Strategi för ett hållbart fiske

Transkript

1 Miljövårdsberedningen Jo 1968: A Strategi för ett hållbart fiske Miljövårdsberedningens promemoria 2006:1

2 Miljövårdsberedningen Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet Stockholm Tel Fax Promemorian kan beställas från Miljövårdsberedningens kansli e-post: Omslag Miljövårdsberedningens kansli Foto Pix Gallery Agency AB EDITA VÄSTRA AROS Stockholm 2006 ISSN

3 Till statsrådet Lena Sommestad, ordförande i Miljövårdsberedningen, och till statsrådet och chefen för Jordbruksdepartementet Ann-Christin Nykvist Miljövårdsberedningen är regeringens råd i miljöfrågor. Miljövårdsberedningens verksamhet under innevarande mandatperiod syftar dels till att bidra till den strategiska diskussionen om hur vi långsiktigt klarar de svenska miljömålen och våra internationella åtaganden, dels till att löpande bistå regeringen med råd i aktuella miljöpolitiska frågor. De strategiska diskussionerna sker inom två kluster nämligen: 1. Miljöpolitik för ekologisk omställning, som handlar om hur vi ska bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och miljöförstöring. 2. Miljöpolitik för hållbart nyttjande och förvaltning av våra naturresurser. En grupp ledamöter i Miljövårdsberedningen har under år 2005 fördjupat sig i frågor för ett hållbart fiske. Gruppen består av vice ordförande i Miljövårdsberedningen Jan Bergqvist, professorn Katarina Eckerberg, generaldirektören Göran Enander, universitetslektorn Lena Gipperth, professorn Kerstin Johannesson, generaldirektören Lars-Erik Liljelund, verkställande direktören Måns Lönnroth, huvudsekreteraren Lisa Sennerby Forsse och professorn Erik Westholm. De åtgärder som föreslås kommer att öka möjligheterna för fiskbestånden att växa till. Detta leder till ökad lönsamhet för fortsatt verksamma yrkesfiskare, samtidigt som det ger ökade för-

4 utsättningar för fritidsfiske och fisketurism. Långsiktig hållbar konsumtion av fisk gynnar den svenska folkhälsan. Promemorian har varit uppe till diskussion under ett seminarium med representanter från Chalmers Industriteknik, Fiskeriverket, Havsfiskelaboratoriet, Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet, Svenska Naturskyddsföreningen, Sveriges Fiskares Riksförbund, Sveriges Fiskevattenägareförbund, Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund, Sveriges Pelagiska Producentorganisation, Södertörns Högskola, Vattenbrukarnas Riksförbund samt Jordbruksdepartementet. I arbetet med promemorian har från Miljövårdsberedningens kansli deltagit sekreterarna Lina Bergström och Henrik Österblom, bitr. sekreteraren Eivor Hagman samt kanslichefen Siv Näslund. Miljövårdsberedningens ledamotsgrupp har, under ordförandeskap av Jan Bergqvist, beslutat att till statsrådet och ordförande i Miljövårdsberedningen Lena Sommestad och till statsrådet och chefen för Jordbruksdepartementet Ann-Christin Nykvist, överlämna denna promemoria med förslag till regeringen om ett hållbart fiske. Stockholm i februari 2006 Jan Bergqvist Vice ordförande

5 Innehåll Sammanfattning Bakgrund Den globala fiskekrisen Överkapaciteten ett grundläggande problem Om fiskar vore granar Varför uppstår haverier? Haveriets psykologi Haveriets mekanik Svenskt fiske: del av ett globalt, internationellt och nationellt ramverk Johannesburg och behovet av nya styrmedel Reformen av EU:s gemensamma fiskepolitik Vilka styrmedel används i EU:s gemensamma fiskepolitik? Hur stort är det nationella handlingsutrymmet? Svensk fiskeriförvaltning Styrmedel från andra politikområden som berör fisket Sveriges fisk, fiskare och fiskkonsumenter Lägesrapport för bestånden Ny kunskap om fiskens biologi Svenskt fiske och fiskkonsumtion Sammanfattande problembeskrivning

6 Innehåll 3 Analys: politik, styrmedel och förvaltningsformer lärdomar från andra länder Lärdomar från andra länders fiskepolitik Politiska och administrativa förutsättningar Ekonomiska styrmedel Effortbaserad reglering Territoriella nyttjanderätter Lärdomar från lokal samförvaltning möjligheter, problem och förutsättningar Ekologiska förutsättningar Sociala förutsättningar Institutionella förutsättningar Slutsats av analyser Miljövårdsberedningens vision för ett hållbart fiske Miljövårdsberedningens förslag till nationella åtgärder Akuta nationella åtgärder Inledning Alternativa möjligheter att begränsa överkapaciteten Miljövårdsberedningens bedömning av ovanstående alternativ Strategiska nationella åtgärder Områden med fiskeförbud och zonering som en del av en integrerad kustzonsplanering Det behövs en formaliserad dialog för att nå visionen Det behövs samverkan och ömsesidigt lärande Se över vattenbrukets potential och möjlighet att skapa arbetstillfällen Nationell reservplan för en näring i kris Förslag till svenska prioriteringar i det internationella arbetet

7 Innehåll 6.1 Global zonering och fiskefria zoner senast år 2010 en försäkring till kommande generationer Avskaffa EU:s kvotsystem senast år 2010 börja med Nordsjön och Östersjön Konsekvenser av förslagen Bilaga: Svenskt fiske en översikt A.1. Yrkesfisket A.1.1. Yrkesfiskets olika segment A.1.2. Småskaligt och kustnära eller storskaligt utsjöfiske? A.1.3. Yrkesmässigt insjöfiske A.1.4. Vattenbruk A.2. Fritidsfisket A.2.1. Sport- och husbehovsfiske A.2.2. Fisketurism A.3. Vilka aktörer har rätt till resursen? A.4. Vilka fisken bidrar till en hållbar utveckling? Litteratur och referenser

