Granskning av projekt Spårväg Lund C-ESS

Transkript

1 Granskning av projekt Spårväg Lund C-ESS Utlåtande från expertgruppen Lund, 16 juni 2015 Mats Olsson Sven Lorentzi Peggy Lerman Anders Ling Projekt Författare Version Granskning av spårväg Expertgruppen (84)

2 Granskning av spårväg Innehållsförteckning 1. Sammanfattande slutsatser och rekommendationer 3 2. Inledning 8 3. Beslutsläge för Projekt spårväg Lund C - ESS Juridiska utgångspunkter för planering av spårväg Utlåtande över ställda frågor 22 Frågeområde 1 Hållbar stadsutveckling Frågeområde 2 Resandeunderlag Frågeområde 3 Stadsmiljö och kulturmiljö Frågeområde 4 Störningar och emissioner Frågeområde 5 Ekonomisk hållbarhet Bilagor Kort CV för samtliga experter och sakområdesexperter Tidslinje över projekt Spårväg Lund C ESS Fördjupning av beslutsläge för Projekt spårväg Lund C - ESS Sakområdesexperternas utlåtanden som helhet Mötesförteckning Förteckning över samtliga dokument som ingått i granskningen 2 (84)

3 Granskning av spårväg 1. SAMMANFATTANDE SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER Inledningsvis sammanställs i detta avsnitt expertgruppens huvudsakliga slutsatser och rekommendationer för granskningen som helhet: Är beslutsunderlagen rättvisande? Är samtliga aspekter av frågeområdet utredda? Är de bedömningar som gjorts rimliga och har beslut tagits på relevanta grunder? Vidare ges en sammanfattning av slutsatser inom respektive frågeområde. Sammanfattande slutsatser De samlade underlag som har granskats är i huvudsak rättvisande varvid beslut har tagits på relevanta grunder. Även bedömningar som gjorts anses därmed rimliga. Expertgruppen har funnit att kommunens planering sedan 1990-talet inriktats på spårväg. Alternativ har hanterats på rimligt sätt under den mångåriga planeringen. Bedömningar av alternativ till spårväg i den fysiska planeringen ligger inom ramen för planmonopolet. För att nå kommunala mål om kollektivtrafikandel och ambitioner om kvalitet för resenärerna behövs spårväg för att klara efterfrågan vid full utbyggnad av Kunskapsstråket/Brunnshög. Med lägre resandekvalitet klarar även ledbuss efterfrågan. Expertgruppen finner att detaljplanerna överlämnar närmare utformning till genomförandeskedet. Detta är normalt, men frågan är om underlagen var rättvisande för kommunens antagandeprövning. Expertgruppen bedömer att underlagen visar störningar för människor och verksamheter tillräckligt tydligt. Däremot är påverkan på stadsmiljö, inklusive natur- och kulturmiljö, oklar. För både störningar och påverkan på stadsmiljö finns underlag om åtgärder för att begränsa effekterna. Oklarheter ger dock behov av styrning så att politiska ambitioner om kvalitet kan klaras i ett genomförande. Inom några områden finner expertgruppen att samtliga aspekter inte är fullt utredda och att underlag för beslut därmed inte varit helt rättvisande. Det gäller påverkan på natur/träd och detaljutformningens påverkan på stadsmiljö och kulturmiljö. Investeringsbedömningarna som gjorts omfattar alla relevanta aspekter. Expertgruppen finner dock att de bedömningar som gjorts delvis saknar spårbarhet samt att vissa kostnadsposter underskattats. Effekterna på markvärdet har utretts med metoder som av expertgruppen anses rimliga och relativt rättvisande. 3 (84)

4 Granskning av spårväg Sammanfattande rekommendationer Expertgruppen rekommenderar att Lunds kommun upprättar ett fördjupat gestaltningsprogram som blir föremål för offentlig dialog för att klargöra effekter på stadsmiljö inklusive natur- och kulturmiljön. Expertgruppen rekommenderar att Lunds kommun initierar en tydligare styr- och uppföljningsprocess. Detta för att i strukturerad form löpande också kunna hantera målkonflikter. Expertgruppen rekommenderar att kommunen fortsätter att arbeta aktivt med att bedöma de ekonomiska aspekterna för fastighetsvärdena och löpande uppdatera den samhällsekonomiska analysen. För att säkerställa kostnadskalkylens relevans rekommenderar expertgruppen att fortsatta utredningar framförallt görs inom kostnadsposterna spåranläggning inklusive växlar, EST (El, Signal och Tele), ledningsomläggningar samt byggherrekostnader. Hållbar stadsutveckling Kommunens planering av Kunskapsstråket till ESS har varit inriktad på spårväg som integrerat stadsbyggnadselement. Kommunen agerar utifrån att spårväg är det trafikmedel som genom attraktivitet och tydlighet bäst kan främja uppsatta hållbarhetsmål. Ambitionsnivån för kollektivtrafiken är hög och påverkar även andra aktörer med intressen i Kunskapsstråkets utveckling. Med utgångspunkt från de kvalitetsmål som kommunen angivit är det bara spårväg som klarar efterfrågan vid full utbyggnad av Kunskapsstråket/Brunnshög - såvida inte uppsatta mål om 1/3 kollektivtrafik och kvalitetsmålen omprövas. Innehåll och gestaltning av Brunnshög bygger på spårvägen som ryggrad och hållplatserna som noder i stadsdelen. Spårvägslösningen bidrar till att uppnå miljömässiga mål genom sin eldrift och genom att erbjuda en attraktiv kollektivtrafik som kan leda till överflyttning från bil till kollektivtrafik. Det framgår inte tydligt av förstudien eller efterföljande plandokument vilka tidigare studier och andra erfarenheter som man utgår från vad gäller spårvägens attraktivitet jämfört med busstrafik eller hur väl underbyggda de värderande uttalandena är. Underlagen är därmed inte helt rättvisande avseende spårvägens attraktivitet jämfört med busstrafik. Val av busslösning skulle påverka översiktsplanens långsiktiga ambitioner om vidareutveckling av spårsystem kopplat till fortsatt stadsutveckling. Frågan om huruvida det går att bygga lika tätt med buss som med spårväg, kan inte besvaras. Först efter en omarbetning av planerna och nya samråd är det möjligt att besvara frågan om hur Kunskapsstråkets/Brunnshögs struktur, gestaltning och täthet påverkas av busslösningar. Spårvägen kan bidra till tillväxt genom att tillföra ett nytt tydligt infrastrukturelement, genom att uppfylla kvalitetsmål i kollektivtrafiken och genom att planerna i Kunskapsstråket/Brunnshög kan byggas fullt ut. Frågor om social hållbarhet i Brunnshög i första hand hänger samman med genomförande av blandstad i olika bemärkelser. Det är inte möjligt att särskilja spårvägens roll i sammanhanget. 4 (84)

5 Granskning av spårväg Lunds kommun i kraft av sitt markägande och som planmyndighet rekommenderas att säkerställa den önskade utvecklingen av blandstaden för olika befolkningsgrupper och tillvaratagandet av hävstångseffekter av en spårvägsinvestering. Detta genom aktivt samverkande projektgenomförande och villkor om blandade bostadstyper och upplåtelseformer mm vid markupplåtelse. Resandeunderlag Expertgruppen finner att planeringen för genomförande av spårvägsutbyggnaden har följt linjen om ett proaktivt förhållningssätt med ambitionen att erbjuda en god kollektivtrafik som utvecklingsdrivande faktor i Kunskapsstråket/Brunnshög. Flera utredningar och prognoser har gjorts för bedömning av kapacitetsbehoven i kollektivtrafiken. Dessa utredningar har olika utgångspunkter och gör olika värderingar av kommunens ambitioner, vilket försvårar bedömningarna inför beslut om trafikslag. I expertgruppens uppdrag har inte ingått att göra egna trafikanalyser och utredningar. Expertgruppens finner att bedömningar av det framtida resandet bör grunda sig på så kallad full utbyggnad. Det innebär att utgångspunkt bör tas i att, de av kommunen antagna, planerna för Kunskapsstråket/Brunnshög förverkligas liksom de angivna målsättningarna för färdmedelsval (1/3 kollektivtrafik) mm. Med den utgångspunkten finner expertgruppen att den högre resandemängden som redovisas i dokumentet Alternativa utformningar av kollektivtrafiksystem från 2012, är relevant givet målsättningen komfortkapacitet. Med utgångspunkt från de kvalitetsmål som kommunen angivit är det bara spårväg som klarar efterfrågan vid full utbyggnad av Kunskapsstråket/ Brunnshög. Med lägre kvalitetsmål klarar även dubbelledbuss efterfrågan. Rent kapacitetsmässigt kan busstrafik klara reseefterfrågan under ett antal år, till dess att utbyggnaden i Kunskapsstråket/Brunnshög närmar sig full utbyggnad samtidigt som etablering av spårväg från början kan medverka till att skapa önskade resmönster som stöder hållbarhetsmålen. Expertgruppen rekommenderar att kommunen vidareutvecklar trafikanalyserna med utgångspunkt från innehållet i fullt utbyggt Kunskapsstråk/Brunnshög i kombination med de mål och ambitioner som angivits för fördelning på trafikslag. Stadsmiljö och kulturmiljö Detaljplanerna illustrerar utformningen men detaljer beslutas i den fortsatta projekteringen. Det schematiska underlaget är inte rättvisande när det gäller påverkan på stadsmiljön. Det handlar bl.a. om spårvägens detaljutformning, barriäreffekter och bullerskydd. Oklarheter ger behov av styrning, så att politiska ambitioner om kvalitet kan klaras i ett genomförande. Planerade förändringar av naturmiljön, såsom trädalléer och planterad tomtmark, utgör en betydande miljöpåverkan som borde ha utretts i miljökonsekvensbeskrivningen. Det finns utredningar som visar att särskilda insatser behövs för att minska effekterna på natur. De samlade konsekvenserna går emellertid inte att överblicka, eftersom vare sig påverkan eller insatser för skydd och återplantering framgår. Underlaget var på så sätt inte rättvisande. Det behövs styrning i genom- 5 (84)

6 Granskning av spårväg förandet för att klargöra om praktiska eller ekonomiska begränsningar kan hindra ambitionerna t.ex. plantering av alléer. Expertgruppen rekommenderar att kommunen inbjuder till en offentlig dialog kring ett fördjupat gestaltningsprogram, för att klargöra de närmare effekterna på stadsmiljö samt ambitionerna om kvalitet i den fortsatta planeringen. I dialogen bör därmed tydligt framgå vilka ställningstaganden som gjorts kring frågor som påverkar stadsmiljö inklusive natur och kultur. Störningar och emissioner Det är korrekt att detaljplanering utgår från ett alternativ, i detta fall spårväg. Alternativa möjligheter är betydelsefulla för att hantera påverkan på människor och verksamheter. Relevanta alternativ har identifierats och behandlats på rimligt sätt under den mångåriga planeringen. Underlagen är rättvisande med tanke på alternativ. Kunskapsutveckling om påverkan på människor och verksamheter pågår fortfarande och detaljer har inte klarlagts. Det finns dock underlag om påverkan och om möjliga åtgärder. Detaljplanernas underlag anses rättvisande när det gäller prövning av hinder. Det innebär att allvarlig påverkan, som kan hindra planernas antagande, kan hanteras med åtgärder som har stöd av underlagen. Slutsatsen bekräftas av länsstyrelsens överprövning av det allmänna intresset hälsa och säkerhet. Rimligheten av återstående påverkan, efter försiktighetsåtgärder, utvärderas inte av expertgruppen. Det är en lämplighetsbedömning som ingår i planmonopolet. Oklarheter i underlagen kan emellertid inverka på möjligheten att genomföra projektet så att politiska ambitioner om kvalitet kan klaras. Expertgruppen rekommenderar därför att politisk avstämning görs för att avgöra målkonflikter då exempelvis ambitioner om begränsad påverkan inte ryms inom framtida kostnadsramar. Ekonomisk hållbarhet Vilken effekt ett införande av spårvägen skulle ha för Lunds kommun avseende skatteintäkter har, vad expertgruppen kan finna, inte bedömts i underlagen. Det finns etablerade regionalekonomiska modeller som kan koppla samman tillväxt, och därmed efterföljande skatteffekter, och infrastruktursatsningar. Effekten av ökade skatteintäkter ska dock inte överskattas på grund av skatteutjämningssystemet blir nettoeffekten oftast liten eller till och med negativ. Underlagen för investeringsbedömningen av en ny spårvägsanläggning samt de efterföljande drift och underhållskostnaderna omfattar alla relevanta aspekter, men saknar delvis spårbarhet. Expertgruppen bedömer dock att investeringskalkylen underskattar kostnaderna i storleksordningen mnkr. För att säkerställa kostnadskalkylens relevans rekommenderar expertgruppen att fortsatta utredningar framförallt görs inom kostnadsposterna spåranläggning inklusive växlar, EST (El, Signal och Tele), ledningsomläggningar samt byggherrekostnader. 6 (84)

7 Granskning av spårväg Genomförda utredningar kring förväntade markvärdeeffekter ger varierande utfall. Att uppskatta den effekt spårvägen har på markvärdena är komplext. Kommunen har därför låtit värdera sitt markinnehav i Brunnshög utifrån framtagna planer, utan att bedöma spårvägens markvärdeeffekt specifikt: Värderingen har kompletterats med en modell för löpande ekonomisk bedömning av värden, intäkter och kostnader för kommunen, genererade av hela stadsutvecklingsprojektet Brunnshög. Expertgruppen finner vald metod som rimlig och relativt rättvisande. Expertgruppen rekommenderar att kommunen fortsätter att arbeta aktivt med att belysa och bedöma de ekonomiska aspekterna för fastighetsvärdena längs spårvägens föreslagna sträckning, för att därmed säkerställa rätt nivå på kommunala intäkter samt stärka kommunens kunskap om ekonomiska effekter av omfattande infrastruktursatsningar. De samhällsekonomiska bedömningar som genomförts skiljer sig åt sinsemellan, vilket framförallt beror på olika antaganden kring markanvändning och resande. Samtliga kalkyler bygger på elasticitets-beräkningar, inte modellberäkning, vilket mot bakgrund av att ett nytt färdmedel introduceras kan anses vara en alltför enkel metod för att prognostisera det framtida resandet. Expertgruppen rekommenderar att den samhällsekonomiska analysen uppdateras löpande allteftersom projektet framskrider och mer korrekta data kan appliceras i beräkningarna. 7 (84)

8 Granskning av spårväg 2. INLEDNING Sedan slutet av 80-talet har det funnits tankar om att bygga ut kollektivtrafiken i Lund till att även omfatta spårväg. De första initiativen till spårväg togs i samband med utvecklingen av det fem kilometer långa busstråket Lundalänken, som initierades redan 1989 och sattes i trafik Initiativet har under åren utvecklats och bedrivs idag som projekt Spårväg Lund C-ESS. Projektet beskrivs av kommunen som en satsning för att möta ett framtida behov av utökad kollektivtrafik i ett av Lunds mest trafikerade områden. Projektet ingår som en integrerad del av utvecklingen av det så kallade Kunskapsstråket, där de sex detaljplanerna för spårväg löper från Lunds centralstation till den europeiska forskningsanläggningen ESS. Parallellt bedrivs ett samarbete mellan Lund, Malmö och Helsingborg kallat SPISprojektet, som är ett svar på den ökade inpendlingen i regionen. Den planerade utbyggnaden av spårväg i Lund kan även ses i skenet av regionens utpekade behov av utökad kollektivtrafik. Under våren 2015 uppkom behov av att genomföra en samlad granskning av utredningar och beslutsunderlag rörande projekt Spårväg Lund C-ESS, varpå kommunstyrelsen den 4 mars beslutade att tillsätta en oberoende expertgrupp. Samtidigt fastslogs utredningsdirektiv för denna. I samband med beslutet tillsattes också en politisk styrgrupp beståendes av 11 ledamöter, med representation från samtliga partier i Lunds kommunfullmäktige. Kommundirektören fick i uppdrag av kommunstyrelsen att tillsätta granskningen varvid en oberoende expertgrupp bestående av fyra personer etablerades. Expertgruppen har bestått av en ordförande och tre ledamöter, och har kopplat till sig sakområdesexpertis inom relevanta sakområden. Experter och sakområdesexperter har gemensamt genomfört granskningen och är eniga kring dess innehåll. Expertgruppen har biståtts i arbetet av berörda förvaltningar i kommunen, och som stöd upphandlades ett samordningssekretariat (managementkonsultföretaget Governo). 2.1 Syfte och mål med granskningen Granskningens syfte (effektmål) har varit att granska om befintliga beslutsunderlag inom projekt Spårväg Lund C-ESS är rättvisande samt att beslut har fattats på relevanta grunder avseende fem frågeområden. Projektmålet har bestått i att granskningen senast den 16 juni 2015 ska leverera utlåtanden inom samtliga områden, tillsammans med eventuella rekommendationer. Granskningens resultat överlämnas i form av fem utlåtanden i en gemensam rapport till kommunkontoret, varpå expertgruppen medverkar i en information till kommunstyrelsen den 16 juni (84)

9 Granskning av spårväg 2.2 Frågeområden, frågeställningar och preciseringar Granskningen har i enlighet med de av kommunstyrelsen beslutade utredningsdirektiven utgått från fem frågeområden, bestående av följande frågeställningar. De överlappar delvis och är delvis sammanhängande. 1. Hållbar stadsutveckling Hur påverkas förutsättningar för stadsutveckling i stråket beroende på val av trafikslag? Bidrar projektet till kommunala mål avseende tillväxt och miljö? Är det möjligt att bygga en lika tät stad i stadsdelen i nordöstra Lund? 2. Resandeunderlag Är bedömningarna av det framtida kollektivtrafikresandet i stråket rimliga? Spårvägens alternativt busstrafikens förmåga att klara efterfrågan på kollektivtrafiktransporter i stråket Lund C-ESS, på kort och lång sikt. 3. Stadsmiljö och kulturmiljö Hur påverkas befintliga stads- och kulturmiljöer utmed stråket? 4. Störningar och emissioner Hur påverkas människor och verksamheter längs sträckan? 5. Ekonomisk hållbarhet Ekonomiska konsekvenser för den kommunala ekonomin. Kostnadsberäkningar för spåranläggningen. Investeringens påverkan på driftbudgeten. Påverkan på kommunens markinnehav och skatteintäkter. I bedömningen ska förutsättningen vara att fördelning av kostnader ska ske enligt avsiktsförklaring tecknad med Region Skåne och Trafikverket. Som en del av granskningsarbetet har frågeställningarna preciserats, se kapitel 5. Någon granskning av andra delar av Projekt Spårväg Lund C-ESS än de ovan nämnda har inte skett. 2.3 Deltagare, roller och ansvar Med utgångspunkt i utredningsdirektivets fem frågeområden anlitades fyra experter. Expertgruppen har varit gemensamt ansvarig för genomförandet och resultaten av granskningen. Mats Olsson, ordförande, fristående rådgivare, Urban Development Strategies Sven Lorentzi, fristående rådgivare i stadsutvecklingsfrågor Peggy Lerman, jurist, Lagtolken AB Anders Ling, fastighetsekonom och avdelningschef, WSP Analys & Strategi Vidare har sakområdesexperter anlitats för att bistå i specifika frågeställningar. Dessa har arbetat tillsammans med expertgruppen, och behovet av stöd har hanterats inom ramen för vart och ett av de fem frågeområdena. De anlitade konsulterna har varit: 9 (84)

10 Granskning av spårväg Karin Brundell-Freij, WSP Analys & Strategi Anders Reisnert, stadsantikvarie, Malmö stad Patrick Bellan, trädgårdsingenjör Sveriges lantbruksuniversitet Alnarp Monica Pettersson, Projektlots Sirje Pädam, WSP Analys & Strategi Sekretariatet (Governo AB) har bestått av Carin Forest, Karin Hovlin och Rebecka Lönnroth. Sekretariatet har ansvarat bland annat för att samordna dialog med kommunen, bistå med hantering av den dokumentation som ingick i granskningen, klarlägga tilltänkta sakområdesexperters eventuella jäv och kontraktera dessa, samt stöd till expertgruppen avseende sammanställning av slutrapport. CV för både experter, sakområdesexperter och sekretariat beskrivs i bilaga Genomförandet av uppdraget Granskningen har pågått under perioden 5 april juni 2015, utifrån följande faser: Etablering inledning och upprättande av nödvändiga styrdokument. Genomförande analys av de fem frågeområdena. Avslutande överlämning av granskningsgruppens utlåtande till kommunstyrelsen. Expertgruppen har genomfört sex analysmöten, enligt nedan: 9/4 Möte 1, Startmöte 22/4 Möte 2, Frågeställningar och experter 4/5 Möte 3, Inledande analyser (experterna) 19/5 Möte 4, Experternas lägesrapport från sakområdesexperterna samt analys av helheten 1/6 Möte 5 Presentation från sakområdesexperterna 2/6 Möte 6 Analys av resultat Analysmodell För att granskningen skulle kunna besvara samtliga frågeområden enligt en likartad struktur har en övergripande analysmodell fastställts för samtliga frågeområden. Detta med utgångspunkt i utredningsdirektivet. 10 (84)

11 Granskning av spårväg Styrdokument för granskningen Granskningen har arbetat i enlighet med tre styrdokument enligt nedan: Projektplanen har utgjort ramen för granskningsarbetet genom att tydliggöra uppdraget utifrån de av kommunstyrelsen beslutade utredningsdirektiven. En kommunikationsplan har också tagits fram för granskningen i syfte att utgöra ett verktyg för såväl tjänstemän i Lunds kommun som expertgruppen för att arbeta strategiskt och effektivt med kommunikation för att stötta granskningens övergripande syfte och mål. Projektplanen och kommunikationsplanen har beslutats av kommundirektören. 11 (84)

12 Granskning av spårväg 3. BESLUTSLÄGE FÖR PROJEKT SPÅRVÄG LUND C - ESS I detta avsnitt presenteras nuvarande beslutsläge för projektet tillsammans med en övergripande beskrivning av de beslut som varit styrande för granskningens samtliga frågeområden. En djupare beskrivning av detta finns i bilaga 2 och Tidslinje Expertgruppen har inom ramen för sin granskning inventerat drygt 300 dokument, i form av utredningar, beslut och överenskommelser som tagits fram inom ramen för planeringen av Kunskapsstråket från centrala Lund till ESS. Många av dessa har bäring på samtliga frågeområden som ingår i denna granskning. Därför ges i detta kapitel en översiktlig beskrivning av huvudsakliga dokument och nu gällande beslutsläge för projektet Spårväg Lund C - ESS. I bilaga 10 finns en förteckning över samtliga dokument som har ingått i granskningen. Strategiska planeringsdokument och beslut redovisas i nedanstående figur (samt i bilaga 2) kronologiskt och sorterade inom tre dokument-/beslutsområden: Fysisk planering Avtal och överenskommelser mm i huvudsak gällande finansiering och genomförande Mål & Visioner inom trafikplaneringen. Figur visas i större format i bilaga 2 12 (84)

13 Granskning av spårväg Denna indelning i tre områden av dokument/beslut har expertgruppen valt med utgångspunkt från att dessa följer olika beslutsstrukturer/huvudmannaskap och formella krav. Den fysiska planeringen sker enligt plan- och bygglagen och hanteras inom kommunen av byggnadsnämnd respektive kommunfullmäktige. Trafikplaneringen inom kommunen handhas av tekniska nämnden och kommuncentrala instanser. Då kollektivtrafiken i Lund ligger inom ramen för Region Skånes och Skånetrafikens samt Trafikverkets ansvarsområde redovisas överenskommelser och avsiktsförklaringar gällande trafikering och investeringar i kollektivtrafiken i en separat linje i bilden ovan. Det dokument som ger en bra och tydlig översikt av projektet är Förstudie för Spårväg Lund C till ESS från Beslutsläge för projektet Spårväg Lund C - ESS Expertgruppen konstaterar att samtliga mål- och visionsdokument samt utredningar beträffande övergripande trafikplanering respektive för Kunskapsstråket/Brunnshög sedan slutet av 1990-talet konsekvent och målmedvetet leder fram mot, och successivt befäster, kommunens vilja att genomföra spårvägsutbyggnad mellan Lund C och ESS som stomme i kollektivtrafikförsörjningen i Kunskapsstråket och Brunnshög. Flera av dessa utredningar har gjorts i samverkan med region Skåne med flera. Lunds kommun har också beslutat om kvalitetsmål för trafiken genom exempelvis LundaMaTS, trafikstrategier och LundaEko. Kommunstyrelsen i Lund godkände den 18 juni 2009 en avsiktsförklaring angående införande av spårvägstrafik i Skåne där spårväg på Lundalänken pekades ut som etapp 1. Denna avsiktsförklaring har följts upp genom ett flertal beslut. Dock finns inte något samlat offentligt dokument som redovisar beslutsläge, innehåll och genomförandeplanering inklusive finansiering av spårvägsutbyggnaden. I dagsläget har den fysiska planeringen resulterat i av kommunfullmäktige antagna detaljplaner för hela spårvägssträckningen. Planerna har överklagats och prövning av överklagandena pågår. När, eller om, detaljplanerna efter överprövning vinner laga kraft föreligger planmässiga förutsättningar för genomförande av spårutbyggnaden. I beskrivningen till detaljplan för ESS (Detaljplan för Östra Odarslöv 13:5) redovisas att: Den planerade utbyggnaden och konverteringen av Lundalänken, från buss till spårväg, kommer att ge planområdet en hög kollektivtrafiktillgänglighet. [ ]På sikt önskas att spårvägen ska kunna fortsätta förbi depåområdet och vidare ut mot bl a Södra Sandby Även om en detaljplanebeskrivning inte är bindande, ger skrivningen uttryck för kommunens mål. Vad gäller den mer detaljerade utformningen av spårvägsanläggningen med spår, markbeläggning, hållplatser, staket etc samt utformning av gaturummet i övrigt för bil, cyklar och fotgängare, träd och andra planteringar hänvisas i detaljplanerna till den fortsatta gestaltningen och projekteringen. Projektering fram till bygghandlingar för genomförande omfattar till stor del åtgärder som inte blir föremål för offentlig granskning baserat på lagkrav om samråd. 13 (84)

14 Granskning av spårväg Kommunen kan själv välja att inför slutligt ställningstagande till en spårvägsutbyggnad offentligt redovisa och på lämpligt sätt hålla dialog med allmänheten och berörda fastighetsägare/verksamheter. En sådan dialog kan baseras på ett fördjupat gestaltningsprogram för utformningen av spårvägen med hållplatser, ledningsdragning etc samt gaturummens utformning och disposition för olika trafikslag. Finansieringen av spårvägsutbyggnaden avses delas mellan kommunen, Region Skåne/Skånetrafiken och staten/trafikverket. Regionen/Skånetrafiken avses svara för vagndepå, anskaffning av fordon och trafikering. Trafikverket avses enligt avsiktsförklaring från 2013 finansiera halva kostnaden för den kommunala infrastrukturen förutsatt att Trafikverket tilldelas medel. Projektet togs inte med i regeringens beslut hösten 2004 angående Nationell plan för transportsystemet Trafikverket har angett Spårväg Lund som ett av de projekt som uppfyller kraven för finansiering genom så kallade stadsmiljöavtal och angett den statliga investeringsdelen till 367 mnkr. Trafikverket har i maj 2015 föreslagit regeringen att verket utarbetar förordning för avtalen och parallellt upptar förhandlingar med berörda kommuner, bland andra Lund, under hösten Kommunstyrelsen i Lund har den 27 maj 2015 behandlat kommunens EVP för I Kommunkontorets tjänsteskrivelse (KS beslutade om ekonomisk ram för spårvägsinvesteringar i enlighet med förslaget) redovisas dagsläget beträffande beslut om finansiering av infrastrukturen under rubriken Spårinvesteringar: I planen är netto 362 miljoner kronor avsatta för spårvägsinvesteringar åren Budgetförslaget utgår från den av fullmäktige beslutade avsiktsförklaringen från 2013 mellan Trafikverket, Region Skåne och Lunds kommun där Lunds kommun och staten ska finansiera 50 procent vardera av infrastrukturen. Lunds kommun har under våren 2015 inlett samtal om att starta förhandlingar avseende sk stadsmiljöavtal. I det fall staten beslutar att förhandlingar ska startas upp förutsätter kommunen 50 procent medfinansiering från staten i enlighet med avsiktsförklaringen. I det fall förhandlingarna avslutas enligt statens tidplan för stadsmiljöavtalen kan beslut om igångsättning tas under hösten Expertgruppen finner att ett kommande förslag till samlat kommunalt inriktningsoch/eller genomförandebeslut förutsätter att detaljplanerna vunnit laga kraft, att Trafikverket beslutat om den statliga finansieringsdelen samt att avtal tecknats mellan Lunds kommun och Trafikverket. Vidare förutsätts att avsiktsförklaringen från 2013 med Region Skåne/Skånetrafiken angående regionens finansieringsåtagande omsätts i ekonomiska beslut inom respektive organisation. 14 (84)

