydelsen, räntebas. För att göra en analogi till traditionell bokföring med NL-metoden så är anskaffningsvärdet kapitalkostnadsbasen, medan det bokförda värdet är räntebasen. Vid tillämpning av annuitetsmetoder som RA-metoden blir det inte lika tydligt vad som är räntebasen, eftersom man direkt räknar fram kapitalkostnaden från en NUAK utan att särskilja komponenterna avskrivning och ränta. NUAK blir därmed kapitalkostnadsbas, men inte räntebas. I bakgrunden finns emellertid restskuld/restvärde även vid tillämpning av annuitetsmetoder, låt vara att detta är något krångligare att beräkna. Med hjälp av en nusummeberäkning av återstående belopp är det dock relativt lätt att komma fram till restvärdet. Som en ytterligare parallell kan man se på ett annuitetslån, t ex ett bolån. Även om annuiteten hela tiden räknas på ursprungslånet är detta definitivt inte samma sak som att restskulden är konstant över tiden. Egentligen borde ovanstående vara självklart. Samtidigt kan konstateras att man i utredningen tar upp ett ganska stort utrymme, t ex på sidan , med att diskutera ren NUAK som ett tänkbart mått på den ingående kapitalbasen. Detta är naturligtvis helt otänkbart, eftersom näten inte är nya. Denna diskussion borde därmed ha utgått. En möjlig förklaring är att man inom ramen för nuvarande tillsyn med hjälp av NNM använder begreppet kapitalbas för den kapitalkostnadsbas, som modellen använder, nämligen ojusterad NUAK, men detta är som sagt en annan användning av begreppet och är inte kopplat till en verklig kapitalbas. Den nuvarande regleringen baserad på NNM kräver inga uppgifter om verkligt nät och än mindre underlag om dess restvärde. Detta torde f ö vara ett av skälen till att man valde denna modell, ett sätt att komma undan problemen med brister i underlagen. Kritisk granskning av schablonen med värdering av kapitalbas utifrån justerad NUAK I utredningen förordas att kapitalbasen, restvärdet/restskulden, bestäms från en justerad NUAK för resp. nätområde. Som grund för justeringen föreslås åldersjusterad NUAK snarare än en kvalitetsjusterad NUAK. Egentligen glider man här åter ifrån huvudspåret, att avgöra vad som nätkunderna har kvar att betala av på den skuld som uppkommit vid investeringar. Genom att återbetalningen av en skuld är kopplad till ett valt tidsmönster snarare än till någon typ av successiv värdering av anläggningars status är det ganska självklart att någon typ av koppling till ålder bör göras vid värderingen. I utredningen diskuteras sedan två varianter för bestämning av den ingående kapitalbasen, antingen en linjär åldersjustering i kombination med ett komponentgolv vid 20% av NUAK eller en generell schablon med värdering av hela nätet till halva dess NUAK. Argumentet för att välja ett generellt kapitalbasgolv vid halva NUAK är att man tror sig veta att tillgångarna i de svenska elnäten är ungefär halvgamla. Det anges inte någon mera robust empirisk grund för denna bedömning utöver att energiföretaget Fortum redovisar siffror på att deras svenska nät i genomsnitt är 20 år gamla (s. 177). Även om bedömningen skulle vara korrekt så kan en rad invändningar resas mot den generella schablonen. Genom att nätföretagen ges möjlighet att antingen välja att tillämpa den generella schablonen eller en verklig åldersjustering plus ett komponentgolv vid 20% av NUAK för komponenter av okänd ålder så kommer självklart de

