Remiss: Betänkandet Självständiga lärosäten (SOU 2008:104)

Transkript

1 1 (5) YTTRANDE Dnr SU Bengt Johansson Kanslichef Juridiska fakultetskansliet Rektor Remiss: Betänkandet Självständiga lärosäten (SOU 2008:104) Juridiska fakultetsnämnden, som beretts tillfälle att yttra sig i rubricerade ärende, får härmed anföra följande. 1- Inledning och allmänna kommentarer Ett genomgående drag i betänkandet är att utredningsgruppen utgår från fyra olika, sinsemellan likställda autonomibegrepp, nämligen akademisk autonomi, som innefattar det som normalt förstås med akademisk frihet vad avser undervisning och forskning; finansiell autonomi, organisatorisk autonomi samt personalpolitisk autonomi. Autonomin skall enligt betänkandet realisera två liberala frihetskrav, nämligen frihet från statlig styrning och intervention samt frihet till självbestämmande inom samtliga angivna autonomisfärer. Utredningen ger i denna mening uttryck för ett klassiskt universitetspolitiskt program, som har sina rötter i Wilhelm von Humboldts universitetsidé, som man för övrigt hänvisar till. Det humboldtska arvet gör sig, enligt betänkandet, framför allt gällande i den särställning som universitet och högskolor hävdar i förhållande till andra offentliga organisationer och inrättningar. Universitetet representerar något annat än övriga myndigheter. Det är denna särart som motiverar en fullständig emancipation av universiteten ur den statliga maktsfären. En svaghet i den argumentation som utredaren för till förmån för sitt förslag är att den framhållna särarten och vilka överväganden den grundar sig på inte underkastas någon analys. Enligt den humboldtska universitetsidén, som fortfarande utgör en bärande tanke i svensk forsknings- och utbildningspolitik, är det kravet på vetenskapens frihet som motiverar autonomiprivilegiet. Autonomin kan med andra ord inte vara ett mål i sig utan den är ett utflöde av något annat för vars skull den en gång har givits. Den är och förblir ett medel, vars uppgift det är att realisera och skydda en högre målsättning, nämligen vetenskapens frihet. Det är således enligt nämndens mening ur denna synvinkel som kravet på autonomi måste betraktas. Utredaren har dock inte utrett detta inbördes förhållande mellan mål och medel. Istället för att låta utredningen av frågan om en utvidgad autonomi för universitet och högskolor ta sin utgångspunkt i vad som borde vara föremålet för alla organisatoriska och ekonomiska strävanden på området, nämligen att garantera och skydda det fria, vetenskapligt Stockholms universitet Besöksadress: Telefon: Stockholm Rum E Telefax: E-post: bengt.johansson@juridicum.su.se