15 Granskning av spårväg 4. JURIDISKA UTGÅNGSPUNKTER FÖR PLANERING AV SPÅRVÄG Granskning av beslutsunderlag tar stöd av olika slags kriterier om kvalitet. Regler ger delvis stöd för att granska om beslut har fattats på relevanta grunder och med rättvisande underlag. Plan- och bygglagen och miljöbalken preciserar krav på: Hänsyn till hälsa och miljö och motstående intressen i markanvändningen och sätter delvis gränser (hinder) för vad som får godtas. Särskilda underlag som miljökonsekvensbeskrivning Jämförelse av alternativ till föreslagen åtgärd för att bevisa att gjorda val är godtagbara. Kraven är emellertid olika för olika slags beslut. Exempelvis skiljer sig detaljplaneläggning enligt plan- och bygglagen från miljöprövning enligt miljöbalken i vissa frågor men inte i alla. Det ger ett svåröverskådligt regelverk. I detta avsnitt sammanfattas ett urval regler som styr planeringen för och prövningen av spårväg. Det gäller skillnader i hänsynskrav och myndigheters roller, rimlig detaljeringsnivå i beslutsunderlag samt formulering av ändamål och alternativ. I avsnitten 4.5 och 4.6 nedan utvärderas hur Lunds kommun har hanterat ändamål och alternativ i detta fall. Ändamål och alternativ återkommer i kapitel 5 där frågeområdena gås igenom. 4.1 Detaljplanering jämförd med miljöprövning Lokalisering av spårväg bestäms genom planläggning, endera detaljplan eller järnvägsplan eller överlappande planer (dubbelprövning). Planläggningen för spårväg i Lund följde inledningsvis reglerna om järnvägsplan, men krav på dubbelprövning togs bort genom lagändring 2013 och processen har därefter följ plan- och bygglagen. Det innebär att prövningen sker genom detaljplan. Miljöprövning krävs inte för spårvägars närmare utformning och drift, men störningar omfattas av kommunalt tillsynsansvar enligt miljöbalken. Vissa åtgärder för spårvägs genomförande kan förutsätta speciell prövning, exempelvis dispens enligt miljöbalken för åtgärder som påverkar biotopskyddad allé. Alla åtgärder omfattas inte av förhandsprövning. Det innebär att planläggning såväl som styrning av genomförandet är viktiga för att klara lokala mål om kvalitet. Det finns regler om hinder mot lokalisering vid stor påverkan på vissa intressen. Det gäller motsvarande kravnivå för detaljplan, järnvägsplan och sedvanlig miljöprövning enligt miljöbalken för exempelvis människors hälsa, riksintressen och skyddade biotoper. Det innebär att lagarna i dessa frågor har gemensamt synsätt på lägsta godtagbara kvalitet, eller med andra ord har samma gräns för vad som får beslutas. Gränsen tydliggörs för enstaka frågor av mätbara värden, som miljökvalitetsnormer för luftkvalitet, men normalt finns bara kriterier för att avgöra om gränsen passeras. Exempelvis anger reglerna att riksintresse inte får skadas påtagligt. Det finns väsentliga skillnader i reglerna om bedömning av hur mycket hänsyn som behöver visas utöver lägsta godtagbara kvalitet. De reglerna handlar om hur stora marginaler som behöver finnas till gränsen för oacceptabel kvalitet. Här finns två olika principer: 15 (84)

16 Granskning av spårväg Järnvägsplan styrs av miljöprövningens hänsynsregler, som kräver bästa miljöval. Det innebär att hänsyn måste ökas tills det blir orimligt att göra mera, därför att miljönyttan är marginell jämfört med kostnaderna för ytterligare insatser. Planoch bygglagen styrs inte av denna hänsynsprincip utan har egna regler om hänsyn. Plan- och bygglagen grundas på ett planmonopol som ger kommunen mandat att politiskt bestämma vilka intressen som ska prioriteras och hur mycket hänsyn som bör visas motstående intressen. Detta kallas lämplighetsbedömning. De skilda principerna innebär att lämplighetsbedömning enligt plan- och bygglagen kan innebära mindre hänsyn till hälsa och miljö än miljöbalkens bästa miljöval, men ända vara korrekt. Detta givet att hänsynsnivån inte ligger under gränsen för lägsta godtagbara kvalitet (gränsen för hinder). En komplikation i sammanhanget är att miljöbalkens tillsyn gäller fullt ut, även för lokalisering som har godtagits enligt plan- och bygglagen. I tillsynen ska miljöbalkens krav på bästa miljöval uppnås, dvs. alla rimliga åtgärder vidtas. Det innebär att miljöbalkens tillsyn över spårvägens drift kan leda till krav på mera skyddsåtgärder är detaljplanen förutsatte. Åtgärder kan hänga samman med lokalisering såväl som utformning och drift. I planeringen behövs därför uppmärksamhet på behov av försiktighetsmått även vid anläggandet och i framtida drift. En annan väsentligt skillnad gäller maktfördelningen mellan stat och kommun. Länsstyrelsens slutsats om påverkan på vissa allmänna intressen ligger nämligen fast när det gäller plan- och bygglagen (jämför MÖD 2013:47 kvarteret Plankan, Stockholm). Det innebär att domstol inte får ompröva länsstyrelsens acceptans av detaljplan när det gäller allmänna intressena hälsa och riksintressen. Ändring av länsstyrelsens slutsats förutsätter i princip att underlaget var bristfälligt eller att ny kunskap pekar på felbedömning. Länsstyrelsen har inte motsvarande mandat att godta påverkan på allmänna intressen i beslut enligt miljöbalken. Det ska noteras att påverkan på enskilda intressen inte avgörs slutligt av länsstyrelsen, vare sig enligt plan- och bygglagen eller miljöbalken. Det kan därmed finnas situationer då påverkan på hälsa som allmänt intresse ska godtas samtidigt som det i ett enskilt fall kan finnas motiv för annan bedömning. 4.2 Detaljeringsnivå i planer jämfört med projekt Underlag om hänsyn, exempelvis påverkan och försiktighetsmått, behandlas i miljöbalkens regler om miljökonsekvensanalyser. Reglerna skiljer sig mellan projekt, som verksamheter och åtgärder, och planer som exempelvis förbereder för verksamheter och åtgärder. Miljöbedömning för planer ska anpassas till aktuell beslutsnivå och kan därför vara mindre detaljerad än miljökonsekvensbeskrivning för projekt. Reglerna innebär att planeringen kan skjuta upp utredning om frågor som kan bedömas bättre i senare beslutsskede. Detaljplan omfattas av både regler om miljöbedömning och miljökonsekvensbeskrivning. Normalt godtas för detaljplan en mer översiktlig miljökonsekvensbeskrivning än vid 16 (84)

17 Granskning av spårväg miljöprövning av motsvarande projekt. För spårväg finns inte någon efterföljande miljöprövning. Det innebär att EU-krav och svensk praxis om miljökonsekvens-beskrivning för projekt bör tillgodoses i detaljplaneskedets miljökonsekvensbeskrivning. Detaljeringsnivå i spårvägens miljökonsekvensutredningar utvärderas närmare i kapitel 5, huvudsakligen under fråga 3 och Ändamål är utgångspunkt för redovisning och prövning av alternativ Bedömningen av rimliga alternativ avgörs av ändamålen med det planerade. Ändamål beskriver problem som behöver lösas, det vill säga förklarar varför planeringen görs. Det innebär att bristande stöd för ändamålen ger skäl att avföra förslag från vidare utredning. Exempelvis i planeringen för Citybanan i Stockholm utreddes inte korridor över Kungsholmen, eftersom ändamål om ökad kollektivtrafik då förutsatte anslutning till Centralen. Detaljerade ändamål kunde därmed begränsa planeringen till en specifik lösning. Det strider emellertid mot grundläggande alternativkrav i miljöbalken. Alla målformuleringar godtas därför inte som formellt ändamål. Exempelvis mål som ger detaljer om projektets genomförande och utformning godtas normalt inte som ändamål. Det innebär att bortval av förslag behöver kompletteras med argument om ekonomi, marginell miljöförbättring mm för att motivera att de avförs från vidare utredning. Det är sammanfattningsvis mål om varför som godtas som ändamål, inte mål om hur. Dessa grundläggande alternativkrav gäller för miljökonsekvensbeskrivning i detaljplaneringen. Identifiering av ändamål och projektmål är därmed utgångspunkt för att utvärdera hanteringen av alternativ i planeringen av infrastruktur och trafik i Lund. Dessa frågor utvärderas nedan samt i kapitel 5 om ställda frågor. 4.4 Alternativkrav för planer och projekt I miljökonsekvensbeskrivning till projekt ska bedömas alternativa platser om sådana är möjliga. Vidare ska bedömas alternativa utformningar. Effekterna av vald lösning ska utvärderas med stöd av nollalternativ, som tar upp konsekvenserna av att verksamheten inte kommer till stånd. Motiv för valt alternativ ska redovisas. Praxis visar att lägsta kravnivå är att redogöra för olika möjligheter samt motivera varför alternativ väljs bort eller, om möjligheter saknas, ange grund för att alternativ inte finns (se Högsta domstolens beslut i T , Arvika kommun). I miljöbedömning av planer ska bedömas rimliga alternativ med hänsyn till planens ändamål och geografiska räckvidd. Skälen för val av alternativ ska redovisas. Två praxisfall ger ytterligare kriterier för granskningen: Översiktsplan redovisade alternativa lägen för hästsportarena. Detaljplanen hade inte uppgifter om alternativen eller närmare beskrivning av varför de valts bort. Domstolen noterade att beslutsfattare och allmänhet ska få en bild av de alternativ som har varit aktuella och varför de valts bort. Alternativa lösningar 17 (84)

18 Granskning av spårväg ska kunna bedömas på likvärdigt sätt. Detaljplanens antagande upphävdes (se Mark- och miljööverdomstolens dom i P , Vara kommun). Översiktsplan pekade ut flera områden för bostadsbebyggelse, bl.a. det område som överklagade detaljplanen gällde. Domstolen godtog översiktplanens analys av alternativa platser, som redovisades i detaljplanen, men påpekade att rimliga alternativ även kan avse alternativa utformningar av planen. Sådan redovisning var knapphändig i miljökonsekvensbeskrivningen till detaljplanen, men godtogs mot bakgrund av planens syfte (se Mark- och miljööverdomstolens dom i P , Örebro kommun). Länsstyrelsen kan för projekt kräva utredning av alternativa sätt att främja ändamålen, exempelvis ökad kollektivtrafik istället för ny väg. För Nord-sydliga förbindelser i Stockholm (Förbifarten) ställde länsstyrelsen sådant krav. Motsvarande möjlighet för länsstyrelsen finns inte när det gäller detaljplaner. Sammanfattningsvis gäller för här aktuell planering att tidiga planeringsskeden, som översiktsplanering under tidigt 90-tal, inte har omfattats av formella krav på bedömning av alternativ. För spårvägens detaljplaner finns som framgår av planbeskrivningarna krav på både miljöbedömning av planer och på miljökonsekvensbeskrivning för projekt. Expertgruppen bedömer att utgångspunkt för att utvärdera utredningarna i detta fall är praxis för såväl miljöbedömning och miljökonsekvensbeskrivning för detaljplaner som planer för spårbunden infrastruktur, det vill säga även miljökonsekvensbeskrivning för den typen av projekt. 4.5 Utvärdering av ändamål i Lunds aktuella planering Ett övergripande ändamål är ett långsiktigt hållbart transportsystem. Ändamålet har funnits länge och bekräftas av Förstudien 2011 (s 6). Översiktsplanering och kommunala policydokument preciserar att hållbart transportsystem bland annat innebär att kollektivtrafikresande behöver mångfaldigas. Expertgruppen bedömer att detta ändamål innebär att förslag utan markant ökning av kollektivt resande kan avföras från vidare utredning. Översiktsplan 1998 anger (s 41, 46) att Utbyggnaden i öster stärks med en miljövänlig, kapacitetsstark och robust spårtrafik. För samma geografiska område anges vidare i Förstudie 2011 (s 14 utdrag):... stärka förutsättningarna för stadsutveckling genom en samverkande bebyggelseutveckling och transportstruktur. [...] skapa förutsättningar för fortsatt utveckling av näringsliv och goda boendemiljöer genom en hög kvalitet och tillgänglighet i transportsystemet. Detta innebär att stråket inte enbart är av lokal utan även av regional betydelse. Expertgruppen uppfattar att ändamålen här preciseras för viss del av Lund och ytterligare kvalitetskriterier ges. Expertgruppen bedömer att ändamålet lyfter fram och prioriterar kollektivtrafikens möjlighet att bidra till noder som kan bli drivande i stadsbyggandet. Förstudien 2011 (s 14 utdrag) anger också ambitioner i projektet, eller med andra ord ger projektmål för genomförandet, men delvis pekar dessa även på problem som bör lösas. 18 (84)

19 Granskning av spårväg Som ändamål betraktar expertgruppen att förslag ska:... bidra till att totalt sett minimera antalet störningar för de boende i staden. Expertgruppen noterar slutligen att bussgatan Lundalänken inte i sig binder fortsatt planering. Lundalänkens uppgift att förbereda för spårväg innebär inte att ändamålet är att verkställa spårväg. Expertgruppen finner sammanfattningsvis att följande ändamål är stöd för att utvärdera formuleringen av och bortval av alternativ: långsiktigt hållbart transportsystem, attraktiv kollektivtrafik, med regionalt perspektiv, samverka med hållbar stadsutveckling (noder), koppla Kunskapsstråket till stationen, minska störningar. 4.6 Utvärdering av formulering och bortval av alternativ Expertgruppen utvärderar i detta avsnitt kommunens hantering av alternativ under processens gång. Utvärdering av bortval av alternativ tas upp även under kapitel 5, frågeområde 3 och Alternativa sätt att nå ändamålen Med stöd av lagen om byggande av järnväg kunde länsstyrelsen i tidigt skede ha ställt krav på utredning av andra trafikslag. Det har inte gjorts. Kommunen har utan formellt krav ändå utvärderat olika trafikslag från den tidiga planeringen (Trivector 1996:4) fram till planläggning genom detaljplan. Motiven varför olika trafikslag har valts bort finns i Förstudie 2011 (s 10) under rubriken Avfärdade alternativ. Expertgruppen bedömer att bortval av järnväg och tunnelbana har gjorts på rimliga grunder samt att studierna av tre trafikslag (buss, automatbana och spårväg) ger tillräcklig bredd och utgör rättvisande underlag om alternativa sätt att främja ändamålen. Det är ambitiöst att utvärdera olika trafikslag, mot bakgrund av att detta är mycket sällsynt i rättstillämpningen och att det inte finns uttryckliga krav om sådana alternativ. Normalt planeras för bara ett valt trafikslag Nollalternativ Detaljplanernas Miljökonsekvensbeskrivning (avsnitt 4.3) ger följande definition: Nollalternativet innebär att ingen spårväg byggs och kollektivtrafiken fortsätter med enbart buss i Lund. Nollalternativet bygger vidare på samma struktur, med Lundalänken som ett samlande stråk för flera busslinjer. Med ökad turtäthet och längre stadsbussar (ledbussar på 18 m) kan kapaciteten i nollalternativet ökas med 30 procent som motsvarar totalt 1000 resor per timme och riktning. Restid mellan Lund C och ESS uppskattas bli minuter. Detta innebär att dagens separering från biltrafik finns kvar men utökas inte. Expertgruppen bedömer att nollalternativet är relevant formulerat. Beskrivningen begränsas inte till nuläget, utan beaktar behov av expansion. Det är rimligt med bara ett scenario för 19 (84)

20 Granskning av spårväg framtiden, eftersom Lundalänken finns i drift och nedläggning inte är antaglig. Det är därmed rättvisande att utvärdera planförslag mot bara ett nollalternativ. Bedömningen av hur nollalternativet har använts för att utvärdera planförslaget görs i kapitel Alternativ lokalisering Enligt reglerna ska olika lokalisering beskrivas om sådan är möjlig och annars ska motiveras varför alternativ lokalisering inte finns. Alternativ lokalisering för infrastruktur brukar beskrivas i två steg: val av korridor respektive val av linje inom prioriterad korridor. Detaljplanerna beskriver inte alternativa korridorer eller alternativa linjer. Frågan är därför om annan lokalisering är möjligt, mot bakgrund av ändamålen, och om underlagen trots bristande redovisning kan vara rättvisande mot bakgrund av tidigare beslut. Översiktsplanen ÖP 90 utvärderar lokalisering med utgångspunkt att spår kunde ge miljövänlig lokaltrafik (s 25). Begreppet Kunskapsstråket myntades senare, men gäller motsvarande område. Sträckningen i staden är vald så att den fångar upp viktiga verksamhetsområden i Lund, såsom högskoleområdet och lasarettsområdet. Översiktsplanen 1998 bekräftar Kunskapsstråkets betydelse (s 41, 46): Lundalänken en bussbana/spårväg från stationen till lasarettet, LTH och Ideon med fortsättning i ett kommunikationsstråk öster om Lund, är en annan viktig framtida insats. Universitetssjukhuset, Universitetet, LTH, Ideon och ett utbyggt Brunnshög är ett av Skånes största verksamhetsområden. Inpendlingen till området är omfattande och bilen är det huvudsakliga transportmedlet. Kollektivtrafikförsörjningen av området är en angelägen regional fråga. Alternativa sträckningar skissades i tidigt skede för dels framtida etapper (Dalby, Staffanstorp) och dels genom centrala Lund. Översiktsplanen ÖP 90 anger (s 25): Genom stadskärnan redovisas två alternativa sträckningar. Fördelen med det västliga läget är den goda kopplingen till det nya rescentrat vid järnvägsstationen. Fördelen med den nord-sydliga sträckningen genom stadskärnan är att snabbspårvagnen också skulle få rollen av miljövänlig lokaltrafik. I båda fallen erhålles en icke oväsentlig reducering av den ytterst besvärande busstrafiken i centrum. Den nordsydliga sträckningen syftar på Bredgatan. Den huvudsakliga studien av alternativ lokalisering finns i rapport Trivector 1996:4. Där behandlas bl.a. olika linjedragning (figur 2.6 i rapporten ger en översikt). Motiv för val av Lundalänkens dragning utvärderas utifrån koncentration av arbetsplatser samt typ av trafikslag. Alternativa linjer vid Ideon studeras närmare i rapporten Trivector 1998:47. I Gestaltningsprogram 1999 (Trivector 1999:9) utvärderas Lundalänkens linje mot bl.a. nollalternativ. 20 (84)

21 Granskning av spårväg Expertgruppens bedömer att annan korridor inte tillgodoser ändamålen. Det övergripande ändamålet hållbara transporter förutsätter kraftigt ökat resande kollektivt, som kan möjliggöras av aktuella korridorens koncentration av arbetsplatser och bostäder. Lokalisering utanför Kunskapsstråket kunde ändå vara tänkbar, mot bakgrund av ändamålets hänvisning till regionalt intresse och tänkbara framtida etapper. Det regionala intresset knyter emellertid till Kunskapsstråket, dvs. förstärker anpassning efter Kunskapsstråkets behov och gör därför inte att andra korridorer kunde vara rimliga. Framtida etapper är alltför osäkra för att motivera undersökning av annan korridor. För närboende och verksamheter blir påverkan olika med olika linjedragning. Det finns emellertid inte indikation att den samlade påverkan på människor och verksamheter hade blivit beaktansvärt bättre med andra linjer. Påverkan är därför inte argument i sig för att utreda fler linjer. Expertgruppen anser vidare att det efter beslut om Lundalänken inte är rimligt att av miljöskäl söka alternativa linjer för spårväg. Linjeval och byggarbeten för Lundalänken har anpassats för spårväg. Det ger en fördel framför andra linjer som nu knappast kan uppvägas av ökad miljönytta eller lägre kostnader i annat läge. Det leder till frågan om kvalitet i underlag för tidigare beslut om linje. Expertgruppen konstaterar att alternativ placering av linjer har redovisats i översiktsplanering samt utvärderats i äldre förstudier och gestaltningsprogram (Trivector 1996:4, 1998:47, 1999:9). Det fanns inte formellt krav på miljökonsekvensbeskrivning till den begränsade detaljplanering som då behövdes. Inte heller krävdes miljöprövning av busslinjen. I de nämnda studierna har ändå använts nollalternativ och effektbedömningar till stöd för beslut. Expertgruppen bedömer att det var ett för den tiden rättvisande underlag. Expertgruppens slutsats är att Förstudie 2011 och detaljplanerna för spårvägen är rättvisande, trots att alternativ lokalisering inte beskrivs. Motiven för att utesluta alternativ lokalisering ska redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen eller detaljplanerna. Flera invändningar i den politiska debatten och överklaganden handlar om bortval av alternativ och motiv efterfrågas. Expertgruppen finner att motiv har beskrivits under den mångåriga processen, men att motiven för alla bortval inte är tydliga i detaljplaneskedet. Otydligheten är dock inte av sådan art att underlagen anses missvisande Alternativ utformning Alternativ utformning handlar om verksamheten, dvs. anläggningen och driften. Alternativa trafikslag kan betraktas som olika sätt att bidra till ändamålen. I aktuella detaljplaneringen hanteras (återstående) trafikslag dock som alternativ utformning och utgör den huvudsakliga alternativanalysen. Expertgruppen finner inget hinder mot att trafikslaget buss (Buss Rapid Transport, förkortas BRT) behandlas som alternativ utformning av verksamhetens anläggande och drift (trafikering) när det gäller detaljplaneläggningen. Jämförelsen är meningsfull och berikar beslutsunderlaget. Detaljplanernas Miljökonsekvensbeskrivning 2014 beskriver alternativ utformning spårväg (planförslaget) i kap 4.1 och utformning av jämförelsealternativet BRT i kap 4.2. Utformningen av det alternativ som ska prövas (spårväg) beskrivs vidare i detaljplanernas planbeskrivning i avsnitt Utformning av spårvägen, men även i övriga planmaterialet. Expertgruppen bedömer att alternativen spår och BRT har formulerats med tydlig koppling till ändamålen och är relevanta utformningsalternativ. Beskrivning av BRT 21 (84)

22 Granskning av spårväg tillför bredd och tydlighet i underlaget. Det är inte rimligt att kräva fler utformningsalternativ. Formuleringen av huvudalternativet är tydlig när det gäller ytor som direkt tas i anspråk av anläggningen. Vidare är det tydligt i vilken utsträckning trafikering ska ske på egen eller med buss gemensam bana. För vissa sträckor kan den närmare utformningen ha betydelse för att bedöma påverkan. Det är emellertid inte möjligt att av detaljplanerna närmare förstå utformningen av anläggningen och dess drift, eftersom avgörande utformning läggs fast i kommande projektering. Det gäller t.ex. strömförsörjning (utformning och placering av stolpar samt ledningar), utformning av hållplatser och spårområde, sträckor med staket (säkerhetsåtgärd) och hur mycket träd som tas bort. Byggskedet beskrivs inte heller, t.ex. behov av arbetsytor eller ökad störning under genomförandetiden. Expertgruppen konstaterar att det är normalt och i linje med plan- och bygglagen att precisera utformningen vid byggskedet snarare än i detaljplan. Eftersom detaljplan när det gäller spårväg ska motsvara miljöprövning finns emellertid anledning att särskilt överväga om underlaget kan anses rättvisande, då effektanalysen inte bygger på en tydlig bild av utformningen. Den utvärderingen görs i kapitel Slutsatser om formulering av ändamål och alternativ Expertgruppen finner att ändamål har formulerats tydligt och vidhållits under den mångåriga planeringen. Sammanfattningsvis anses följande ändamål prioriterade: långsiktigt hållbart transportsystem, attraktiv kollektivtrafik, med regionalt perspektiv, samverka med hållbar stadsutveckling (noder), koppla Kunskapsstråket till stationen, minska störningar. Expertgruppen bedömer att det är ambitiös formulering av olika sätt att nå ändamålen, som går utöver formella krav. Det är mot bakgrund av ändamålen inte möjligt med lokalisering till annan korridor. Det är inte rimligt att söka annan linjedragning, eftersom det inte kan förutses samlad miljönytta som kan motsvara kostnaderna. Alternativ lokalisering bedöms därmed formulerad på rimligt sätt. Detaljplanernas formulering av utformningsalternativ (BRT) liksom nollalternativet är rimliga mot bakgrund av ändamålen. Alternativens jämförelse utvärderas under frågeområdena UTLÅTANDE ÖVER STÄLLDA FRÅGOR 22 (84)

23 GRANSKNING AV SPÅRVÄG Frågeområde 1 Hållbar stadsutveckling Frågeställningar enligt utredningsdirektiv: Hur påverkas förutsättningar för stadsutveckling i stråket beroende på val av trafikslag? Bidrar projektet till kommunala mål avseende tillväxt och miljö? Är det möjligt att bygga en lika tät stad i stadsdelen i nordöstra Lund? Projekt Författare Version Granskning av spårväg Expertgruppen (84)

24 Hållbar stadsutveckling 1. UNDERLAG OCH BESLUT AV SÄRSKILD RELEVANS FÖR HÅLLBAR STADSUTVECKLING Översiktsplan 2010 för Lunds kommun. Antagen av kommunfullmäktige Förstudie Spårväg Lund C till Ess Lund NE/Brunnshög Vision och mål. Godkänd av Byggnadsnämnden och av KS arbetsutskott/strategisk samhällsplanering Fördjupning av översiktsplanen för Lund NE/Brunnshög. Antagen av kommunfullmäktige Detaljplaner spårväg, 6 st, med gemensam miljökonsekvensbeskrivning, antagna i KF , överklaganden med beslut av länsstyrelsen Överklagade till Mark- och miljödomstolen. Ramprogram för Lund C , utställning till Kollektivtrafikvision Lund 2020, Lunds kommun och Region Skåne, september Trafikstrategi för Lund NE/Brunnshög Färdplan för hållbar mobilitet, november Nyttan med Spårväg katalysator för attraktivitet och tillväxt. PWC, maj Detaljplan för ESS (Detaljplan för Östra Odarslöv 13:5), PRECISERINGAR AV FRÅGESTÄLLNINGAR Givet beslutad analysmodell följer ett antal övergripande frågeställningar: Vilka beslutsunderlag finns? Vilka beslut har tagits (av vem, när, innehåll osv)? Är underlaget rättvisande? Är samtliga aspekter av området utredda? Är bedömningar som gjorts rimliga och beslut som fattats gjorda på relevanta grunder? Utifrån av kommunstyrelsen beslutade frågeställningar och analysmodell samt expertgruppens samlade expertis har följande preciseringar gjorts avseende Hållbar stadsutveckling: Hur påverkas förutsättningar för stadsutveckling i Kunskapsstråket beroende på val av trafikslag (spårväg respektive busslösning)? Är det möjligt att bygga en lika tät stad som visions- och måldokument samt gällande planer visar i stadsdelarna i nordöstra Lund utan spårväg? Bidrar spårvägsprojektet till kommunala mål avseende tillväxt, miljö och social hållbarhet? 24 (84)

25 Hållbar stadsutveckling 3. ANALYS AV UNDERLAGEN UTIFRÅN PRECISERADE FRÅGESTÄLLNINGAR 3.1 Dokumentgenomgång Frågeställningen som granskas fokuserar på val av trafikslag för kollektivtrafikförsörjning av nordöstra Lund i relation till av kommunen antagna mål för hållbar stadsutveckling samt på om spårvägsprojektet bidrar till måluppfyllelse beträffande tillväxt och ambitionerna för tät stadsutbyggnad i nordöstra Lund. Expertgruppen har granskat planeringsdokument som behandlar stadsutveckling i Kunskapsstråket/Brunnshög inklusive hållbarhetsfrågor och till stadsutvecklingen kopplade frågor om kollektivtrafikförsörjningen. Översiktsplanen 2010 för Lunds kommun, ÖP 2010 tecknar den allmänna bakgrunden och ambitionerna för hållbarhetsfrågorna. En klimatneutral kommun, en långsiktigt hållbar kommun som är väl integrerad i regionen samt hållbara kommunikationer anges som strategier för en hållbar utveckling. Redan i förordet lyfts Brunnshögsområdet fram som kunskaps- och tillväxtområde med goda kollektivtrafikförbindelser och i genomförandebeskrivningen och under ställningstaganden anges dessa bland annat som spårburen trafik. Spårvägen anges som den viktigaste infrastruktursatsningen i kommunen. Lunds översiktsplan redovisar den aktuella spårvägssträckningen som en första del av ett möjligt spårvägsnät för utbyggnad inom 20 respektive 40 år. Det grundläggande och fastställda visions- och måldokumentet för utbyggnaden av nordöstra Lund är Lund NE/Brunnshög Vision och mål Dokumentet anges som grund för all planering i Lund NE/Brunnshög. Förutsättningarna för utvecklingen av Lund NE/Brunnshög anges som gynnsamma efter lokaliseringsbeslut och byggstart av MAXIV och ESS och ambitionerna beskrivs som mycket höga för stadsdelen. Det ska bli världens bästa forsknings- och innovationsmiljö. Men det ska också bli ett skyltfönster för hållbart svenskt stadsbyggande i världsklass. Tre grundbultar anges för att sträva i denna riktning; kunskapsintensitet, hållbara transporter och regional attraktivitet. Målet för hållbara transporter är lika delar bil, gång- och cykeltrafik samt kollektivtrafik. Spårvägen beskrivs som ett grundläggande element för realiseringen av Kunskapsstråket, både när det gäller omfattningen av utbyggnaden och hållbarhetsmässigt. Spårvägen ingår inte i detaljplanen för ESS, men i planbeskrivningen, som ingår i kommunens antagandebeslut, redovisas att ESS avses betjänas av spårvägstrafik. Fördjupning av översiktsplanen (FÖP) för Lund NE/Brunnshög kan sägas konkretisera ambitionerna i ÖP 2010 och Lund NE/Brunnshög Vision och mål. Syftet är att tydliggöra kommunens avsikt att skapa förutsättningar för en långsiktigt hållbar utveckling i nordöstra Lund. Bebyggelsen ska utformas som blandstad, tät och variationsrik. Spårvägen bildar ryggrad i stadsdelen och transportsystemet. Spårvägen anges som en förutsättning för planeringen, både med avseende på att uppnå tillräcklig kollektivtrafikkapacitet och med avseende på spårvägstrafik som ett positivt 25 (84)