10 9 (18) som har nät med nyare tillgångar och därmed en medelålder under halva avskrivningstiden att välja den senare varianten baserad på tillgångarnas verkliga ålder plus komponentschablonen. De som kommer att använda schablonen med kapitalbasgolvet måste därmed logiskt sett ha en genomsnittsålder, som överstiger det totala genomsnittet, dvs över 20 år, givet att Fortums uppgifter stämmer, vilket f ö är långt ifrån självklart. Utredningen vill betona att bristen på tillgänglig data över elnätens ålder innebär att den föreslagna nivån på kapitalbasgolvet snarare ska betraktas som ett rimligt antagande om elnätens genomsnittålder än en väl underbyggd siffra. (s. 178) Som diskuterats inledningsvis borde det egentligen inte vara svårt att få fram en väl underbyggd siffra om tillgångarnas ålder från nätföretagens anläggningsregister. Egentligen har detta med de svenska elnätens genomsnittsålder mycket lite att göra med vilken procentandel av NUAK som man bör välja vid bestämningen av kapitalbasgolvet. Detta bör kopplas till informationsläget. Eftersom det finns lagreglerade krav på att hålla kompletta anläggningsregister finns inga motiv för att tillåta förlåtande schabloner för dem som inte följer reglerna. Jämförbarhet mellan nätföretag med olika ålderstruktur I de flesta typer av verksamhet är det normala förhållandet att det finns ett åldersberoende hos drift- och underhållskostnaderna, D&U-kostnaderna. Även om mönstren kan se något olika ut är grundmönstret nästan alltid att kostnaderna för D&U ökar med stigande ålder. Till sist blir kostnaderna så höga att de överstiger den genomsnittliga totalkostnaden, kapitalkostnaden plus D&U-kostnaden, vilket innebär att det blir ekonomiskt fördelaktigt att byta ut tillgången och reinvestera. Detta är grundprincipen för bestämningen av den ekonomiska livslängden, den användningstid som minimerar genomsnittlig totalkostnad 2. Här bör också kvalitetsaspekter vägas in. Som en spegling av stigande D&U-kostnader brukar man välja ett avtagande mönster för kapitalkostnaderna. Utmärkande för en verksamhet med nya tillgångar är alltså höga kapitalkostnader men låga D&U-kostnader och tvärtom för en verksamhet med äldre tillgångar. När man jämför verksamheter med olika ålderstruktur är det rimligast att se på totalkostnaderna. I utredningen för man dock ett oklart resonemang om att jämförbarheten blir bäst om man lägger samma kapitalkostnad oavsett ålder. Det kan starkt ifrågasättas varför jämförbarheten skulle bli bättre av att reella olikheter görs lika genom en enhetlig bestämning av kapitalkostnaderna. Snarare förstärks då olikheterna, jämförbarheten försämras och dessutom kan man förvänta sig betydande missnöje, när nätföretag med halvgamla tillgångar ser att andra nätföretag med betydligt högre genomsnittsålder hos tillgångarna ges samma ingångsvärde och därmed en högre total intäktsram, kapitalkostnad plus D&U-kostnad. Olämpliga beteendekonsekvenser av utredningsförslagen I många nätföretag med gamla tillgångar lär man trots investeringar under kommande år fram till omläggningen 2012 ändå inte nå en genomsnittsålder som understiger halva avskrivningstiden. Därmed bortfaller investeringsincitamenten. Endast investeringar som oundgängligen måste genomföras före 2012 av kvalitetsskäl eller t ex som en följd av elmarknadsdirektivet kommer att genomföras, eftersom man i denna grupp av företag med hög genomsnittsålder hos tillgångarna inte får någon ökning av intäktsramen av tillkommande investeringar. 2 Även när det gäller begreppet ekonomisk livslängd förekommer det i utredningen oklarheter i begreppsanvändningen (jfr fotnot på s. 191). I utredningen används detta begrepp synonymt med avskrivningstid, medan begreppet teknisk livslängd snarare används som beteckning för det som i vanliga fall brukar benämnas ekonomisk livslängd. Normalt är teknisk livslängd den tid en tillgång kan fås att fungera, medan ekonomisk livslängd är den användningstid som är ekonomiskt optimal. Det är ingen kapitalförstöring att skrota och byta ut en tillgång som uppnått sin ekonomiska livslängd.