8

9 Sammanfattning Den svenska fiskresursen bidrar positivt till folkhälsan genom sin nyttighet och näringssammansättning. Fisket utgör en kulturell och ekonomisk bas för en levande kustkultur och för ett hållbart företagande året runt, inom yrkesfiske, fisketurism och vattenbruk. Fiske är också en viktig fritidssysselsättning. Fisken fyller centrala funktioner i ekosystemen och bidrar genom dessa till viktiga naturvärden. Alla fiskbestånd förvaltas inom säkra biologiska gränser. Förvaltningen sker så att det är möjligt att långsiktigt säkra fiskresursen. Miljövårdsberedningen föreslår att ovanstående bör utgöra regeringens vision för den svenska fiskresursen. Miljövårdsberedningen gör bedömningen att svensk fiskepolitik behöver en övergripande vision för att kunna bli framgångsrik. Ambitionen bör vara att alla berörda aktörer ska kunna enas om dess innehåll. Visionen bör vara utgångspunkten för den svenska fiskeriförvaltningen. Den globala fiskekrisen har pekats ut som ett av de viktigaste globala miljöproblemen bland annat i FN:s utvärdering av ekosystemens tillstånd, Millennium Ecosystem Assessment. En fjärdedel av fiskbestånden är överexploaterade och drygt hälften är fullt utnyttjade. Flera av världshavens stora rovfiskar har minskat med 90 %. Kraftigt reducerade fiskbestånd kan ha en begränsad möjlighet att återhämta sig, och överfiske kan ha svårförutsägbara effekter på andra delar av havens ekosystem. När de stora rovfiskarna försvinner ökar deras bytesdjur som blir nästa stora resurs för fiskeflottan att utvinna. Det har kallats att fiska ner näringskedjan. I Sverige är i dag hälften av de tolv viktigaste fiskbestånden utanför säkra biologiska gränser. Ett stort problem är att kapaciteten i fiskeflottorna är för stor för den befintliga resursen. Kapaciteten har ökat, bland annat som ett resultat av subventioner från EU, och överkapaciteten beräknas nu vara omkring %, vilket 9

10 Sammanfattning lett till minskad lönsamhet. För att klara den kortsiktiga överlevnaden drivs näringen att ta så stora fångster att deras mer långsiktiga intresse motverkas. Resultatet är att flera bestånd har fiskats ned till en nivå där deras potential inte kan nyttjas optimalt av vare sig yrkesfiske, turistfiske eller fritidsfiskare. På längre sikt gynnas därför alla aktörer av fiskebegränsningar, som i förlängningen ger en ökad potential att fånga fisk. Flera av de fiskarter som nyttjas i Sverige förvaltas gemensamt med EU. Det innebär att storleken på den kvot som får fångas årligen fastställs i internationella förhandlingar, där forskares vetenskapliga råd om fångstens storlek för en långsiktig hållbarhet sällan efterlevs. Kvotförhandlingarna tar hänsyn både till de biologiska råden och till socioekonomiska aspekter. En viktig drivkraft för att fastställa kvoter som inte är långsiktigt hållbara för fiskresursen blir därmed behovet av lönsamhet för yrkesfisket. Kvotsystemet innebär att fisket avbryts när den årliga kvoten för en viss art är uppfylld. Om ytterligare fisk av en sådan art fångas i ett annat fiske senare på året måste den kastas överbord, s.k. utkast. Kvotsystemet leder dessutom till s.k. high-grading, där värdet av fångsten kan ökas genom att bara de största och mest värdefulla individerna tas om hand. En minskad förekomst av stora individer leder till att beståndets förmåga att reproducera sig minskar. Ett resultat av att utkast och high-grading förekommer är också att den biologiska rådgivningen, som ligger till grund för rekommendationer om kvoternas storlek, blir osäker. En osäker rådgivning kan vara lättare att ifrågasätta och brist på dialog mellan yrkesfisket och fiskeriforskningen leder till att förtroendet för förvaltningsmetoden minskar. Det finns således grundläggande kritik mot kvotsystemet. Många länder uppvisar svårigheter att förvalta fisk långsiktigt hållbart, samtidigt som flera goda exempel visar att det finns möjligheter att komma ur problemen. För att nå den föreslagna visionen bör den svenska regeringen utnyttja det utrymme som finns för nationella åtgärder. Det behövs både akuta åtgärder och mer långsiktiga strategiska. Samtidigt bör regeringen agera kraftfullt internationellt för ett hållbart fiske. 10

11 Sammanfattning Akuta nationella åtgärder Akut bör regeringen vidta åtgärder för att reducera överkapaciteten i fiskeflottan. Detta kan sannolikt uppnås med ekonomiska styrmedel i det pelagiska fisket efter bl.a. sill och strömming genom köp- och säljbara individuella kvoter. Internationella erfarenheter visar dock att sådana system riskerar att skapa sociala orättvisor (genom att kapitalstarka aktörer köper upp rättigheterna till en stor del av fisket) och inlåsningsproblem (där det inte går att backa från ett system med ekonomiska styrmedel, när det väl genomförts). Regeringen bör därför överväga ett tidsbegränsat försök med ekonomiska styrmedel. Överkapaciteten i torskfisket kan åtgärdas genom att staten köper upp en del av fiskeflottan och att fisket i fortsättningen regleras genom att fiskeansträngningen begränsas. Även fritidsfisket bör omfattas av en sådan begränsning. Ytterligare ett styrmedel som bedöms ha viss potential är lokal samförvaltning. Fiskeriverket har initierat fem pilotprojekt och det finns utrymme att utöka och formalisera förvaltningsformen. Klimatpåverkan kan komma att innebära förändringar för fiskbestånd och fiske vad gäller artsammansättning och utbredningsområden. Detta bör så långt möjligt beaktas när fiskeflottan omstruktureras. Strategiska nationella åtgärder De strategiska nationella åtgärderna syftar till att införa en ekosystemansats i fiskeriförvaltningen. Detta kan bl.a. uppnås genom att fisket har en tydlig roll i förvaltningen av vattenresurser i stort. Skyddsvärda och särskilt känsliga områden bör undantas från fiske. Fiskeförbud kan också användas i större utsträckning som en förvaltningsmetod och ett sätt att reglera fiskeansträngningen. Förvaltningen bör vara flexibel för att nå maximal nytta och kunna accepteras av olika aktörer. Sådana fiskeförbud bör införas enligt Fiskelagen, vilket medger att området varierar mellan att vara fiskefritt och tillåtet för fiske. Internationella uppskattningar gör gällande att mellan 20 och 30 % av ett havsområde generellt bör innehålla fiskeförbud för att säkerställa ett hållbart nyttjande och regeringen bör göra en bedömning av dessa uppskattningars relevans även för Sverige. Sannolikt kan antalet områden och deras utformning preciseras och 11