26 Hållbar stadsutveckling stadsbyggnadselement. Spårvägen kombineras med busstrafik. I konsekvensbeskrivningen (bilaga 1, s53) konstateras att: Spårväg är en central förutsättning för att kunna skapa en omfattande och tät stadsbebyggelse i Brunnshög. Även om dagens busstrafik kan utvecklas en hel del bedöms det inte vara möjligt att med buss skapa samma attraktivitet som en spårväg kan ge. Om spårvägen ej genomförs kommer därför en större andel av resandet ske med bil. Den ökande vägtrafikbelastningen kommer då utgöra en begränsning för hur mycket Brunnshög kan byggas ut totalt sett. Det skulle också försvåra möjligheterna att uppnå uppsatta mål för stadsmiljö och trafik I Förstudie Spårväg Lund C till ESS konstateras att Spårvägen är en central del av utbyggnadsplanerna för stadsutveckling i Kunskapsstråket. Vidare konstaterar man att denna spårväg skulle kunna vara första etappen i utbyggnaden av ett spårvägssystem för och kring Lund. I förstudien görs jämförelser med två busstransportsystem. Här görs också bedömningen att utredningsalternativet spårväg mellan Lund C till ESS i hög utsträckning bidrar till att uppfylla de uppsatta projektmålen attraktiv stadsmiljö och attraktiv kollektivtrafik. Utgångspunkten för hållbar stadsutveckling anges med följande definition: att utvecklingen tillgodoser dagens behov utan att äventyra kommande generationers möjligheter att tillgodose sina behov. Förstudien för spårväg väljer bort busstrafiklösningar på grund av att man funnit att den ger sämre måluppfyllelse än spårväg, inte minst kapacitetsmässigt satt mot målet om att en tredjedel av resorna ska kunna ske med kollektivtrafik. Ambitionen om täthet, attraktivitet och omfattning av bebyggelsen anses också påverkas negativt av en busslösning. För att operationalisera hållbarhetsarbetet har man valt tre profilområden: Minimera den klimatpåverkan som utbyggnaden ger upphov till. Balansera användandet av den goda åkerjorden. Maximera upplevelser, sinnesintryck och upplevelser. I dokumentet beskrivs hur man kan arbeta målinriktat inom profilområdena, dels på ett mera allmänt plan och dels detaljerat i form av den strukturplan som föreslås. I Kollektivtrafikvision Lund 2020 anges Attraktiv stad, Ökad tillväxt, Tillgänglighet för alla och Miljöanpassning som mål för utvecklingen av ett hållbart kollektivtrafiksystem i Lund. I Trafikstrategi för LundNE/Brunnshög anges som mål för resandet att minst en tredjedel av resandet ska ske med kollektivtrafik. I dokumentet noteras att planering för hållbar mobilitet förutsätter och har ett starkt samband med attraktiv och hållbar stadsplanering. Här nämns frågor som lokalisering av handel mm, bebyggelsetäthet, det offentliga rummets attraktivitet, utformning som gynnar fotgängare, cyklister och kollektivtrafikresenärer mm. FÖP Lund NE/Brunnshög innehåller även en kortfattad utbyggnadsstrategi med blandstaden som mål. Kommunen avser att bjuda in fler aktörer och arbeta med idétävlingar och markanvisningstävlingar. Genomförandet och det samlade resultatet blir 26 (84)

27 Hållbar stadsutveckling beroende av många aktörers agerande under lång tid. Fördjupningen redovisar en definition av begreppet blandstad med inriktning på funktionell, social och estetisk blandning. Särskilt aspekterna på social blandning tar bäring på den sociala hållbarheten. Ur Fördjupning av översiktsplanen för Lund NE/Brunnshög. s 31 I rapporten Trafikstrategi för Lund NE/Brunnshög Färdplan för hållbar mobilitet, understryks behovet av samverkan mellan den fysiska planeringen och genomförandet av planerad bostads- och verksamhetsbebyggelse respektive utbyggnad och drift av trafiksystemet. I dokumentet konstateras (s 5-6) beträffande uppfyllande av miljömålen att: Lunds kommunfullmäktige antog i augusti 2010 nya klimatmål för Lunds kommun. Dessa innebär att till år 2020 ska utsläppen av växthusgaser i kommunen ha halverats i jämförelse med 1990, och år 2050 ska utsläppen vara nära noll. Med hänsyn tagen till olika sektorers möjlighet att bidra till måluppfyllelse bedömer kommunkontorets avdelning för miljöstrategi, folkhälsa och säkerhet att trafiksektorn bör bidra med en minskning av sina koldioxidutsläpp med 25-40% till Planeringsmålet om att max 1/3 av resorna till och från Brunnshög ska ske med biltrafik innebär en dramatisk förändring av färdmedelsfördelningen i förhållande till nuläget. Idag sker 55-60% av de anställdas resor i området med bil, dvs planeringsmålet innebär ungefär en halvering av bilandelen. Då en halvering av bilandelen t o m överstiger den önskade minskningen om 25-40% kan man därmed säga att uppfyllande av trafikstrategins planeringsmål bidrar till att Lunds klimatmål till 2020 uppnås. För att klara klimatmålet till 2050 krävs, utöver en fortsatt minskning av andelen biltrafik, en kraftig teknikutveckling så att trafiksystemet blir i princip helt fossilfritt. Inom ramen för Lunds ekonomiska verksamhetsplanering för har Tekniska nämnden överlämnat förvaltningens tjänsteutlåtande där det beträffande 27 (84)

28 Hållbar stadsutveckling spårvägsplaneringen dels anges att... spårvägen i Lund är i högsta grad en angelägenhet för hela Skåne., dels att Utbyggnad av en kapacitetsstark kollektivtrafik i tillväxtområdet Kunskapsstråket/Brunnshög är centralt. En fylligare dokumentgenomgång redovisas i bilaga 3 till expertgruppens granskningsrapport. Efter genomgång av planeringsdokument och utredningar finner expertgruppen att: Planeringen för spårvägsutbyggnad till Brunnshög/ESS konsekvent och tydligt bygger på de utgångspunkter som lagts fast av kommunfullmäktige genom beslut om de övergripande kommunala planeringsdokument där hållbarhetsbegreppets olika delar avspeglas. Inriktningen på spårväg som transportmedel med hög attraktivitet komfort och kapacitet kopplat till strategiska mål för hög kollektivtrafikandel samt begränsad miljöpåverkan är tydlig. Spårväg anses vara det kollektivtrafikmedel som bäst främjar de uppsatta hållbarhetsmålen och målen om attraktiv stadsmiljö. Visionsdokumentet för Lund NE/Brunnshög anger gängse utgångspunkter för hållbarhet; att stadsdelen måste bli ekologiskt, ekonomiskt och socialt/kulturellt hållbar. Hållbarhetsfrågorna är redovisade med hög ambitionsnivå och konsekvent behandlade i ÖP 2010, Lund NE/Brunnshög Vision och Mål samt i FÖP Lund NE/Brunnshög. I visions- och måldokumentet omsätter man hållbarhetsmålen till tre profilområden, vilket gör det möjligt att formulera tydliga åtgärder inom dessa områden. I dokumentet behandlar man däremot inte t.ex. sociala frågor som en del i hållbarhetsbegreppet. FÖP Lund NE/Brunnshög innehåller en definition av begreppet blandstad och en kortfattad utbyggnadsstrategi med blandstaden som mål. Blandstaden bygger bland annat på en blandning av olika typer av bostäder och upplåtelseformer i syfte att stödja målet om social hållbarhet. Kommunen avser att bjuda in fler aktörer och arbeta med idétävlingar och markanvisningstävlingar. Genomförandet och det samlade resultatet blir beroende av många aktörers agerande under lång tid. 3.2 Hur påverkas förutsättningar för stadsutveckling i Kunskapsstråket beroende på val av trafikslag (spårväg respektive busslösning) De centrala beslutsdokumenten i detta sammanhang är förstudien för spårväg Lund C till ESS med efterföljande detaljplaner och FÖP Lund NE/Brunnshög. I det första dokumentet jämförs utredningsalternativet spårväg med nollalternativet fortsatt busstrafik ur olika perspektiv. I fördjupningen av översiktsplanen redovisas en stadsmiljö som förutsätter spårväg som en ryggrad genom den nya bebyggelsen. Hur stadsbebyggelsen skulle påverkas av en busstrafiklösning redovisas därför inte. Till detaljplanerna finns en gemensam miljökonsekvensbeskrivning i enlighet med miljöbalkens krav, som jämför utredningsalternativet mot nollalternativ och annan busslösning (BRT) för prioriterade frågorna hälsa och säkerhet, kulturmiljö samt stadsutveckling. 28 (84)

29 Hållbar stadsutveckling Förstudien för spårväg Lund C ESS konstaterar att: Tidigare genomförda studier pekar på spårväg, i kombination med kompletterande busstrafik, är den lämpligaste lösningen för kollektivtrafiken på Lundalänken på lång sikt. De främsta skälen är spårvägens höga kapacitet kombinerat med goda förutsättningar för integration i stadsmiljö.(s10) Tidigare förändringar från buss till spår indikerar att spårfaktorn motsvarar en resandeökning på runt 20 procent. Till detta kommer effekter av exempelvis kortare restid och andra förbättringar av restandarden. (s10) Sammanfattningsvis kan det konstateras att utredningsalternativet bidrar till uppfyllandet av samtliga nationella, regionala och lokala mål. Vidare bidrar utredningsalternativet med positiva effekter avseende en rad aspekter så som exempelvis miljöpåverkan, kapacitet, tillgänglighet och komfort samt möjlighet till utveckling av Lunds stadsmiljö.(s46) Nollalternativet, med fortsatt busstrafik, innebär ett mindre attraktivt kollektivtrafikresande vilket i sin tur ger ökad biltrafik. Förutsättningarna att skapa en långsiktigt hållbar stad i de planerade stadsdelarna i Lund NE/Brunnshög och forskningsanläggningarna MAX IV och ESS minskar avsevärt med detta alternativ. Nollalternativet innebär därmed att framväxten av attraktiva bostäder, verksamheter och serviceetableringar i stråket ges sämre förutsättningar. (s38) FÖP för Lund NE/Brunnshög innehåller en gestaltning av stadsmiljön där: Spårvägen kommer att gå centralt genom området och blir en ryggad i transportsystemet och bebyggelsen. [ ]En hög täthet närmast hållplatserna är en central del av denna planeringsprincip vilket också kan bidra till en god stadsutveckling och låg miljöbelastning. (s35) Expertgruppen finner att både de tidiga övergripande ställningstagandena och den senare planeringen utgår från och förutsätter spårväg som kollektivtrafiklösning. Särskilt gäller detta för stadsdelen Brunnshög vars struktur, innehåll och gestaltning bygger på den centralt placerade spårvägen. Vid val av spårväg har hållbarhetsaspekter som målet om attraktiv kollektivtrafik med begränsad miljöpåverkan samt möjligheterna att skapa en tät, varierad och blandad stadsmiljö samverkat. Det är i linje med de bakomliggande ändamålen för planeringen. Dock kan noteras att det inte framgår tydligt av förstudien vilka tidigare studier och andra erfarenheter som man utgår från vad gäller spårvägens attraktivitet jämfört med busstrafik eller hur väl underbyggda de värderande uttalandena är. Verksamheter i Kunskapsstråket och markägare har i sin planering haft att utgå från de av kommunen hittills antagna planerna. En omprövning av planeringsinriktningen spårväg skulle ge helt nya planeringsförutsättningar som kräver omstudering av den antagna fördjupningen av översiktsplanen för Lund NE/Brunnshög och även av de antagna detaljplanerna för hela spårvägssträckningen från Lund C. Med en omstudering av gällande planer följer behov av en förnyad planeringsprocess. I fördjupningen av översiktsplanen för Lund NE/Brunnshög läggs stor vikt vid 29 (84)

30 Hållbar stadsutveckling spårvägsgatans gestaltning och understryks spårvägshållplatsernas roll som noder och mötesplatser i stadsrummet. Här avses servicefunktioner samlas och här är bebyggelsetätheten störst. Zonen närmast hållplatserna avses utgöra de första utbyggnadsetapperna. Först efter omstuderingar och nya samråd är det möjligt att besvara frågan om hur Kunskapsstråkets/Brunnshögs struktur, gestaltning och täthet påverkas av busslösningar. Det kan konstateras att ett val av busstrafikförsörjning av Kunskapsstråket/Brunnshög även skulle få konsekvenser för de långsiktiga trafikambitionerna med fortsatta spårvägsutbyggnader. I planeringsdokumenten för Kunskapsstråket/Brunnshög liksom i kommunens översiktsplan och i förstudien för spårväg tas höjd för en framtida vidareutveckling av spårvägssystem i Lund med bäring på fortsatt stadsutveckling i kommunen. Av förstudien framgår att: Spårväg mellan Lund C och ESS är första etappen i ett tänkt framtida spårvägssystem i och kring Lund. Med en förgrening norr om hållplats Solbjersvägen (nuvarande hållplats Brunnshög Centrum) kan en framtida spårvägsutbyggnad till Dalby förverkligas. I Dalby skulle spårvägen då anknyta till den planerade järnvägsstationen på Simrishamnsbanan. Ytterligare utveckling av systemet skulle kunna ske genom förlängning från Lund C till södra Lund och vidare till Staffanstorp. (s 27) I planeringsdokumenten har frågan om kapacitet en central ställning tillsammans med frågorna om spårvägslösningens gestaltningsmässiga och attraktivitetsskapande egenskaper. I expertgruppens utlåtande diskuteras resandeunderlag och kapacitet under frågeområde 2. Kopplingen till stadsutbyggnaden redovisas nedan i avsnitt 3.3. Tidpunkt för etablering av spårväg Även val av tidpunkt för etablering av en spårväg påverkar förutsättningarna för stadsutveckling. Det kan konstateras att kapacitetsbehovet, med innehållande av komfortmålen, i sig inte motiverar en omedelbar etablering av spårvägstrafiken. (se frågeområde 2) Med en utbyggnad av spårväg som styrs av när kapacitets- eller kvalitetsbrist uppstår i busslösningarna skulle man kunna optimera utbudet i relation till efterfrågan och göra investeringarna i takt med att exploateringsintäkter kommer. Den senare lösningen innebär emellertid att det blir en period av trängsel i kollektivtrafiken och ett par år med byggnads- och anläggningsarbeten i centrala utbyggda partier av Kunskapsstråket. Mot bakgrund av Lunds ambition om attraktivt och hållbart stadsbyggande synes det önskvärt att erbjuda en god kollektivtrafik redan i utbyggnadens inledningsskede. En senare utbyggnad kan enligt expertgruppens mening komma att påverka förutsättningarna för tempo och innehåll i en stadsutbyggnad som är beroende av många aktörers samlade insatser. Expertgruppen finner att planeringen av Kunskapsstråket/Brunnshög har följt linjen om ett proaktivt förhållningssätt och att finansieringen av utbyggnaden är inriktad på att erbjuda en god kollektivtrafik redan i utbyggnadens inledningsskede. Spårvägsgatan avses utgöra stadsdelens ryggrad med hållplatserna som noder. Exploateringen avses påbörjas närmast hållplatserna, varför de bör få färdig utformning redan från början och kunna fungera som tillväxtkärnor. Med det proaktiva förhållningssättet, dvs. spårvägen byggs ut i ett tidigt skede relativt den kommande stadsutvecklingen, tydliggör kommunen 30 (84)

31 Hållbar stadsutveckling sina ambitioner och bidrar till att skapa ett önskat utvecklingsklimat som motsvarar förväntningar från verksamheter som t ex ESS-anläggningen. Därigenom kan man också från början medverka till att skapa önskade resmönster som stöder hållbarhetsmålen. Nedanstående figur redovisar sambanden mellan ansatta trafikmål och den fysiska planeringens innehåll/genomförande av planerad markanvändning och resebeteende vid bedömningar av resandeunderlag och trafikslag. Vidare visar den kopplingen mellan valt trafikslag (här Spårfaktorn) och resebeteende respektive mellan stadsbyggnad/markanvändning och kollektivtrafiken. Figur1 beskriver samband mellan resebeteende och markanvändning. Källa: WSP Expertgruppen finner sammanfattningsvis att förutsättningarna för stadsutveckling i Kunskapsstråket påverkas på följande sätt av val av trafikslag: Kommunens planering av Kunskapsstråket till ESS har konsekvent utgått från spårväg. Ambitionsnivån för kollektivtrafiken påverkar även andra aktörer med intressen i Kunskapsstråkets utveckling. Innehåll och gestaltning av Brunnshög bygger på spårvägen som ryggrad och hållplatserna som noder i stadsdelen. Först efter omstuderingar och nya samråd är det möjligt att besvara frågan om hur Kunskapsstråkets/Brunnshögs struktur, gestaltning och täthet påverkas av busslösningar. En BRT-lösning behöver vara eldriven för att miljömålen och Lunds ambition om elektrifiering ska uppnås. Med ett proaktivt förhållningssätt med infrastruktur som drivkraft för stadsutveckling har en tidig etablering av spårväg stor betydelse. 31 (84)

32 Hållbar stadsutveckling Val av busslösning påverkar översiktsplanens långsiktiga ambitioner om vidareutveckling av spårsystem kopplat till fortsatt stadsutveckling 3.3 Är det möjligt att bygga en lika tät stad som visions- och måldokument samt gällande planer visar i nordöstra Lund utan spårväg? Denna fråga har nära samband med den första frågan om hur stadsutvecklingen i Kunskapsstråket påverkas av val av kollektivtrafikslag. I granskade plandokument utgår man från att spårväg ska vara stommen i kollektivtrafiken till ESS. I fördjupningen av översiktsplanen görs bedömningen att det inte är möjligt att skapa en lika omfattande, tät och attraktiv bebyggelse som den som redovisas, utan spårväg, samt att målen för stadsmiljö och trafik inte uppnås. Den ställda frågan om stadsutbyggnadens täthet kan bedömas ur två huvudperspektiv: Under punkt 3.2 ovan behandlas aspekter på gestaltning och täthet ur ett planeringsperspektiv och behovet av nya stadsbyggnadsstudier för att studera bebyggelsestruktur, täthet och gestaltning vid val av en busslösning. Det andra perspektivet, som behandlas här, handlar om huruvida det finns kapacitetstak i busstrafiklösningar vilka sätter gränser för antalet verksamma och boende som ska betjänas av kollektivtrafiken. Behov av kapacitet är ett relativt begrepp som mycket bygger på vilka mål och ambitioner man sätter upp och genomför. I planeringsdokumenten förs i flera sammanhang fram att busstrafik skulle medföra kapacitetsproblem som i sin tur medverkar till att begränsa möjligheterna att bygga ut Kunskapsstråket och Brunnshög enligt planerna. För Lunds del har ett antal grundläggande och ambitiösa mål satts upp för kollektivtrafikens kvalitet. Relevanta frågor att ställa sig inför besvarandet av frågan om möjligheten att bygga lika tät stad som gällande planer och mål-/visionsdokument visar är: Hur många människor som faktiskt kommer att bo och verka längs linjens upptagningsområde vid olika framtida tidpunkter det vill säga hur ser genomförandet av gällande planer för stadsbyggandet i Kunskapsstråket ut? Expertgruppens analys bygger på den redovisade planeringen/utbyggnadsmöjligheten i Kunskapsstråket/FÖP för Lund NE/Brunnshög. Påverkar valet av spårvägs-/busslösning resandebeteendet och därmed valet mellan kollektivtrafik och andra transportsätt? Expertgruppen har i sin analys utgått från att Lunds kommun genomför de planer och målsättningar som satts upp för kollektivtrafikens attraktivitet och arbetar 32 (84)

33 Hållbar stadsutveckling med den ambition som redovisas i utredningar om Mobility Management som är grundläggande för att uppnå hållbar stadsutveckling. Hur trafiksystemet i övrigt kommer att förändras bland annat utifrån Lunds kommuns höga ambitioner när det gäller att skapa ett mer hållbart transportsystem? Expertgruppen har även här baserat sin analys på redovisade planer för stadsutveckling inom Kunskapsstråket/Brunnshög och utifrån redovisning av stadsbyggnadsprinciper som bygger på en nedprioritering av förutsättningarna för biltrafik. Hur framtida Lundabors vanor och attityder kommer att skilja sig från dagens? Utveckling i riktning mot långsiktig hållbarhet bygger på attitydförändringar och påverkan utifrån rationella val av trafikslag. Lund kommuns ambitioner i antagna mål och visioner för hållbara trafiklösningar och ansatser om Mobility Managment är höga och ligger till grund för expertgruppens granskning. Vid granskningen av frågeställningen om det är möjligt att bygga en lika tät stad som visions- och måldokument samt gällande planer visar i nordöstra Lund utan spårväg (men i stället med buss), har expertgruppen således utgått från de stadsbyggnadsmål som redovisas i FÖP för Lund NE/Brunnshög samt de övriga mål som redovisats för kollektivtrafikandel och en attraktiv kollektivtrafik. Ett övergripande uppsatt mål är att uppnå att en tredjedel av resandet sker genom kollektivtrafik med hög komfort. Uppnående av en överflyttning från bilåkande till kollektivresande förutsätter hög attraktivitet i kollektivtrafiksystemet i stort. Det får inte vara för stor trängsel, det behöver vara tät trafik med hög framkomlighet och ett tydligt trafiksystem samt en tät stadsmiljö med korta gångavstånd etc. Trafiksystemet i stort behöver vara uppbyggt på att stimulera kollektivtrafikanvändning i stället för bilanvändning. Expertgruppen finner att Lunds planeringsdokument och inriktning vad gäller hållbar stadsutveckling visar på en konsekvent vilja att arbeta för att uppnå satta mål vad gäller kollektivtrafikbetjänad stadsbebyggelse. Huvuddelen av planeringsdokumentens redovisningar av resandeunderlag och/eller kapacitetsbehov baseras på en målstyrd kapacitetsplanering. Det betyder att behovet av trafikkapacitet baseras på att kommunens stadsbyggnadsambitioner och övriga ambitioner genomförs och omsätts i praktiken. Bedömningar av kapaciteten i olika fordonstyper bygger på vilken komfort man vill erbjuda och vilken kollektivtrafikandel man vill uppnå, det vill säga hur många man vill och/eller behöver transportera under en viss tidsperiod. Med hög komfortkapacitet blir antalet passagerare i ett fordon lägre än med fullt utnyttjande av fordonens tekniska kapacitet. De bedömningar av kapacitetsbehov för buss/spårvagn i Kunskapsstråket, som gjorts i olika studier, visar att busstrafik kapacitetsmässigt inte skulle klara resebehoven vid full utbyggnad av bebyggelse/antal boende/antal verksamma inom Kunskapsstråket/Brunnshög med upprätthållande av uppsatta komfortmål för kollektivtrafiken och med färdmedelsval enligt målet om en tredjedel kollektivtrafik. 33 (84)

34 Hållbar stadsutveckling Busstrafiklösningar skulle således kunna innebära att utbyggnadsplanerna skulle behöva begränsas eller att komfortmål och hållbarhetsmål för färdmedelsval inte uppnås. Kapacitetsfrågor analyseras närmare under frågeområde 2 i expertgranskningen. Expertgruppen finner att: Frågan om man kan bygga lika tät stad med buss inte kan besvaras utan omstudering av planerna. Påverkan på andra aktörers investeringsvilja och medverkan i utbyggnad av tät stad i Kunskapsstråket behöver analyseras. Den möjliga utbyggnaden av Lund NE/Brunnshög skulle begränsas av busslösningens kapacitet såvida inte uppsatta komfortmål och mål om 1/3 kollektivtrafik omprövas. 3.4 Bidrar spårvägsprojektet till kommunala mål avseende tillväxt, miljö och social hållbarhet? Inledningsvis kan konstateras att Kunskapsstråkets och Brunnshögs utveckling i olika planerings- och ambitionsdokument har getts stor och strategisk betydelse för Lunds framtid och tillväxt. Kommunens avsikt är att koncentrera en avsevärd del av Lunds kommande bostadsbyggande till Brunnshög. Vetenskapliga institutioner, forskning och utbildning, sjukvård, innovationsföretag finns inom Kunskapsstråket och de nya anläggningarna MaxIV och ESS placeras här. Kunskapsstråket redovisas i planeringsdokument som ett viktigt profilområde i och för Lund. Spårvägen beskrivs som en del i områdets profilering och attraktivitet. I förstudien för spårväg sätts upp ett antal mål beträffande spårvägsprojektet som alla har inriktning på hållbart stadsbyggande. Målen för spårvägen utgår från nationella, regionala och lokala mål. Bland annat kan noteras att man utgår från LundaMaTS och LundaEKO. Man finner att projektet bidrar till målsättningar för ett hållbart transportsystem bland annat genom övergång från fossilfria drivmedel. En förbättring av kollektivtrafiken med överflyttning av resande från bil och buss till spårväg innebär enligt förstudien vidare en minskning av klimatutsläppen vilket är ett av de nationella miljömålen. Lunds befolkningsutveckling är, som i alla städer, beroende av näringslivets och institutionernas utveckling, av etablering av nya verksamheter och av människorna vilja att bosätta sig på orten. Kunskapsstråket/Lund NE/Brunnshög har stor potential till att erbjuda attraktiva miljöer för etablering och boende i enlighet med de planer som kommunen har antagit. Spårvägsprojektet kan vara en bidragande faktor i denna utveckling samtidigt som en samverkande planerings- och genomförandeprocess är av stor betydelse för att uppnå de positiva effekterna på tillväxt, miljö och social hållbarhet. PWC redovisade i maj 2013 rapporten Nyttan med spårväg katalysator för attraktivitet och tillväxt. I rapporten analyseras vilka nyttor som kan härledas till etablering av en spårväg, vilket värden sådana nyttor har, om det finns värden som måste uppstå för att motivera en spårväg och hur dessa nyttor kan tas tillvara. 34 (84)

35 Hållbar stadsutveckling Frågor om social hållbarhet har inte utvecklats i högre grad i Lunds planeringsdokument, men bland annat redovisningen av innehållet i Brunnshög som blandstad påvisar förutsättningar som behöver tas tillvara för bland annat social blandning. Den socialt blandade staden med olika typer av bostäder för olika delar av bostadsefterfrågan förutsätter fortsatt såväl aktivt samordnad utbyggnadsplanering som Mobility Management. Nedanstående illustration visar visionen om spårvägshållplatserna som noder och mötesplatser. Figur 2. Illustration ur Fördjupning av översiktsplan för Lund NE/Brunnshög - Det är längs spårvägsgatan som stadsdelens centrum, stadsdelstorg och hjärta finns (s17) PWC:s analyser bygger på erfarenheter från andra städer där spårväg introducerats. Utöver att lösa trafiksituationen utmed Kunskapsstråket och Brunnshög anför PWC att spårvägen till exempel skapar förutsättning för fortsatt exploatering och förtätning samt ger möjlighet till hållplatser som utformas för möten mellan människor av olika kategorier. PWC bedömer att en spårvägs potential som symbol för det som staden vill signalera kan bidra till långsiktighet, stabilitet och riktning även för andra investeringar. Exempel från Bergen i Norge visar att spårvägen där blivit en symbol för ett hållbart projekt där det finns en spårfaktor som inspirerar både invånare och investerare. PWC understryker att kritiska faktorer för att få full hävstångseffekt på en spårvägsinvestering är: Att se och ta tillvara investeringens möjligheter att påverka mer än kapacitet. Att samverka för att hitta nya idéer om hur mötesplatser skapas, om hur hållplatser bör utformas eller hur resan kan ges ett innehåll. Att se spårvägens potential som symbol för det staden vill signalera. Att tydligt styra mot flera kritiska mål från början som t ex att vara accelerator för att binda samman, en accelerator för innovation eller en accelerator för att få ihop flera delar till en större stad. 35 (84)

36 Hållbar stadsutveckling Expertgruppen finner att: De beslutsunderlag som tagits fram är rättvisande och relaterar till de övergripande mål som ansatts på nationell, regional och lokal nivå. Spårvägen kan bidra till tillväxt dels genom att tillföra ett nytt tydligt infrastrukturelement, dels genom att den möjliggör uppfyllande av kvalitetsmål i kollektivtrafiken och möjliggör att planerna inom Kunskapsstråket/Brunnshög kan byggas fullt ut. 4. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER Expertgruppen finner sammanfattningsvis att: Kommunens planering av Kunskapsstråket till ESS har varit inriktad på spårväg som integrerat stadsbyggnadselement. Kommunen agerar utifrån att spårväg är det trafikmedel som genom attraktivitet och tydlighet bäst kan främja uppsatta hållbarhetsmål. Ambitionsnivån för kollektivtrafiken är hög och påverkar även andra aktörer med intressen i Kunskapsstråkets utveckling. Spårvägslösningen bidrar till att uppnå miljömässiga mål genom sin eldrift och genom att erbjuda en attraktiv kollektivtrafik som kan leda till överflyttning från bil till kollektivtrafik. Det inte framgår tydligt av förstudien eller efterföljande plandokument vilka tidigare studier och andra erfarenheter som man utgår från vad gäller spårvägens attraktivitet jämfört med busstrafik eller hur väl underbyggda de värderande uttalandena är. Val av busslösning skulle påverka översiktsplanens långsiktiga ambitioner om vidareutveckling av spårsystem kopplat till fortsatt stadsutveckling. Först efter omstuderingar av planerna och nya samråd är det möjligt att besvara frågan om hur Kunskapsstråkets/Brunnshögs struktur, gestaltning och täthet påverkas av busslösningar. Spårvägen kan bidra till tillväxt dels genom att tillföra ett nytt tydligt infrastrukturelement, dels genom att den möjliggör uppfyllande av kvalitetsmål i kollektivtrafiken och möjliggör att planerna inom Kunskapsstråket/Brunnshög kan byggas fullt ut. Frågor om social hållbarhet i Brunnshög i första hand hänger samman med genomförande av blandstad i olika bemärkelser. Det är inte möjligt att särskilja spårvägens roll i sammanhanget. 36 (84)