11 10 (18) För företag med nyare tillgångar gäller däremot det omvända. Där blir man istället överkompenserad för sina investeringar under de närmaste åren genom att man vid övergången 2012 får göra en prisuppräkning till ett bruksvärde, en åldersjusterad NUAK, vilket är högre än det bokförda restvärdet, ja i många fall högre än anskaffningsvärdet. Om inflationen från år 2008 och framåt blir säg 3% per år, kommer en investering på 10 Mkr gjord i början av år 2008 att få ett ingångsvärde 2012 på 10,41 Mkr 3. Här styr man alltså fullständigt fel. Nätföretag med gamla nät och stora investeringsbehov styrs mot att uppskjuta sina investeringar, medan företag med nya nät uppmuntras att tidigarelägga sina investeringar eller att rent av överinvestera. En annan liknande dysfunktionell effekt gäller förslaget om hur den selektiva kontrollen av nätföretagens investeringar ska ske. Förslaget innebär i korthet att investeringar motsvarande ett nätföretags totala avskrivningssumma accepteras utan granskning. Detta framstår dock som en olämplig och ineffektiv princip för inriktning av en selektiv kontroll. Företag med nya nät har också stora avskrivningsunderlag och därmed stora avskrivningar, men mindre investeringsbehov än i nätföretag med gamla tillgångar. Om granskningen kopplas till volymen avskrivningar kommer i huvudsak nätföretag med hög genomsnittsålder hos tillgångarna att granskas. Risken för onödiga investeringar av typen gold-plating torde dock vara betydligt större i nätföretag, som redan är välinvesterade och har god kvalitet. Däremot i nätföretag i en mera ansträngd situation med svag ekonomi och eftersatta investeringar finns mindre risk för att man gör onödiga investeringar. Här borde självkontroll vara tillräcklig. En mera neutral utformning av kontrollen än att göra en koppling till avskrivningssumman vore att koppla gränsvärdet där granskning inträder till en viss andel av NUAK, men egentligen vore det ännu bättre, om man även kunnat beakta genomsnittsåldern. De nätföretag som har låg medelålder behöver mindre investeringar och kontrollgränsen för investeringarna som andel av NUAK borde därmed sättas lägre för dessa. Felaktiga modellanalyser Ett grundläggande krav i såväl förslag som i färdiga regleringsmodeller är att underlaget ska vara möjligt att granska. På flera ställen brister utredningsmaterialet härvidlag. Ett exempel är illustrationen på sidan 179, en central figur, som påstås visa vilken effekt det blir på kapitalbasen, om den föreslagna modellen med åldersjusterad nuanskaffningskostnad med schablon tillämpas. Figuren påstås visa att effekterna på kapitalbasen blir av mindre betydelse. Om detta stämmer är det förvisso en viktig slutsats, men figuren kan starkt ifrågasättas och därmed också slutsatsen om effekternas begränsade betydelse. Figuren påstås illustrera ett fall med jämn investeringstakt. Detta kan förvisso vara ett intressant typfall att studera. För att kunna förstå och tolka figuren måste man dock veta vilka övriga antaganden den bygger på, antaganden om prisförändring, realränta samt avskrivningstid. Utan denna typ av underlag är figuren egentligen inte möjlig att granska och tolka. Man kan ana att utredarna tänkt sig en total NUAK på 1000 och årliga investeringar i nollpunktens penningvärde på 1/40 av detta, dvs 25 per år. Sedan frågar man sig dock om det som illustreras är reala eller nominella värden, om det som visas är i fast eller i löpande penningvärde. Genom att kurvan Gamla anläggningar schablon är linjärt angiven kan man förmoda att figuren är angiven i löpande penningvärde, eftersom NL-metoden innebär konstanta nominella avskrivningar. Men sedan är kurvan Nyinv. ej avskr. också illustrerad som en rät linje, vilket inte kan stämma om man har volymmässigt konstanta investeringar. Om prisökningstakten är säg 2,5% per år, borde en investering av 25 per år vid t=0 ha ökat till 67 det sista 3 36/40 * 10 *1,03 4 = 10,41