12 Sammanfattning begränsas med en ökad kunskap och mer selektiva redskap. Fiskefria områden bör utgöra en del av förvaltningen av kustens resurser och Miljövårdsberedningen gör bedömningen att alla former av nyttjande bör regleras genom en zonindelning som tillåter eller förbjuder olika former av verksamheter. En annan del av att operationalisera ekosystemansatsen innefattar ett närmare samarbete mellan berörda aktörer. Det behövs en dialog om hur fiskbestånden kan förvaltas långsiktigt hållbart till nytta för alla intressenter. En breddad dialog kan öka acceptansen för förvaltningsåtgärder och leda till att den föreslagna visionen lättare kan nås. Regeringen bör med det snaraste inleda en mer formaliserad dialog med berörda aktörer om de akuta åtgärderna för att minska överkapaciteten. En viktig metod för att skapa större förtroende mellan olika aktörer och mellan fiskeriforskningen och fiskenäringen är att integrera aktörernas kunskaper i förvaltningen. Kompetenshöjning både hos yrkesfiskare och fiskeriforskare är en viktig nyckel för att öka förståelsen mellan dessa båda grupper. Regeringen bör även definiera vilka utbildningskrav som ska gälla för att kunna erhålla en yrkesfiskarlicens eller en fritidsfiskarlicens. Information är, liksom utbildning och kompetenskrav, en viktig faktor för att förvaltningen ska bli framgångsrik. Miljövårdsberedningen gör bedömningen att regeringen bör ta ett helhetsgrepp på vattenbruket och utreda vilken potential som finns att öka produktionen av fisk och skaldjur i Sverige. Nationell reservplan för en näring i kris Målet för det svenska fisket är ett långsiktigt hållbart nyttjande av resurserna, men om detta inte går att uppnå på grund av beståndskollapser, bör regeringen ha en nationell reservplan för fiskenäringen. En omfattande beståndskollaps av t.ex. torsk skulle få stora konsekvenser för fiskenäringen, som i förlängningen skulle leda till en förlust av kompetens och kustkultur. En reservplan kan därmed bli ett viktigt instrument för att bevara delar av det svenska kulturarvet. 12

13 Sammanfattning Förslag till svenska prioriteringar i det internationella arbetet För att uppnå ett hållbart fiske krävs att friheten på haven begränsas. Sverige bör ta initiativ till en internationell kommission som bedömer behovet av en global zonering av internationella vatten och presenterar förslag på fiskefria områden, baserat på dagens kunskap om sårbarhet i fiskade bestånd i respektive områden och med utgångspunkt i försiktighetsprincipen. Zoneringen bör vara genomförd senast år Ett underlag för att besluta om en global zonering kan tas fram inom ramen för FN, men även andra aktörer är tänkbara. En globalt ansvarsfull fiskepolitik måste särskilt vara solidarisk mot utvecklingsländer i Syd. De brister hos kvotsystemet som redovisas ovan innebär att Miljövårdsberedningen föreslår att regeringen bör driva frågan om att successivt avskaffa kvoterna inom EU. Fokus bör vara på den regionala nivån, och Sverige bör stödja arbetet för att utveckla en modell för hur en region (Östersjön eller Nordsjön) kan undantas från kvotsystemet, för ett storskaligt försök med en förvaltning som huvudsakligen baseras på en reglering av fiskeansträngning. Försöket bör kombineras med större områden med fiskeförbud, där ofiskade bestånd har möjlighet att växa till, för att säkerställa ett långsiktigt hållbart fiske på EU-nivå. 13

14

15 1 Bakgrund 1.1 Den globala fiskekrisen Vår förmåga att hitta och fånga fisk har ökat dramatiskt sedan 1950-talet och världens fiskeflottor är numera mindre begränsade än någonsin av djup, avstånd eller väder. Den globala fångsten av vild fisk från haven har ökat kraftigt sedan 1950, men sedan början på 1990 talet ökar inte längre fångsterna, trots en fortsatt ökad kapacitet att fånga fisk 1. Flera av världshavens stora rovfiskar har minskat med 90 % 2 och överfiske verkar ha lett till en kraftigt minskad mångfald av fisk i världshaven 3. Ett stort antal bestånd har minskat till vad fiskeribiologerna kallar utanför säkra biologiska gränser 4. Enligt FAO (Food and Agriculture Organisation of the United Nations) är 24 % av bestånden i det marina fisket överexploaterade i dag, jämfört med enbart 10 % på 1970-talet. I dag är dessutom 52 % av bestånden fullt utnyttjade. 5 Ett flertal fiskbestånd anses dessutom vara i så dåligt skick att de bedöms ha mycket begränsad möjlighet att återhämta sig. I samband med att tonfisk, torsk, och andra stora rovfiskar försvinner, ökar ofta deras bytesdjur, som blir nästa stora resurs att utvinna. Detta fenomen har kallats att fiska ner näringskedjan 6 och kan ytterligare försvåra återhämtningen av värdefulla fisk- 1 När uppgifterna om fångstrapporteringar har korrigerats för sannolika felaktigheter visar statistiken att fångsterna dessutom har minskat sedan Trenden för en globalt minskande fiskresurs blir ännu tydligare om man i statistiken undantar ett bestånd som varierar kraftigt p.g.a. klimatförändringar. Alla uppgifter i Watson & Pauly, Myers & Worm, 2003 Det bör observeras att rapporten fått en del kritik. 3 Worm m.fl., Utanför säkra biologiska gränser definieras som att lekbiomassan (den könsmogna mängden fisk) är under en biologisk fastställd nivå, under vilken det finns risk för att reproduktionen minskar. När denna gräns nås kan beståndet, och därmed den framtida fångstvolymen, minska. 5 FAO, Pauly m.fl.,

16 Bakgrund bestånd. När näringskedjan förändras kan det få stora effekter på havets ekosystem, då andra arter i den marina miljön kan vara beroende av de arter som fångas. Vissa bestånd av sälar, valar och fågelarter har ökat under de senaste decennierna, bl.a. som ett resultat av fridlysning och minskade halter av miljögifter. Detta har lett till en diskussion om vilken effekt olika marina arter kan ha på fiskbestånd. I Sverige är det främst de ökande bestånden av säl och skarv som kan påverka fisket. Fiske kan, förutom att påverka näringskedjan och konkurrera med marina däggdjur och fåglar om föda, dessutom påverka havsmiljön genom trålning på känsliga bottnar eller genom oavsiktlig fångst av utrotningshotade sköldpaddor, marina däggdjur och havsfåglar. Många faktorer utöver fiske påverkar fiskbeståndens storlek och utbredning. Klimatförändringar och övergödning kan bidra till sviktande resurser. Människan tar ut miljoner ton i havsfisket, vilket ligger nära den uppskattade mängden fisk som går att ta upp ur haven. 7 Utöver den landade fisken fångas även oönskad, otillåten eller olönsam fisk, som ofta kastas över bord. FAO har uppskattat detta utkast (discard) till omkring 27 miljoner ton globalt, dvs. motsvarande en tredjedel av den totala fångsten. 8 Uppgifterna är dock omkring tio år gamla och senare uppskattningar visar att utkasten har minskat kraftigt sedan dess 9. De omfattande globala fångsterna och utkasten antyder att mänsklig påverkan i form av fiske är en dominerande faktor för många fiskbestånds utveckling. Samtidigt som resurserna i havet sviktar, ökar behovet av utkomstkällor och protein från havet. Fisk utgör en stor del av det djurprotein som konsumeras globalt, särskilt i utvecklingsländerna. Mängden odlad fisk har ökat, men om den utfordras med vildfångad fisk, kan även odling av fisk minska resurserna av vild fisk i havet. 10 Trots detta kan odling av fisk vara ett effektivt sätt att framställa protein utan många av de negativa effekter som fiske har på marina ekosystem. En snabb teknisk utveckling (bl.a. effektivare foder, och ny teknik för storskalig havsbaserad fiskodling) innebär att potentialen för odlad fisk ökar se not 5. 8 Alverson m.fl., Kelleher, Naylor m.fl., Marra,