37 Hållbar stadsutveckling Lunds kommun i kraft av sitt markägande och som planmyndighet rekommenderas att säkerställa den önskade utvecklingen av blandstaden för olika befolkningsgrupper och tillvaratagandet av hävstångseffekter av en spårvägsinvestering genom aktivt samverkande projektgenomförande och villkor om blandade bostadstyper och upplåtelseformer mm vid markupplåtelse. 37 (84)

38 GRANSKNING AV SPÅRVÄG Frågeområde 2 Resandeunderlag Frågeställningar enligt utredningsdirektiv: Är bedömningarna av det framtida kollektivtrafikresandet i stråket rimliga? Spårvägens alternativt busstrafikens förmåga att klara efterfrågan på kollektivtrafiktransporter i stråket Lund CESS, på kort och lång sikt. Projekt Författare Version Granskning av spårväg Expertgruppen (84)

39 Resandeunderlag 1. UNDERLAG OCH BESLUT AV SÄRSKILD RELEVANS FÖR RESANDEUNDERLAG Översiktsplan 2010 för Lunds kommun. Antagen av kommunfullmäktige Förstudie Spårväg Lund C till Ess Lund NE/Brunnshög Vision och mål. Godkänd av Byggnadsnämnden och av KS arbetsutskott/strategisk samhällsplanering Fördjupning av översiktsplanen för Lund NE/Brunnshög. Antagen av kommunfullmäktige Kollektivtrafikvision Lund 2020, Lunds kommun och Region Skåne, september Trafikstrategi för Lund NE/Brunnshög Färdplan för hållbar mobilitet, november Utbyggnadsprogram för Lunds kommun med utblickar mot Augusti Stadens utbyggnadsprogram. Mark- och bostadsförsörjningsprogram , med utblick mot Antaget av kommunfullmäktige december 2013 PM Skånetrafiken Spårvagn kontra buss: Kapacitet, kostnader och intäkter, Utbildnings- och arbetsmarknadsprognos för Skåne med sikte på 2020, 2012 Skånes befolkningsprognos PM: Alternativa utformningar av kollektivtrafiksystem mellan Lund C och Ess, TRivector Samhällsekonomisk värdering av spårväg i Skåne, Trivector november 2008 (beställd av Skånetrafiken) Samhällsekonomi spårväg Lund C till ESS, Sweco, (beställd av Lunds kommun) Den principiella utformning som föreslås för kollektivtrafiken till Brunnshög/ESS har växt fram i analyser och successiva beslut som följt på varandra under en lång följd av år. I granskningen har det därför varit svårt att avgöra vilken funktion olika dokument spelat i processen. Expertgruppen har i denna kedja identifierat ett antal dokument och ställningstaganden i dessa, som har haft särskilt stor betydelse för aktuella frågor om trafikprognoser, resandeunderlag och kapacitetsbedömningar. Se översikt i tabell 1 som framförallt avser att introducera utredningarnas olika ställningstaganden. Det är redan här värt att notera att de olika utredningar som gjorts utgår från skilda antaganden om utbyggnaden av Kunskapsstråket/Brunnshög. Utredningarna bygger också på olika val av målår för bedömningarna, i stället för att relatera till full utbyggnad i enlighet med planernas möjligheter, vilket gör utredningarna och deras resultat svåra att jämföra. Expertgruppen gör i det följande en relativt noggrann genomgång av de olika utredningarna och deras antaganden och resonemang. 39 (84)

40 Resandeunderlag Översikt av centrala ställningstaganden Kommunala beslut Mål för resbeteende Planeringsscenario antal arbetsplatser Dokument Trafikstrategi Lund NE/Brunnshög (2012) Flera olika dokument, t.ex.: Översiktsplan (2010) Fördjupad översiktsplan Brunnshög (2012) Mål och Vision för LundNE/Brunnshög (2012) Avvägningar i kollektivtrafikplaneringen Val av förhållningssätt trafikprognoser Trivector (2012) Alternativa utformningar av kollektivtrafiksystem Sweco (2014) Samhällsekonomi spårvagn Lund C till Lund ESS Ställningstagande Planeringsmål för färdmedelsfördelning: 1/3 kollektivtrafik Olika ambitionsnivåer t.ex.: boende, arbetande och studerande 2030 När området är fullt utbyggt kommer uppemot cirka människor att bo, arbeta eller studera där arbetsplatser (2025) Olika förhållningssätt, t.ex.: Målstyrd kapacitetsplanering Enkel prognosberäkning ( förväntad trafik, basscenario) resp Delvis målstyrt (alternativt scenario, känslighetsanalys) Komfortmål för personer/fordon Ambitionsnivå för maximal turtäthet buss i plankorsningar (med tanke på störningar för annan trafik) Utformning av nollalternativ (jämförelsealternativ) Skånetrafiken (2012): PM Spårvagn kontra buss. (2012) Systemanalys för lokal kollektivtrafik i Malmö (2012) Flera olika dokument, t.ex.: Systemanalys för lokal kollektivtrafik i Malmö (2012) Alternativa utformningar av kollektivtrafiksystem (2012) Skånetrafiken: PM Spårvagn kontra buss. (2012) Förstudie spår Lund till ESS (2011) Alternativa utformningar av kollektivtrafiksystemet mellan Lund C och ESS (2012) Trendframskrivning Definition av praktisk kapacitet som 20-40% utnyttjande av ståplats Olika ambitionsnivåer: 5 min 3 min 5 min BRT-lösning avskrivs här som alternativ, främst med hänsyn till storskaliga hållplatslösningar och problem vid kommande etapputbyggnader mot Staffanstorp Här presenteras ett jämförelsealternativ med högre kapacitet och en mer BRT-betonad utformning. Oklart vilken roll detta spelat i det fortsatta beslutsfattandet Tabell 1 Översikt - centrala ställningstaganden som påverkar de resandemängder och den kapacitet som beräknats i analyserna 40 (84)

41 Resandeunderlag 2. PRECISERINGAR AV FRÅGESTÄLLNINGAR Givet beslutad analysmodell följer ett antal övergripande frågeställningar: Vilka beslutsunderlag finns? Vilka beslut har tagits (av vem, när, innehåll osv)? Är underlaget rättvisande? Är samtliga aspekter av området utredda? Är bedömningar som gjorts rimliga och beslut som fattats gjorda på relevanta grunder? Utifrån av kommunstyrelsen beslutade frågeställningar och analysmodell samt expertgruppens samlade expertis har följande preciseringar gjorts avseende Resandeunderlag: Är bedömningarna av det framtida kollektivtrafikresandet i stråket och i stadsdelarna i nordöstra Lund rimliga? Hur bedöms spårvägslösning respektive busslösning (såväl med 0-alternativet med uppgradering som med Bus Rapid Transport-lösning ), klara efterfrågan på kollektivtrafiktransporter i stråket Lund C - ESS och i stadsdelarna i nordöstra Lund, på kort och lång sikt? Kort respektive lång sikt definieras i relation till utbyggnaden av verksamheter oh bostäder i Kunskapsstråket/Lund NE/Brunnshög. Lång sikt definieras som fullt utbyggt. 3. ANALYS AV UNDERLAGEN UTIFRÅN PRECISERADE FRÅGESTÄLLNINGAR Vid granskningen av frågeområde 2 har expertgruppen anlitat särskild sakområdesexpert angående reseunderlag och kollektivtrafikkapacitet. Utifrån sakområdesexpert Karin Brundell-Freijs utlåtande, se bilaga 4 gör expertgruppen följande analys avseende resandeunderlag. 3.1 Är bedömningarna av det framtida kollektivtrafikresandet i stråket och i stadsdelarna i nordöstra Lund rimliga? Inledningsvis kan expertgruppen konstatera att alla de beräkningar av framtida resande som granskats, beskriver linjen Lund C-ESS. Översiktsplanen för Lund visar också mer omfattande utbyggnadsvisioner, där spårvägen bland annat förlängs mot Dalby. Ingen av de beräkningar av resandet som granskats tycks dock ha haft till syfte att beskriva resandet i ett sådant, ytterligare utbyggt, system Stora osäkerheter i gjorda bedömningar I underlagen förekommer flera olika bedömningar av antalet resenärer i stråket vid de framtida tidpunkter som analyseras (oftast 2020, 2025 eller 2030). Det innebär att bedömningarna skiljer sig åt och uppdaterats efter hand, till exempel när det gäller: 41 (84)

42 Resandeunderlag Hur många människor som faktiskt kommer att bo och verka längs linjens upptagningsområde vid olika framtida tidpunkter. Hur trafiksystemet i övrigt kommer att förändras bland annat utifrån Lunds kommuns höga ambitioner när det gäller att skapa ett mer hållbart transportsystem. Hur framtida Lundabors vanor och attityder kommer att skilja sig från dagens. Det kan noteras att Lunds kommun har beslutat om höga målsättningar för framtida trafiksystem och dess kvalitet samt angivit höga ambitioner med avseende på faktorer som påverkar trafikanternas resval. Likaså anger planerna för Kunskapsstråket/Brunnshög höga stadsbyggnadsambitioner. En av osäkerheterna i de utredningar som har gjorts handlar om hur många som boende och arbetsplatser det ryms i upptagningsområdet vid olika tidpunkter. Här är det förvånande stor skillnad mellan den bild som tecknas i olika dokument, vilket försvårar både jämförelser och användandet av dokumentens slutsatser. Skillnaderna beror i huvudsak på olika antaganden om utbyggnadstakt och därmed ansatta målår för prognoserna. I dokumentet Alternativa utformningar av kollektivtrafiksystemet mellan Lund C och ESS har beräkningarna av resandet baserats på att det kommer att finnas arbetsplatser i området. Man refererar till dokumentet Lund NE/Brunnshög. Vision och mål. Fram till 2025 anger vision och Mål arbetsplatser och boende inom Brunnshög. Efter 2025 anges möjligheter till ca arbetsplatser och boende inom det ett yttre området/visionsområdet. Totalt blir det då arbetsplatser och boende, det vill säga ungefär verksamma. Fördjupning av översiktsplan för Lund NE/Brunnshög som utkom samma år som Mål och Vision bedömer att personer bor och verkar i stadsdelen år Med ytterligare utbyggnad och ianspråktagande av det yttre så kallade visionsområdet finns enligt fördjupningen möjlighet till uppemot personer verksamma och boende i Brunnshög. varav arbetsplatser och boende. Bedömningarna av trafikantunderlaget i dokumentet Alternativa utformningar av kollektivtrafiksystemet mellan Lund C och ESS ligger således högre än vad som bedöms i FÖP. 42 (84)

43 Resandeunderlag Nedanstående karta ur fördjupningen av översiktsplanen redovisar planavgränsningen med svart tjock prickstrecklinje och visionsområdet i öster avgränsas med grå prickad linje. Kollektivtrafiken mellan Lund C och ESS betjänar också befintliga verksamheter och boende. I Förstudien för spårväg Lund C till ESS redovisar man att det inom förstudieområdet (ca 500 meter från ett planerat hållplatsläge) arbetar drygt personer och bor ca personer (2011). Inom området finns också publika mål som sjukhuset, utbildnings- och forskningsinstitutioner, idrottsanläggningar mm. 43 (84)

44 Resandeunderlag Det kan också noteras att både de befintliga och de tillkommande anläggningarna MAXIV och ESS kommer att generera besök under ett år. Variationerna i utredningarnas underliggande antaganden leder till att antalet bedömda resenärer skiljer sig åt, beroende på vilket underlag man lutar sig mot och vilka egna antaganden man gjort Olika angreppsätt De olika resandeunderlag som presenteras skiljer sig inte bara när det gäller antaganden om reseunderlagets storlek och ansatta mål. De har också producerats utifrån olika principiella utgångspunkter, vilket också lett till skilda slutsatser. En tydlig illustration är Sweco - Samhällsekonomi spårvagn Lund C till Lund ESS. Här har man genomgående tillämpat ett lågt antagande för vad som är utbyggt år 2030 ( arbetsplatser och 6000 invånare). Med den utgångspunkten presenterar man tre olika trafikprognoser för dygnstrafiken år 2030, baserat på tre olika uppsättningar förutsättningar när det gäller andra antaganden. 1) resor per dygn (i båda riktningarna) med en basprognos med standardmässiga antaganden om hur resmängderna styrs av befolkningsunderlaget, målpunkterna och de res- och väntetider som erbjuds. 2) resor per dygn med i huvudsakligen samma antaganden om man samtidigt antar att spårvagnen i sig ger extra attraktivitet (så kallad spårfaktor om 10 %). 3) resor per dygn när man antar att staden genom andra åtgärder kommer att se till att det tredjedelsmål för färdmedelsfördelningen som formulerats i Trafikstrategin för Lund NE uppfylls. Den första av dessa beräkningar kan sägas motsvara resultatet av en (starkt förenklad) traditionell trafikprognos (som alltså baseras på ett lågt antagande när det gäller exploateringen). Den tredje beräkningen närmar sig det målstyrda perspektiv som tillämpats i flera andra underlag. Skillnaden emellan resultaten är som synes mycket stor, trots att exploateringsantagandena är de samma. Spridningen mellan resultaten visar tydligt att det utöver val av målår och exploatering är avgörande för bedömningen av det framtida resandet vilket av följande två antaganden som väljs som prognosunderlag: att särskilda åtgärder kommer att sättas in, så att Lunds tredjedelsmål för kollektivtrafikandel i resandet nås, det vill säga målstyrd kapacitetsplanering. att resebeteendet i framtiden kommer att styras av ungefär samma villkor som idag Målstyrd kapacitetsplanering Med den målstyrda kapacitetsplanering som kommunen har valt att använda i flera analyser blir utgångspunkten att man, vid planering av kollektivtrafiken, måste inordna sig i en sorts arbetsdelning vilken också diskuteras i utredningar om Mobility Management : 44 (84)

45 Resandeunderlag De som fattat beslut om tredjedelsmålet förväntas ta ansvar för det och se till att det uppfylls. Trafikplaneringen i övrigt ska se till att målet kan uppfyllas, till exempel erbjuda tillräcklig kapacitet för det resande som blir följden av en sådan styrning mot tredjedelsmålet. När behovet av kapacitet används för att styra trafikplaneringen blir antalet resor under ett helt dygn mindre intressant. Avgörande blir istället hur många resor som kommer att göras under en kortare period, till exempel den dimensionerande timmen. Den målstyrda utgångspunkten är kanske allra tydligast i dokumentet Alternativa utformningar av kollektivtrafiksystem (2012), men det tycks ha varit samma beräkningsprinciper som användes även i Förstudie Spårväg Lund C till ESS Förslagshandling, (2011). I dessa beräkningar är avsikten att konkretisera målstyrningens konsekvenser i detalj: Hur stora resenärsflöden uppstår under den period som man vill dimensionera systemet för, under förutsättning att tredjedelsmålet uppnås? Trots att frågan kan synas vara rent teknisk, hänger svaret på flera kritiska antaganden, där slutsatsen beror av vilka detaljerade ställningstaganden som görs. Dessutom har man gjort antaganden när det gäller: hur stor del av dessa nya resenärer som kommer att vilja göra sin arbetsresa under just maxtimmen (man antar 30-40%) hur stor andel av dem som kommer att ha sin bostad så att Lundalänken blir ett naturligt kollektivtrafikalternativ (50-70%) Studien har valt ett högt alternativ när det gäller befolkningsunderlaget. Man anger inte explicit något horisontår för beräkningarna, men har i realiteten utgått från den arbetsplatsexploatering som förväntas fram till år 2050 när planreserven utnyttjats fullt ut. Man har å andra sidan i denna studie inte tagit höjd för att även resenärer med andra målpunkter och nuvarande verksamma utmed stråket mellan Lund C och Brunnshög än Brunnshög/ESS kommer att bidra till belastningen. I viss utsträckning kompenserar detta att man räknat in utbyggnader även utanför FÖP:ens planområde.utifrån antaganden i mitten av sina angivna intervall har man i rapporten landat i att kapacitetsbehovet är resor per riktning och timme. Ansatsen kunde ha lett till både högre och lägre siffror Resandet ökar redan idag trendframskrivning indikerar också stark tillväxt Enligt Skånetrafikens PM Spårvagn kontra buss så är det aktuella resandet längs Lundalänkens busstrafiklinjer 550 resenärer i maxtimmen. Trafiken utvecklas mycket starkt, med en ökningstakt på 12,5 % årligen de senaste tre åren. 45 (84)

46 Resandeunderlag Figur 1 Resandeutveckling (och kapacitetsbegränsningar) under maxtimmen enligt Skånetrafikens PM Spårvagn kontra buss I promemorian presenteras ovanstående figur som beskriver Skånetrafikens förväntningar på det framtida resandet längs Lundalänken. Förväntningarna tar sin utgångspunkt i dagens resande och tillämpar en successiv ökningstakt om 5-6 % årligen, med en extra ökning från det år då spårvagnen beräknas introducerad (motiverad av en antagen så kallad spårfaktor på 20 %). Som synes leder detta angreppsätt till bedömningen att resandet år 2030 blir ca resenärer i maxtimmen. Den utvecklingstakt som valts i diagrammet har inte särskilt motiverats i dokumentet, men är alltså inte särskilt hög i förhållande till de senaste årens utveckling trots att exploateringen på Brunnshög ännu knappt inletts. Det är dock oklart i vad mån en successiv uppräkning av hela Lundalänkens nuvarande trafik (inklusive all regionalbusstrafik på länken) kan räknas till spårvagnens framtida underlag. En jämförelse av de olika bedömningar av det framtida resandet som presenterats ovan, och deras respektive utgångspunkter, återfinns i Tabell 2 vilken tydligt visar på de olika utredningarna skilda utgångspunkter. Den högra spalten motsvarar fullt utbyggt i enlighet med vad som ryms i fördjupningsplanen inklusive visionsområdet. 46 (84)

47 Resandeunderlag Prognos Skånetrafiken trend Principiellt angreppsätt Trend Exploateringsförutsättningar (exploaterad andel av totalt antal arbetsplatser) 37% (10 000) 100% (27 000) 150% (40 000) pass/h ( ) Sweco SEK (2014) Bas Enkel prognos 757 pass/h Alternativa utformningar Målstyrd färdmedelsfördelning pass/h pass/h Tabell 2 Resandemängder mellan Lund C och Brunnshög under maxtimmen enligt olika analyser. Exploateringsförutsättningarna uttrycks som exploaterad andel av det totala antalet arbetsplatser som förutses i den fördjupade översiktsplanen när Brunnshög är fullt utbyggt. (150 % relaterar till att även visionsområdet utanför det planlagda området tas i anspråk) Summering av analys av bedömningar av framtida kollektivtrafikresande Expertgruppen finner beträffande gjorda bedömningar av det framtida kollektivtrafikresandet att: Bedömningar av antalet resande kan göras utifrån prognoser baserade på trendframskrivande standardmässiga antaganden om resmängder alternativt göras utifrån målstyrd kapacitetsplanering. Det sistnämna avser prognoser baserade på de av kommunen uppsatta målen för färdmedelsval (1/3 kollektivtrafik). De utredningar som har gjorts beträffande kollektivtrafikresandet har byggt på olika målår för sina analyser. Det innebär att de har utgått från olika bedömningar av utbyggnadstakt av Kunskapsstråket/Brunnshög, vilket försvårar jämförelser och tolkningar. Planeringsunderlaget, bland annat Skånetrafikens analyser, bedömer att spårfaktorn medför en ökning av resandet med spårvagn med ca 20 procent jämfört med busstrafik. Bedömningar av det framtida resandet bör grunda sig på full utbyggnad inom de, av kommunen gjorda planerna och visionerna för Kunskapsstråket/Brunnshög samt på att uppsatta mål för färdmedelsval mm förverkligas. Med denna utgångspunkt finner expertgruppen att den högre resandemängden som redovisas i dokumentet Alternativa utformningar av kollektivtrafiksystem är relevant. Mot bakgrund av hittillsvarande bedömningars olika utgångspunkter och resultat finner expertgruppen att det är motiverat att genomföra ytterligare analyser som utgår från full utbyggnad i Kunskapsstråket/Brunnshög inklusive ianspråktagande av visionsområdet samt som beaktar kommunens ambitioner beträffande färdmedelsval etc. Det reseunderlag som genereras från dagens boende och verksamheter liksom från besökare bör också tas med. 1.) Skånetrafiken baserar inte sin resandeprognos på explicita antaganden om utbyggnaden av Brunnshög, men anger att prognosen Prognosen grundar sig på en utveckling av hela nordöstra Lund enligt kommunens planer. 47 (84)

48 Resandeunderlag 3.2 Hur bedöms spårvägslösning respektive busslösning (såväl med 0-alternativet med uppgradering som med Bus Rapid Transport-lösning ), klara efterfrågan på kollektivtrafiktransporter i stråket Lund CESS och i stadsdelarna i nordöstra Lund, på kort och lång sikt? Kapaciteten i ett kollektivtrafiksystem beror på: Hur många resenärer man accepterar att ta ombord i varje fordon (alternativt hur många resenärer som accepterar att gå ombord på varje fordon) Hur täta avgångar man erbjuder De val som görs med bäring på dessa faktorer, har inte bara betydelse för själva kapaciteten. Valen får också konsekvenser på olika sätt för både kollektivtrafikanterna själva, kollektivtrafikutövaren och omgivande trafikanter. Den faktiska kapaciteten kommer därmed att bli ett resultat av en avvägning mellan exempelvis resenärernas komfort, kostnader och risk för trafikstörningar, vilket i sin tur beror på hur trafiksystemet i övrigt utformas. Den avvägningen görs i verkligheten av flera olika aktörer, delvis oberoende av varandra. Det är alltså inte möjligt att entydigt säga vad kapaciteten är eller kommer att bli. I utredningsarbetet kring spårvägen hänvisar flera dokument till de slutsatser som Malmö stad (i samarbete med Skånetrafiken) dragit i rapporten Systemanalys för lokal kollektivtrafik i Malmö. Rapporten redovisar vad man kallar praktisk kapacitet för olika typer av kollektivtrafik. Dessa kapcitetsnivåer för olika fordon illustreras i Figur 1 ovan som horisontella linjer Praktisk kapacitet har definierats utifrån förutsättningen att kollektivtrafiken ska erbjuda hög komfort och att trafiklösningen ska ge minimerade störningar för annan trafik utifrån ambitionen att upprätthålla hög kvalitet i en attraktiv kollektivtrafik. Expertgruppen finner att ett begrepp som komfortkapacitet bättre återspeglar utgångspunkterna för denna kapacitetsnivå där man har antagit att passagerarkomforten blir oacceptabelt låg om mer än 30-40% av ståplatserna utnyttjas att störningarna för omgivande trafik (i till exempel korsningar) blir orimligt stora om trafiken körs tätare än en tur per 5 minuter Begreppet praktisk kapacitet kan skapa associationer till fixa, oöverträdbara gränser och ett kollektivtrafiksystem som är utnyttjat till det yttersta. En kapacitetsgräns som inte kan överträdas representeras av den tekniskt/juridiskt godtagbara gränsen som ligger vid vad fordonet är registrerat för. Uttnyttjande av fordon i enlighet med deras tekniskt godtagna kapacitet ihop med större acceptans av störningar i trafiksystemet genom högre turtäthet, skulle ge högre antal möjliga resande. 48 (84)

49 Resandeunderlag Hur många passagerare gör det oacceptabelt trångt? I det arbete som föregick rapporten Systemanalys för lokal kollektivtrafik i Malmö genomfördes ett intressant experiment där man successivt fyllde en 18-meters ledbuss med fem passagerare i taget. Vid varje hållplats fick passagerarna ange om de ansåg att det var acceptabelt trångt eller för trångt. Figur 2 visar hur fler och fler passagerare upplever att det blir för trångt allteftersom bussen fylls. När det är 85 passagerare i bussen väger det lika mellan för trångt och acceptabelt trångt. Med upp till 65 passagerare i ledbussen är det ingen passagerare som anser att det är för trångt. Det är denna gräns, med det antal passagerare man kan fylla bussen med utan att någon känner att det är för trångt, som man valt att ange som fordonets praktiska kapacitet. Figur 2 Resultat från experiment kring fordonskapacitet. (Källa: Systemanalys för lokal kollektivtrafik i Malmö) För andra fordonstyper har något motsvarande experiment inte genomförts, men resultaten har överförts i relation till procentuellt platsutnyttjande. Därmed har den praktiska kapacitet för olika fordonstyper räknats fram som visas i tabell 3. Dessa värden är satta så att de kan förväntas motsvara en situation där inte någon passagerare anser att det är för trångt i fordonet (åtminstone om resenärsgruppen är sammansatt som den var i experimentet i Malmö). Tabell 3 Praktiskt kapacitetstak komfortkapacitet - för olika fordonstyper enligt Malmö kommuns dokument "Systemanalys för lokal kollektivtrafik i Malmö " 49 (84)

50 Resandeunderlag Hur tätt kan fordonen gå utan att riskera framkomligheten, eller oacceptabla störningar för annan trafik? Antalet personer per fordon är alltså kapacitetsberäkningarnas ena ingångsparameter. Den andra är hur täta avgångarna är. Teoretiskt sett kan man tänka sig att lägga avgångarna ungefär lika tätt som hållplatsstoppen är långa det vill säga så snart ett fordon lämnat hållplatsen så kör ett nytt fram och öppnar dörrarna. I verkligheten är detta inte lämpligt. Tanken med Lundalänken är att ge kollektivtrafiken en mycket hög framkomlighet och separerat utrymme så långt möjligt. Trots detta innebär den tänkta utformningen att linjen dras genom flera plankorsningar, där ambitionen är att ge kollektivtrafiken full prioritet genom till exempel signalreglering. Detta medför störningar för korsande trafik. Dessa störningar blir större (totalt sett) ju mer omfattande den korsande trafiken är, ju fler korsningar som skall passeras, ju tätare kollektivtrafikens avgångar ligger och ju längre tid det tar för varje kollektivtrafikfordon att passera korsningen. Alla dessa parametrar varierar från linje till linje. En fullständig bedömning av hur tät trafik som kan bedrivas under acceptabla förhållanden för annan trafik, kan därför bara göras från fall till fall, med hjälp av detaljerade simuleringar och analyser. Sådana har inte redovisats i de granskade utredningarna. I Systemanalys för lokal kollektivtrafik i Malmö hänvisar man till källor som anger 5- minuterstrafik som ett schablonmässigt riktvärde för vad som maximalt kan åstadkommas. I dagens Göteborg bedrivs emellertid trafik med dubbelledbuss (linje 16) som passerar plankorsningar och körs med 3 minuters turintervall. En verklig konsekvensbedömning av olika turintervallsalternativ kan, som sagt, bara uppnås genom detaljerade simuleringar för specifika fall. Den praktiska kapacitet som anges för olika trafikformer i Systemanalys för lokal kollektivtrafik i Malmö, och som återges av Skånetrafiken som horisontella linjer i Figur 1 ovan, är beräknad utifrån antagandet att trafiken bedrivs med maximalt 5-minuters trafik. Även om inga simuleringar alltså har genomförts för det specifika fallet Lundalänken, uppfattar expertgruppen det så att det valda värdet 5 minuter svarar mot mycket höga ambitioner när det gäller att begränsa störningarna för annan trafik. Det är därför förklarligt att studien Alternativa utformningar av kollektivtrafiksystem istället valt att utgå från 3 minuters turtäthet i beräkningen av den möjliga kapaciteten för det så kallade jämförelsealternativet med dubbelledbussar Det sammanlagda resultatet När den komfortkapacitet som anges i Tabell 3 kombineras med de angivna maximala turtätheterna 5 respektive 3 minuter blir resultatet de kapacitetstak som anges i Tabell 4. Som jämförelse anges i tabellen också de kapaciteter som blir resultatet om alla de platser som fordonen är registrerade för kan utnyttjas, maxkapaciteten. 50 (84)

51 Resandeunderlag Komfortkapacitet (Praktisk kapacitet) Registrerad maxkapacitet Turtäthet 5 minuter Turtäthet 3 minuter Turtäthet 5 minuter Per fordon per timme Per fordon per timme Turtäthet 3 minuter Normalbuss Ledbuss (18 m) Dubbelledbuss (24 m) Spårvagn 30 m Spårvagn 40 m Tabell 4 Kapacitetstak baserat på fordonens komfortkapacitet/praktisk kapacitet enligt Systemanalys för lokal kollektivtrafik i Malmö respektive fordonens registrerade maxkapacitet. Med den resandemängd som anges i tabell 2, det vill säga passagerare per timme under maxtimmen, är det endast spårvagnslösningen som klarar kapacitetsbehovet förutsatt att komfortmålen också ska uppfyllas. Däremot klarar dubbelledbuss (BRT) kapacitetsbehovet under förutsättning av att den registrerade maxkapaciteten utnyttjas. Expertgruppen finner att: Den avgörande faktorn för bedömning av hur olika fordonsslag klarar efterfrågan är vilket kvalitetsmål som sätts upp. Det är bara spårväg som klarar efterfrågan vid full utbyggnad av Kunskapsstråket/Brunnshög såvida inte uppsatta komfortmål och mål om 1/3 kollektivtrafik omprövas. Med lägre kvalitetsmål klarar även dubbelledbuss efterfrågan Tidpunkt för etablering av spårväg En väsentlig fråga i samband med val av trafikslag/fordon för att klara efterfrågan är frågan om tidpunkt för införande av det trafikslag som behövs när hela området är utbyggt. Om 3-minutersintervall i busstrafiken kan accepteras, som i dag görs på exempelvis linje 16 i Göteborg, dröjer det till bortom år 2030 innan resandemängder når den nivå som kan sägas kräva spårvagn. Detta gäller även i de mest optimistiska uppskattningarna av resandeutvecklingen och med högt ställda krav på komforten i högtrafik. Även om uppgivna komfortkapaciteter accepteras som ett faktum, skulle Lunds kommun, ur kapacitetssynpunkt kunna välja att fortsätta på den inslagna vägen tänk spårvagn, kör buss i en inledningsfas. Med detta avses busstrafik med kort restid och god tillförlitlighet, i reserverat utrymme för resenärer mot Brunnshög. Valet av tidpunkt för etablering av spårväg innehåller emellertid flera faktorer, som önskvärdheten i att erbjuda en god och permanent kollektivtrafik så snart som möjligt för dem som etablerar sig i Kunskapsstråket Brunnshög - ESS. Då undviks också de störningar och provisoriska busslösningar som det innebär att bygga ut infrastruktur när stadsbebyggelsen vuxit fram. Byggtiden kan beräknas till 2-3 år. 51 (84)