2 2 (5) disciplinerade kunskapssökandet, har man låtit omsorgen om formen komma i första rummet. Den organisatoriska och finansiella autonomin har därmed blivit ett självändamål som aldrig sätts ifråga. Omvänt sett är det givet att universitetsautonomin måste ha sin gräns, som naturligt nog går vid den punkt, där den inte längre behövs för att skydda den vetenskapliga argumentationens särart i förhållande till andra diskurser i samhället såsom t.ex. politik. Det finns därför inte något i universitetets huvudsakliga bestämning, d.v.s. att skydda den vetenskapliga friheten från intrång från andra intressen, som motiverar den totala autonomi som utredningen förespråkar. Mot bakgrund av vad som ovan anförts kan det på goda grunder ifrågasättas om inte den absoluta autonomi som förespråkas i betänkandet snarare är till mer skada än gagn för den akademiska friheten. Långsiktighet är utan tvekan den första förutsättningen för en kontinuerlig och lyckosam utveckling inom såväl forskning som utbildning. Att låta universiteten även fortsättningsvis ingå i den statliga myndighetssfären kan därför betraktas som ett skydd mot marknadens kortsiktighet. I betänkandet framhålles som ett argument för det i förhållande till staten helt autonoma universitetet att universitet genom en sådan självständighet snabbt kan anpassa sig till andra aktörer och ingå i olika former av samarbeten som det annars skulle vara utestängt från. Här finns anledning att hissa varningsflagg. En sådan anpasslighet står i bjärt kontrast mot den eftersträvade långsiktigheten och den kan sätta den akademiska friheten i fara. Vad säger att staten även fortsättningsvis vill ta ett långsiktigt ansvar när universiteten väl emanciperats? Och vad mer är, vad händer med det lärosäte som gör en felsatsning, om inte staten finns som garant för verksamheten? Den nuvarande organisatoriska strukturen och dess principer för beslutsfattande tillgodoser i stort det angivna syftet. Frågor som rör forskning och utbildning avgörs enligt en kollegial princip, som i sig är en konsekvens av den akademiska friheten. Förvaltningsfrågor i övrigt, t.ex. sådana som rör medelsförvaltning eller arbetsgivaransvar, representerar däremot en annan sida av verksamheten, som sköts enligt en byråkratisk princip. Härvidlag föreligger knappast något skyddsbehov av ovan nämnda slag, d.v.s. skyddet för den akademiska friheten. Istället bör denna verksamhet genomsyras av samma värdegrunder som samhället i övrigt. I detta hänseende skulle den absoluta autonomin istället kunna leda till att universiteten förvandlas till akademiska elfenbenstorn utan samhörighet med sin omgivning Givetvis kan staten fullt legitimt framföra önskemål till universiteten som t.ex. avser utbildningsmål och liknande, så länge som dessa inte inkräktar på den akademiska friheten. Den delikata balansen mellan frihet och styrning kräver såväl återhållsamhet från statsmakternas sida som vaksamhet från universitetens. Det finns således anledning att överväga om det inte vore lämpligt att följa Finlands exempel och grundlagsfästa den akademiska friheten, I dagens läge är det dock inte direkta ingripanden från statsmakternas sida som uppfattas som det största hotet mot den akademiska friheten. Istället är det den långt gående öronmärkningen av externa forskningsresurser som främst hotar den akademiska autonomin. Det är svårt att upprätthålla en fri och förutsättningslös vetenskaplig verksamhet i skuggan av detaljerade och kortsiktiga strategier för den externa forskningsfinansieringen. Den fortgående urholkningen av lärosätenas egna forskningsresurser bidrar i hög grad till

3 3 (5) denna utveckling. Det är nämndens uppfattning att man i betänkandet sammanblandar mål och medel. Den vetenskapliga verksamheten kräver och förtjänar en autonomi som motsvarar dess syfte - fri forskning och undervisning på vetenskaplig grund. Däremot är universiteten inte övrigt betjänta av att isoleras från de politiska beslutsprocesserna i ett demokratiskt statsskick. Det är därför en felvänd ordning att, som utredarna föreslår, låta forskning och utbildning anpassa sig efter en autonomi som styrs av andra hänsyn. 2- Offentligrättsliga aspekter av utredningens förslag Fakultetsnämnden delar utredarens uppfattning om att dagens detaljreglering på många områden lägger hinder för en nödvändig utveckling. Däremot ifrågasätter nämnden den modell utredaren anvisar för att komma till rätta med detta. Nämnden menar att det inte är nödvändigt med den osäkerhet som under många år kommer att följa av tillskapandet av en ny offentligrättslig associationsform. Många problem går i själva verket att lösa inom ramen för nu existerande ordning. Förvaltningslagen anger i 3 1 st. att om annan lag eller förordning innehåller en avvikande regel gäller denna. Det är alltså fullt möjligt att i högskolelagen och högskoleförordningen på sätt som redan skett införa från förvaltningslagen avvikande bestämmelser för att på de punkter det anses önskvärt tona ned myndighetsfunktionen. Utredaren avvisar reformer inom det befintliga regelverket som en möjlig väg och hänvisar härvidlag till utvecklingen efter den avreglering som skedde efter 1993 års reform, då mycket av avregleringen återtogs. Den av utredningen föreslagna modellen skulle skänka en större stabilitet. Nämnden ifrågasätter detta argument då det rimligen inte kan vara svårare att genom lagar och förordningar återreglera den självständiga högskolans verksamhet. En lag kan ju ändras genom ett enda riksdagsbeslut med enkel majoritet (jfr RF 4 kap. 5 ). Nämnden delar inte heller utredarens uppfattning om att universitet och högskolor endast i begränsad omfattning ägnar sig åt myndighetsutövning (s. 112 och även s. 155) även om det är sant att den rena undervisningen och forskningen inte hör dit. Förutom examination hör till myndighetsutövning sådan verksamhet som antagning, studieortsbyten, uppehåll i och återkomst till studier, disciplinärenden, avskiljandeärenden, utredningar och ställningstaganden med anledning av anmälan om diskriminering, anställningsärenden m.m. Personalen skall enligt förslaget inte längre vara statsanställd men ändock avlönas av statliga medel, åtminstone till en del ägna sig åt myndighetsutövning och stå under tillsyn av Justitieombudsmannen och Justitiekanslern samt omfattas av offentlighetsprincipen m.m. Frågan är då vari skillnaden mot att vara statsanställd egentligen består. 3- Arbetsrättsliga aspekter av utredningens förslag Utredningens förslag vad gäller de arbetsrättsliga frågorna (s. 178, ) är vilseledande, bristfällig eller direkt felaktiga. Utredningen menar att de flesta av dessa frågor får lösas utifrån arbetsrättsliga regler eller med stöd av kollektivavtal. För att få till stånd ett