17 Bakgrund Genmodifierad fisk kan i framtiden komma att utgöra en viktig resurs. Redan nu finns företag som producerar lax med extra gener för tillväxt, vilket skapar möjligheter att snabbt producera stor fisk. Trots en stor potential i genmodifierad fisk återstår mycket kunskap att inhämta om bl.a. risker. En farhåga är att genmodifierad fisk ska rymma från odlingar, börja föröka sig med vild fisk och därmed påverka den vilda fiskens arvsmassa. Samtidigt kan genmodifiering av fisk genomföras på ett sådant sätt att fortplantningsmöjligheterna utesluts, vilket minskar riskerna för påverkan på vild fisk Överkapaciteten ett grundläggande problem Situationen i Europas och Sveriges hav skiljer sig inte nämnvärt från den globala. Enligt EU-kommissionen står ett ökande antal fiskbestånd på gränsen till kommersiell utrotning på grund av överfiske från en fiskeflotta, som är alldeles för stor för den fisk som är tillgänglig. 12 Enligt kommissionen har resultatet blivit avtagande fångster, minskat ekonomiskt utbyte, näringens beroende av offentligt stöd, förlust av arbetstillfällen och successivt försvagande av kustsamhällen. Många bedömare är överens om att överkapaciteten i fiskeflottan och för stor årlig fångst av fisk är det största problemet med, och anledningen till, den globala och svenska fiskekrisen. Den tekniska utvecklingen av fiskefartyg och redskap, och därmed ökningen av fiskekapaciteten kan gå mycket fort. Islands sillfiske minskade från 200 till 30 fartyg mellan år 1980 och 1995, men trots detta fördubblades fångsterna. 13 Ett grundläggande fiskeripolitiskt problem är att en gynnsam företogsekonomisk utvekling för ett fiskeföretag ofta resulterar i ökade investeringar i teknik, utrustning och större båtar för att effektivare lokalisera och fånga fisk. Subventioner, som länge var en etablerad del av förvaltningen, har bidragit till överkapaciteten Frost & Lindebo,

18 Bakgrund Om fiskar vore granar Resurserna i jord- och skogsbruk är lätta att kvantifiera och överblicka. Ett förändrat odlingslandskap eller ett kalhygge i skogen väcker därmed ofta folkopinionen. Fisk känner inga nationsgränser, utan kan röra sig över stora områden. Det bidrar till att den vetenskapliga kvantifieringen av fiskresursens storlek är problematisk, och vad som sker under ytan är inte uppenbart för en bred allmänhet. Detta försvårar kunskapsinsamling, kommunikation om problemet och därmed opinionsbildning. Om fiskar vore granar vore det uppenbart att lönsamheten blir begränsad när man hugger granar av julgransstorlek för produktion av massaved. I dag är produktionen av fiskbiomassa långt under vad naturen skulle kunna åstadkomma därför att man i huvudsak skördar bestånden vid "julgransstorlek". Om vi i stället låter bestånden växa till en större storlek skulle avkastningen öka på lång sikt. En annan risk i dag är att fångstansträngningen är riktad mot de största individerna, vilket på sikt åstadkommer en minskad produktion och minskad tillväxthastighet. Detta kan liknas vid älgjakten, om man bara skjuter fem-taggare och inte låter en viss andel av alla storvuxna och välutvecklade individer överleva. Resultatet är att egenskaper som leder till snabb tillväxt "avlas" bort i beståndet. Även detta motverkar en långsiktigt hållbar produktion av fisk. Det finns även andra grundläggande problem med resursen fisk som försvårar ett hållbart nyttjande. Fisken är en ägarlös resurs, vilket minskar motiven för den enskilde fiskaren att bevara resursen för framtida bruk, eftersom någon annan fiskare lika gärna kan fånga den. Den biologiska resursen brukas som en allmänning. Sammanbrott i denna förvaltningsform brukar betecknas som allmänningens tragedi. Fiske skiljer sig därmed från jord- och skogsbruk, där den egna resursen brukas och där äganderätten kan bidra till ett mer hållbart nyttjande. 1.2 Varför uppstår haverier? Fisket som global fråga ger betydligt färre skäl till optimism än de flesta andra politikområden som berör förvaltningen av naturresurser, och det finns risk att viktiga fiskbestånd kommer att haverera, ett efter ett. Detta trots att en långsiktigt hållbar produktion av fisk är ett gemensamt mål för samtliga aktörer. Den globala fiskekrisen 18

19 Bakgrund belyser vår begränsade förmåga att hantera risk och osäkerhet vid förvaltningen av naturresurser. Vetenskapliga osäkerheter används ofta som förklaring till att fiskeriförvaltningen misslyckas, men det finns fler förklaringar till den rådande situationen för fiskbestånden i världens hav. Torskkollapsen vid Newfoundland visar att avsaknad av kunskap inte var den primära anledningen till att haveriet uppstod. Haveriet föregicks av upprepade varningar från forskare, kustnära yrkesfiskare och fritidsfiskare. 14 Det fanns därmed god kunskap om riskerna för ett haveri. Även den drastiska minskningen av torsk runt Sveriges kuster föregicks av varningar från bl.a. fiskeriforskare och sportfiskare. 15 En optimal förvaltningsstrategi ur ett kortsiktigt produktionsperspektiv behöver inte vara långsiktigt hållbart. Skogen har utvecklats med skogsbränder som en naturlig del, men dagens förvaltning av skog i många delar av världen har som mål att undvika bränder i största möjliga utsträckning. Resultatet är en ansamling av död ved och ökad risk för mycket omfattande skogsbränder 16 (i Nordvästeuropa har vi däremot brist på död ved i skogen). Ovanstående exempel visar på behovet av att använda en försiktighetsansats, att nyttja naturresurserna med ett långsiktigt perspektiv och att använda befintlig kunskap för att minska riskerna för haverier. I ett bredare perspektiv kan två andra välkända haverier tjäna som exempel på vilka förhållanden som kan ligga till grund för misslyckanden: Regalskeppet Wasas förlisning 1628 och rymdfärjan Challengers haveri I båda fall fanns kunskap om riskerna för ett haveri. I fallet Wasa utfördes tester av skeppets sjöduglighet, men dessa avbröts då man insåg hur stora riskerna var. Även vid tester inför Challengers sista flygning framgick tydligt riskernas storlek. Hur kan risken för ett omfattande haveri förnekas trots att det finns en medvetenhet om den? 14 Finlayson & McCay, P-O Larsson, Fiskeriverket, muntligen, Håkan Carlstrand, Sportfiskarna, muntligen. 16 Miljövårdsberedningen,