12 11 (18) året. Nu ökar visserligen inte summan av nya anskaffningsvärden lika kraftigt, men kurvan blir ändå inte linjär. Det verkar också märkligt att man i figuren efter 40 år kommer till en kapitalbas, som ligger strax under 500, uppskattningsvis vid 475. Här kan man naturligtvis ha gjort ett antagande om en mycket låg framtida prisökningstakt, men då måste detta motiveras. För att få en så hög kapitalbas som 475 efter 40 år måste man anta en så låg årlig prisökningstakt som 0,6%. Sammanfattningsvis framstår analysen bakom figuren som felaktig men går samtidigt inte att granska i detalj. Analysen borde därmed göras om. En utförlig beskrivning av hur man kan modellera utveckling av kapitalbas och total kapitalkostnad ges i Yard (1997) och vidare i bilaga 2. Denna simulering visar att övergångseffekterna är av avsevärd storlek och definitivt inte små. Vidare, i en verksamhet med jämn investeringstakt kommer kapitalbasen realt sett aldrig att vara så stor som precis efter övergången, om ingångsvärdet bestäms på det sätt som föreslås i utredningen. Sedan kan det förvisso uppkomma avvikelser i enskilda fall, men det som diskuteras i den principiella analysen är ett modellfall med jämn investeringstakt och då finns det faktiskt ett entydigt svar. Slutligen är det förvånande att man inte också visat effekterna på kapitalkostnaderna utan bara utvecklingen av kapitalbasen. Andra oklarheter För att kunna bedöma konsekvenserna av de i utredningen framförda förslagen måste man relativt detaljerat förstå hur dessa ska tillämpas. Ett område där det finns en betydande oklarhet gäller beräkningen av en åldersjusterad nuanskaffningskostnad i praktiken. På sidan 181 finns visserligen ett avsnitt med denna rubrik, men det är ändå oklart hur beräkningen är tänkt att utföras i detalj. En fråga är vad man ska förstå med komponentslag. Gäller det t ex transformatorer eller mer uppdelat i t ex stolpstationer resp. satellitstationer eller kanske en ännu mera exakt avgränsning? Hur gör man sedan en beräkning av genomsnittlig ålder? Om alla komponenter är av exakt samma typ skulle man kunna göra en någorlunda enkel viktning, men värre blir det om utformningen och därmed standardpriset varierar. Hur gör man sedan om genomsnittet blir ett bråktal? Antag, att man t ex för nya elmätare kommit till genomsnittåldern 4,7 år. Om avskrivningstiden är 12 år, hur beräknas ingångsvärde och avskrivningstid? Blir ingångsvärdet (12-4,7)/12 gånger NUAK eller avrundar man åldern till 4 eller till 5 år och vilken fortsatt avskrivningstid tänker man sig? Det hela förefaller vara en konstruktion som framtagits av tekniker snarare än av ekonomer. Det verkar vara betydligt enklare att rekonstruera ett anläggningsregister bakåt genom att fylla i faktiska eller uppskattade anskaffningsvärden för olika år och avskrivningstider. Dessutom, inte mindre viktigt, uppnår man då en betydligt jämnare utveckling av kapitalbas och av kapitalkostnader än om man lägger in sammanklumpade ingångsvärden per komponentslag. Allra värst blir det naturligtvis om man skulle tillåta lösningen med ett generellt kapitalbasgolv, vilket diskuterades under föregående avsnitt och också vidare i bilaga 2. Avslutningsvis är det beklagligt att man utredningen inte vinnlagt sig mera om en preciserad begreppsanvändning. Det är olyckligt att man inte på ett korrekt sätt kan hantera grundläggande ekonomiska begrepp som kostnad utgift utbetalning resp. intäkt inkomst inbetalning. Det blir obegripligt när man t ex på sidan 187 skriver den kostnad företaget avser att investera för. Precision i begreppsanvändning är förvisso inget självändamål, men det är olyckligt om felen medför att analysen blir lidande. Tidigare i detta yttrande har oklar-