4 4 (5) kollektivavtal krävs dock två parter. Om en av dessa parter av någon anledning inte vill träffa ett kollektivavtal så får man inte till stånd en reglering som avviker från t.ex. LAS. Det kan även befaras att den form av flexibilitet vad gäller olika anställningsformer som följer av bestämmelserna i 4 kap. 30 HF inte kommer att komma till stånd med stöd av avvikelser från LAS genom kollektivavtal. Den bestämmelse som idag finns enligt 2 kap 8 HF avseende det tidsbegränsade förordnandet för rektor saknar t ex motsvarighet i LAS. Utredaren har även tänkt sig att frågan om förtroendeskadliga bisysslor skall regleras genom kollektivavtal. Fakultetsnämnden vill bestämt avråda från en sådan ordning. Att avveckla disciplinpåföljdsreglerna i LOA vilket följer av utredningens förslag - är ett alltför stort offer i sammanhanget. Inte heller skall bestämmelsen i 6b LAS avseende frågan om verksamhetsövergång läsas så att det skall träffas nya anställningsavtal av det självständiga lärosätet efter att lärarna övergått från sin gamla arbetsgivare till den nye. Lagtekniskt är denna regel utformad som en substitutionsregel, dvs. det bestående anställningsavtalet får en ny arbetsgivare med stöd av lag. Detta är en tvingande bestämmelse som inte kan avtalas bort. Denna bestämmelse gäller även för de fullmaktsprofessorer som finns kvar i systemet då utredningens förslag eventuellt skall genomföras. Att en annan lösning kunde väljas för fullmaktsprofessorerna beträffande stiftelseombildningen av Chalmers och Högskolan i Jönköping berodde på att dessa verksamhetsövergångar ägde rum innan 6b LAS tillkom. Enligt förslaget skall möjligheten att överklaga anställningsbeslut upphöra (s. 190). Nämnden är osäker på om man så lättvändigt kan trolla bort verksamhetens offentligrättsliga drag. Anställningsförhållanden avses såvitt nämnden kan bedöma vara mycket lika de befintliga(se. s 14 p. 5). Det bådar inte gott att genom sådana manövrar försöka ta bort den rätt till domstolsprövning som numera följer av Europakonventionen (jfr RÅ 2006 ref. 65 och t.ex. fallet Pellegrin mot Frankrike (s. 197 not. 11)). Rätten att överklaga utgör en rättssäkerhetsgaranti och Europadomstolen tolkar olika begrepp autonomt. Nämnden utesluter inte att de anställda även efter den särreglering som övervägs alltjämt skulle uppfattas som offentligt anställda. Nämnden ser dessutom en risk med att vi på detta sätt ger oss ut på obruten mark. Om vi tar bort Överklagandenämnden för Högskolan som av EG-domstolen accepterats som en domstol för att konstatera att tjänstebeslut inte längre kan överklagas, så föreligger en stor risk att de som ändå vill överklaga vänder sig till länsrätt med stöd av förvaltningslagen 22 a - vilken alltid skall tillämpas (d v s oavsett regler i specialförfattningar om att t.ex. regeringen är besvärsinstans eller att ett överklagandeförbud är uppställt) om en rätt till domstolsprövning föreligger enligt konventionen. Detta följer nämligen efter en lagändring år 2006 av förvaltningslagen 3 st Akademisk kvalitet Utredningens förslag om att den centrala regleringen av befattningsstrukturen och anställningsförfarandet skall upphöra och att dessa frågor fortsättningsvis skall regleras vid lärosätena, kommer sannolikt att leda till att lärosätena kommer att tillämpa olika kriterier och villkor i tillsättningsärenden. Det finns en risk för mindre stringent tillsättningsförfarande vid

5 vissa lärosäten, som på sikt kan påverka den akademiska kvaliteten hos andra universitet och högskolor. En sådan utveckling kommer att skada det höga och jämna akademiska anseende som Sverige har på internationell nivå. 5 (5)