20 Bakgrund Haveriets psykologi Haveriets psykologi handlar om vad det är som gör att haveriet inte undviks, att motåtgärder inte vidtas, trots att varningssignalerna finns där. Några av de allmängiltiga principerna för haveriets psykologi innefattar förnekelse, rädsla att utmana starka sociala krafter och politisk prestige. Gruppdynamiska processer kan även vara en viktig orsak, där oförmåga att ifrågasätta vedertagna sanningar hämmar möjligheten att tänka kritiskt 17. Ekonomen Albert O. Hirschman har gjort ett försök att förklara haveriets psykologi, i sin bok Den reaktionära retoriken Konsten att argumentera mot alla samhällsförändringar. Här beskriver han hur förespråkare av den inslagna linjen, kan argumentera emot de som föreslår en förändring, genom tre typer av argument. 18 Argumenten har kallats för perversity, futility och jeopardy, eller på svenska ungefär onaturlighet, meningslöshet och fara. Det första argumentet (perversity, eller onaturlighet) handlar om att den förändring som föreslås kan få den motsatta effekten mot vad som avses. Ett annat argument (futility, eller meningslöshet) är att de åtgärder som syftar till förändringen inte kommer att ha någon effekt. Ett tredje argument (jeopardy, eller fara) gör gällande att den föreslagna förändringen kanske kan ha en önskvärd effekt, men att kostnaden för och konsekvenserna av förändringen är oacceptabla. Dessa tre typer av argument beskriver normala motreaktioner mot vad som i efterhand kan betraktas som (eller vad som borde ha varit) en nödvändig förändring. 19 Det sista av de tre argumenten (jeopardy, eller fara) användes säkerligen för att avfärda informationen om riskerna med att sjösätta Wasa eller skicka upp Challenger. Både detta argument samt argumentet att åtgärden ändå inte kommer att ha någon betydelse (futility, eller meningslöshet), känns igen från den svenska fiskedebatten. Det finns därmed en tröghet i förändringsprocesser som kan vara omfattande, och i vissa fall leda till allvarliga haverier. 17 Diamond, Hirschman, Ibid. 20

21 Bakgrund Haveriets mekanik Haveriets mekanik skiljer sig från fall till fall. Wasa havererade eftersom fartyget var instabilt. Challenger havererade eftersom tätningsringarna inte höll tätt när de kylts ned. Torskbeståndet havererade eftersom beståndet fiskades för hårt. Därför finns det ingen generell modell för haveriers mekanik. För fiskets del kan förhållandet mellan fyra olika rationaliteter öka vår förståelse för vilka faktorer som påskyndar haverier, eller leder till att de kan undvikas. Den ekologiska rationaliteten. Fiskbeståndens storlek beror av komplexa samband mellan många mer eller mindre väl kända faktorer, som klimatförändringar, interaktioner mellan arter i ekosystemet och fiskets påverkan. Tidsperspektiven är illa kända, liksom relationerna mellan orsak och verkan. Konsekvensen är att observationer är svårtolkade, åtgärder blir omstridda och ropen på mer vetenskap innebär ofta en fördröjning av förnuftiga åtgärder. Den politiska rationaliteten. Fiskepolitik står högt på den politiska dagordningen i ett fåtal länder där fiske har en stor betydelse för landets ekonomi, men i länder där fiskerinäringen har en marginell betydelse för samhällsekonomin är fisket sällan en politiskt prioriterad fråga. Detta innebär att fisket kan hanteras i skymundan från politisk och medial uppmärksamhet och analys. Fiskesamhällen är definitionsmässigt perifera kustsamhällen som är oviktiga för den stora majoriteten, men mycket viktiga för en liten minoritet. Därmed blir fiskepolitiken de små minoriteternas fånge, utan de korrektiva mekanismer som statsministrars och oppositionsledares uppmärksamhet på politiskt prioriterade frågor ofta kan innebära. Under senare år har dock miljödimensionen av fisket uppmärksammats i en rad vetenskapliga rapporter, vilket lett till att fiskets politiska rationalitet är under förändring. Detta har lett till flera initiativ på EU-nivå och nationellt (se nedan), men trots det har situationen för bestånden inte förbättrats nämnvärt. Den politiska uppmärksamheten har hittills inte varit tillräcklig för att vända den negativa trenden. Den ekonomiska rationaliteten. Fiskefartygsägarens handlande bestäms av att han måste dra in intäkter för att finansiera anställda och avbetalningar mm. Andelen fasta kostnader är ofta hög; trycket på att hålla uppe utnyttjandegraden motsvarande högt. De närmaste årens fiske blir alltid helt avgörande. Kortsiktiga vinstkalkyler blir därmed viktigare än långsiktig hållbarhet. Teknisk utveck- 21

22 Bakgrund ling ökar dessutom fiskekapaciteten betydligt snabbare än vad kunskaperna om den ekologiska rationaliteten ökar. Glappet mellan ekonomisk och ekologisk rationalitet är grunden till dagens globala fiskekris. Den territoriella regim som ska reglera glappet mellan ekonomisk och ekologisk rationalitet, och som ska skapas och övervakas inom ramen för vad den politiska rationaliteten anser legitimt, kan vi kalla för den judiciella rationaliteten. Denna rationalitet ser mycket olika ut för olika bestånd och i olika legala och politiska strukturer. Den kanske viktigaste egenskapen hos den judiciella rationaliteten är att erfarenheter från ett territorium inte automatiskt låter sig flyttas till ett annat territorium. En långsiktigt hållbar fiskepolitik måste bygga på alla dessa fyra rationaliteter. När glappet är för stort under för lång tid kommer fiskbestånden förr eller senare att haverera, för att därefter följas av fiskerinäringens haveri. Konsekvenser av torskkraschen vid Kanadas ostkust Fisket i provinserna Newfoundland och Labrador har pågått under sekel och har bidragit till den lokala ekonomin. Efter en kraftig ökning av investeringar och ett svagt reglerat internationellt fiske inträffade år 1992 ett omfattande haveri för en rad kommersiellt viktiga fiskbestånd. En konservativ uppskattning anger att omkring personer (yrkesfiskare och andra arbetstagare anslutna till fiskenäringen) förlorade sina arbeten som ett direkt resultat av de minskande fiskresurserna. I dag, fjorton år senare, anser många att näringen nu är starkare än någonsin, mätt i ekonomiska termer. Hela näringen är dock kraftigt beroende av två arter, krabba och räka, i stället för att som tidigare fiska en divers resurs baserad på ett flertal arter. Den rådande situationen är mycket sårbar, både för bestånden och för näringen. Trots det stora ekonomiska värdet i dagens fiske vid Kanadas ostkust är färre personer anställda inom fisket än tidigare och möjligheterna att vidareförädla fångsten av skaldjur är begränsade. Industrin sysselsätter omkring personer och regionen förlorar bofasta i sina kustsamhällen. Beståndssituationen för den viktiga krabbarten är bekymmersam och en minskning av kvoterna med 30 % är aktuell. Ungdomar i regionen är mer lockade av ett liv i storstaden än den osäkra tillvaron i yrkesfisket. Inga tecken tyder ännu på en återhämtning av torskbeståndet. 22