52 Resandeunderlag Expertgruppen finner att: Utifrån ett kapacitetsmässigt perspektiv kan busstrafik klara reseefterfrågan under ett antal år, till dess att utbyggnaden i Kunskapsstråket/Brunnshög närmar sig full utbyggnad. Planeringen av Kunskapsstråket/Brunnshög och planeringen för genomförande av spårvägsutbyggnaden har följt linjen om ett proaktivt målstyrt förhållningssätt i kollektivtrafikplaneringen. Etablering av spårväg från början kan medverka till att skapa önskade resmönster som stöder hållbarhetsmålen. 4. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER Expertgruppen finner Att planeringen av för genomförande av spårvägsutbyggnaden har följt inriktningen av ett proaktivt förhållningssätt med ambitionen att erbjuda en god kollektivtrafik som utvecklingsdrivande faktor i Kunskapsstråket/Brunnshög. Att kommunens mål för komfort i resandet samt begränsande av de störningar på övrig trafik som skulle följa av tätare trafik än 5-minuterstrafik har stor påverkan på val av spårvagn alternativt buss Att flera utredningar och prognoser har gjorts för bedömning av kapacitetsbehoven i kollektivtrafiken. Dessa utredningar har olika utgångspunkter och gör olika värderingar av kommunens ambitioner när det gäller utbyggnad inom Brunnshög och av mål för kollektivtrafikandel och komfortkapacitet, vilket försvårar bedömningarna inför beslut om trafikslag. I expertgruppens uppdrag har det inte ingått att göra egna trafikanalyser och utredningar. Att bedömningar av det framtida resandet bör grunda sig på full utbyggnad, det vill säga att planerna, för Kunskapsstråket/Brunnshög förverkligas samt att de angivna målsättningarna för färdmedelsval fullföljs med åtgärder i trafik- och bebyggelseplanering och olika påverkansmedel. Att det bara är spårväg som klarar efterfrågan vid full utbyggnad av Kunskapsstråket/Brunnshög såvida inte uppsatta komfortmål och mål om 1/3 kollektivtrafik omprövas. Med lägre kvalitetsmål klarar även dubbelledbuss efterfrågan. Att Kapacitetsmässigt kan busstrafik klara reseefterfrågan under ett antal år, till dess att utbyggnaden i Kunskapsstråket/Brunnshög närmar sig full utbyggnad men etablering av spårväg från början kan medverka till att skapa önskade resmönster som stöder hållbarhetsmålen. Expertgruppen rekommenderar att kommunen vidareutvecklar trafikanalyserna med utgångspunkt från innehållet i full utbyggnad i Kunskapsstråk/Brunnshög i kombination med de mål och ambitioner som angivits för fördelning på trafikslag. 52 (84)

53 GRANSKNING AV SPÅRVÄG Frågeområde 3 Stadsmiljö och kulturmiljö Frågeställning enligt utredningsdirektiv: Hur påverkas befintliga stads- och kulturmiljöer utmed stråket? Projekt Författare Version Granskning av spårväg Expertgruppen (84)

54 Stadsmiljö och kulturmiljö 1. UNDERLAG OCH BESLUT AV SÄRSKILD RELEVANS FÖR STADSMILJÖ OCH KULTURMILJÖ I detta avsnitt framgår vilka underlag och beslut som har haft särskild relevans för granskningen av frågeområdet, det vill säga underlag och beslut utöver det som redan diskuterats i inledningens kapitel 4. Dokument av särskild relevans för Stadsmiljö: Översiktsplan 2010 för Lunds kommun. Antagen av kommunfullmäktige (KF) Förstudie Spårväg Lund C till Ess Fördjupning av översiktsplanen för Lund NE/Brunnshög. Antagen av kommunfullmäktige Detaljplaner spårväg (2 st, PÄ 15 och 16/2012) antagandebeslut i kommunfullmäktige , överklagade med beslut från länsstyrelsen , under överprövning dvs. ej laga kraft Riktlinjer för gestaltning, Atkins m.fl. PM Spårvägens hållplats Clemenstorget, Stadsbyggnadskontoret Ramprogram för Lund C , utställning till Dokument av särskild relevans för Naturmiljö/träd, som del av stadsmiljö: Detaljplan 15 Clemenstorget, huvudsakligen s Detaljplan 18 E22, huvudsakligen s 9-12 MKB till detaljplaner för spårväg, huvudsakligen s 1, 7-17 och 47 Länsstyrelsens yttranden över detaljplaner , Översiktsplan 2010, huvudsakligen s 133, 135 f Rapport Träd vid spårväg SPIS 2012:12, Örjan Ståhl VIÖS AB Rapport Träd på St Laurentiigatan, SPIS 2012:15, Örjan Ståhl VIÖS AB Rapport Bedömning av träden på Sölvegatan Norra, Tekniska förvaltningen , Johan Östberg AB PM Lund C lokalisering av hållplats Clementstorget (2014) Dokument av särskild relevans för Kulturmiljö: Detaljplan 15 Clemenstorget, huvudsakligen s 10-18, 25, Detaljplan 18 E22, huvudsakligen s 9-12 MKB till detaljplaner för spårväg, huvudsakligen sidorna 1, 7-17, och 47 Länsstyrelsens yttranden över detaljplaner , Översiktsplan 2010, Riksintressebeskrivning MK87 s 86, Lunds stad s 87, ställningstaganden kulturmiljö s 89, kulturmiljöpolicy s 90. Lunds bevaringsprogram, tillämpliga delar. Ramprogram för Lund C , utställning till avsnitt 2.4 och 5.4 PM Lund C lokalisering av hållplats Clementstorget (2014) 54 (84)

55 Stadsmiljö och kulturmiljö 2. PRECISERINGAR AV FRÅGESTÄLLNINGAR Givet beslutad analysmodell följer ett antal övergripande frågeställningar: Vilka beslutsunderlag finns? Vilka beslut har tagits (av vem, när, innehåll osv)? Är underlaget rättvisande? Är samtliga aspekter av området utredda? Är bedömningar som gjorts rimliga och beslut som fattats gjorda på relevanta grunder? Utifrån av kommunstyrelsen beslutade frågeställningar och analysmodell detta samt expertgruppens samlade expertis har följande preciseringar gjorts avseende Stadsmiljö och kulturmiljö: Hur påverkas befintliga stadsmiljöer avseende tillgänglighet, gestaltning inkl. park och grönområden utmed stråket av spårvägstrafiken? Hur påverkas befintliga kulturmiljöer utmed stråket av spårvägstrafiken? 3. ANALYS AV UNDERLAGEN UTIFRÅN PRECISERADE FRÅGESTÄLLNINGAR Vid granskningen av frågeområde 3 har expertgruppen anlitat särskild sakområdesexpertis beträffande naturmiljö/träd och kulturmiljö. Analysen redovisas nedan i sammandrag för respektive frågeställning, för detaljer se respektive utlåtande i bilaga 5 och Hur påverkas befintliga stadsmiljöer avseende tillgänglighet, gestaltning inkl. park och grönområden utmed stråket av spårvägstrafiken? Expertgruppen har i första hand analyserat spårvägssträckan Lund C till och med sjukhuset där påverkan på befintliga byggnader, gaturum, torg, och träd är störst. Spårvägssträckorna längre ut tar i anspråk parkmark som även avses förtätas med bebyggelse eller passerar genom områden som saknar befintlig bebyggelse. Påverkan på träd kommenteras inom delar av dessa områden Genomgång av dokument med kommentarer: Granskningen omfattar både beslutade dokument och underlag för kommande projektering. Översiktsplan 2010 behandlar inte specifikt gestaltningsfrågor eller barriäreffekter i anslutning till spårvägen, utan anger (s 17) övergripande riktlinjer för stadens gestaltning där bebyggelseutvecklingen ska ske med hänsyn till stadens skala och uttryck. Spårvägen som viktig del i det offentliga rummet får anses omfattas av dessa allmänna riktlinjer. 55 (84)

56 Stadsmiljö och kulturmiljö Förstudie Spårväg Lund C till Ess behandlar Stadsmiljö (s 18) och inleder med att dela in spårsträckan i karaktärsområden med en beskrivning av befintliga förhållanden på olika delsträckor; Clemenstorget, Sankt Laurentiigatan, förplatsen till Allhelgonakyrkan, sträckan utmed sjukhuset osv. Förstudien behandlar vidare Gestaltningsprinciper (s 31) som i första hand tar fasta på själva spårvägens utformning: Bilden och upplevelsen av stadsmiljön, och i detta fall spårvagnsmiljön, påverkas av dess skönhet, trygghet och i ännu högre utsträckning av hur väl den används av invånarna det vill säga dess attraktivitet och förmåga att bli en mötesplats och integrerande element i staden. Hållplatserna kommer att vara spårvägens viktigaste noder och utgöra attraktiva lägen för verksamheter, service och handelsetableringar. Hållplatslägena såväl som spårvägen i hela dess sträckning ska fungera som en ryggrad i staden kring vilken viktiga servicefunktioner samlas. Spårvägens hållplatser, spårområde, utrustning och passager ges en omsorgsfull gestaltning och en tydlig identitet genom en sammanhållen bearbetning av mått, material och uttryck. Spårvägens anpassning till stadsmiljön berörs kortfattat: I Lunds centrala delar föreslås att spårvägen i sin helhet anpassas till befintlig gatumiljö. Huvudprincipen är att spårvägen ska integreras i stadsmiljön och att den småskaliga gatukaraktären ska behållas.[ ] Spårområdet förses med sidoplacerade kontaktledningsstolpar respektive väggupphängd kontaktledning beroende på förutsättningarna i intilliggande husfasader. Sammanfattningsvis behandlar förstudien befintliga förhållanden och anger målsättningar eller möjliga alternativa utformningar för spårvägens utan att diskutera påverkan på den befintliga stadsmiljön det vill säga påverkan på byggnader, gator, torg och grönska. Beträffande barriäreffekter anges (s 31) anges att barriärförstärkande staket till stor del kommer att kunna undvikas på sträckan Clemenstorget sjukhuset. Det framgår inte på vilka kvarstående delar staket måste finnas. Fördjupning av översiktsplan Lund NE/Brunnshög 2013 behandlar effekter och konsekvenser av spårvägen (s 37): Föreslagen spårväg förändrar gaturummen längs hela sträckan dels genom ändrad karaktär men också genom ökad fokus på gång- och cykel- samt kollektivtrafik. Generellt kan sägas att inverkan blir störst i de centrala delarna av stråket medan sträckan från Ideon till Lund NE/Brunnshög påverkas i mindre utsträckning. Vid Clemenstorget kan spåret antingen korsa torget eller placeras i omgivande gator. Ett nytt hållplatsläge vid Clemenstorget kan lokaliseras till torgytan eller placeras närmre centralstationen. Om spårväg och hållplats förläggs till torgytan blir effekterna på den befintliga miljön större än vid alternativ placering. Torget kommer i ett sådant läge att behöva gestaltas om och särskild omsorg kommer vara nödvändig om platsens torgkaraktär inte ska gå förlorad. Förutom nuvarande funktioner kommer befintliga träd att påverkas negativt och det sammanhållna trädtaket kommer inte kunna bevaras. 56 (84)

57 Stadsmiljö och kulturmiljö Senare har tagits beslut om placering på torgytan se PM Spårvägens hållplats Clemenstorget nedan. Sankt Laurentiigatan kommer att behöva byggas om i hela sin sträckning, för att rymma spårvägen och förbättrat gång- och cykelstråk. Ett mindre intrång på norra sidan kan bli aktuellt. Befintliga gatuträd kan sannolikt inte behållas, utan måste ersättas. Befintliga kantstensparkeringar kommer inte längre att rymmas. Vid Allhelgonakyrkan kommer eventuellt delar av grässlänten att behöva tas i anspråk, beroende på hur många körfält för biltrafik som ska behållas. Även vid denna plats är noggrann gestaltning mycket viktig, gaturummet är storskaligt i sitt nuvarande utförande och en omgestaltning bör bidra till att dra ner rummets skala och helst minska intrycket av trafikkorsning. Utmed Getingevägen, mellan Allhelgonakyrkan och terminalen vid Universitetssjukhuset, finns också risk för intrång i fastigheterna ifall spårväg, dubbelriktad biltrafik och gång- och cykelbanor på ömse sidor ska rymmas. Sammanfattningsvis beskriver fördjupningen av översiktsplanen en påverkan på stadsmiljön med förändrade gaturum (allmänt uttryckt), intrång i fastigheter på begränsade avsnitt och påverkan på träd på Clemenstorget och Laurentiigatan. Noggrann gestaltning anges som mycket viktig för platsen framför Allhelgonakyrkan. Detaljplaner spårväg (PÄ 15 och 16/2012) antogs av kommunfullmäktige den 18 december 2014, överklaganden avslogs av länsstyrelsen den 20 april 2015, prövning pågår hos Mark- och miljödomstol. Av PÄ15 dp Clemenstorget Bredgatan (s 8) framgår följande om utformning av spårvägen: Spårvägen ger nya gaturum som ska utformas utifrån vilken stadsmiljö de är en del av. Trädplanteringar, placering av kontaktledningsstolpar och markmaterial är viktiga gestaltningselement i spårvägsgatan. Slutgiltig utformning görs i projekteringsskedet för spåranläggningen och spårvagnarna. Ett gestaltningsprogram har utarbetats vilket beskriver gestaltningsprinciper för olika delar av spårvägen. Kontaktledningsstolpar placeras längs med hela sträckan; de kan placeras mittförlagda mellan spåren eller sidoförlagda. Detaljplanen reglerar inte denna fråga utan det kan bli aktuellt med andra lösningar som att fästa linor för kontaktledningar mellan husfasaderna längs gatan. Under Stadsmiljö (s 11) redogörs för Clemenstorget: Spårvägen kommer att innebära ett intrång på torgytan och förändrar förutsättningar för torgets användning och gestaltning. Utifrån behovet av ett sammantaget välfungerande stationsområde har olika placeringar av spårvägens hållplats utretts. Den samlade lösningen av stationsområdet, med ett mycket stort resenärsflöde, omfattande busstrafik, utökad cykelparkering och förbättrade stadskvaliteter påverkas kraftigt av de olika spårlösningarna. Kommunstyrelsen tog, baserat på omfattande alternativstudier, ett inriktningsbeslut den 3 april 2013 vilket bl.a. innebär att spårvägshållplatsen placeras på Clemenstorget. 57 (84)

58 Stadsmiljö och kulturmiljö Clemenstorget utvidgas över den nuvarande Bangatan och skapar en naturlig koppling till resecentret. Fotgängare och resenärer får därmed en ny trygg plats att vistas på. Busshållplatser som finns längs Bangatan vid Clemenstorget idag flyttas och fördelas mellan bussgatan vid Godsmagasinet och Clemenstorgets södra sida. Spårvagnens hållplats placeras diagonalt på torget och utgör en naturlig mål- och mötespunkt. De plataner som finns inom planområdet tas ner men flertalet av de större träden bevaras och nya träd kommer att planteras. Träden ska placeras och skötas så att de inte kommer i konflikt med spårvägens kontaktledningar. Gestaltningen av hållplatsen ska ta ett helhetsgrepp om hela torget som fortsatt kan vara ett grönt stadsrum. Spårvägens hållplats kan i huvudsak genomföras oberoende av övriga förändringar i stationsområdet. Även St Laurentiigatan redovisas på s 12: Sankt Laurentiigatan har i dag trädplantering på båda sidor om gatan. En trädinventering har gjorts av en trädexpert. Träden är av skiftande kvalité och många av de träd som lyckats etablera sig väl har under senare tid skadats vid påkörning och vid olika typer av markarbeten, andra träd har utsatts för svampangrepp vilket gör dem mindre lämpliga att bevara. För att få träd som ger gaturummet kvalitéer på sikt föreslås en ny rad med gatuträd planteras. Dessa träd ska ges möjlighet att växa och utvecklas utifrån den kunskap vi har idag om träds utsatthet i stadsmiljön. Träden på den sydöstra sidan bedöms som lämpligast att ersätta med nya träd. Träden på den nordvästra sidan tas bort. Bestämmelse i detaljplanerna innebär att Allmän plats med beteckningen träd ska utformas så att det finns träd i gatusektionen. Det gäller bland annat St Laurentiigatan, del av Getingevägen (norra delen vid sjukhuset) och del av Sölvegatan (norr). Planbeskrivningen (s 3 i respektive plan) förklarar att medgiven markanvändning SPÅR/GATA för Allmän plats innebär att hela gatusektionen med spårväg, biltrafikkörfält, trädplantering och gång- och cykelväg ska rymmas. Illustrationsritning för St Laurentiigatan markerar 21 alléträd utmed sydöstra kanten med trädkronor på ¼ av bredden för spår/gata. Illustrationen är inte en reglering av hur det slutligen ska utformas, utan en exemplifiering. Expertgruppen bedömer att illustrationen trots trånga mått är genomförbar. På s 13 beskrivs hur en barriäreffekt av spårvägen kan hanteras: Spårvägens dragning på Sankt Laurentiigatan innebär att fastigheterna Kråkelyckan 3 och 6 på nordvästra sidan av gatan som har tillfart här måste korsa spåren för att kunna angöra till och från fastigheten. Platsen framför Allhelgonakyrkan beskrivs (s 14): Framför Allhelgonakyrkan finns idag några mindre pelarekar som inte kan vara kvar vid genomförandet av spårvägen. Bredgatans gaturum och platsen framför Allhelgonakyrkan ges en ny gestaltning som tar hänsyn till befintliga värden och anpassar platsens funktionella behov för gång- cykelrörelser och entre till kyrkan. Förutsättningarna blir annorlunda med markintrång och spårväg i gräsyta tillför platsen. Spårvägen svänger framför Allhelgonakyrkan. Kontaktledningsstolparna placeras så att siktlinjerna mot Allhelgonakyrkan till största mån bevaras. 58 (84)

59 Stadsmiljö och kulturmiljö Detaljplanen PÄ16 dp Getingevägen Tornavägen innehåller samma allmänna information om spårvägens utformning som PÄ15. I planbeskrivningen (s 10) framgår: I Getingevägen går spårvägen i egen bana med gräs längs den östra kanten av gatan. Längs den västra kanten anläggs körfält för biltrafik. Busstrafiken går i samma körfält som biltrafiken. Biltrafikens ges delvis nya förutsättningar när spårvägens framkomlighet prioriteras. I korsningen mellan Getingevägen och Kung Oskars väg minskas antalet körfält, för att få plats med spårvägen på egen bana. I de yttre kanterna längs den östra och västra sidan går gångoch cykeltrafiken. För cyklister sker vissa smärre förändringar längs spårvägsstråket förbi Universitetssjukhuset. Befintlig gc-passage i terminalens södra del får ett något justerat läge, och i terminalens norra del ordnas en ny passage vid den nya infartsgatan. Sjukhusterminalen beskrivs på s 12: Sjukhusterminalen utvecklas och byggs om för att anpassas till att kunna ta emot spårvagnar och bussar. Terminalen kommer att sträcka sig över hela Getingevägen vilket gör Getingevägen på denna sträcka till en plats för sjukhusets entre. I anslutning till hållplatsen görs plats för ett 50-tal cykelparkeringar. Träd planteras i gatusektionen för att ge ett grönt gaturum och få ner skalan som anpassas till de som vistas där. På s 12 beskrivs de förändringar som gjorts i samband med upprättande av ramprogram för sjukhusområdet för att hantera både de barriäreffekter och möjligheter som spårvägen medför för sjukhusområdet. Av Riktlinjer för gestaltning, Atkins med flera framgår på s 8 att: Syftet med riktlinjerna är att de utifrån Lunds identitet, karaktär och specifika förutsättningar ska ge riktlinjer om långsiktigt hållbara lösningar som säkerställer kvalitet, form, funktion och stor omsorg åt det offentliga rummet där spårvägen passerar. Riktlinjerna omfattar de tidigare redovisade sekvenserna, dock ingår inte Clemenstorget utan där hänvisas till arbetet med utformningen kring Lund C (se Ramprogram nedan). Spårvägens olika delelement behandlas till exempel hållplatsutformning, markbeläggningar och olika principutformningar av kontaktledningsstolpar och även linor infästa i fasad (s 58). ATS-lösningar (strömskena i mark) diskuteras inte som ett alternativ. Beträffande St Laurentiigatan anges (s 72): Sankt Laurentiigatan löper utmed den gamla stadsgränsen till Lund. Här möter parken kring Lindebergska skolan den slutna historiska kvartersbebyggelsen som utgör Lunds stadskärna. Förgårdar utmed delar av gatan samt uppvuxna träd ger en grön, urban känsla. Här föreslås en klassisk utformning som passar in i den historiska miljön. Trädraden på södra sidan ersättes av en ny. Vad som menas med klassisk utformning beskrivs inte närmre. Gatusektionen och fotoillustrationen visar ledningsstolpar med konsol för kontaktledningar, vilket blir ett markant inslag i stadsmiljön, i synnerhet i avvaktan på att den nya södra trädraden ska växa upp med volym i kronorna. Möjligheten att fästa linor i fasad i den relativt moderna bebyggelsen på södra sidan redovisas inte. 59 (84)

60 Stadsmiljö och kulturmiljö Platsen framför Allhelgonakyrkan behandlas på s 76: Vid Allhelgonakyrkan är gatusektionen bred. Kyrkan omges av en öppen parkmiljö med spridda buskar och träd. I väster avgränsas sektionen av äldre bostadshus samt, längre norrut, en grönyta med större träd. Kyrkan dominerar platsen och markerar gränsen till Lunds historiska stadskärna. Spårvägens dragning genererar stora restytor. Här föreslås att kyrkogårdens gröna uttryck utvidgas till att omfatta spårområdet och dess restytor. Spårvägen vävs därmed samman med kyrkogårdens gröna förgårdsmark. Andra mera urbana lösningar med tydlig gräns mellan trafikområdet och kyrkans grönytor diskuteras inte. Det bör övervägas om det är lämpligt att kyrkans grönområde (gröna uttryck) ska innefatta ett spårområde med tillhörande restytor. Getingevägen och sjukhuset redovisas på s 80. Även här illustreras ledningsstolpar som blir ett dominant inslag i stadsmiljön. PM Spårvägens hållplats Clemenstorget, behandlar alternativa lägen för hållplatsen på Clemenstorget och utgör underlag för Kommunstyrelsens beslut den 5 februari 2014 att besluta diagonallösningen enligt tidigare inriktningsbeslut från den 3 april Som motiv för beslutet anges att diagonallösningen ger bäst förutsättningar för etappvis utbyggnad (förlängning av plattformar) samt att spårvägen kan byggas oberoende av andra förändringar vid Lund C. Påverkan på befintlig stadsmiljö behandlas inte i detta sammanhang. Ramprogram för Lund C behandlar Lund C med omgivningar, där Clemenstorget ingår med diagonalt placerad spårvägshållplats och med en utformning som baseras på det vinnande förslaget Kontrapunkt i en genomförd arkitekttävling Torget omgestaltas och de befintliga platanerna bevaras i så stor utsträckning som möjligt, omfattningen anges inte Summering av analys av påverkan på stadsmiljö Expertgruppen finner att flertalet dokument innehåller uttalanden om gestaltningsambitioner som är högt ställda men allmänt formulerade. Hänsynstagande till stadsmiljön nämns i några fall och även då i allmänna termer. Relationen mellan den befintliga stadsmiljön och föreslagna eller illustrerade lösningar diskuteras inte i dokumenten, det vill säga påverkan beskrivs inte. Dessa förhållanden kan förklaras av att beslut om många utformningsfrågor hänskjuts till projekteringsfasen för spårvägen. Trots osäkerheten i slutlig utformning väljer expertgruppen att kommentera några av de föreslagna/illustrerade lösningarna eftersom det kan ha betydelse för fortsatt arbete: Stolpar och kontaktledningar illustreras genomgående som en sidoställd stolpe med en konsol som bär kontaktledningar för två spår. Av redovisade alternativ är detta den variant som påverkar gaturummet mest, till exempel i St Laurentiigatan där arrangemanget redovisas i gatusektion och illustration och blir ett markant inslag i stadsmiljön, i synnerhet i avvaktan på att den södra trädraden som ersätts ska växa upp med volym i kronorna. ATS-lösningar (strömskena i mark) diskuteras inte som ett alternativ i känsliga miljöer. I vissa miljöer skulle även 60 (84)

61 Stadsmiljö och kulturmiljö spännledning mellan sidoställd stolpe respektive husfasader kunna övervägas. För expertgruppens synpunkter på de granskade dokumentens behandling av naturmiljö/träd i anslutning till spårvägens genomförande, se nedan. I Förstudien anges att barriärförstärkande staket till stor del kommer att kunna undvikas på sträckan Clemenstorget sjukhuset. Det framgår inte på vilka kvarstående delar staket måste finnas. Detta bör klarläggas eftersom staketet kan få stor påverkan på tillgängligheten i stadsmiljön. Även tillfarter till fastigheter som korsar spårvägen behöver klarläggas. På platsen framför Allhelgonakyrkan, där kyrkan dominerar platsen och markerar gränsen till Lunds historiska stadskärna, föreslås att kyrkogårdens gröna uttryck utvidgas till att omfatta spårområdet och dess restytor. Spårvägen vävs därmed samman med kyrkogårdens gröna förgårdsmark. Expertgruppen ifrågasätter om det är lämpligt att kyrkans grönområde (gröna uttryck) ska innefatta ett spårområde med tillhörande restytor. Lösningen kan uppfattas som en trivialisering av kyrkans område och en tydligare karaktärsskillnad mellan trafikområdet och kyrkans område borde eftersträvas. Expertgruppen noterar att spårvägssträckningen i sin nedre del från Clemenstorget till sjukhusterminalen går genom Lunds äldre stadsmiljö med behov av särskild hänsyn och omsorg i sin detaljutformning. I sträckningen från och med sjukhusterminalen till ESS är spårvägen, med början i den befintliga Lundalänken, dragen genom områden med modern bebyggelse av storskalig karaktär med institutionsbyggnader och stora öppna ytor. Här är spårvägen avsedd att vara ett nytt stadselement som placerings- och gestaltningsmässigt integreras med tillkommande bebyggelse liksom i den nya stadsdelen Brunnshög. För expertgruppens synpunkter på de granskade dokumentens behandling av kulturmiljö i anslutning till spårvägens genomförande se 3.2.nedan. I planbeskrivningarna till detaljplanerna (de är i huvudsak lika i sina generella delar) står att detaljplanen innehåller illustrationer av dispositionen och att gestaltningen kommer i den fortsatta projekteringen. Mot denna bakgrund konstaterar expertgruppen att beslut i planprocessen har tagits på schematiskt underlag vilket innebär att påverkan på stadsmiljö inte klargjorts. Expertgruppen rekommenderar därför att kommunen inbjuder till offentlig dialog/granskning, till exempel av systemhandlingar med tillhörande illustration i form av ett fördjupat gestaltningsprogram. Då bör ledningsstolpars typ och placering, trädplacering/art, markbeläggning, eventuella skyddsbarriärer/staket, hållplatsutformning, in- och utfartsfrågor till fastigheter mm vara klarlagt. I redovisningen bör tydligt framgå vilka ställningstaganden som gjorts i relation till påverkan på stadsmiljö inklusive naturvärden och kulturmiljö Summering av analys naturmiljö/träd som en del av stadsmiljö Utifrån sakområdesexpert Patrick Bellans utlåtande, se bilaga 6 gör expertgruppen följande analys avseende naturmiljö/träd. 61 (84)

62 Stadsmiljö och kulturmiljö Förändringar i naturmiljö har inte utretts närmare i detaljplaneringen. Illustrationer visar områden för tänkt nyplantering av träd men det är inte tydligt vilka naturmiljöer som påverkas av projektet eller hur sparade träd ska värnas. Planeringsunderlag visar att det rör ett antal alléer, som kan antas ha höga eller mycket höga naturvärden. Expertgruppen bedömer att det är betydande påverkan på naturmiljö, vilket borde ha utretts i detaljplanernas miljökonsekvensbeskrivning. Det finns underlag om naturvärden men inte om ingreppens påverkan och behovet av skadebegränsande åtgärder. Höga naturvärden utanför gatornas trädrader saknas i underlagen, exempelvis behovet av skydd för en unik kaukasisk getapel vid Allhelgonakyrkans norra infart (se bilaga 6, s 6) Möjlighet till dispens från alléernas biotopskydd behandlas inte. Underlagen för beslut bedöms av dessa skäl inte rättvisande när det gäller påverkan på stadsmiljöns natur. Planeringsunderlag visar att det behövs särskilda insatser för att motverka negativa konsekvenser för naturmiljön. Behovet bekräftas av detaljplanerna. Det finns emellertid ingen styrning av insatserna. Det innebär att ekonomiska eller tekniska/praktiska begränsningar kan leda till avsevärt större negativa konsekvenser för naturmiljön än vad illustrationerna visar. Detta bedöms som en väsentlig risk för att kommunens mål om kvaliteter i stadsmiljön inte klaras. 3.2 Hur påverkas befintliga kulturmiljöer utmed stråket av spårvägstrafiken? Utifrån sakområdesexpert Anders Reisnerts utlåtande, se bilaga 5 gör expertgruppen följande analys avseende kulturmiljö. Expertgruppen finner att kulturmiljövärdena i Lund generellt är bra redovisade i lättillgängliga dokument. Både stadens bevarandeprogram och beskrivning av riksintresset Lunds stadskärna ger god vägledning om hur kulturmiljöfrågorna bör hanteras. I detaljplanernas miljökonsekvensbeskrivning finns både beskrivningar av problematiken och delvis också åtgärdsförslag, exempelvis att ledningsstolpar bör ges ett slankt utförande för att minska dess synlighet och påverkan på Sankt Laurentiigatans artikulerade fasader och siktlinjer mot Allhelgonakyrkan. Problematiken har således redovisats men frågan om godtagbar påverkan undviks, det vill säga underlagen visar inte hur mycket som kan tolereras innan bevarandeprogrammets eller riksintressets intentioner går förlorade. Länsstyrelsen har i granskningsyttrande noterat att kommunen inte har angett betydelsen av intrång. Länsstyrelsens bedömning är att de positiva effekterna i övrigt på stadsmiljön gör intrånget godtagbart, med slutsatsen att riksintressets värden inte skadas påtagligt. Expertgruppen konstaterar att det inte är lagligen möjligt att väga negativ påverkan på kulturmiljöns riksintresse mot positiv påverkan på stadsmiljön i övrigt. Påverkan på riksintresse ska i sig utvärderas. Det är oklart om länsstyrelsen bedömer att påverkan på riksintresset skulle utgöra påtaglig skada utan beaktande av positiva effekter på stadsmiljön i övrigt. 62 (84)

63 Stadsmiljö och kulturmiljö Det finns risk för kumulativ påverkan på riksintresset. Mot bakgrund av motiven för riksintresset Lunds stadskärna bör beaktas exempelvis påverkan på träd på Clemenstorget och dess förändrade karaktär och bruk, på St Laurentiigatans karaktär som paradgata då dubbelallé blir enkel allé, på grönyta samt gång- och cykelvägar framför Allhelgonakyrkan, stolpar och linor i siktlinjer och vid bevarandeprogrammets utpekade byggnader samt de byggnadernas bullerskyddsåtgärder. Expertgruppen bedömer att underlagen i denna del inte är rättvisande, det vill säga inte ger underlag för att bedöma om det sammanlagt kan bli påtaglig skada på kulturmiljön och inte heller för att styra genomförandet så att påverkan kan tolereras. Problemet är att huvuddelen, för att inte säga alla dessa frågor skjutits på framtiden och först kommer att behandlas i projekteringsstadiet. Expertgruppen konstaterar att detta förfarande innebär att en rad gestaltningsfrågor, som är viktiga för hur kulturmiljön kommer att påverkas av projektet, inte har redovisats för beslutsfattarna och medborgarna. Det gäller även andra kulturmiljöfrågor än riksintresset, exempelvis bebyggelsen i kvarteret Bryggeriet. 4. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER Expertgruppen finner sammanfattningsvis följande brister i underlag och ger följande rekommendationer. I planbeskrivningarna redovisas att detaljplanen innehåller illustrationer av dispositionen och att gestaltningen beslutas i den fortsatta projekteringen. Mot denna bakgrund konstaterar expertgruppen att beslut i planprocessen, som påverkar stadsmiljö eller kulturmiljö, har tagits på schematiskt underlag som inte är rättvisande. Expertgruppen bedömer att planerade förändringar av naturmiljö är en betydande miljöpåverkan som i planprocessen borde ha utretts i miljökonsekvensbeskrivningen. Utredningar möjliggör förvisso slutsatsen att särskilda insatser behövs för att motverka beaktansvärda konsekvenser för naturintressen. Det finns emellertid ingen styrning i frågan, till exempel kan ekonomiska eller praktiska begränsningar vid genomförandet leda till beaktansvärda negativa konsekvenser för natur. Expertgruppen rekommenderar att kommunen inbjuder till offentlig dialog/granskning, till exempel av systemhandlingar med tillhörande illustration i form av ett fördjupat gestaltningsprogram. Då bör exempelvis ledningsstolpars typ och placering, träd som flyttas eller tas bort respektive åtgärder för att skydda kvarstående träd, nya träds placering, kvalitet (ålder) och art, markbeläggning, omfattningen av skyddsbarriärer/staket, hållplatsutformning, in- och utfartsfrågor till fastigheter vara klarlagt. I redovisningen bör tydligt framgå vilka ställningstaganden som gjorts i relation till påverkan på stadsmiljö inklusive naturvärden samt kulturmiljö. 63 (84)

64 GRANSKNING AV SPÅRVÄG Frågeområde 4 Störningar och emissioner Frågeställning enligt utredningsdirektiv: Hur påverkas människor och verksamheter längs sträckan? Projekt Författare Version Granskning av spårväg Expertgruppen (84)

65 Störningar och emissioner 1. UNDERLAG OCH BESLUT AV SÄRSKILD RELEVANS FÖR STÖRNINGAR OCH EMISSIONER Inom frågeområdet störningar och emissioner, är de rättsligt bindande besluten om påverkan huvudsakligen detaljplan och miljöprövning samt tillsyn. I detta fall utgör detaljplan det samlade beslutstillfället, det vill säga det sker ingen separat miljöprövning (se kapitel 3). Detaljplanerna för spårväg är därför de huvudsakliga underlagen, jämte utredningar mm som förberett planläggningen, inklusive översiktlig planering: Översiktsplan Antagen av kommunfullmäktige Förstudie Lundalänken, Trivector 1996:4 Översiktsplan Antagen av kommunfullmäktige LundaMaTs Sammanfattning, Trivector 1998:8 Avsiktsförklaring avseende Lundalänken, Lundalänken Gestaltning och konsekvenser, Trivector Rapport 1999:9 Fördjupning av översiktsplan 2002 Dalby Fördjupning av översiktplan 2005 centrala Lund Fördjupning av översiktsplan 2008 Linero mfl Översiktsplan Antagen av kommunfullmäktige Fördjupning av översiktsplanen för Lund NE/Brunnshög. Antagen av kommunfullmäktige Förstudie Spårväg Lund C till Ess Kunskapsöversikt Spårvagnsbuller, vibrationer, SPIS , Ramböll Rapport Elektriska och magnetiska fält, SPIS 2012:03, Yngve Hamnerius AB PM Alternativa utformningar av kollektivtrafiksystem, Trivector Rapport Buller o vibrationer, SPIS 2012:02, version Ramböll PM Trafiksäkerhet, SPIS 2013:11 Riktlinjer för gestaltning, Atkins m.fl. PM Spårvägens hållplats Clemenstorget, Stadsbyggnadskontoret Detaljplaner spårväg (6 st) med bilagor, dvs. gemensam MKB, bullerutredning (bilagan 2 är SPIS rapport 2012:02 ovan), samt samrådsredogörelse, kommunens utlåtande efter offentlig granskning, antagandebeslut i KF , beslut KS och BN , överklaganden samt beslut länsstyrelsen , samtliga beslut överklagade till Mark- och miljödomstolen i Växjö (prövning pågår) Protokoll samrådsmöten kommun verksamheter om buller, vibrationer mm Ramprogram för Lund C , utställning till Detaljplan Solbjer, överklaganden samt beslut länsstyrelsen, Mark- och miljödomstolen PRECISERINGAR AV FRÅGESTÄLLNINGAR Givet beslutad analysmodell följer ett antal övergripande frågeställningar: Vilka beslutsunderlag finns? Vilka beslut har tagits (av vem, när, innehåll osv)? 65 (84)

66 Störningar och emissioner Är underlaget rättvisande? Är samtliga aspekter av området utredda? Är bedömningar som gjorts rimliga och beslut som fattats gjorda på relevanta grunder? Utifrån kommunstyrelsens beslutade frågeställningar, analysmodellen samt expertgruppens samlade expertis har följande preciseringar gjorts avseende Störningar och emissioner: Hur påverkas människor och verksamheter längs sträckan av spårvägslösning jämfört med busslösningar med avseende på luftkvalitet, buller, vibrationer, elektriska fält, magnetiska fält samt olycksrisker? Underlagen har inte granskats av specialister på luftkvalitet, buller etc. Skälen är följande. Uppdraget är att granska om befintliga beslutsunderlag är rättvisande samt om beslut har tagits på relevanta grunder. Av underlagen framgår att påverkan på människor och verksamheter har identifierats när det gäller nämnda miljöaspekter samt att det finns tänkbara skadebegränsande åtgärder. Underlagens slutsats är att påverkan efter åtgärder är godtagbar, bland annat vid jämförelse med allmänt brukade kriterier. När det gäller påverkan på verksamheter pågår samråd om konkreta lösningar, med stöd av fördjupade underlag. Verksamheterna har inte överklagat detaljplanerna. När det gäller hälsa och säkerhet har statens expertorgan, länsstyrelsen, vid överprövning godtagit underlagen samt slutsatsen om godtagbar påverkan. Länsstyrelsens acceptans av påverkan på allmänna intressen, som hälsa och säkerhet, är i princip bindande för domstolars överprövning. Expertgruppen finner inte indikation att beskrivningen av påverkan kan vara missvisande så att det motiverar naturvetenskaplig granskning. Underlagen utvärderas därför mot bakgrund av detaljplaners funktion i beslutsprocessen, med inriktning på tydlighet. Grundläggande bedömningar enligt plan- och bygglagen är dels om det finns hinder mot antagande, dels om förslaget är lämpligt. Frågan om lämplighet är i hög grad en politisk bedömning. Det ingår inte i Expertgruppens uppdrag att utvärdera rimligheten i politiska bedömningar. Utvärderingen avser därmed frågan om påverkan kan utgöra hinder samt om det har funnits relevanta och rättvisande underlag för att göra lämplighetsbedömningen. Det ger följande precisering av granskningskriterierna: Relevanta grunder och rimliga bedömningar innebär att tillämpliga formella grunder har använts, att krav har tolkats på formellt rimligt rätt, att beslut är tillräckligt motiverade samt att intressen har beaktats så långt att hindersregler uppfylls. Rättvisande underlag innebär att urvalet miljöaspekter är tillräckligt brett samt att påverkan har beskrivits tillräckligt för att ge stöd till ovanstående. 66 (84)

67 Störningar och emissioner 3. ANALYS AV UNDERLAGEN UTIFRÅN PRECISERADE FRÅGESTÄLLNINGAR 3.1 Hur påverkas människor och verksamheter längs sträckan av spårvägslösning jämfört med busslösningar med avseende på luftkvalitet, buller, vibrationer, elektriska fält, magnetiska fält samt olycksrisker? Bortval av alternativ med tanke på påverkan Hur kommunen formulerat alternativ för trafikslag, kollektivtrafikens sträckningar och utformning som fordonsval, är utgångspunkt för analysen eftersom påverkan på människor och verksamheter hanteras genom val av alternativ. Alternativ är av olika art och gäller olika sätt att främja ändamålen, olika korridorer, linjer, utformning av projektet och, för återstående påverkan, olika utformning av skadebegränsande insatser. Regler om alternativ sammanfattas i rapportens inledande kapitel om gemensamma utgångspunkter för planering av spårväg. Även alternativens formulering och bortval utvärderas där tillsammans med en bedömning avseende bortval av alternativ med tanke på befintliga underlag om störningar och emissioner. I tidiga skeden har olika typer av effekter bedömts på övergripande nivå. Översiktsplan 90 visar alternativa linjer för spår genom Lund med syfte bland annat att reducera den ytterst besvärande busstrafiken i centrum (s 25). Förstudie 1996 har fokus på kapacitet vid trafikering med olika trafikslag samt ekonomi och jämför bland annat spår och buss. Översiktsplan 98 (s 41) tar stöd av preliminär LundaMaTs och rekommenderar att utbyggnaden i öster stärks med en miljövänlig, kapacitetsstark och robust spårtrafik och hänvisar till LundaMaTs för effektbeskrivningar. Linjen motsvarar Lundalänken (s 46). LundaMaTs bedömer på en övergripande nivå effekter på resande och miljö. Problem med luftkvalitet, buller och olycksrisker resulterade i olika strategier, där minskat trafikarbete och byte av trafikslag var några motiv för särskilda insatser för kollektivtrafik, bland annat Lundalänken. Miljövinster som lyftes fram rör främst luftkvalitet. Lundalänken - Gestaltning och konsekvenser 1999 fördjupar analysen för den linje Översiktsplan 98 valde. Utformning väljs för att möjliggöra spårväg. Effekterna beskrivs med tanke på kollektivtrafikutveckling, stadsbild, barriärer, luft, buller, vibrationer, trafiksäkerhet, naturmiljö (bland annat alléer) och jämförs med nollalternativ, det vill säga trafikering utan Lundalänken. Även byggtidens effekter behandlas. För vissa miljöaspekter, till exempel buller, görs beskrivningen så att områdesvis jämförelse med riktvärden blir möjlig. Översiktsplan 2010 (s 42 f) tar upp indirekta effekter av kollektivtrafikstråket Lundalänken, det vill säga ökad bebyggelse och ökad trafik, och de utvärderas översiktligt mot mål om hållbarhet. 67 (84)

68 Störningar och emissioner Förstudie 2011 är det första formella skedet i infrastrukturplaneringen. Där beskrivs för spårväg och nollalternativ (fortsatt buss) bland annat miljöaspekterna luft, buller, vibrationer, elektriska och magnetiska fält. Även byggtidens effekter behandlas. Slutsatser om påverkans betydelse tar stöd av riktvärden med mera och för vissa störningar, såsom buller, beskrivs påverkan på sådan nivå att områden (gator) med risk för överskridanden identifieras. Till Detaljplaner för spårväg 2014 hör en gemensam miljökonsekvensbeskrivning (MKB 2014). Detaljplanerna behandlar det alternativ som prövas (spårväg), nollalternativ (fortsatt buss) och som jämförelse en utvecklad busstrafik (BRT). För vissa störningar, exempelvis buller, beskrivs påverkan på sådan nivå att fastigheter och olika våningsplan kan urskiljas (Detaljplans bilaga 2). Vidare anges att bullerutredningen ska utvecklas i samband med projektering, med sikte på begränsande åtgärder (s 23, 48). Byggtid tas inte upp. Expertgruppen bedömer att relevanta alternativ har formulerats utifrån ändamålen under den samlade processen, se vidare rapportens inledande kapitel om gemensamma utgångspunkter för planering av spårväg. Expertgruppen konstaterar att bortval av alternativ har gjorts löpande under åren. I tidigaste skedena har bortval gjorts utan stöd av en miljökonsekvensbeskrivning men då fanns inte heller sådant krav. Sedan 1998/99 har gjorts bredare analyser av påverkan, som liknar miljökonsekvensbeskrivning men dokumenten har inte betecknas så. Utredningarna har dock fångat den huvudsakliga påverkan, som prioriteras även idag, och expertgruppen bedömer att de har haft tillräcklig bredd. Underlagen har också haft rimligt djup för respektive beslutsnivå. Bortval av alternativ har kunnat göras på underlag om påverkan som är rättvisande för respektive beslutsnivå. Planeringens nästa steg visar indirekt vilket val som tidigare har gjorts och summerar delvis motiv. Det saknas emellertid tydliga, samlade ställningstaganden i respektive planeringsskede till bortvalen och därmed saknas tydlig redovisning av motiven till hantering av alternativ. Förstudien 2011 ger en bra översikt av förkastade alternativ som tunnelbana, järnväg, busslösningar. Vid antagandet av detaljplanerna är det emellertid svårt att få överblick av bortvalen med bara planhandlingarna som underlag. Detta är missvisande, och det hade underlättat förståelsen för val av det alternativ som läggs fram för prövning om motiven för bortval under årens gång hade tagits med i planbeskrivningen eller miljökonsekvensbeskrivningen Konsekvensanalysernas upplägg och detaljeringsgrad Frågan är om konsekvensanalysernas upplägg motsvarar formella krav och har tillräcklig bredd när det gäller påverkan på människor och verksamheter, i jämförelse mellan spårväg och buss? I detaljplaneringen har miljöaspekter prioriterats med stöd av Förstudie 2011 och tidigare underlag. När det gäller påverkan på människor och verksamheter ger avgränsningen enligt expertgruppens mening tillräcklig bredd. Miljöaspekterna tas upp i MKB 2014 vid risk för betydande påverkan, i övrigt i respektive planbeskrivning. Det innebär att underlag om påverkan finns i olika dokument. Expertgruppen konstaterar att praxis godtar att påverkan redovisas i olika underlag. 68 (84)

69 Störningar och emissioner Beslutsunderlagets kvalitet bedöms utifrån den samlade dokumentationen, inte enbart det som betecknas MKB. Påverkan kan med andra ord vara formellt korrekt och rättvisande beskriven även om flera dokument behöver gås igenom för att få en samlad bild. Störningens utbredning har beskrivits så att områden, fastigheter, och delvis även våningsplan, kan identifieras men inte antal människor och/eller specifika verksamheter som kan påverkas. Vidare har typiska effekter beskrivits generellt liksom tänkbara åtgärder för att begränsa påverkan på människor och verksamheter. Slutligen redovisas bedömningen att återstående påverkan (efter genomförda åtgärder) är förenliga med kriterier för lägsta godtagbara nivå. Kunskapsutvecklingen ska fortsätta med stöd av projektering, informella samråd med mera. Detta innebär att analysen av påverkan inte hade slutförts när detaljplanerna antogs. Det hänger samman med att projektets detaljer inte var kända, det vill säga att planeringen håller den närmare utformningen och valet av skadebegränsande åtgärder öppet. Expertgruppen konstaterar att detaljplaner normalt är mindre detaljerade än tillstånd till miljöfarlig verksamhet. Eftersom detaljplan i detta fall ska motsvara miljöprövning måste dock praxis för MKB till projekt beaktas. Även MKB till projekt skjuter emellertid fram fördjupningen av kunskap till genomförandeskedet. Frågan är därmed om detaljer har skjutits upp på rimligt sätt i detta fall. Tillämpningen för vägplan och järnvägsplan ger stöd för den bedömningen. Frågan om rimligt djup hänger också samman med vad som prövas, bland annat om påverkan är så allvarlig att det kan innebära hinder mot projektet. Dessa perspektiv tas upp nedan. Prövningen omfattar också bedömningen om godtagbar hänsyn visas berörda intressen. Den frågan tas även upp i följande avsnitt om oklarheter. Trafikverkets tillämpning ger en översikt av svensk god sed för MKB i planläggning för spår. För infrastruktur godtas generellt en mindre detaljerad MKB än vad som är brukligt för miljöfarlig industri och liknande. Expertgruppen bedömer att detaljplanernas MKB följer Trafikverkets tillämpning, som har godtagits av regeringen vid överprövningar. Enbart det förhållandet att utredning fortsätter, räcker därmed inte som grund för att anse underlagen missvisande. Prövningen av hinder ska visa att projektets påverkan klarar lägsta godtagbara nivå. Expertgruppen bedömer att beslutsunderlagens jämförelse med kriterier om oacceptabel påverkan ger stöd för slutsatsen att påverkan efter möjliga åtgärder inte utgör hinder mot att anta detaljplanerna. Kriterier syftar på exempelvis ljudnivåer då ett begränsat antal människor upplever störning, miljökvalitetsnormer för luft, mätvärden för elektriska fält. Möjliga åtgärder ger sådan marginal till oacceptabel kvalitet när det gäller luftkvalitet, buller, vibrationer, elektriska fält, magnetiska fält samt olycksrisker att underlaget måste anses rättvisande för en hindersprövning, trots att detaljer ännu inte har klarlagts. För buller noteras att det inte finns beräkningar för jämförelsealternativet BRT. Expertgruppen bedömer att underlaget ändå är rättvisande. Planlagt förslag ska jämföras med nollalternativ då påverkan bedöms och för dessa båda alternativ finns beräkningar. Ytterligare hänsyn, utöver lägsta godtagbara nivå, bedöms enligt olika regler i miljöbalken och plan- och bygglagen. Miljöbalken kräver bästa miljöval om inte det är orimligt dyrt. För detaljplaner finns inte krav på bästa miljöval, utan hänsyn till olika intressen avgörs vid en samlad lämplighetsbedömning. Se mer om detta i rapportens inledande kapitel om gemensamma utgångspunkter för planering av spårväg. Därför 69 (84)

70 Störningar och emissioner krävs i plan- och bygglagen inte underlag för att identifiera bästa miljöval. Som nämnts ingår det inte i uppdraget att utvärdera politiska prioriteringar som följer av det kommunala planmonopolet. Expertgruppen bedömer emellertid att jämförelsen av spår med både nollalternativ och BRT utgör en hög ambition i underlagen. Det ger rättvisande underlag för den politiska bedömningen av vilken hänsyn som är samlat lämplig. Det finns dock oklarheter som behöver hanteras för att motverka risken att politiska ambitioner när det gäller kvalitet blir otydliga i genomförandet. Sammanfattningsvis bedömer expertgruppen att underlag för besluten att tillåta spårväg har tillräcklig bredd när det gäller påverkan på människor och verksamheter. Det faktum att utredningen av påverkan fortsätter gör inte underlagen missvisande. Underlagens djup godtas därför att åtgärder kan vidtas för att klara lägsta godtagbara kvalitet. Styrning är viktig för att säkerställa detta. Det gäller dels politisk prioritering i situationer då ambitioner om kvalitet hotas av andra intressen. Det gäller även styrning i projektets genomförande, så att politiska ambitioner om kvalitet vidmakthålls. Ytterst ska tillsyn enligt miljöbalken kontrollera att godtagbar kvalitet hålls Oklarheter av betydelse för genomförandet Expertgruppen bedömer inte om det blir rimlig påverkan på människor och verksamheter, eftersom det ryms inom planmonopolet att godta påverkan som inte är så allvarlig att det kan utgöra hinder. Det finns emellertid oklarheter som kan inverka på möjligheten att genomföra projektet så att politiska ambitioner om god kvalitet klaras. Även för att avgöra målkonflikter kan det behövas fortsatt politisk styrning i genomförandet. Det gäller i första hand följande förhållanden. Byggskedets störningar tas upp översiktligt i tidigare underlag men inte i detaljplanerna. Det är oklart om störningarna kan vara så omfattande att särskilda åtgärder behöver vidtas. Vid planläggningen var underlagen inte rättvisande i denna fråga. Klarlägganden behövs för att identifiera behov av framtida styrning. Genomförandebeskrivningens hantering av avtal och fastighetsrättsliga förhållanden räcker inte för styrning av försiktighetsmått i byggskedet. Spårvägens trafiksäkerhet beror på utformningen. Detaljplanerna och program för gestaltning utgår från en öppen lösning, där bland annat staket undviks. Samtidigt står det klart att hastigheten på stor del av sträckan blir över 18 km/tim, det vill säga det behövs riskreducerande åtgärder. Det är oklart var det behövs staket därför att andra åtgärder inte räcker. Därför är också oklart vilka indirekta effekter som kan följa, till exempel staketens påverkan på stadsmiljö, tillgänglighet eller om åtgärderna begränsar möjligheten att ha kvar eller plantera träd. Expertgruppen bedömer att detta är en väsentlig oklarhet när det gäller slutresultatets kvalitet. Det är tänkbart att ambitionerna för gestaltning inte kan vidhållas. Fortsatt styrning behövs för att avgöra målkonflikter mellan påverkan på stadsmiljö, naturmiljö, kulturmiljö, hälsa och säkerhet. Påverkan av buller innebär att det behövs skadebegränsande åtgärder utmed vissa sträckor. Det gäller bland annat områden som är riksintressanta för kulturmiljön. Det beskrivs inte hur åtgärder kan påverka kulturmiljö, det vill säga indirekta effekter av försiktighetsmått. Expertgruppen bedömer att underlagen har brister vad gäller möjligheterna att bedöma indirekta effekter, behovet av åtgärder för att hantera indirekta effekter samt återstående påverkan på befintliga värden. Expertgruppen kan dock inte se 70 (84)

71 Störningar och emissioner att åtgärder i ett begränsat antal byggnader i sig kan ge påtaglig skada, det vill säga underlaget är rättvisande för att pröva hinder. Som nämndes under frågeområde 3 gäller oklarheten vilken kostnad det kan bli för åtgärder utan påverkan på kulturmiljö, samt vilken påverkan det kan bli på kulturmiljö med billigare åtgärder. När det gäller buller, vibrationer, elektriska fält och magnetiska fält är tanken att påverkan hanteras genom dels särskilda lösningar vid anläggandet, dels god skötsel av både spåranläggningen och spårvagnarna. Expertgruppen finner att det är oklart hur styrning ska ske för att säkra kommunens ambition när det gäller påverkan. Oklarheten kompliceras av att olika aktörer ansvarar för olika delar. 4. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER Expertgruppens slutsatser är följande. Det är korrekt och normalt att prövningen avser ett alternativ, det vill säga att detaljplaner prövar enbart spårväg. Alternativa möjligheter, som är betydelsefulla för att hantera påverkan på människor och verksamheter, har identifierats och behandlats på rimligt sätt under den mångåriga planeringen. Kunskapsutveckling om påverkan på människor och verksamheter pågår fortfarande. Detaljerad påverkan är därmed oklar. Det finns dock underlag om möjliga åtgärder som ger sådana marginaler till oacceptabel kvalitet att underlaget kan anses rättvisande för hindersprövningen då detaljplanerna antogs. Slutsatsen bekräftas av länsstyrelsens överprövning när det gäller allmänna intresset hälsa och säkerhet. Påverkan på enskilda intressen prövas för närvarande av domstol och ingår inte i expertgruppens bedömning. Expertgruppen bedömer inte om det efter genomförda åtgärder blir rimlig påverkan på människor och verksamheter, eftersom val av ambitionsnivå ryms inom planmonopolet. Oklarheter kan dock inverka på möjligheten att genomföra projektet så att politiska ambitioner om kvalitet kan klaras. Expertgruppen rekommenderar att följande uppmärksammas i fortsatta utredningar samt att politisk avstämning görs för att avgöra målkonflikter då exempelvis ambitioner om hänsyn och kvalitet inte ryms inom då aktuella kostnadsramar eller praktiska förutsättningar: Skyddsåtgärder under byggtid. Indirekta effekter av riskreducerande åtgärder (hälsa, trafiksäkerhet) på stadsmiljö inklusive natur och kulturmiljö. Indirekta effekter på kulturmiljö av åtgärder för att reducera bullerstörning. Skötsel av anläggning och spårvagnar så att ambitioner om reducerad påverkan genom buller, vibrationer, elektriska fält och magnetiska fält kan upprätthållas över tiden. Expertgruppen föreslår att politisk avstämning sker med stöd av sådan offentlig dialog som beskrivs i rekommendationerna under frågeområde (84)

72 GRANSKNING AV SPÅRVÄG Frågeområde 5 Ekonomisk hållbarhet Frågeställning enligt utredningsdirektiv: Ekonomiska konsekvenser för den kommunala ekonomin. Kostnadsberäkningar för spåranläggningen. Investeringens påverkan på driftbudgeten. Påverkan på kommunens markinnehav och skatteintäkter. I bedömningen ska förutsättningen vara att fördelning av kostnader ska ske enligt avsiktsförklaring tecknad med Region Skåne och Trafikverket. Projekt Författare Version Granskning av spårväg Expertgruppen (84)

73 Ekonomisk hållbarhet 1. UNDERLAG OCH BESLUT AV SÄRSKILD RELEVANS FÖR EKONOMISK HÅLLBARHET I detta avsnitt framgår vilka underlag och beslut som har haft särskild relevans för granskningen av frågeområdet, det vill säga främst underlag och beslut utöver det som redan diskuterats i inledningens kapitel 4. De centrala besluten avseende det ekonomiska perspektivet för spårväg Lund är dels den avsiktsförklaring som kommunstyrelsen tog den 18 juni 2009 angående införande av spårväg i Lund där det beslutades att finansieringen beaktas i den kommande överenskommelsen, genom bland annat förhöjda markpriser samt de avsiktsförklaringar med Trafikverket och Skånetrafiken om hur kostnader avseende investering och drift av spårväg ska fördelas. Det ekonomiska perspektivet behandlas därefter i en mängd olika rapporter och beslutsunderlag som förstudien för spårväg, mål och visionsdokument för Lund NE/Brunnshög, fördjupning av översiktsplanen samt ett antal konsultrapporter som behandlar kostnadssidan i form av investeringskalkyl för ny spårväg samt förväntade drift- och underhållskostnader samt intäktssidan i form av värdeeffekter genererade av spårvägen specifikt samt ett ur ett bredare perspektiv, värdeeffekter för hela Brunnshögs utveckling. Underlagen består även till viss del av arbetsmaterial samt tjänsteskrivelser inom kommunen. Följande beslut och underlag har särskild relevans för granskningen av ekonomisk hållbarhet: Avsiktsförklaring angående införande av spårväg (Dnr 66/09, 910/08), Avsiktsförklaring avseende kostnadsfördelning Lunds kommun och Trafikverket Avsiktsförklaring avseende kostnadsfördelning Lunds kommun och Skånetrafiken Översiktsplan för Lunds kommun. Antagen av kommunfullmäktige Fördjupning av översiktsplanen för Lund NE/Brunnshög. Antagen av kommunfullmäktige Lund NE/Brunnshög vision och mål, Lunds kommun. Godkänd av Byggnadsnämnden och av KS arbetsutskott/strategisk samhällsplanering Skånes befolkningsprognos , Region Skåne Utbildnings- och arbetsmarknadsprognos för Skåne med sikte på 2020, Näringsliv Skåne 2012 Utbyggnadsprogram för Lunds kommun med utblickar mot 2015, Lunds kommun augusti 2007 Förstudie spårväg Lund C till ESS Ramprogram för Medicon Village och företagsstråket Sölvegatan, Stadsbyggnadskontoret Detaljplan för del av Östra Torn 27:2 m fl. i Lund (Solbjer), antagen av Kommunfullmäktige Osäkerhetsanalys med Successivprincipen en kostnadsanalys av Lundalänken, Projektkvalitet Kostnader för drift och underhåll av infrastruktur, Spårvagnar i Skåne (84)