13 12 (18) heter i användningen av begreppen kapitalbas och ekonomisk livslängd påtalats. Till sist kan också nämnas att det är olämpligt att utan vidare se en anslutningsavgift som en intäkt. Det är i första hand en inbetalning. En viktig principiell fråga är sedan hur denna ska intäktsföras. Allra sist kan också noteras att man i utredningen avstått från att mera konkret diskutera flera viktiga frågor, t ex bestämningen av kalkylränta 4, WACC, (Weighted Average Cost of Capital). Efter övergången till en förmögenhetsbevarande princip och beräkningar från faktiska förutsättningar bör risken minska och därmed bör kalkylräntan kunna sänkas betydligt. När kalkylräntebestämningen diskuteras i utredningen användes svepande formuleringar som utifrån vedertagna ekonomiska metoder (s. 196). Samtidigt reder man inte ut skillnaden mellan reala och nominella beräkningar. Vid kapitalkostnadsberäkning med reala metoder sker inflationskompensation via uppräkning av kapitalbasen, medan man tillämpar en lägre real ränta. Vid tillämpning av nominella metoder sker inflationskompensationen via den nominella räntan. Den föreslagna hybridlösningen med att beräkna en ingående kapitalbas som en åldersjusterad NUAK, vilken sedan skrivs av linjärt och där kapitalbasen belastas med nominell ränta, kan inte sägas följa vedertagna ekonomiska metoder. _ 4 I delbetänkandet och f ö i en rad andra sammanhang benämns kalkylränta istället som kapitalkostnad efter påverkan av den engelska begreppet Cost of Capital. I utredningen användes dock kapitalkostnad i första hand för att beteckna summan av avskrivning och ränta, något som på engelska benämns Capital Cost. Så länge det inte finns någon risk för missförstånd må båda användningarna av begreppet kapitalkostnad kunna användas, men man måste vara observant så att inte missförstånd uppkommer. En mindre lyckad begreppsanvändning är den på sidan 197: En vedertagen metod för att beräkna kalkylräntan är den s.k. WACC-metoden (Weighted average cost of capital). En genomsnittlig kapitalkostnad kan beräknas genom att väga samman ägarnas bedömda avkastningskrav med låneräntan där andelen lån respektive eget kapital av det totala kapitalet används som vikter. Här borde begreppet kalkylränta ha använts genomgående, eller möjligen någon omskrivning som kostnad för kapitalet. Kapitalkostnad är ett absolut mått i kronor och inte i procent och beräknas t ex med den nominella linjära metoden.

14 13 (18) Bilaga 1: Lärdomar från metodbyten inom va-området Tidigare har jag detaljstuderat kapitalkostnadsberäkningar och hantering av metodbyten inom va-området, se vidare Yard (1997). I första hand har effekterna i samband med byte till och från RA-metoden studerats. RA-metoden infördes vid mitten av 1980-talet inom svensk kommunal verksamhet efter en rekommendation från Svenska Kommunförbundet (numera Sveriges Kommuner och Landsting) Successivt gick man i många kommuner över till denna metod och 1990 tillämpades den i ca 40% av landets kommuner. Ett decennium senare hade dock de flesta återgått till NL-metoden och i början av 2000-talet tillämpades den bara i ca 10% av kommunerna. En intressant fråga var hur man skulle hantera övergången till och från RA. I första hand studerade jag olika lösningar vid bytet från RA-metoden tillbaka till NL-metoden vid mitten av 1990-talet. Vid återgången var kapitalbasen högre vid tillämpning av RA-metoden än om man tillämpat NL-metoden även tidigare. Frågan var hur denna skillnad i kapitalbas skulle hanteras. Lösningen i rekommendationer och i praxis blev att man skulle resonera likadant vid avvecklingen som vid införandet. När RA-metoden infördes under senare delen av 1980-talet skedde detta utan beaktande av vilken faktisk kapitalbas man hade kvar efter att ha tillämpat NLmetoden under ett antal decennier utan man övergick till RA med en momentan höjning av kapitalbasen. Denna övergång kritiserades från flera håll, såväl av brukarföreträdare som av teoretiker, men i de flesta kommuner valde man ändå en historielös övergång vid införandet av RA-metoden. Med hänsyn till att man gjorde på detta sätt ansågs det vid återgången vara mest rimligt att tillämpa samma princip, dvs räkna den ingående kapitalbasen som om NLmetoden använts hela vägen. Detta ansågs vara det mest konsekventa sättet att beakta hela utvecklingen. I några fall gjordes kontrollräkningar från avgifter och drift- och underhållskostnader för att se om åren med RA-metoden givit tillräcklig kostnadstäckning. I de allra flesta fall visade det sig då att man under åren med RA-metoden haft högre kapitalkostnader än om man fortsatt med NL-metoden. Nu kan möjligen inte erfarenheterna från va-området överföras direkt till elnätverksamhet, men exemplet visar ändå att en tillämpning av RA-metoden med långa avskrivningstider inte automatiskt kan kopplas till krav på högre ingående kapitalbas. Det är i varje fall värt att undersöka när och hur RA-metoden introducerades i de fall den tillämpas idag. Ett liknande resonemang borde också kunna tillämpas vid beaktande av de år då nätnyttomodellen använts. Bilaga 2: Simulering av utvecklingen av real kapitalbas och real kapitalkostnad i en nätverksamhet med realt konstant investeringstakt Nedan simuleras hur utvecklingen av total kapitalbas och total kapitalkostnad kommer att bli i en verksamhet med realt sett konstant investeringstakt. Antaganden: Avskrivningstid: 40 år Prisutveckling enligt faktisk KPI t o m 2007, därefter olika antaganden, grundfall 2,5% per år Antagen realränta 7%. Tre varianter illustreras: 1) Åldersjusterad NUAK inkl. komponentschablon vid 20% 2) Schablon med kapitalbasgolv vid 50% av NUAK 3) Pris- och ålderjusterad NUAK med prisjustering enligt KPI

15 14 (18) Real kapitalbas Pris- & åldersjusterad NUAK Åldersjusterad NUAK med 20% komponentschablon Kapitalbasgolv halva NUAK Figur 1: Utveckling av real kapitalbas i en verksamhet med volymmässigt konstant investeringstakt vid tillämpning av olika principer för bestämning av ingående kapitalbas. Som framgår av figur 1 kommer det att bli en mycket kraftig variation i den reala kapitalbasen, om schablonen med att beräkna kapitalbasen utifrån halva NUAK kommer till användning. Liksom i fallet med att göra en ren åldersjustering inkl. ett komponentgolv vid 20% kommer man i utgångsläget att starta vid en väsentligt högre kapitalbas än vad man når i jämvikt. Sedan får man dock i fallet med halva NUAK en kraftig svacka i kapitalbasen efter 20 år. I jämförelse med de ovan nämnda schablonerna framstår en beräkning av ingångsvärden baserad på pris- och åldersjusterad NUAK som betydligt jämnare, vilket egentligen inte är oväntat eftersom detta är en konsekvent tillämpning av NL-metoden och en förmögenhetsbevarande princip. På nästa sida illustreras motsvarande utveckling av real kapitalkostnad. Som framgår av figurerna blir det alltså avsevärda effekter på kapitalbas och på kapitalkostnad och därmed också på den totala intäktsramen, om man väljer att inte göra någon prisjustering. Effekten är störst initialt, men är betydande under ett par decennier. Lösningen med att välja schablonen med halva NUAK och därvid sätta en stor klumpsumma som ingångsvärde, vilken skrivs av under halva den ordinarie avskrivningstiden, ger upphov till de största

16 15 (18) variationerna i intäktsram och kapitalbas. Efter tjugo år kommer en markerad vågdal, när klumsumman i kapitalbasgolvet skrivits av. Sedan följer några år då kapitalkostnadsnivån ligger under den jämviktsnivå man erhållit med en konsekvent tillämpning av NL-metoden och en ingångsvärdering baserad på pris- och åldersjusterad NUAK. Totalt sett över en 40- årscykel ger dock båda schablonerna, dvs Kapitalbasgolv halva NUAK resp. Åldersjusterad NUAK med komponentschablon vid 20% av NUAK i detta fall samma övertäckning av kapitalkostnaden i förhållande till Pris- åldersjusterad NUAK. Real kapitalkostnad Pris- & åldersjusterad NUAK Åldersjusterad NUAK med 20% komponentschablon Kapitalbasgolv halva NUAK Figur 2: Utveckling av real kapitalkostnad i en verksamhet med volymmässigt konstant investeringstakt vid tillämpning av olika principer för bestämning av ingående kapitalbas. Av figurerna kan man få intrycket att skillnaderna inte är så stora mellan att tillämpa en utvecklad åldersjustering jämfört med att använda schablonen med halva NUAK. Förklaringen är att det fall som simuleras är specialfallet med helt jämn investeringstakt och ålderstruktur. Därmed är nätet halvgammalt och man befinner sig i gränsfallet då de två schablonerna, Kapitalbasgolv halva NUAK resp. Åldersjusterad NUAK med komponentschablon vid 20% av NUAK blir ungefär likvärdiga. I en baktung verksamhet med större andel gamla tillgångar skulle det dock bli en avsevärd skillnad mellan de två schablonerna. Schablonen med värdering vid halva NUAK skulle då framstå som ännu mera extrem. Avslutningsvis illustreras hur utvecklingen av den reala kapitalbasen påverkas av vilket antagande man gör om den framtida inflationen. Den tunnare kurvan i mitten av figur 3 motsvarar

17 16 (18) alltså den tunna kurvan i figur 1. Ingen av figurerna liknar den på sidan 179 i delbetänkandet från utredningen. Det är därmed svårt att tolka hur man gjort simuleringen i utredningen. Real kapitalbas Inflation 1,0% ,5% 4,0% Figur 3: Utveckling av figur 1, utveckling av real kapitalbas vid olika antaganden om framtida inflation samt tillämpning av schablonen halva NUAK. Bilaga 3: Överslagsmässiga beräkningar av ingående kapitalbas vid tillämpning av olika värderingsprinciper Enligt nätföretagens årsrapporter inlämnade till Energimarknadsinspektionen uppgår sammanlagt bokfört värde 2006 till ca 60 miljarder kr. Precis som man skriver i delbetänkandet är detta dock påverkat av uppskrivningar, som inte bör utgöra grund för fortsatta kapitalkostnadsberäkningar, se sidan 165. De bokförda värdena har dessutom påverkats av de omstruktureringar som skett till följd av ägarförändringar. Köpande bolag har redovisat de köpta elnäten till marknadsvärde, vilket normalt sett i väsentlig grad överstiger de bokförda värdena. I praktiken innebär metoden med bokförda värden därmed en påtaglig risk för att strukturella skillnader i redovisningen av de bokförda värdena påverkar intäktsnivån i nätföretagen. Värdet 60 miljarder är därmed med all sannolikhet en överskattning även om det finns vissa bortfall i underlaget. Det borde dock inte vara ett stort problem att rensa bort effekter av uppskrivningar och även göra viss övrig harmonisering av redovisningen. Effekten av detta borde netto ge ett slutvärde avsevärt under 60 miljarder. Egentligen är man ute efter att bestämma den reglermässiga kapitalbasen, dvs anskaffningsvärden minus reglermässiga avskrivningar.

18 17 (18) Här kan det vara något svårare att få fram exakta underlag. Det räcker dock inte att t ex konstatera att man inom ramen för beräkningar enligt nätnyttomodellen, NNM, under några räknat med längre avskrivningstider utan man måste se på den reella effekten på längre sikt, dvs jämföra NNM:s kapitalkostnader med dem man haft, om man tillämpat NL-metoden även tidigare. Om NNM:s kapitalkostnader varit samma eller t o m högre borde den reglermässiga kapitalbasen ligga vid de för uppskrivningar justerade bokförda värdena eller lägre. När man i utredningen konstaterat att bokfört värde ger överskattningar diskuteras en prisoch åldersjusterad NUAK som utgångspunkt för bestämningen av kapitalbasen. Denna lösning avfärdas dock med att den är en teoretisk beräkning, som kan innebära att vissa nätföretag får en för låg kapitalbas. Istället väljer man att utgå ifrån NUAK och sedan göra en åldersjustering kombinerad med ett alternativ att sätta ingångsvärdet vid halva NUAK. Enligt uppgifter från Energimarknadsinspektionen uppgick totalt NUAK för NNM:s referensnät till sammanlagt 172 miljarder kr Det verkliga nätet torde rent fysiskt vara något mindre än referensnätet, t ex färre km ledning, men samtidigt lär komponentmixen vara sådan att enhetskostnaden i genomsnitt är högre i referensnätet, t ex mer jordkabel än luftledning. I brist på detaljkunskap väljs referensnätets NUAK som approximation för det verkliga nätets NUAK. Om det sedan stämmer att näten är halvgamla med en medelålder av 20 år, vilket hävdas i utredningen, borde en ren åldersjustering leda till en värdering som ligger vid halva NUAK, dvs vid ca 86 miljarder kr, dock med viss förskjutning uppåt p g a komponentschablonen, vilken medger att alla i bruk varande tillgångar värderas till 20% av NUAK. Detta kan förväntas öka den ingående kapitalbasen till ca 90 miljarder. Om man håller fast vid att också tillåta ett generellt kapitalbasgolv vid 50% av NUAK och hälften av nätföretagen väljer detta och andra hälften med nyare tillgångar väljer att göra en detaljerad åldersjustering blir den genomsnittliga kapitalbasen ännu högre. Låt oss anta att de nätföretag med nyare tillgångar, vilka väljer att beräkna från åldersjusterad NUAK plus komponentschablon får en genomsnittlig kapitalbas av 60% av NUAK. Om detta är hälften av bolagen och andra hälften räknar med kapitalbasgolvet halva NUAK kan man förvänta sig ett totalt genomsnitt vid 55% av NUAK. Detta skulle ge en total kapitalbas av 95 miljarder kr. Om man istället gör både en pris- och åldersjustering av NUAK baserad på faktisk KPI (plus antagande om 2,5% inflation per år under perioden ) kommer man till att den ingående kapitalbasen bör vara ca 37% av NUAK. Detta ger en värdering vid totalt ca 64 miljarder kr utifrån ovan diskuterad skattning av total NUAK. Notera att beräkningen bygger på ett antagande om att man harmoniserar avskrivningstiderna bakåt, t ex räknar med 40 år för nät och nätstationer och prisjusterar med KPI. I många fall har kortare avskrivningstider tilllämpats och vidare torde det inte vara osannolikt att även tillgångar som är mer än 40 år gamla är i bruk och därmed skulle komma med i den ingående kapitalbasen värderad enligt (pris- och) åldersjusterad NUAK. En detaljerad genomgång av bokförda värden borde därmed ge en väsentligt lägre kapitalbas. En värdering baserad på pris- och åldersjusterad NUAK och standardiserade avskrivningstider får därmed betraktas som generös för nätföretagen. Det vore samtidigt inte vara ett alltför stort arbete att jämföra med faktiska avskrivningstider för att få en bild av hur stor överskattning en värdering baserad på pris- och åldersjusterad NUAK skulle innebära. Stefan Yard

19 18 (18) Referenser Crew, M A & Kleindorfer, P R, (2002); Regulatory Economics: Twenty Years of Progress?, Journal of Regulatory Economics, 21:1, Yard, S, (1997); Beräkningar av kapitalkostnader samlade effekter i bestånd särskilt vid byte av metod och avskrivningstid, Lund University Press, Lund Studies in Economics and Management nr 40.