23 Bakgrund 1.3 Svenskt fiske: del av ett globalt, internationellt och nationellt ramverk Förenta Nationernas havsrättskonvention (United Nations Convention on the law of the Seas, UNCLOS) ger kuststaterna rådighet att ansvara för levande- och ickelevande resurser inom sin ekonomiska zon. Det svenska samhället har därmed en skyldighet i enlighet med UNCLOS att nyttja de levande resurserna på ett hållbart sätt. Sverige har under ett flertal år drivit frågan om att följa de vetenskapliga råden för nyttjande av fiskresurser och den svenska fiskerikontrollen bedöms fungera tillfredsställande 20. Trots detta kvarstår ett antal grundläggande problem för svenskt yrkesfiske och nyttjandet av fiskresurser Johannesburg och behovet av nya styrmedel Den rådande globala situationen för fiskresurserna har inneburit att fiskepolitiken har fått ökad uppmärksamhet på högsta politiska nivå. Sverige har varit pådrivande för skyddet av marina resurser genom EU:s toppmöte år 2001 i Göteborg och genom arbetet på Världstoppmötet i Johannesburg. Genomförandeplanen från Johannesburg innehåller flera mål för fisket, bl.a. att upprätthålla eller återställa fiskbestånden snarast och om möjligt senast år Detta är en svår uppgift som kräver en ingående diskussion om vilka nya eller kompletterande styrmedel som bör utvecklas för att målen ska kunna nås Reformen av EU:s gemensamma fiskepolitik Svensk fiskeriförvaltning styrs, sedan 1995, till stor del av EU:s gemensamma fiskepolitik, (GFP) som består av fyra huvudelement; resurspolitik, som bl.a. innefattar kvotsystem för tillåten fångst, begränsning av fiskeansträngningen och tekniska regleringar strukturpolitik, som bl.a. syftar till att minska flottans storlek, att modernisera flottan och öka fiskets lönsamhet 20 SOU 2005:27. 23

24 Bakgrund marknadspolitik, vars mål är stabila marknader, säkrade leveranser och rimliga priser för konsumenterna, men även (till viss del) prisgarantier för yrkesfiskare relationer med tredje land och internationella överenskommelser. Den gemensamma politiken innebär att det nationella handlingsutrymmet är begränsat, men trots detta kan Sverige vidta ett antal olika åtgärder för att värna om resursen. En reformprocess av GFP ledde fram till en ny politik som trädde i kraft den 1 januari Målet för den reformerade GFP är ett ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbart nyttjande av fiskresurserna. Strävan är att gradvis införa en ekosystembaserad fiskeriförvaltning, dvs. att fisken ska förvaltas som en del av ekosystemet. Detta ställer stora krav på fisket att integrera miljöhänsyn. Den reviderade fiskepolitiken bygger på ett mer långsiktigt synsätt och innehåller en ny politik för flottorna, där subventionerna för nybyggnation av båtar har slopats. Den reviderade fiskepolitiken ska leda till bättre tillämpning av bestämmelserna och i högre grad involvera berörda yrkesfiskare, handel, beredningsindustri, miljöoch konsumentintressen. Ett led i det arbetet är att rådgivande nämnder, Regional Advisory Councils (RAC) kommer att etableras för EU:s fiskevatten. Den rådgivande nämnden för Nordsjön är redan i funktion och är sammansatt av ett flertal olika intressen, bl.a. fiskenäringen och miljöorganisationer. Inrättandet av RAC:s sker på EU-kommissionens initiativ för att de ska kunna ge råd och komma med förslag direkt till kommissionen. Den kritiska beståndssituation, som råder för flera av EU:s fisken, har lett till att delar av fiskeflottan i stället nyttjar andra resurser som befinner sig i bättre skick. EU har bl.a. fiskeavtal med omkring 15 fattiga afrikanska länder. Fiskeavtalen har givit många länder i Syd stora nya inkomster, men det är i dag oklart vilken samlad påverkan det europeiska fisket har på bl.a. de afrikanska fiskbestånden. Trots att prövning av fiskeutrymmet inom den kända biologiska produktionen är en del av avtalen har enskilda fallstudier visat att bl.a. EU-fisket i Afrika kan ha negativa ekologiska, ekonomiska och sociala effekter. 21 Det är därmed oklart hur EU:s fiskeavtal stämmer överens med dess mål för fattigdomsbekämpning och bistånd Danielsson, Ibid. 24

25 Bakgrund Vilka styrmedel används i EU:s gemensamma fiskepolitik? De styrmedel som används på EU-nivå för att begränsa uttaget av fiskresursen, utgörs huvudsakligen av regleringar. 23 Den viktigaste regleringen av fångstens storlek utgörs av ett kvotsystem (maximalt tillåtna fångstmängder, eller TAC, Total Allowable Catch), där den årliga totalfångsten fastställs genom förhandlingar på EUnivå. Andra viktiga regleringar, utöver kvotsystemet, är fiskeförbud (dvs. förbud mot fiske på viss plats, viss tid, eller med vissa redskap), licensiering (som utfärdas på nationell basis), gemensamma standarder (redskapsutformning eller minimimått för fångad fisk) och begränsningar av fiskeansträngningen. Den här typen av regleringar har ett flertal brister, då de ofta innebär en reaktiv hantering av redan uppkomna problem. Regleringen är ett resultat av vad som har varit praktiskt genomförbart på EU-nivå, men är inte nödvändigtvis den bästa lösningen i dagens situation. Regleringen innebär dessutom att många olika typer av problem hanteras med en liknande lösning, vilket inte alltid är optimalt, eftersom EU:s olika fisken har vitt skilda förutsättningar i olika medlemsländer. På senare tid har dock vissa kompletterande styrmedel initierats i syfte att motverka bristerna. Geografiskt anpassade åtgärder som bl.a. kan utvecklas inom ramen för EU:s rådgivande nämnder (RAC:s), har också potential att förbättra situationen. Det finns en ökande trend inom EU-samarbetet i stort att använda sig av ekonomiska styrmedel. 24 Inom den gemensamma fiskeripolitiken har den utvecklingen inte varit lika tydlig, med undantag för subventioner, som använts bl.a. för modernisering av fartyg, förbättrad säkerhet, påskyndande av utskrotning osv. Ekonomiska styrmedel i form av köp- eller säljbara fiskekvoter används i några av EU:s medlemsländer, med resultatet att fisket blivit mer ekonomiskt lönsamt. Regleringen får dock ofta stora sociala konsekvenser genom att de mindre resursstarka aktörerna slås ut (se 3.1.2). Frivilliga avtal är en annan form av styrmedel, och för att dessa ska fungera behövs tydliga mål, övervakning och uppföljning. Frivilliga avtal är inte vanligt förekommande i EU:s fiskepolitik. In- 23 Reyntjens & Cox, Ibid., Nicklas Amelin, DG Fiske, muntligen 25

