Yttrande angående remiss av förslag till förordning om fastställande av intäktsram enligt naturgaslagen

Transkript

1 im e Energimarknadsinspektionen Im Swedish Energy Markets inspectorate Datum Diarienr (6) Ert datum Er beteckning N2013/3375/RS Näringsdepartementet STOCKHOLM Yttrande angående remiss av förslag till förordning om fastställande av intäktsram enligt naturgaslagen Energimarknadsinspektionen tillstyrker förslaget till förordning. Då förordningen om fastställande av intäktsram enligt naturgaslagen, som senare avses att bli fastställd av regeringen, kommer att utgöra en central del av de regler som ligger till grund för kommande beslut om naturgasföretagens intäktsramar har Energimarknadsinspektionen (Ei) valt att närmare kommentera några av de delar som förslaget till förordning innehåller. Energimarknadsinspektionens kommentarer till förslaget till förordning Energimarknadsinspektionen anser i likhet med Näringsdepartemetet att det är nödvändigt att komplettera de bestämmelser som finns i naturgaslagen kring hur gasnätföretagens intäktsramar ska bestämmas, då det inte är rimligt att överlämna grundläggande principer i regleringen till att utvecklas enbart genom rättspraxis. De erfarenheter som finns av hur tidigare domstolsprocesser inom elnätsområdet avseende nättariffer har utvecklats sedan avregleringen visar också att det tar mycket lång tid att få vägledande rättspraxis. Domstolsprocesser tenderar vidare att vara inriktade på enskildheter snarare än principiella frågeställningar och metodval. Ei delar därför departementets inställning att det är nödvändigt att lägga fast vissa grundläggande principer i författning, såsom t.ex. hur kapitalkostnader ska beräknas. Detta kommer också innebära att eventuella framtida domstolsprocesser kan bli mer renodlade, att handläggningstiderna hos Ei och domstolarna blir kortare samt att kostnaderna för processerna minskar. Det ökar också förutsägbarheten för såväl företag som kunder om nätavgifternas storlek. Värdering av anläggningstillgångar Förslaget till förordning innehåller bestämmelser om att anläggningstillgångarna i första hand ska värderas till ett nuanskaffningsvärde (7 ). Utöver de skäl som anges i promemorian vill Ei ange följande. E W-3.1, Det finns i huvudsak två olika värderingsprinciper för anläggningstillgångar, antingen den kapacitetsbevarande eller den förmögenhetsbevarande principen. Den värderingsprincip som den föreslagna förordningen bygger på hör i huvudsak till den s.k. kapacitetsbevarande principen. Denna princip är avsedd att bevara nätets kapacitet, Box 155, Eskilstuna. Besöksadress Kungsgatan 43. Tel registrator@ei.se. org.nr