74 Ekonomisk hållbarhet Investeringskalkyl Lund C -ESS som är sammanställda i ett odaterat dokument. Kalkylerna är uppdelade i de olika teknikslag som är relevanta för en spåranläggning, underlagskalkylerna är uppdaterad Drift och underhållskalkyl för spårväg Lund daterad Satsning på kollektivtrafik för ökat byggande, Tyréns Stadsplanering och fastighetsvärden spårväg Lund C till ESS, Evidens PM avseende värdering, etappindelning och förutsättningar för exploateringskalkyl för Brunnshög i Lund, NAI Svefa Wihlborgs förutsättningar för markanvisningstävling Science Village, Preliminära markanvisningar på Solbjer i Lund, beslutat av Tekniska nämnden Samhällsekonomisk värdering av spårväg i Skåne, Trivector november 2008 (beställd av Skånetrafiken) Samhällsekonomi spårväg Lund C till ESS, Sweco, (beställd av Lunds kommun) Samlad effektbedömning (2015) Spårväg i Lund, fördjupad utredning, Sweco granskad och godkänd av Trafikverket Prognos för personresor 2030, Trafikverkets basprognos 2014, Trafikverket, Publikationsnummer: 2014:071. Trafikverket 2014 Regeringensuppdrag om stadsmiljöavtal - delredovisning, Trafikverket mars PRECISERINGAR AV FRÅGESTÄLLNINGAR Givet beslutad analysmodell följer ett antal övergripande frågeställningar: Vilka beslutsunderlag finns? Vilka beslut har tagits (av vem, när, innehåll osv)? Är underlaget rättvisande? Är samtliga aspekter av området utredda? Är bedömningar som gjorts rimliga och beslut som fattats gjorda på relevanta grunder? Utifrån av kommunstyrelsen beslutade frågeställningar och analysmodell samt expertgruppens samlade expertis har följande preciseringar gjorts avseende Ekonomisk hållbarhet Vilka ekonomiska konsekvenser bedöms en spårvägslösning ha för den kommunala ekonomin avseende skatteintäkter? Vilka kostnadsberäkningar för spårvägslösning har gjorts, inklusive investeringarnas påverkan på kommunens driftbudget? Vilka konsekvenser får en spårvägslösning avseende markvärdet för kommunala markinnehavet? Vilka samhällsekonomiska bedömningar har gjorts för att påvisa ekonomisk hållbarhet? I bedömningen ska förutsättningen vara att fördelning av kostnader ska ske enligt avsiktsförklaring tecknad med Region Skåne och Trafikverket. 74 (84)

75 Ekonomisk hållbarhet 3. ANALYS AV UNDERLAGEN UTIFRÅN PRECISERADE FRÅGESTÄLLNINGAR Vid granskningen av frågeområde 5 har expertgruppen anlitat särskild sakområdesexpertis beträffande kostnadskalkylering samt samhällsekonomi. Analyserna redovisas nedan i sammandrag för respektive frågeställning, för detaljer se respektive utlåtande i bilaga 7 och Vilka ekonomiska konsekvenser bedöms en spårvägslösning ha för den kommunala ekonomin avseende skatteintäkter? Att bedöma ekonomiska konsekvenser i form av kommunala skatteintäkter eller ökade kommunala driftskostnader i form av till exempel ökade kostnader för daghem och skolor eller skötsel av den framväxande stadsdelen Brunnshög kopplat till en spårvägsutbyggnad är en grannlaga uppgift. Målet med byggandet av en spårväg till Brunnshög är att skapa goda tillväxtförutsättningar för bostäder och arbetsplatser i den nya stadsdelen, vilket tydligt framkommer i både mål och visionsdokument samt fördjupning av översiktsplanen för NE Lund/ Brunnshög. I fördjupningen av översiktsplanen konstateras i den ekonomiska konsekvensbeskrivningen: Fler människor som bosätter sig i Lund och skriver sig där innebär större skatteintäkter för kommunen (s 74). Översiktsplanens fördjupning bedömer tillväxten till mellan och personer som bor eller arbetar i Brunnshög inom 20 år (översiktsplanens fördjupning anger även tidsperspektivet 2030). Ingen precisering görs om antalet boende eller arbetande men utbyggnadstakten planeras till kvm BTA per år för bostäder respektive verksamheter. Det motsvarar cirka 150 lägenheter per år, vilket på 20 år innebär att Brunnshög skulle ha bostäder som genererar cirka nya innevånare. När området är fullt utbyggt ska uppemot människor bo, arbeta eller studera i Brunnshög. Mål och visionsdokumentet för Lund NE/Brunnshög har betydligt högre måltal avseende antalet arbetsplatser och pekar på cirka arbetsplatser 2025 och bostäder, målsättningar som sedan justerats ned i fördjupningen av översiktsplanen. Några preciserade bedömningar av exakt vilka skatteintäkter som detta genererar har däremot inte tagits fram. Sannolikt kan detta till stor del förklaras av att Lunds budgetprocess inte omfattar ett så långt tidsperspektiv som Brunnshögs utbyggnad innebär, det vill säga de skatteintäkter som uppstår i Lunds kommunala budget med anledning av Brunnshögs utbyggnad ligger bortom 2018/2019 vilken är nuvarande budgethorisont. Att bedöma dessa intäkters koppling till själva spårvägsutbyggnaden har därefter sina betydande utmaningar. Ökade skatteintäkter genereras av befolkningstillväxt och att hänföra exakt vilken del av tillväxten som beror av spårvägen kan vara mycket svårt att fastställa med tanke på den komplexitet som driver befolkningstillväxten i en region som Lund. Förutom befolkningstillväxten i själva Brunnshög genererar sannolikt etablering av 75 (84)

76 Ekonomisk hållbarhet nya företag i området inflyttning till Lunds kommun men i andra områden än Brunnshög vilket också bör vägas in. Sedan tillkommer dynamiska effekter av själva företagsetableringarna i form av ökad sysselsättning, och därmed ökade skatteunderlag hos Lunds nuvarande befolkning. Möjligen skulle de regionalekonomiska tillväxtmodeller som används vid regionplanering kunna identifiera själva spårvägens effekter på tillväxten då infrastruktureffekter kan preciseras ned på val av färdmedel. Vidare kan det konstateras att nettoeffekterna för kommunens ekonomi genererat av befolkningstillväxt ofta är små. Studier visar att det kommunala skatteutjämningssystemet i de flesta fall leder till ett nollsummespel för tillväxtkommuner. De ökade kommunala intäkterna som genereras av befolkningens tillväxt innebär ökade utbetalningar till utjämningssystemet som i princip äter upp nettoeffekten (Marginalintäkter vid befolkningsförändring, Sveriges kommuner och landsting ). Expertgruppen kan konstatera att fördjupningen av översiktsplanen på en övergripandenivå identifierar ökade skatteintäkter som en av de ekonomiska konsekvenserna vid utbyggnaden av Brunnshög, men att underlag kring kommunala skatteeffekter kopplat till spårvägsutbyggnaden saknas. Expertgruppen konstaterar även att spårvägens specifika effekter på befolkningstillväxten, och därpå följande skatteintäkter, är svåra att utreda samtidigt som nettoeffekten av befolkningstillväxt oftast är relativt liten. 3.2 Vilka kostnadsberäkningar för spårvägslösning har gjorts, inklusive investeringarnas påverkan på kommunens driftbudget? Fördelning av kostnaderna för byggande och drift av en spårvägsanläggning i Lund styrs av två avsiktsförklaringar med Trafikverket respektive Skånetrafiken. Avsiktsförklaringen mellan Trafikverket och Lunds kommun avseende fördelning av investeringskostnader visar på att Lunds kommun ska stå för 50 % av investering för spårväg exklusive depå, som regionen svarar för Trafikverket står för resterande 50 %. Infrastrukturen har sedan kommunalt huvudmannaskap. Det finns i dagsläget inget beslut om tilldelning av statliga medel. Avsiktsförklaringen mellan Skånetrafiken och Lunds kommun avseende fördelning av driftkostnader innebär att Lunds kommun står för drift och underhåll av spår medan Skånetrafiken står för vagnar och personalkostnader mm samt tillgodogörs biljettintäkter. För drift och underhåll av spår bidrar Skånetrafiken med en avgift motsvarande samma andel som man gör för järnväg till Lunds kommun (i normalfallet ca %). Det har i samband med planeringen av ny spårväg i Lund tagits fram bedömningar av investeringsbehovet för en spårvägsanläggning samt bedömningar av framtida drift- och underhållskostnader. Inför framtagandet av kostnadskalkylen genomfördes en kostnadsanalys med successivprincipen vid en workshop den 1:a och 2a mars Kostnadsanalysen visar på en relativt stor osäkerhet då redovisade intervall hade en mycket stor spridning. 76 (84)

77 Ekonomisk hållbarhet Den efterföljande investeringskalkylen som bedömer spårvägsinvesteringen exklusive depå till 734 mnkr, ligger enligt expertgruppen lågt. Jämfört med referensvärden som bygger på erfarenheter från andra genomförda spårvägsprojekt rör det sig om storleksordning mnkr. De poster som särskilt avviker är byggherrekostnaderna, kostnaderna för EST (El, Signal, Tele) samt kostnaderna för ledningsomläggningar. För dessa poster ligger bedömda kostnader i investeringskalkylen under referens- och erfarenhetsvärden som expertgruppen tagit del av. Samtidigt ligger kostnaden för spåranläggningen högre i investeringsbedömningen än erfarenhetsbaserade referensvärden. Uppskattade kostnader för buller och vibrations-dämpande åtgärder bedöms ligga lågt med tanke på fastighetsbeståndets karaktär längs med spårvägens föreslagna sträckning genom centrala Lund. Investeringskalkylen saknar även i vissa delar spårbarhet. Avseende de bedömda drift- och underhållskostnaderna för anläggningen är underlaget beskrivande och omfattar relevanta poster. Helsingborg och Malmö anges som referens för kalkylens värden samtidigt som dessa städer idag saknar spårväg, varför frågan ställs vilka ursprungskällorna egentligen är? Sammantaget kan expertgruppen konstatera att relevanta avsiktsförklaringar avseende fördelningen av investeringskostnader samt drift- och underhållskostnader mellan Lunds kommun och Trafikverket respektive Skånetrafiken finns. Underlagen för kostnadsbedömningarna omfattar alla relevanta aspekter men saknar delvis spårbarhet. Expertgruppen bedömer dock att investeringskalkylen underskattar kostnaderna i storleksordningen mnkr. För att säkerställa kostnadskalkylens relevans rekommenderar expertgruppen att fortsatta utredningar framförallt görs inom kostnadsposterna spåranläggning inklusive växlar, EST (El, Signal och Tele), ledningsomläggningar samt byggherrekostnader. 3.3 Vilka konsekvenser får en spårvägslösning avseende markvärdet för kommunala markinnehavet? I avsiktsförklaring angående införande av spårväg i Lund (Dnr 66/09, 910/08) beslutade Kommunstyrelsen att finansieringen beaktas i den kommande överenskommelsen, genom bland annat förhöjda markpriser. Ingen definition görs av vilka markpriser som avses men då kommunen är en av de dominerande fastighetsägarna i området torde det primärt handla om värdeeffekter på kommunens mark. I förstudien till spårvägsutbyggnad i Lund samt mål och vision för Lund NE/Brunnshög samt efterföljande fördjupning av översiktsplanen är utgångpunkten att spårvägen i kombination med de stora stadsutvecklingsprojekten i Brunnshög kommer att generera ökad attraktivitet både avseende bostäder och arbetsplatser. Ökad attraktivitet kan mätas på många sätt men det mest vedertagna och beteendemässigt mest relevanta är att mäta förändring i storleken på efterfrågan på bostäder och kontor. Med hög attraktivitet ökar efterfrågan och därmed byggherrarnas önskan om högt markutnyttjande vilket i sin tur leder till högre markvärden/högre betalningsvilja för marken. Planeringsunderlagen tar även stor hänsyn till att planera för verksamheternas placering så att deras affärsmässigaförutsättningar optimeras. Med utgångspunkt i kommunens omfattande markinnehav i 77 (84)

78 Ekonomisk hållbarhet Brunnshög, beskriver även översiktsplanens fördjupning strategier för att attrahera byggherrar att förvärva markanvisningar i området: Det faktum att kommunen och Lunds Domkyrka är i särklass dominerande markägare, borgar för att strategin kan lyckas. Kommunen har sedan lång tid engagerat ett flertal kvalificerade byggherrar och fastighetsförvaltare. Dialogen med dessa är viktig för att detaljplaner och byggprojekt ska kunna anpassas till strategin och ge bästa möjliga resultat. För att åstadkomma den önskadeblandstaden kommer fler aktörer att bjudas in. Ytterligare variation kan skapas genom idétävlingar och markanvisningstävlingar (s 47). Förutsättningar för försäljning av byggrätter har även tillskapats i Solbjer, genom antagande av detaljplan som sammantaget omfattar byggrätter om kvm BTA. Om spårvägsutbyggnaden har positiva effekter för markvärdet bör det avspeglas i primärt två konsekvenser vilka samspelar med varandra: 1. Högre prisnivåer (uttryckt som marknadspris, vid markförsäljning, alternativ som hyresintäkt eller tomträttsavgäld) 2. Avsättning för större volymer/etapper årligen (fler bostäder och fler arbetsplatser) Rimligheten i punkt två utbyggnadsvolymernas omfattning bör även ha bäring på de befolknings- och sysselsättningsprognoser som finns för Lund. Sett till Lunds befolkningsprognos ( personer per år fram till 2021) är utbyggnadsplanerna för Brunnshög givet den mycket långa utbyggnadstiden på mellan 30 och 50 år - inte orimliga. För Lund finns ingen sysselsättningsprognos men Skåneregionen bedöms växa med sysselsatta mellan 2009 och 2020 dvs per år vilket innebär att en relativt stor andel av tillväxten behöver ske i Lund för att fylla upp de planer som finns för Brunnshög. En tredje faktor som är nära sammankopplad med volymeffekten är själva bebyggelsestrukturen det vill säga vilken typ av byggnader planeras och kommer att uppföras. Fördjupningen av översiktsplanen redovisar ambitionen om blandstad med olika bostadstyper från radhus till 5-6-vånings flerfamiljshus och olika upplåtelseformer. Byggnader för verksamheter/institutioner och andra arbetsplatser styrs i hög grad av verksamheternas egna behov. Huvudfrågan för nylokaliseringar är Lunds och Kunskapsstråkets övergripande attraktivitet. Med hög attraktivitet ökar önskemålen om högt markutnyttjande och därmed stiger värdet på marken. Exempel på att det finns en positiv värdering av spårvägsutbyggnaden hos marknadens aktörer visar de preliminära markanvisningarna som ingåtts mellan kommunen och ett antal privata byggherrar kring utvecklingen av Solbjer 2011, omfattande både bostäder och kontorslokaler. Den preliminära markanvisningens formulering kring markvärdet är: Marknadsvärdet och därmed markpriset beräknas öka den dagen bindande beslut om etablering av spårbunden kollektivtrafik mellan Lund C och Brunnshög föreligger och öka ytterligare den dagen regelbunden sådan trafik påbörjas (s 3 punkt 11). Då tidsperioden för den preliminära markanvisningen är passerad har överenskommelsen förfallit, men de byggherrar som ingicks dessa avtal torde inte vid avtalets ingång ha 78 (84)

79 Ekonomisk hållbarhet utgått från detta utan istället värderat spårvägen markvärdeeffekt positivt. Även Wihlborgs tävlingsbidrag till Science Village markanvisningstävling innehåller en tydlig indikation om att spårvägen anses påverka värdet på fastigheten positivt då deras bidrag är villkorat: En viktig förutsättning för utvecklingen av området är att spårvägen kommer till stånd. Det utlämnade materialet utgår från att en spårväg angör platsen och det är också vår utgångspunkt i tävlingen. Omfattningen av värdeeffekten är däremot inte preciserad i de ovanstående exemplen och i nuläget finns inga giltiga markanvisningsavtal, utan förhandlingar pågår. För att påvisa markvärdeeffekterna av spårvägen har Projektet Spårväg Lund C-ESS låtit konsultföretaget Evidens utreda effekterna för Brunnshög utifrån planerna för bostäder och kontor. Därtill finns en studie från Tyréns som på en mer övergripande nivå beskriver möjliga markvärdeeffekter vid utbyggnad av spårväg i Skåne. Tyréns rapport gör en generell bedömning att markvärdeeffekten för småhus vid utbyggnad av spår/järnväg är plus 5 % inom en radie av 500 meter. Rapporten utgår utifrån en mer generell värdering av spårväg och kopplar den inte till Lunds specifika förutsättningar. Värdeeffekterna har bedömts utifrån regressionsanalys av ett relativt omfattande material (7 994 försäljningar i Skåne), vilket får anses vara mer än fullgott, men baseras på försäljningar av småhus vilket gör en jämförelse med flerbostadshusmarknaden (vilket framförallt planeras i Brunnshög) tveksam, då värderingar av objektskvaliteter skiljer sig åt mellan småhusmarknaden och flerbostadshusmarknaden. Evidens rapport är en specifik beställning av Lunds kommun med anledning av spårvägsutbyggnaden för att beskriva värdeeffekter till följd av denna. Rapporten har tjänat som ett oberoende arbetsmaterial i spårvägsprojektet och kommunen har valt att arbeta vidare med markvärdefrågan på ett annat sätt (se nedan). Rapporten har tydligt preciserat omfattningen av planerad exploatering men inte delat upp det på kommunal och privat mark. En värdering av planernas realism har skett kopplat till befolknings- och sysselsättningstillväxt jämförelseperioden för sysselsättningstillväxten är dock gynnsamt vald då man väljer en period fram till den ekonomiska krisen 2008/2009 och inte har vägt in de betydligt sämre åren som följer. Prognosen för sysselsättningstillväxten avser även en mycket begränsad tidsperiod. Själva bedömningen av markvärdeeffekter sker utifrån väl beprövade empiriska modeller både avseende bostadsmarknaden och kontorsmarknaden men baserat primärt på Stockholmsmarknaden. Detta innebär att effekten av spårväg för bostadsmarknaden sannolikt överdrivs då betalningsviljan för spårväg jämförs rakt av. Visserligen förs ett resonemang om detta (med relevans avseende prisnivåer och lägesobundna kvaliteter som t ex balkong), men slutsatserna kan ifrågasättas av primärt tre anledningar: markvärdeeffekten för spårväg är sannolikt högre i Stockholm än i Lund då 1) alternativa färdmedel som bil leder till kraftiga trängseleffekter i Stockholm 2) alternativt färdmedel bil innebär höga parkeringskostnader vid användning i Stockholm 3) Stockholms kollektivtrafik 79 (84)

80 Ekonomisk hållbarhet har en kapacitet på grund av regionens storlek (turtäthet) som gör den attraktivare än i andra regioner. För kontorsmarknaden bedömer Evidens däremot att den specifika spårvägseffekten är noll kronor utifrån att liksom för bostadsmarknaden använda en modell primärt utarbetad för Stockholmsmarknaden. Expertgruppens bedömning är att värdeeffekten av spårväg i detta fall underskattas för kontorsmarknaden genom att utgå från att effekt först uppnås vid en tillgänglighetsförbättring som innebär att fler personer når platsen en brytpunkt som sannolikt varierar beroende på den totala arbetsmarknadens storlek. Bedömningen att spårväg inte har något extra värde för kontorsmarknaden motsägs även av markanvisningstävlingen för Science Village där byggherren villkorar bidraget med att spårväg etableras, samt de preliminära markanvisningsavtalen för Solbjer. Vidare utgår rapportens markvärdeeffekter från bebyggd exploatering, det vill säga försäljningspris mot boende eller hyresgäst och inte den del kommunen får del av genom byggrättsvärden. Sammanfattningsvis kan det konstateras att ingen av studierna svarar direkt på frågan vilka markvärdeeffekter spårvägen ger för kommunen men Evidens studie kan i nästa steg översättas på det kommunala markinnehavet, däremot inte som byggrättsvärden. Själva effektbedömningen är utifrån Tyréns rapport inte applicerbar för Lund då den utgår från småhus vilket inte planeras längs spårvägsstråket. Evidens värdering av spårvägseffekten är enligt vår bedömning en överskattning av värdeeffekterna för bostäder och en underskattning för kontor. Ingen av studierna bedömer eventuella effekter på möjliga utbyggnadsvolymer kopplat till en spårvägsutbyggnad, utan endast den effekt som spårvägen har på själva betalningsviljan per kvadratmeter. Huruvida en spårväg möjliggör mer omfattande exploatering eller en annan typ av bebyggelsestruktur har inte bedömts specifikt. Kommunen har i det fortsatta arbetet med att bedöma markvärdeeffekterna för Brunnshög som helhet och det kommunala innehavet specifikt arbetat vidare med NAI Svefa. Uppdraget har varit att kalkylera värdeeffekterna för kommunen vid en utveckling av Brunnshög enligt framtagna struktur- och dispositionsplaner. Dels har NAI Svefa tagit fram en värdering av kommunens byggrätter och dels en modell/exploateringskalkyl för att fortlöpande följa intäkts- och kostnadsutvecklingen för Brunnshög utifrån ett kommunalt projektutvecklingsperspektiv. I Svefas värdering av kommunens byggrätter har man utgått från den så kallade ortprismetoden som innebär att värdet sätts genom att jämföra med genomförda transaktioner för fastigheter med liknande lägesförutsättningar. På grund av få jämförelseobjekt i Lund har även transaktioner i Helsingborg och Malmö inkluderats i analysen. Metoden visar på vad byggrätterna är värda i nuläget det vill säga ingen hänsyn tas till vad värdet är med utbyggd spårväg. Svefa inleder dock värderingen med att konstatera följande: Vidare förutsätts att den planerade utvecklingen av spårväg till området förverkligas. Utan denna (eller annan likvärdig utveckling av de allmänna 80 (84)

81 Ekonomisk hållbarhet kommunikationerna) bedöms det vara svårt att realisera något betydande värde av byggrätterna (s 15). Ekonomiska effekter för privatägd mark bedöms endast ske genom gatukostnadsersättning vilket kommunen har rätt att ta ut enligt plan och bygglagen, men ingen medfinansiering av spårvägen bedöms ske från de privata fastighetsägarna. NAI Svefas värderingsmetod vilar på god sed och att bedöma byggrätternas värde är mer relevant för kommunen än att bedöma slutpris mot konsument. Ett frågetecken kan dock ställas kring själva ortsprisjämförelsen som trots att kartläggningen visar på en prisnivå i Lund och för de flesta jämförelseobjekt, bedöms utifrån en annan och högre prisnivå för Brunnshög. Möjligen har Svefa vägt in en värdeeffekt av spårvägen trots att detta inte är uttalat? Byggrättsvärderingarna har sedan tillsammans med bedömda gatukostnadsersättningar samt kommunens exploateringskostnader legat till grund för att beräkna nettovinsten för kommunen vid olika etapper av Brunnshögs utbyggnad. Exploateringskalkylen i form av ett Exceldokument är till skillnad från genomförd värdering av nuläget ett levande dokument, där intäkter och kostnader ska uppdateras allteftersom projektet framskrider. En metod som på grund av projektets många osäkerheter i nuläget får anses vara ett rimligt sätt att hantera styrningen av projektets ekonomiska status. Expertgruppen bedömer att kommunens valda metod för att påvisa och följa den ekonomiska statusen samt markvärdeeffekter för Brunnshög är rimlig (det vill säga en löpande värdering av kommunens kostnader och möjliga intäkter kopplat till projektets framåtskridande). Att uppskatta den specifika effekten spårvägen har på markvärdena är komplext, då utvecklingen av fastighetsvärdena i området beror på en mängd olika samverkande faktorer varav spårvägen är en av byggstenarna. Vald värderingsmetod för att uppskatta byggrättsvärdena bygger även på att det finns jämförelseobjekt, och då spårväg saknas i Skåne är det svårt att hitta jämförbar empiri. Expertgruppen bedömer att markvärden i grunden ska bedömas utifrån marknadens värdering av platsen och dess utvecklingsmöjligheter. I sådana bedömningar ingår bland annat faktorer som dels Lunds samlade attraktivitet för etableringar och bostadsval, vilka påverkas bland annat av nya forskningsverksamheter som t ex ESS och MAXIV, dels utifrån hur väl kommunen genomför de samlat höga ambitionerna för utformning av Kunskapsstråket/Brunnshög. Utifrån dessa förutsättningar anser expertgruppen att underlagen på ett rättvisande sett beskriver markvärdeeffekterna för den kommunala ekonomin vid utveckling av Brunnshög, trots att spårvägens specifika effekt på markvärdet specifika spårvägseffekten inte har bedömts. Den samlade bedömningen av genomförda konsultutredningar samt ställningstaganden i pågående markanvisningsprocesser, visar relativt entydligt på att det finns en positiv markvärde-effekt av spårväg, men att storleken på denna är svår att kvantifiera. Expertgruppen anser därför att relevanta aspekter är utredda samt att de bedömningar som gjorts avseende markvärdeeffekter är rimliga och inte missvisande. 81 (84)

82 Ekonomisk hållbarhet 3.4 Vilka samhällsekonomiska bedömningar har gjorts för att påvisa ekonomisk hållbarhet? Samhällsekonomiska bedömningar utgör beslutsunderlag och Trafikverkets samlade effektbedömningar har en viktig roll i Trafikverkets planerings- och beslutsprocess. Inga beslut utöver det som redan diskuterats i inledningens kapitel 4 har identifierats i granskningen. De tre samhällsekonomiska bedömningarna som genomförts visar på olika resultat. Den första av Trivector (2008) visar på lönsamhet i huvudalternativet medan de efterföljande av Sweco (2014) och Samlad effektbedömning (2015) inte uppvisar samhällsekonomisk lönsamhet. De två senare kalkylerna visar på lönsamhet vid känslighetskalkylering under förutsättning att resandeprognosen är målstyrd. De stora skillnaderna i bedömning av samhällsekonomisk lönsamhet i Trivectors rapport jämfört med Sweco och Samlad effektbedömning kan huvudsakligen förklaras av följande parametrar: Trivector antar en betydligt högre turtäthet för jämförelsealternativet med buss vilket leder till positiva nettoeffekter vid byte till spårtrafik Trivector har inte med overheadkostnader för spårtrafik Trivector antar mer biljettintäkter, vilket beror på en bedömning att det blir fler nya resenärer Trivector bedömer att restidsvinsterna blir lägre (en effekt bland annat av att jämförelsealternativet har en tätare busstrafik) Trivector bedömer att effekterna av minskad biltrafik blir större Trivector har med en positiv markvärdeeffekt vilket innebär en dubbelräkning då det redan ingår i tidsvärdet Trivector har även bedömt anläggningskostnaderna lägre de senare rapporterna har utgått från de kalkylerade kostnaderna, medan Trivector hänvisats till schablonvärlden och räknar på en kortare sträckning för spårvägen I samtliga kalkyler används elasticitetsberäkningar för resegenerering (inte modellberäkning). Metoden är rimlig, men mot bakgrund av att ett nytt färdmedel introduceras och de förändringar som väntas i markanvändningen kan den valda metoden vara alltför enkel för att prognostisera ett framtida resande. Sammanfattningsvis kan det konstateras att kalkylerna skiljer sig mycket åt och att det främst är antagandena kring markanvändningen och resandet som förklarar skillnaderna. Trivectors antagande om boende och sysselsatta år 2020 ligger betydligt högre än de planer som formulerats i ett senare skede av projektet (fördjupningen av översiktsplanen anger plus boende och sysselsatta inom en 20 års period). Samtidigt antar Sweco och Samlad effektbedömning en något lägre markanvändning än kommunens planer omfattar. I Samlad effektbedömning framhåller kalkylupprättaren att beräkningarna underskattar nyttorna, dels av ovanstående skäl, dels eftersom det finns effekter som inte ingår i kalkylen. Utöver dubbelräkning av markvärdesstegring i Trivectors rapport följer de tre bedömningarna rekommendationerna i ASEK (Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder inom transportområdet). 82 (84)