26 Bakgrund formativa styrmedel har inte heller någon central roll (i EU:s fiskepolitik). Hittills har europeiska miljömärkta fiskprodukter en låg marknadsandel, trots att det finns ett intresse hos både producenter och konsumenter. Möjligheterna för medlemsländerna att använda sig av olika former av ekonomiska styrmedel är delvis styrd av hur EU:s strukturfonder ser ut. Dessa kommer att förändras inför den nya perioden mellan år 2007 och år EU:s strukturmedel Europeiska gemenskapen beviljar och delar ut stöd som ett led i strukturpolitiken, för att hjälpa fiskerinäringen genom större omstruktureringar. Stöd kan erhållas för anpassning av fiskeansträngningen, modernisering av fiskeflottan och nybyggnation, vattenbruk, skyddade marina områden, utrustning i fiskehamnar, beredning och saluföring av produkter, säljfrämjande åtgärder och ett antal andra åtgärder (tekniskt stöd, pilotprojekt, osv.). Sedan år 1983 har man för varje land inom EU beslutat om fleråriga utvecklingsplaner med mål för att reducera fiskeflottans storlek. För att underlätta en minskning av flottkapaciteten medfinansierar EU (via Fonden för fiskets utveckling, FFU) bl.a. skrotning av fartyg. Trots detta har man inte lyckats att reducera flottan efter de mål som man har satt upp. Framsteg i teknik och utformning innebär att nya fartyg utvecklar en mycket större fiskeansträngning än gamla fartyg med motsvarande tonnage (vikt) och maskinstyrka (skrotningsbidrag ges beroende på tonnage). Mellan åren 1994 och 1999 satsades inom EU 7,6 miljarder kronor i bidrag till skrotning av fartyg, och 5 miljarder kronor gavs i bidrag till nybyggnation och till upprustning av den befintliga flottan. 25 Strävan efter att minska tonnaget har med andra ord motverkats av att fiskets effektivitet ökat. Inom ramen för den reformerade fiskepolitiken upphörde stödet till nybyggnation vid utgången av år Stödet för modernisering av fiskefartyg har begränsats så att stöd enbart beviljas för åtgärder som förbättrar säkerhet, arbetsvillkor, produktkvalitet, hygien eller förbättrar fiskeredskapens selektivitet. Ett villkor för de nya stöden är att åtgärderna inte får leda till ökad fiskekapacitet. 25 SOU 2003:72. 26

27 Bakgrund Strukturmedel och överkapacitet i det svenska pelagiska segmentet En studie av det pelagiska segmentet i den svenska fiskeflottan (se bilaga) visar att fångstkapaciteten ökade med 50 % under perioden , samtidigt som landningarna minskade med 20 %. Obalansen mellan flottans kapacitet och resursens storlek har ökat kraftigt under perioden. Den moderniserade flottan blev mycket effektiv och de investeringar som gjordes under perioden 1995 till 2002 var dessutom större än de stöd (subventioner i form av strukturstöd) som betalades ut. Största delen av kapitalet kom från banklån. Enligt Fiskeriverkets beräkningar spelade strukturstöden inte någon större roll för fiskets lönsamhet, men däremot såg bankerna strukturstödsbeviljandet som ett kvitto på att låntagaren var kreditvärdig. I dagsläget, när kvoterna och priset på fisk i segmentet är låga, är det svårt för fisket att få lönsamhet. Bankerna beviljar inte heller några lån och i dag kan man inte längre få strukturstöd för att bygga nya fiskefartyg (se 1.3.3) Hur stort är det nationella handlingsutrymmet? Gemenskapens fiskepolitik innehåller en omfattande reglering, men trots detta kan ett medlemsland vidta icke-diskriminerande åtgärder, för egna eller andra fiskare. Dessa åtgärder kan delas in i tre kategorier: tillträde till vatten, bevarandeåtgärder och tekniska regleringar. För samtliga åtgärder gäller att de övergripande målsättningarna för den gemensamma politiken ska följas samt att man inte får försvaga befintlig gemenskapslagstiftning. Det nationella handlingsutrymmet ger därmed möjlighet att utveckla goda exempel som kan användas för att påverka gemensamma bestämmelser. När det gäller tillträde till vatten, har medlemsländer rätt att reservera sitt territorialvatten (upp till 12 sjömil från kusten) för det egna kustnära fisket. Sverige har sedan länge avtal med bl.a. Norge och Danmark för Skagerrak och Kattegatt om gemensamt fiske intill 4 sjömil från baslinjen, vilket försvårar ensidiga åtgärder ut till 12 sjömil på Västkusten. Medlemsländernas rätt att reservera sitt territorialvatten är ett tidsbegränsat undantag från den allmänna principen i GFP om lika tillträde till fiskevatten för alla fiskenationer. Undantaget gäller till Varje land har rätt att fördela sin nationella kvot enligt nationella prioriteringar, vilket ger möjlighet att t.ex. fördela kvoter till vissa 27