2 mee em i Energimarknadsinspektionen offl Swedish Energy Markets lnspectorate Datum Diarienr 2(6) oavsett vad nätet historiskt har haft för anskaffningskostnad. Detta uppnås genom att anläggningstillgångarna åsätts ett s.k. nuanskaffningsvärde. Avsikten med principen är i huvudsak att generera ett korrekt pris på själva nättjänsten utifrån de förutsättningar som råder vid respektive värderingstidpunkt. Fördelarna med en sådan princip är att den möjliggör intäktsramar som genererar korrekta prissignaler till kundkollektivet på nättjänsten. Till ovanstående kan också anföras att en tillämpning av nuanskaffningsvärden vid beräkningar av kapitalkostnader bidrar till stabilitet i nätavgifterna över tiden eftersom prisförändringar på anläggningskomponenter justeras successivt under gasnätens livslängd och minimerar risken för drastiska prisförändringar av nättjänster när det krävs reinvesteringar i gasnätinfrastrukturen. En konsekvens av att värdet på anläggningskomponenterna prisjusteras kontinuerligt under varje reglerperiod är att metoden inte garanterar att nuvärdessumman av de årliga intäkterna överensstämmer med grundinvesteringen för anläggningen. Den samlade ersättningen som anläggningen ger upphov till hos nätföretaget (de samlade nätavgifterna under livslängden) kan både över- och understiga de investeringar som gjorts i anläggningen. Nätföretagen kan således bli både över- och underkompenserade med denna metod, beroende på prisutvecklingen av komponenterna i nätet. Alternativet, att tillämpa en s.k. förmögenhetsbevarande princip vid värdering av anläggningarna, innebär att man utgår från de historiska investeringarna och säkerställer att ersättningen som anläggningen ger upphov till oss nätföretaget (de samlade nätavgifterna under livslängden) motsvarar företagens historiska anskaffningskostnad. Den huvudsakliga fördelen med denna princip är att företagen garanteras kostnadsersättning och att kundkollektivet inte riskerar att betala mer i nätavgifter än de ursprungliga kostnaderna för nätinvesteringarna motiverar. Nackdelarna med det förmögenhetsbevarande perspektivet är dels att det inte finns något incitament för företagen att sträva efter de tekniskt och ekonomiskt optimala investeringarna eftersom nätföretaget är garanterad ersättning i enlighet med anskaffningskostnaden då kostnaden alltid kan läggas ut på nätkollektivet, och dels att det kan bli stora skiften i prisnivå på nätavgifterna i samband med att anläggningarna blir uttjänta och då reinvesteringar sker i näten. Ovanstående genomgång av de två olika principer är dock förhållandevis teoretisk och i praktiken blir tillämpningen ofta en blandning av dessa. I förslaget till förordning framgår att utgångspunkten för nuanskaffningsvärderingen ska vara de ursprungliga anskaffningsvärden som nätföretagen har (7 andra stycket). Därefter ska en prisuppräkning ske, motsvarande kostnadsutvecklingen för material och arbete som använts. Genom att förslaget till förordning anger att beräkningen av nuanskaffningsvärdet huvudsakligen ska ske utifrån de ursprungliga kostnaderna för anläggningarna med uppräkning motsvarande kostnadsutvecklingen för dessa, får anskaffningskostnaden betydelse för beräkningen av nuanskaffningsvärdet på kapitalbasen. Därmed kan förslaget till hur kapitalbasen ska bestämmas anses motsvara ett mellanting mellan ett kapacitets- respektive förmögenhetsbevarande synsätt.

3 me ~ Energimarknadsinspektionen e Swedish Energy Markets inspectorate Datum Diarienr 3 (6) Huvudregeln enligt promemorian är således att nuanskaffningsvärdet ska beräknas med grund i anläggningarnas ursprungliga anskaffningsvärden. Vidare framgår enligt förslaget att om det saknas förutsättningar att beräkna nuanskaffningsvärdet från det ursprungliga anskaffningsvärdet ska nuanskaffningsvärdet fastställas utifrån bokfört värde, och om detta saknas eller det finns synnerliga skäl, utifrån vad som är skäligt (8 ). Utöver de skäl som anges i Näringsdepartementets promemoria vill Ei anföra följande. På elnätssidan ska en anläggnings nuanskaffningsvärde i första hand beräknas utifrån en normprislista. Detta är i huvudsak ändamålsenligt då det finns en stor mängd uppgifter att utgå från för att fastställa normvärden för elnätskomponenter. När det gäller gasanläggningskomponenter saknas relevanta normprislistor eller motsvarande. Det kan heller inte anses vara lämpligt att som huvudalternativ utgå från bokförda värden på anläggningstillgångarna. Skälen för detta är att de principer som använts för redovisning av gasnätsföretagens bokförda värden beror på en mängd faktorer såsom historisk verksamhetsform, tillämpning av skattelagstiftning samt omstruktureringar i samband med ägarförändringar. Ei anser därför i likhet med Näringsdepartementet att det är rimligt att i huvudsak utgå från de ursprungliga anskaffningsvärdena, såsom framgår av 7 i förslaget och genom de alternativ som föreslås i 8, då ursprungliga anskaffningsvärden saknas. När det gäller förändringar i prisläget så kommer den föreslagna bestämmelsen i 9 att innebära att nätavgifterna kommer att avspegla den kostnadsutveckling som har skett i gasnätsbranschen. Ei kan konstatera att det också var en av utgångspunkterna i propositionen "Naturgasfrågor" (prop. 2012/13:85 s. 61). För det fall att de branschspecifika kostnaderna väsentligt över- eller understiger den allmänna prisutvecklingen i samhället kommer kostnadsindexet och därmed i förlängningen nätavgifterna att öka respektive minska i annan takt än vad som gäller för andra varor och tjänster i samhället. Nätföretagen att komma att bli över- eller underkompenserade (i förhållande till den ursprungliga investeringen) och kunderna i nätkollektivet kommer att erlägga nätavgifter som är högre eller lägre än företagens nedlagda investeringskostnader. Ei kan konstatera att prisutvecklingen för gasnätsanläggningar historiskt har varit högre än den generella prisutvecklingen i samhället. Ei kan dock inte bedöma hur detta kommer förändras framöver utan det kommer att bero på t.ex. kostnadsutvecklingen på material och löner. Ei anser sammantaget att bestämmelsens utformning är ändamålsenlig för att åstadkomma att nätavgifterna kommer att avspegla den kostnadsutveckling som sker i branschen såsom avses i propositionen "Naturgasfrågor" (prop. 2012/13:85 s. 61). Beräkning av en rimlig avkastning I 10 i förslaget till förordning finns bestämmelser för hur kapitalkostnaderna ska beräknas. Den metod som anges i förslaget motsvarar en s.k. real linjär metod. Metoden medför att anläggningskapitalet behöver åldersbestämmas för varje reglerperiod.

4 =11 me Energimarknadsinspektionen Swedish Energy Markets Inspectorate Datum Diarienr 4(6) I denna del vill Ei utöver vad som anges i promemorian anföra följande. Det finns två sätt att fördela kapitalkostnaden över tiden. Detta kan ske genom en s.k. linjär metod eller med en annuitetsmetod. Till att börja med kan Ei konstatera att den totala kapitalkostnaden sett över en anläggnings livslängd är lika stor oavsett om den fördelas linjärt över tiden eller genom en s.k. annuitetsmetod. Det skulle teoretiskt kunna tala för att det inte spelar någon roll vilket alternativ som väljs. Ei anser dock att det finns skäl som talar för att valet av metod för att fördela kapitalkostnader har en stor betydelse och att en real linjär metod bör tillämpas för regleringen av gasnätsföretagens intäkter. Till att börja med finns en uppenbar risk för överkompensation av företagens kostnader med en annuitetsmetod. När en sådan metod används blir det centralt att bedöma anläggningarnas livslängd eftersom det avgör på hur många år man räknar ut årliga annuiteter. Vidare så innebär denna metod att när anläggningens bedömda ekonomiska livslängd är uppnådd, så kommer nätföretaget (om anläggningen finns kvar och brukas i verksamheten) att erhålla fortsatta årliga annuiteter. Detta innebär ett direkt incitament att vidmakthålla anläggningarna så länge det går, vilket ur samhällsekonomisk synpunkt är bra. Detta kan dock innebära att kunderna får betala för samma anläggning flera gånger. Detta inträffar inte med en linjär metod eftersom åldern på anläggningen kommer att avgöra när anläggningen inte längre genererar ränta och avskrivning. För det fall att den ekonomiska livslängden är felbedömd så kommer konsekvenserna av en linjär metod inte att bli lika avgörande, varken för gasnätsföretag eller kundkollektivet eftersom den totala kapitalkostnaden är lika stor oavsett hur många år den fördelas på. Eftersom Ei bedömer att den ekonomiska livslängden för gasnäten i Sverige är mycket svårbedömd, är därför denna metod att föredra eftersom den i hög grad kommer att minska risken för överkompensation av gasnätsföretagens kapitalkostnader, något som skulle drabba kundkollektivet negativt. Ett annat skäl för att välja en linjär kapitalkostnadsmetod är att kapitalkostnaderna för en enskild reglerperiod bättre stämmer överens med företagets verkliga kostnadsmassa. Företagens verkliga kostnader kommer i normalfallet att fördelas linjärt eftersom det är på det sätt dessa kostnader fördelas i företagens redovisning. Om beräkningen av kapitalkostnaden i regleringen istället bygger på en annuitetsmetod får företagen själva finansiera en "balansering" av en för lågt erhållen reglermässig kapitalkostnad under de första åren när anläggningen är "ny" med en för hög teglermässig ersättning under de sista ca åren (jmf med verkligheten i företagens bokföring) när anläggningen börjar bli avskriven i företagens redovisning. Dessa metodskillnader kan leda till onödiga domstolstvister om företagen anför att kostnaderna för en betydande investering inte täcks under den första tiden. Vidare skapar det pedagogiska problem att förklara regleringens utformning för kunderna om kunderna under en förhållandevis lång period upplever att nätföretagens kapitalkostnader blir högre i regleringen än vad som synes motiverat av företagets verkliga kapitalkostnader för samma period. Detta kan illustreras genom följande exempel.

5 mu em e Energimarknadsinspektionen we e Swedish Energy Markets inspectorate Datum Diarienr 5(6) Med en linjär metod så kommer kunderna under de första 13 åren av anläggningens livslängd betala ca 15 % mer än vid en annuitetsmetod samtidigt som de under de resterande 27 åren kommer betala 28 % mindre än med en annuitetsmetod (exemplet är baserat på en enstaka investering med 5,2% ränta och 40 års avskrivningstid). En ytterligare aspekt i sammanhanget är att kvalitetsaspekterna i regleringen blir nödvändiga att reglera på ett mer ingripande sätt med en annuitetsmetod eftersom kapitalkostnader genereras även efter avskrivningstidens slut. Genom att annuitetsmetoden ger företagen incitament att driva anläggningarna så länge som möjligt kommer en kraftfull kvalitetsreglering krävas för att motverka de negativa effekterna som kan uppkomma av att äldre anläggningar inte ersätts med nya anläggningar i tid. En sådan kvalitetsreglering som motverkar de ovan beskrivna förhållandena, är dock svår att åstadkomma i praktiken. Energimarknadsinspektionens föreskriftsrätt 14, 5, 9, 11, 13 och 14 g i promemorian anges vilken föreskriftsrätt som Ej föreslås få och Ej kan konstatera att bemyndigandena i 5 och 11 g är långtgående. Ej anser dock att bemyndiganden är nödvändiga för att en ändamålsenlig reglering ska kunna utformas. Ej bedömer dock att även ett mer begränsat bemyndigande än vad som framgår av förslaget till förordning, kan vara tillräckligt för att åstadkomma en ändamålsenlig reglering. Om bemyndigandena begränsas bör detta främst avse det som framgår av 11 om beräkning av rimlig avkastning. En sådan begränsning bör dock ändå ge möjlighet att föreskriva om de närmare metoderna för att genomföra kapitalkostnadsberäkningar enligt den reala linjära metoden samt på vilket sätt åldersbestämning ska ske för det fall åldersuppgifter skulle saknas hos gasnätsföretagen. Övriga konsekvenser av förslaget För närvarande är det inte möjligt att göra en exakt bedömning av hur de nuvarande avgiftsnivåerna i de olika gasnätsföretagen kommer att påverkas av förslagna förordningsbestämmelser. Ej har dock gjort översiktliga beräkningar baserade på de uppgifter som legat till grund för bedömningen av gasnätsavgifter för tariffåret 2011, tillsammans med en uppskattning om att gasnätens ålder i genomsnitt är ca 25 år. Beräkningarna visar att gasnätsföretagens samlade intäkter år 2011 var något lägre än vad en intäktsram för det enskilda året skulle motsvarat om kapitalkostnaderna beräknats utifrån principerna i denna promemoria. Det finns dock stora skillnader mellan olika gasnätsföretag. Det saknas därför skäl att anta att de föreslagna bestämmelserna, kommer att leda till drastiskt höjda intäkter hos gasnätsföretagen i jämförelse med en tillämpning av en real annuitetsmetod som genererar ett större utrymme för höjda tariffer. En ytterligare konsekvens av den föreslagna metoden för att beräkna kapitalkostnader kommer att vara att i den mån större reinvesteringar i nätet inte sker under kommande tillsynsperioder så kommer de totala nätavgifterna att sjunka något för varje år. I sammanhanget bör det också påtalas att företagens totala avkastning för historiska investeringar kommer att påverkas av förslaget till förordning beroende på hur gasnätsföretagen historiskt har fördelat sina tariffer för gjorda investeringar.

6 ow em e Energimarknadsinspektionen Swedish Energy Markets lnspectorate Datum Diarienr 6(6) Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektören Anne Vadasz Nilsson. Vid den slutliga handläggningen har därutöver deltagit ställföreträdande generaldirektören Tony Rosten, chefsjuristen Göran Moren samt biträdande chefsjuristen Hanna Abrahamsson, föredragande. Anne Vadasz Nilsson Hanna Abrahamsson