83 Ekonomisk hållbarhet Expertgruppens samlade bedömning är att beslutsunderlagen inte är missvisande trots skilda utgångspunkter och variation i resultat, och omfattar relevanta aspekter inom området, men att Trivectors bedömning är den som ligger längst från sannolikt utfall, medan studierna från Sweco och Samlad effekt-bedömning är mer rättvisande. Bedömningarna i utredningarna är rimliga, men expertgruppen finner det eftersträvansvärt att de samhällsekonomiska bedömningarna i större utsträckning utgår från kommunens planer för Brunnshög avseende markanvändningen. 4. SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER I detta avslutande avsnitt sammanställs övergripande slutsatser och rekommendationer för frågeområdet: Är beslutsunderlagen rättvisande? Är samtliga aspekter av frågeområdet utredda? Är de bedömningar som gjorts rimliga och har beslut tagits på relevanta grunder? Spårvägens effekter på kommunens skatteintäkter har vad expertgruppen kan finna inte bedömts. Om kommunen önskar påvisa de kommunalekonomiska effekterna avseende skatteintäkter kan man utreda dessa genom att använda sig av etablerade regionalekonomiska modeller som kan koppla tillväxt till infrastruktursatsningar. Kunskapsstråkets påverkan på inflytningen till Lund i stort och inte bara Brunnshög behöver också beaktas. Effekten av ökade skatteintäkter ska dock inte överskattas det kommunala skatteutjämningssystemet innebär ofta att nettoeffekten blir liten eller till och med negativ. Underlagen för investeringsbedömningen av en ny spårvägsanläggning samt de efterföljande drift och underhållskostnaderna omfattar alla relevanta aspekter men saknar delvis spårbarhet. Expertgruppen bedömer dock att investeringskalkylen underskattar kostnaderna i storleksordningen mnkr. För att säkerställa kostnadskalkylens relevans rekommenderar expertgruppen att fortsatta utredningar framförallt görs inom kostnadsposterna spåranläggning inklusive växlar, EST (El, Signal och Tele), ledningsomläggningar samt byggherrekostnader. Genomförda utredningar kring förväntade markvärdeeffekter ger varierande utfall. Den för kommunen mest relevanta studien utförd av NAI Svefa har både styrkor och svagheter men visar sammantaget på en relativt korrekt bild av markvärdeeffekterna för kommunens markinnehav. Spårvägens specifika effekt på markvärdet har däremot inte kvantifieras. Att uppskatta den effekt spårvägen har på markvärdena är komplext, varför expertgruppen bedömer kommunens valda metod som rimlig och relativt rättvisande. Expertgruppen rekommendera att kommunen fortsätter att arbetar aktivt med att belysa och bedöma de ekonomiska aspekterna för fastighetsvärdena längs spårvägens föreslagna sträckning, för att därmed säkerställa kommunala intäkter samt stärka kommunens kunskap om ekonomiska effekter av omfattande infrastruktursatsningar. De samhällsekonomiska bedömningarna skiljer sig åt och det beror framförallt på olika antaganden kring markanvändning och resande. Av de genomförda bedömningarna är det Swecos och Samlad effektbedömning som sannolikt gör den 83 (84)

84 Ekonomisk hållbarhet mest korrekta bedömningen av de samhällsekonomiska effekterna även om kalkylupprättarna uppmärksammar att kalkylen baseras på en underskattning av nyttorna. Resultatet i kalkylen är att spårväg Lund är samhällsekonomiskt olönsamt. Det är dock noterbart att en känslighetsanalys med antagandet att kommunens målsättning om ökad andel resande med kollektivtrafik nås (att en tredjedel väljer kollektiva färdmedel), leder till samhällsekonomisk lönsamhet. I samtliga kalkyler används elasticitets-beräkningar för resegenerering (inte modellberäkning). Metoden är rimlig, men mot bakgrund av att ett nytt färdmedel introduceras och de förändringar som väntas i markanvändningen kan den valda metoden vara alltför enkel för att prognostisera det framtida resandet. Expertgruppen rekommenderar även att den samhällsekonomiska analysen uppdateras löpande, allteftersom projektet framskrider och mer korrekta data kan appliceras i beräkningarna. 84 (84)

85 GRANSKNING AV SPÅRVÄG BILAGA 1 Kort CV för granskningens deltagare I denna bilaga sammanställs CV för expertgruppen, anlitade sakområdesexperter och samordningssekretariatet. Expertgruppen Mats Olsson (ordförande) Arkitektexamen från Lunds tekniska högskola. Fristående rådgivare med inriktning på stadsutveckling, urbana strategier och projektgenomförande. Mats arbetar idag som egen företagare för offentliga beställare i både Sverige och utomlands. Mats ledde expertgranskningen av Slussen-projektet för Stockholm stad under hösten Sven Lorentzi Fil Pol Mag examen med inriktning kulturgeografi, Mångårig erfarenhet av stadsutveckling, projektledning i stora stadsbyggnadsprojekt, program-granskningar och projektanalyser. Som anställd inom Stockholms stad samt i konsultroller har Sven haft ledande befattningar i förvaltningar och stora projekt inom stadsbyggande och i besöksnäringen. Sen 15 år tillbaka är Sven egen företagare och deltog under hösten i expertgranskningen av Slussen-projektet för Stockholm stad. Peggy Lerman Jur. Kand, hovrättsassessor Idag rådgivare i beslutsprocesser om planering och projekt, rättsutredningar och utbildning. Egenföretagare med uppdrag för statliga utredningar och myndigheter,, kommuner. Hon har deltagit i planeringen av Förbifart Stockholm och Citybanan Stockholm. Hon har ett särskilt fokus på samspel miljöbalken, plan- och bygglagen, infrastrukturlagar samt miljökonsekvensbeskrivning, naturskydd och miljökvalitetsnormer. Anders Ling Civilingenjör med mer än 15 års erfarenhet av marknadsanalys, fastighetsekonomiska ställningstaganden samt strategisk rådgivning avseende stads- och fastighetsutvecklingsprojekt i tidiga skeden. Han har bl.a. arbetat med marknads- och omvärldsanalyser avseende kommersiella villkor för bostads-, lokal- och detaljhandelsmarknaden. Projekt Författare Version Granskning av spårväg Expertgruppen (3)

86 Sakområdesexperter Karin Brundell-Freij Dr Brundell-Freij har gedigen och mångårig erfarenhet inom trafiksäkerhetsområdet, där hon arbetat både i nationella och internationella projekt och samarbeten. Hennes mest centrala expertis gäller modeller och metoder för att beskriva, analysera och förutsäga framtida trafikefterfrågan och trafikmängder. Särskilt har hon ägnat sig åt frågor om hur indata bör definieras, hur analysresultaten skall tolkas och vilka övergripande slutsatser man bör dra av analyserna Patrick Bellan Trädingenjör och egen företagare och arbetar i huvudsak med frågor som berör träd i stadsmiljö. Patrick undervisar även vid SLU i Alnarp och är en del av nätverket trädkonsult.nu, som är ett forskningsanknutet nätverk av både forskare och yrkesverksamma. Sedan januari 2015 är han även anlitad som rådgivare vid Movium SLU, främst i ämnen som vegetationsbyggnad och växtanvändning. Anders Reisnert Arkeolog, byggnads- och stadsantikvarie och föremålsansvarig med lång erfarenhet från stora organisationer inom kulturmiljövården. Anders har bland annat arbetat som stadsantikvarie och varit chef för Malmö Kulturmiljö. Han har även arbetat för Riksantikvarieämbetet i Estland och skrivit ett femtiotal artiklar inom kulturmiljövård, arkeologi och kulturhistoria för både svenska, danska, tyska och engelska tidskrifter. Monica Pettersson Byggnadsingenjör med lång erfarenhet inom byggekonomi och kalkyl. Hon har arbetet inom entreprenadverksamhet och som konsult och hanterar kalkyl och kostnadsuppföljning inom både husbyggnad och infrastruktur. Hon har bland annat arbetat med att fastställa målkostnader inom Spårväg C (Lidingöbanan). Sirje Pädam Filosofie doktor i nationalekonomi. Hon har cirka 20 års erfarenhet av projektledning och kvalificerade analyser inom miljöekonomi samt transport- och regionalekonomi. Sirje har i många sammanhang studerat effekter av styrmedel för en resurssnålare ekonomi. Arbetar kontinuerligt med utvärderingar och samhällsekonomiska bedömningar. Sirje har under mer än 15 år deltagit i planeringsuppdrag med inriktning mot transport- och regionplanering, i Sverige och internationell 2 (3)

87 Samordningssekretariatet (Governo) Carin Forest Carin, partner i Governo, är seniorkonsult och uppdragsansvarig för uppdraget. Carin har nästan 10 års erfarenhet av verksamhets- och processutveckling inom politiskt styrda organisationer, varav ett uppdrag för Lunds kommun avseende analys av förbättringspotential för kommunens medborgarstämmor. Hon har arbetat i en rad uppdrag inom samhällsplaneringsområdet, bland annat en genomlysning av stadsbyggnadsprojektet Norra Djurgårdsstaden samt med översyner, förbättringsarbeten och utbildning kopplade till Stockholm stads metod för investeringsprojekt. Karin Hovlin Karin är seniorkonsult och partner i Governo och utgjorde en del av samordningssekretariatet i granskningen av Slussen. Hon har betydande erfarenhet av att leda komplexa granskningar, har arbetat med ett stort antal uppdrag på strategisk nivå för bland andra Stockholms stad, VINNOVA och regeringskansliet. Rebecka Lönnroth Rebecka är analytiker på Governo och utgjorde en del av samordningssekretariatet i granskningen av Slussen, med ansvar att samordna de dokument som utgjorde grunden för granskningen. I rollen som nämndsekreterare och valsamordnare i Kungsbacka kommun fick Rebecka god kunskap och erfarenhet av den kommunala beslutprocessen. 3 (3)

88 Tidslinje över projekt Spårväg Lund C-ESS FYSISK PLANERING AVTAL & ÖVERENSKOMMELSER Bilaga 2 MÅL & VISIONER Lundalänken lämnar idéstadiet Översiktsplaneförslag med spårtrafik tas fram. ÖP 1992 för Lunds kommun Lunda-länken får sitt namn förstudie inleds 1998 ÖP 1998 för Lunds kommun 2000 Gestaltningsprogram för sträckor och hållplatser (förstudie) 2010 KF-beslut ny ÖP 2010 (okt) Beslut - genomföra plan om konvertering från buss till spårväg Förstudie Spårväg Lund C till ESS 2012 Rapport: Alternativa utformningar av kollektiv-trafiksystem mellan Lund C och ESS Beslut - Detaljplan ESS 2013 KF antar FÖP Lund NE/Brunnshög antagen KF (dec) Mark- & bostadsförsörjningsprogram (dec) 2014 KF-beslut, DP för Solbjer antas (maj) DP Solbjer överklagas (juni) KF-beslut samtliga sex detaljplaner längs Kunskaps-stråket antas (dec) 2015 Samtliga sex detaljplaner överklagas (jan) KS-beslut - Oberoende granskning (mars) 1999 Avsiktsförklaring Lundalänken - Lunds kommun och Skånetrafiken Tänk spår- bygg buss 2000 Avtal Skånetrafiken & Lunds kommun genomförande och finansiering 2001 Genomförand eavtal mellan Akademiska hus, Region Skåne & Lunds kommun 2009 Samverkansavtal SPIS Beslut om ESS till Lund (maj) Avsiktsförklaring Lund, Malmö & Helsingborg införande av spårvägstrafik 2010 Malmö stad lämnar in EUansökan om bidrag (ELENA) 2011 Samarbetsavtal ELENA inom SPISsamarbetet (april) 2013 Avsiktsförklaring ang. finansiering Lunds kommun & Skånetrafiken (april) Avsiktsförklaring ang. finansiering Lunds kommun, Region Skåne & Trafikverket (april) 2015 Trafikverket positiv till statlig medverkan i finansiering (april) 1997 LundaMaTs 2006 LundaMaTs II (okt) 2008 GC-plan Lund (mars) 2009 Trafikstrategi Lund NE/Brunnshög 2011 Kollvision 2020 (sept) 2013 PM Skånetrafiken spårväg kontra buss (maj) 2014 LundaEko II (aprl) LundaMaTs III (nov)

89 BILAGA 3 GRANSKNING AV SPÅRVÄG Fördjupning av beslutsläge för projekt spårväg Lund C ESS I denna bilaga presenteras en fördjupad beskrivning av beslutsläget för projektet spårväg Lund C ESS. Även en övergripande beskrivning av de beslut som har varit styrande för granskningens samtliga frågeområden ges. Projektet illustreras nedan: Spårvägens sträckning och föreslagna hållplatser Brunnshög med spårvägssträckning 1. TIDSLINJE FÖR DOKUMENT OCH TAGNA BESLUT Expertgruppen har för sin granskning inventerat en stor mängd dokument utredningar, beslut och överenskommelse - som tagits fram inom ramen för planeringen av Kunskapsstråket från centrala Lund till ESS. Strategiska planeringsdokument och beslut redovisas i nedanstående figur kronologiskt och sorterade inom tre dokument-/beslutsområden: Fysisk planering Avtal & överenskommelser mm i huvudsak gällande finansiering och genomförande Mål & Visioner inom trafikplaneringen. 1

90 BILAGA 3 GRANSKNING AV SPÅRVÄG Expertguppen har valt denna indelning i tre grupper med utgångspunkt från att de tre grupperna av dokument/beslut följer olika beslutsstrukturer/huvudmannaskap och formella krav. Den fysiska planeringen sker enligt PBL och hanteras inom kommunen av byggnadsnämnd/kommunfullmäktige. Trafikplaneringen inom kommunen handhas av tekniska nämnden och kommuncentrala instanser. Då kollektivtrafiken i Lund ligger inom ramen för Region Skånes och Skånetrafikens samt statliga Trafikverkets ansvarsområde redovisas överenskommelser och avsiktsförklaringar gällande trafik och investeringar i kollektivtrafiken i en separat linje. 2. DOKUMENTGENOMGÅNG Strategiska dokument redovisas nedan med expertgruppens sammanbindande kommentarer och tolkningar. Indragen text utgör citat ur dokument. 2.1 Dokument med bäring på den fysiska planeringen Rapporten Lundalänken Förstudie av en högvärdig kollektivtrafikförbindelse i Lund lades fram 1996 i syfte att övergripande beskriva förutsättningarna för en högvärdig kollektivtrafikförbindelse mellan Lunds järnvägsstation och LTH/Ideon via Universitetssjukhuset. Efter analys av trafikunderlag samt olika trafikslags förutsättningar och möjligheter konstaterar utredningen sammanfattningsvis att en högprioriterad anläggning för bussar anpassad till kraven för en stadsbana (spårväg) som kan förlängas till Staffanstorp bör börja byggas så fort som möjligt. Med utgångspunkt från utredningens förslag byggdes den nuvarande Lundalänken som är anpassad för spårväg. 2

91 BILAGA 3 GRANSKNING AV SPÅRVÄG I Översiktsplan för Lund 2010 (ÖP2010, antagen i KF 2010) uttrycks ambitionerna för nordöstra Lund och Brunnshög redan i förordet: Verksamheter med anknytning till avancerad forskning är i många fall beroende av och önskar vara belägna i eller i anslutning till staden Lund. Sådana verksamheter kan utvecklas i bland annat Brunnshögsområdet i nordöstra delen av Lunds stad. Utvecklingen kommer sannolikt att generera ytterligare tillväxt de närmaste decennierna. Med goda kollektiva trafikförbindelser är det möjligt att bo i andra delar av kommunen och regionen, men ändå kunna resa till arbeten i exempelvis Lund och Malmö på ett miljövänligt sätt. Vad gäller trafikslag för Kunskapsstråket Lund C Brunnshög/ESS anges i översiktsplanen att: Utbyggnad av snabbspårväg på Lundalänkens första etapp är den enskilt viktigaste infrastruktursatsningen i kommunen. Vidare anges att: Det är kommunens uttryckliga målsättning att Lundalänkens första etapp ska vara i drift Här finns ett tydligt samband med idrifttagandet av MAX IV och byggstarten av ESS [ ] Planeringen av nya bostads- och verksamhetsområden ska utgå från att när de första boende och verksamheter flyttar in, så ska dels gång- och cykelvägar vara färdigställda, dels kollektivtrafiken kunna köra med en turtäthet så att det finns goda alternativ till bilen redan från början. Lund NE/Brunnshög - Vision och Mål godkändes 2012 av byggnadsnämnden samt av kommunstyrelsen arbetsutskott/strategisk samhällsplanering för att ligga till grund för planeringen av Lund NE/Brunnshög. Lund NE/Brunnshög Vision och Mål bygger vidare på tidigare års planeringsdokument där Översiktsplan 2010 är det centrala dokumentet. Ur visionsdokumentet hämtas några strategiska ställningstaganden: En helt ny stadsdel ska växa fram i nordöstra Lund under de närmaste åren. När området är fullt utbyggt kommer omkring människor att arbeta och bo där. Ambitionerna är exceptionellt höga; det ska bli världens bästa forsknings- och innovationsmiljö. Men det ska också bli ett skyltfönster för hållbart svenskt stadsbyggande i världsklass; en stadsdel där planeringen genomsyras av klokskap och ansvarstagande för kommande generationer. Så blir den nya stadsdelen en plats där det är härligt att vara, bo och arbeta. Lund NE/Brunnshög visar vägen mot en hållbar värld. När Lund NE/Brunnshög planeras görs det utifrån några väldigt speciella förutsättningar: Två av världens främsta forskningsanläggningar för materialvetenskap, ESS och MAX IV, byggs i områdets norra del. De kommer att utgöra den nordligaste noden för det kunskapsstråk som börjar vid Universitetsplatsen i Lunds centrum. En spårvägslinje ska sammanlänka hela kunskapsstråket med Lunds C och erbjuda hållbara, snabba och attraktiva transporter. Lunds världspark och ExpoLund planeras bli regionala destinationer för turism och rekreation. Sammantaget innebär detta att Lund NE/Brunnshög har tre starka grundbultar: Kunskapsintensitet, hållbara transporter och regional attraktivitet. 3

92 BILAGA 3 GRANSKNING AV SPÅRVÄG För trafikplaneringen anges planeringsmålet att resandet till och från Brunnshög sker med lika delar bil, gång/cykel samt kollektivtrafik. För kollektivtrafikplaneringen är utgångspunkten att ryggraden bildas genom spårvägstrafik som anges som ett viktigt integrerande element i stadsbyggandet. I texten slås fast att Lunds potential som en av Sveriges ledande kunskapsstäder påverkas av framgången med att utveckla ett starkt och attraktivt stråk utmed spåren i Brunnshög. Fördjupning av översiktsplan för Lund NE/Brunnshög godkändes av kommunfullmäktige den 19 december I förordet anges att: Kommunen vill nu genom en fördjupning av den kommunövergripande översiktsplanen konkretisera och tydliggöra vilja och intentioner för den nordöstra delen av Lund. Förslaget till fördjupning för Brunnshög grundar sig på Vision och mål Lund NE/Brunnshög - ett dokument som tydliggör den vision och de mål som finns framtagna för utbyggnaden av Brunnshög. I fördjupningens bilaga 1, Konsekvenser, analyseras vad som händer om inte förutsättningarna beträffande spårväg i planen infrias: Spårväg är en central förutsättning för att kunna skapa en omfattande och tät stadsbebyggelse i Brunnshög, med attraktiv stadsmiljö och hållbart resande. Även om dagens busstrafik kan utvecklas en hel del bedöms det inte vara möjligt att med buss skapa samma attraktivitet som en spårväg kan ge.* Om spårvägen ej genomförs kommer därför en större andel av resandet ske med bil. Den ökade vägtrafikbelastningen kommer då utgöra en begränsning för hur mycket Brunnshög kan byggas ut totalt sett. Det skulle också försvåramöjligheterna att nå uppsatta mål för stadsmiljö och trafik. (* Ref: Hass-Klau 2010) Den fördjupade översiktsplanen tar även upp frågan om utbyggnadstakt inom området: Fördjupningen av översiktsplanen utgår från den långsiktiga utvecklingen och visionen som sträcker sig år framåt i tiden och behandlar ett större område, benämnt visionsområdet. Fördjupningens formella planförslag har ett 20-årigt tidsperspektiv och siktar framåt till år Fram till omkring år 2030 bedöms ca hälften av den totala utbyggnaden i Brunnshög har tillkommit. Utbyggnaden möjliggör för ca boende, studerande och arbetande i stadsdelen." Fullt utbyggt anger den fördjupade översiktsplanen att ca människor kommer att bo, arbeta eller studera inom området. Kan noteras att visionsdokumentet anger ca människor. Inom ramen för den genomförandeinriktade planeringen för en utbyggd spårväg upprättades 2011 Förstudie Spårväg Lund C till ESS som var avsedd att ligga till grund för en järnvägsplan enligt järnvägslagen. Förstudien innehåller en omfattande redovisning av den planerade spårvägssträckningen från centrala Lund till ESS och baseras på de övergripande fysiska planeringsdokumenten. Förstudien var avsedd att inom ramen för dåvarande lagstiftning resultera i en järnvägsplan för spårutbyggnaden. Förstudien remissbehandlades men genom att lagstiftningen ändrades upprättades inte en järnvägsplan. Förstudien har därför inte heller varit föremål för politiskt ställningstagande. Med utgångspunkt från förstudien utarbetades i stället detaljplaner enligt Plan- och bygglagen där förstudien fungerade som program. Detaljplanerna antogs av kommunfullmäktige 2014 (detaljplanerna är överklagade). I förstudien görs jämförande analyser mellan utredningsalternativet, det vill säga spårväg och nollalternativet, det vill säga busstrafiklösning. Förstudien behandlar även möjligheten att genomföra en så kallat BRT-lösning för busstrafiken (BRT = Bus RapidTransport) där bussarna går på separat väg/bana hela sträckan, liksom stadsbussarna gör på delsträckan Lundalänken i dag. 4

93 BILAGA 3 GRANSKNING AV SPÅRVÄG I förstudiens sammanfattning uttrycks följande beträffande val mellan alternativ: Dagens vägtrafiksystem i förstudieområdet är hårt belastat, och kollektivtrafiken har därför en central roll i trafikförsörjningen. Sedan 2003 finns Lundalänken, ett högklassigt kollektivtrafikstråk som idag trafikeras med buss men byggt på ett sätt så att det ska vara möjligt att konvertera till spårtrafik. Resandet på Lundalänken har ökat kraftigt sedan starten, och tillsammans med de massiva utbyggnadsplaner för verksamheter och bostäder som finns utmed dess sträckning har frågan om spårvägsetablering aktualiserats. Med de mål som finns uttryckta i kommunala policydokument som LundaEko och LundaMaTs, samt visionen för Lund NE/Brunnshög om en attraktiv och hållbar stadsdel, måste kollektivtrafikresandet mångfaldigas. Förstudiens nollalternativ innebär en intensifierad trafikering med buss på Lundalänken, med bibehållet trafiksystem och gatustruktur som idag. Nollalternativet bedöms dock inte uppnå de uppsatta projektmålen om attraktiv kollektivtrafik (kapacitet som klarar ett mångdubblat resande och standard som attraherar en stor mängd nya resenärer) och en attraktiv stadsmiljö (som ger förutsättningar för ett utvecklat näringsliv och goda boendemiljöer). Bedömningen är att utredningsalternativet spårväg mellan Lund C till ESS i hög utsträckning bidrar till att uppfylla de uppsatta projektmålen attraktiv stadsmiljö och attraktiv kollektivtrafik. Projektet bidrar också till att uppfylla nationella transportpolitiska mål, nationella och regionala miljömål, samt de mål som Lunds kommun angivit i sina policydokument LundaEko och LundaMaTs. Spårvägen medför att Lundaborna får ett modernt kapacitetsstarkt transportmedel, som kan bidra till en god stadsutveckling och låg miljöbelastning. Vidare anges i förstudien att: Spårvagnstrafik har betydligt högre kapacitet än busstrafik. En normal stadsbuss i Lund (12 meter lång) har 24 sittplatser, medan en 30 meter lång spårvagn har ca 70 sittplatser. När turtätheten på busstrafiken blir hög finns det anledning att fundera över om spårtrafik kan klara trafikuppgiften bättre. Erfarenheterna visar också att spårtrafik normalt sett attraherar betydligt fler resenärer än motsvarande busstrafik. Detta gäller även i de fall där spårtrafiken inte går snabbare än motsvarande buss. Anledningen är en effekt som brukar kallas spårfaktor, som tar hänsyn till mjuka faktorer som gör att resenären attraheras mer av spårburen trafik än av busstrafik. Detta handlar inte bara om ökad komfort, utan också om en värdering av det konkreta förtroende och den tydlighet som ett spår i gatan ger. Moderna spårvägar ska dessutom inte enbart ses som en kollektivtrafiklösning, utan de är ofta en del i ett helhetsgrepp för stadens samtliga transportfrågor kopplade till stadsmiljöomvandling. Förstudien konstaterar att Lundalänken i dag kan sägas vara en slags BRT-lösning med egna körfält. Studien anför följande argument mot en BRT-lösning: En utbyggnad av Lundalänken till en mer komplett BRT-lösning skulle innebära en förbättring av kapaciteten i förhållande till nollalternativet men också omfattande ombyggnader av stadsmiljön, där särskilt hållplatsmiljöerna skulle bli mycket storskaliga. Detta bedöms inte vara lämpligt med hänsyn till de höga stadsmiljöambitioner som finns för Lund NE/Brunnshög. En BRT-lösning bedöms heller inte vara kompatibel med Lundalänkens planerade etapputbyggnad genom stadskärnan till södra Lund och Staffanstorp. Denna slutsats gäller även om BRT-konceptet skulle trafikeras med trådbuss eller elbuss. Förstudien resonerar även om framtida vidareutveckling av spårvägssystem i Lund med bäring på fortsatt stadsutveckling i enlighet med översiktsplanen för kommunen: 5

94 BILAGA 3 GRANSKNING AV SPÅRVÄG Spårväg mellan Lund C och ESS är första etappen i ett tänkt framtida spårvägssystem i och kring Lund. Med en förgrening norr om hållplats Solbjersvägen (nuvarande hållplats Brunnshög Centrum) kan en framtida spårvägsutbyggnad till Dalby förverkligas. I Dalby skulle spårvägen då anknyta till den planerade järnvägsstationen på Simrishamnsbanan. Ytterligare utveckling av systemet skulle kunna ske genom förlängning från Lund C till södra Lund och vidare till Staffanstorp. Vad gäller nollalternativet, fortsatt busstrafik skriver förstudien: Lundalänken har sedan den öppnade som bussbana haft stor regional betydelse. Merparten av resorna på länken är regionala resor, och den kraftiga resandeökning som varit är ett bevis på att den regionala kollektivtrafikkopplingen till Universitetssjukhuset, LTH, Ideon och Lund NE/Brunnshög stärkts avsevärt. När busstrafiken når sitt kapacitetstak innebär det emellertid att det blir svårt att uppnå ytterligare regionala effekter med Lundalänken som bussbana. Tvärtom finns det risk för att den regionala utvecklingen blir lidande, om den uteblivna kapacitetshöjningen i kollektivtrafiksystemet innebär att fortsatta utbyggnader inte kan genomföras i kunskapsstråket. Om man inte uppgraderar till ett mer kapacitetsstarkt system innebär det i praktiken att en stor del av de utbyggnader som planeras i stråket inte kan genomföras. Den samlade kapaciteten i vägsystemet tillsammans med kollektivtrafiksystemet blir helt enkelt inte tillräcklig för att kunna hantera en så kraftig utbyggnad av bostäder och verksamheter. Nollalternativet, med fortsatt busstrafik, innebär ett mindre attraktivt kollektivtrafikresande vilket i sin tur ger ökad biltrafik. Förutsättningarna att skapa en långsiktigt hållbar stad i de planerade stadsdelarna i Lund NE/Brunnshög och forskningsanläggningarna MAX IV och ESS minskar avsevärt med detta alternativ. Nollalternativet innebär därmed att framväxten av attraktiva bostäder, verksamheter och serviceetableringar i stråket ges sämre förutsättningar. Förstudiens analys av måluppfyllelse och samlad bedömning redovisas under följande rubriker: Attraktiv stadsmiljö, Attraktiv kollektivtrafik, Lokala mål, Regionala mål och Nationella mål. En samlad bedömning görs: Med ett införande av spårväg i Lund uppnår man hög kapacitet till förhållandevis rimliga kostnader. Spårvagnar drar lite energi och kräver litet utrymme men har kapacitet att transportera en stor mängd passagerare. Moderna spårvägar ger inte bara en effektiv kollektivtrafik utan bidrar även ofta till att skapa en attraktiv stadsmiljö. Ett spårvägsbygge i Lund är en långsiktig investering. Det visar att det här under lång tid kommer att finnas kollektivtrafik med hög kapacitet, vilket skapar en stabilitet och trygghet för människor som bor och arbetar i området. Spåren skapar en ryggradsliknade struktur i staden. Spårvagnar drivs med elektricitet vilket innebär att det sker minimalt med utsläpp av skadliga avgaser i gatumiljön. Dessutom visar erfarenheten att spårtrafik attraherar bilister, vilket bidrar till att minska de totala utsläppen av koldioxid. Sammanfattningsvis kan det konstateras att utredningsalternativet bidrar till uppfyllandet av samtliga nationella, regionala och lokala mål. Vidare bidrar utredningsalternativet med positiva effekter avseende en rad aspekter så som exempelvis miljöpåverkan, kapacitet, tillgänglighet och komfort samt möjlighet till utveckling av Lunds stadsmiljö. Den samlade bedömningen har gjorts utifrån översiktliga sammanvägningar av måluppfyllelse av mål, effekter och omgivningspåverkan. Förstudien sammanfattar sin jämförande analys av nollalternativet, buss och utredningsalternativet, spårväg i följande tabell: 6

95 BILAGA 3 GRANSKNING AV SPÅRVÄG Stadsbyggnadskontoret i Lund utarbetade 2012 Trafikstrategi för Lund NE/Brunnshög Färdplan för hållbar mobilitet. Trafikstrategin syftar till att ange operativa strategier: som stöd, som ska kännas relevanta och som ska kunna användas av såväl offentliga planeringsorgan inom och utom kommunen, av privata aktörer som t ex byggherrar och fastighetsägare. Strategin bygger på tidigare angivna mål om trafikantfördelning med en tredjedel på vardera gruppen bil, kollektivtrafik respektive gång eller cykel. I trafikstrategidokumentet konstateras beträffande uppfyllande av miljömålen att: 7