28 Bakgrund typer av fisken, eller till individuella fiskefartyg. Genom regeringens proposition Ändringar i fiskelagen, m.m. (prop. 2002/03:41, bet. 2002/03:MJU16, rskr 2002/03:173) har nya instrument blivit tillgängliga för att bl.a. ta regionala hänsyn vid fördelning av fiskeresurser. Ett medlemsland har möjlighet att vidta tre olika bevarandeåtgärder inom ramen för den gemensamma politiken. Ett medlemsland kan vidta nödåtgärder om det uppstår en oväntad krissituation för havsmiljön orsakad av fiske. Nödåtgärder får vara högst tre månader. Inom 12-milzonen har man även rätt att vidta särskilda bevarandeåtgärder, där den svenska trålgränsen är ett konkret exempel. Här får man inte göra någon skillnad mellan egna och andra länders fartyg, dvs. samma regler ska gälla oavsett vilken nation som fartygen kommer från. Ytterligare en typ av möjlig bevarandeåtgärd är åtgärder som gäller enbart de egna fartygen. De åtgärder som vidtas ska gälla i hela den svenska fiskezonen (men inte utanför den). Tekniska regleringar är ytterligare en typ av åtgärder som Sverige kan vidta. Det kan gälla fredningstider, minsta landningsstorlek för fisk eller redskapsbestämmelser. Här har medlemsländerna möjligheter att fatta beslut för samtliga sina fartyg, oavsett var de fiskar. En annan form av teknisk reglering är stängda områden Svensk fiskeriförvaltning Regeringens skrivelse 2001/02:152 Ansvarsfullt fiske svenska prioriteringar för EU:s framtida fiskeripolitik, redovisade riktlinjer för Sveriges agerande i samband med översynen av den gemensamma fiskeripolitiken, och propositionen 2003/04:51 Kust- och insjöfiske samt vattenbruk, innehöll förslag om riktlinjer för en nationell politik för kust- och insjöfisket inklusive fritidsfisket samt vattenbruket. Syftet är att stärka och utveckla dessa verksamheter inom ramen för en ekologisk, ekonomisk och social hållbar utveckling, särskilt med avseende på de svenska miljömålen och en utveckling av landsbygden. Propositionen har bland annat resulterat i Fiskeriverkets samförvaltningsinitiativ (se 3.2). En utvärdering av kustfiskepolitiken har nyligen genomförts av landets länsstyrelser. En återkommande slutsats i rapporterna är att kustfisket befinner sig under stark ekonomisk press, vilket belyser 28

29 Bakgrund behovet av ytterligare initiativ från regeringen för att uppnå en hållbar utveckling längs Sveriges kuster. Fiskeriverket är den myndighet som ansvarar för svensk fiskeriförvaltning. Yrkesfiskarlicens krävs för att bedriva yrkesmässigt fiske i Sverige, och Fiskeriverket utfärdar licens genom att ta i beaktande bl.a. tidigare yrkeserfarenhet hos den sökande samt exploateringsutrymme inom den biologiska resursen. Varje person med yrkesfiskarlicens har rätt att använda i licensen angiven fiskemetod. Personer som saknar yrkesfiskarlicens är begränsade vid val av utrustning, förutom vid fiske på eget vatten. Sverige har en bestämd andel av den årliga totala fångsten, vilket kallas för den relativa stabiliteten. Den relativa stabiliteten innebär att Sveriges yrkesfiskare har tillgång till exempelvis en viss andel av den mängd torsk som får fångas i Skagerrak. Den svenska fiskekapaciteten är för stor för många av de arter som fiskas i Sverige och därför sker, i flera av Sveriges fisken, en begränsning av fisket för att kvoten ska räcka under hela året. Fiskeriverket beslutar om veckoransoner för torsk i Östersjön och för pelagiskt fiske. I övriga fisken beslutar Sveriges Fiskares Riksorganisation om ransoner. Ett system med kvotreglering innebär att fisket avbryts när den årliga kvoten är uppfylld. Den individuella fiskaren har därmed inte möjlighet att själv reglera när och hur han fiskar för att maximera sin inkomst. Eftersom fisken inte tillhör någon (enskild) kan vem som helst fånga den sista fisken av årets kvot. Alla fiskedagar blir därmed viktiga och det gäller att fånga så mycket som möjligt innan kvoten är uppfylld. När kvoten är uppfylld för en art får inte den arten längre landas. Ytterligare fångst av den arten som bifångst vid fiske efter annan art måste kastas över bord (utkast, eller discard, se 1.1), vilket är en anledning till att stora mängder fisk slösas bort varje år 26. Ett kvotsystem kan även leda till s.k. high-grading, där enbart den mest värdefulla fångsten tas om hand och resterande fisk (av lägre kvalitet) kastas tillbaka överbord. 26 Mängden utkast, eller discard, varierar stort mellan olika fisken. Vissa fisken sker på blandade bestånd, där flera arter simmar tillsammans. Det innebär att många arter fångas i samma redskap. De redskap som används i blandfisken kan däremot kompletterade med t.ex. artselekterande rist för att undvika t.ex. torskfångst. Andra fisken fångar huvudsakligen bara en art åt gången. Vissa fiskeredskap är mycket selektiva, och fångar enbart målarten. Andra redskap resulterar i stora bifångster. Överlevnaden hos den fisk som kastas tillbaka varierar även kraftigt mellan olika arter. 29

30 Bakgrund Kustfisket har en särställning, eftersom det dels nyttjar arter som regleras av den gemensamma politiken, dels arter som står under nationell reglering Styrmedel från andra politikområden som berör fisket EU:s art- och habitatdirektiv ligger till grund för EU:s Natura 2000-nätverk, som har som syfte att bevara Europas växt- och djurliv för framtida generationer. Natura 2000-nätverket kan användas som ett verktyg för att undanta fiske från exempelvis områden där viss typ av verksamhet kan påverka havsmiljön. Både inom EU och nationellt pågår flera initiativ för att underlätta ett mer samlat grepp på de frågor som berör havet. Arbetet innefattar både miljö- och resursfrågor, men även havsrelaterade frågor i ett bredare perspektiv. Kommissionen har nyligen börjat arbeta med en övergripande maritim politik, som integrerar socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbart nyttjande av havet. Miljödelen av den maritima politiken kommer att utgöras av EU:s marina strategi, som presenterades av kommissionen under oktober år 2005 och som tar ett helhetsgrepp på unionens havsmiljöpolitik. Ekosystemansatsen är utgångspunkten för den marina strategin på EU-nivå, liksom för den svenska regeringens nationella marina strategi 27. Ekosystemansatsen definieras som att nyttjande av havet inte ska leda till effekter som gör att ekosystemens livsuppehållande förmåga försämras eller förstörs. En viktig komponent för den gemensamma och nationella marina strategin utgörs av EU:s ramdirektiv för vatten, vattendirektivet. I Sverige har arbetet med vattendirektivet påbörjats, men genomförandet hittills har inte inneburit någon stor förändring av svensk vattenförvaltning. Målet med vattendirektivet är att uppnå god ekologisk status för samtliga vatten inom unionen. Övergödning och gifter ska ligga under de nivåer som klassas som god ekologisk status, men vattendirektivet innehåller inga mål för fiskbestånd. Fisk ingår som en komponent i definitionen god ekologisk status i sötvatten, men inte i kustvatten. Trots detta påverkar vattendirektivet och övriga styrmedel ovan förutsättningarna för ett hållbart fiske och därmed fiskeriförvaltningen. 27 Skr. 2004/05: