Statssuveränitet och humanitär intervention: (O)förenliga principer i ett globaliserat internationellt samhälle?

Transkript

1 Statssuveränitet och humanitär intervention: (O)förenliga principer 783 Statssuveränitet och humanitär intervention: (O)förenliga principer i ett globaliserat internationellt samhälle? MIKAEL BAAZ* 1. Inledning It was the best of times, it was the worst of times, it was the age of wisdom, it was the age of foolishness, it was the epoch of belief, it was the epoch of incredulity, it was the season of Light, it was the season of Darkness, it was the spring of hope, it was the winter of despair, we had everything before us, we had nothing before us. 1 I september 2000 samlades drygt 150 av nästan 200 möjliga stats- och regeringschefer i New York för att diskutera framtiden för Förenta Nationerna (FN). Den formella bakgrunden till toppmötet betitlat The Role of the United Nations in the Twenty-first Century var en inbjudan från FN:s dåvarande generalsekreterare Kofi Annan. 2 Aldrig tidigare hade så många ledare från jordens alla världsdelar samlats på en och samma gång. Den stora uppslutningen var onekligen att betrakta som en stark manifestation för FN. 3 Men om man istället ser till de faktiska orsakerna bakom inbjudan blir bilden genast mer komplex. Toppmötet var påkallat av åtminstone två anledningar. Primo, den snabba förändringen i världen, från en internationell till en allt mer global världsordning. 4 Secundo, FN:s roll inom ramen för ett internationellt samhälle präglat av en tilltagande globalisering. 5 FN var år 2000 en organisation som sökte sin * Docent, universitetslektor i internationell rätt, juridiska institutionen, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet. 1 Dickens, C., A Tale of Two Cities, New York[1859]1925, s För den formella bakgrunden och upptakten till toppmötet, se exempelvis: A/RES/53/202 (1995), A/RES/53/239 (1998), A/RES/54/261 (1999) och A/RES/54/28 (1999). 3 Pehrson, L., FN-visioner skrämmer många, Dagens Nyheter, , s. A För en mer omfattande diskussion av världsordningsbegreppet, se, inter alia, Baaz, M., A Metatheoretical Foundation for the Study of International Relations in a Global Era: A Social Constructivist Approach, Göteborg 2002, s. 210 ff., Baaz, M., Aktörer, strukturer och institutioner, i Stubbergaard, Y. och Hall, P., red., Demokrati och Makt, Lund 2008, s. 71 ff., Baaz, M., The Use of Force and International Society, Stockholm 2009, s. 37 ff. och 132 ff. 5 Med begreppet internationellt samhälle avses: [A] group of states (or more generally, a group of independent political communities) which not merely form a system, in the sense that the be-

2 784 Mikael Baaz identitet i en värld som såg radikalt annorlunda ut än vad den gjorde när organisationen bildades. Förändringsprocessen, vilken föranlett Kofi Annans inbjudan, tog sin början i slutet av 1980-talet med Kalla krigets slut, Berlinmurens fall, Tysklands enande och Sovjetunionens upplösning och kom att prägla hela 1990-talet. Endast ett år efter Millenniemötet eskalerade förändringsprocessen och ändrade möjligen också riktning till följd av terrordåden mot USA den 11 september, USA:s militära intervention i Afghanistan kort därefter och så småningom Irakkriget, som bröt ut i mars I början av 2005 presenterade Kofi Annan ett reformpaket, In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All, för att FN bättre skulle gå i takt med sin samtid. 7 I september samma år höll organisationen ett nytt toppmöte, ett uppföljningsmöte till Millenniemötet fem år tidigare. Under mötet antogs en del av de förändringar som föreslagits i reformpaketet. Trots de gjorda reformerna, återstår mycket att göra. Utmaningarna för Kofi Annans efterföljare, Sydkoreas tidigare utrikesminister, Ban Ki Moon, vad gäller att få FN att gå i takt med sin samtid är stora. FN bildades för drygt sextio år sedan, i skuggan av atomvapen och allvarliga brott mot mänskligheten, av segrarmakterna i andra världskriget. Det primära syftet med organisationen var att upprätthålla internationell fred och säkerhet, att utveckla fredliga relationer mellan stater och att vidta andra lämpliga åtgärder för att stärka den internationella freden. Dessutom önskade initiativtagarna till organisationen att den skulle fungera som ett forum för att hantera ekonomiska, sociala, kulturella och humanitära frågor och problem, samt att arbeta för att främja respekten för mänskliga fri- och rättigheter. 8 Organisationens målgrupper är således både stater och enskilda individer, dess fokus såväl ordning som rättvisa; traditionellt sett i omnämnd prioritetsordning. 9 De grundläggande organisationsprinciperna för FN är historiskt sett nationell suveränitet, förbud mot våldsanvändning och icke-intervention. 10 När organisa- haviour of each is a necessary factor in the calculations of the others, but also have established by dialogue and consent common rules and institutions for the conduct of their relations, and recognise their common interest in maintaining these arrangements. Hedley, B., The Emergence of a Universal International Society, i Bull, H. och Watson, A., red., The Expansion of International Society, Oxford 1984, s. 1. För en vidare diskussion kring begreppet internationellt samhälle (och dess relation till begreppet världssamhälle, m.m.), se Baaz, M., Aktörer, strukturer och institutioner, i Stubbergaard, Y. och Hall, P. (red.), Demokrati och Makt, Lund Baaz, M., The Use of Force and International Society, Stockholm 2009, s. 15 ff. 7 Kofi A., 2005, A/RES/59 (2005). 8 Voronkov, L., International Peace and Security: New Challenges to the UN, i Bourantonis D. and Wienner, J., red., The United Nations in the New World Order: The Organization at Fifty, London 1995, s. 1. Se också Art. 1, The Charter of the United Nations (1945). 9 Se Schleisinger, S. C., Act of Creation: The Founding of the United Nations A Story of Superpowers, Secret Agents, Wartime Allies and Enemies, and Their Quest for a Peaceful World, Boulder Art. 2(1), 2(4) och 2(7), The Charter of the United Nations (1945).

3 Statssuveränitet och humanitär intervention: (O)förenliga principer 785 tionen bildades antogs det att staten skulle fungera som garant för individens mänskliga fri- och rättigheter. I antagandet återfinns en av de mest fundamentala spänningarna, såväl inom organisationen som i dagens allt mer globaliserade internationella samhälle. Vad händer om staten inte uppfyller sina förväntade åtaganden utan i stället dödar eller terroriserar sina egna medborgare, gömd bakom en sköld av suveränitet? Är och/eller bör den nationella suveräniteten (i sådana fall) vara ovillkorlig? Vilka rättigheter och skyldigheter har det internationella samhället, i egenskap av väktare av mänskliga fri- och rättigheter, att ingripa i sådana fall? Frågorna var relativt enkla att besvara under det Kalla kriget ( ). 11 Kränkningar av mänskliga fri- och rättigheter ansågs ovillkorligen falla inom varje enskild stats jurisdiktion. Den nationella suveräniteten var i princip oantastlig och intervention, oavsett orsakerna till densamma, ansågs inte vara förenlig med opinio juris, eller gällande rätt, under perioden. Sedan i början av 1990-talet har det emellertid skett en attitydförändring, framför allt i länderna i Väst, och svaren på de tre frågorna infinner sig inte med samma relativa enkelhet som tidigare. De mänskliga fri- och rättigheterna anses inte längre tillkomma individen endast i egenskap av medborgare i en stat utan också i egenskap av att vara en del av mänskligheten såsom världsmedborgare. De mänskliga fri- och rättigheterna betraktas, sedan det Kalla krigets slut, som (mer) universella (än tidigare). 12 Av detta följer att den nationella suveräniteten inte längre anses kunna användas som ett ovillkorligt skydd mot yttre inblandning. Det internationella samhället bör, anser allt fler politiska ledare och andra, inte bara ha en rätt utan också en skyldighet att ingripa vid systematiska kränkningar av mänskliga fri- och rättigheter. Dessa progressiva idéer tog Kofi Annan fasta på när han drog upp riktlinjerna för sin vision om FN:s framtida roll inför toppmötet i september I denna framtidsvision skulle FN intervenera inte bara för att hindra krig utan också för att hindra kränkningar av de mänskliga fri- och rättigheterna och andra hot mot den internationella freden och säkerheten. FN skulle, enkelt uttryckt, fungera som världspolis. 13 Något som avgjort innebär en ny roll för organisationen jämfört med tidigare. Kofi Annans vision avseende humanitär intervention kom un- 11 Med kalla kriget avses i artikeln den historiska perioden mellan 1945 och Crockatt, R., The End of the Cold War, i Baylis, J. och Smith, S., red., The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations, Oxford 2001, s. 92 ff. 12 Tanken om att mänskliga rättigheter är universella är inte ny. Den är historiskt väl förankrad historiskt. För exempelvis Francesco de Vitoria ( ) utgjorde mänskligheten ett universellt samhälle styrt av naturliga lagar såsom kärlek och en vilja att hjälpa varandra. Parekh, P., Rethinking Humanitarian Intervention, i Pieterse, J. N., red., World Orders in the Making: Humanitarian Intervention and Beyond, London 1998, s Det är emellertid först under senare tid som tanken har fått ett mer konkret och faktiskt genomslag. 13 Pehrson, L. FN-visioner skrämmer många, Dagens Nyheter, , s. A 30.

4 786 Mikael Baaz der Generalförsamlingens möte i september 2005 att materialiseras ytterligare under det nya folkrättsliga begreppet skyldigheten att skydda. 14 Trots den sedan september 2005 (till synes) rådande enigheten om att humanitära ideal i vissa fall skall äga företräde framför nationell suveränitet är tankens implikationer de facto fortfarande mycket kontroversiella; den skrämmer många stater i det internationella samhället. Tanken om intervention på humanitära grunder utgör forfarande en oerhört svår utmaning till en internationell ordning byggd på statssuveränitet och våldsförbud. 15 Jan Nederveen Pieterse sammanfattar problematiken kärnfullt. Han skriver, no doubt humanitarian intervention is one of the most controversial questions in international politics today it both recycles and transcends realpolitik and conventional wisdom. 16 Principerna statssuveränitet och humanitär intervention samt deras inbördes relation utgör denna artikels fokus. Syftet är att analysera och diskutera respektive princip, såväl ur ett legalt som ur ett moraliskt (legitimt) perspektiv, samt om, och i så fall hur, dessa principer kan förenas inom den internationella rätten i allmänhet och FN-stadgan i synnerhet. Metodologiskt kan artikeln kategoriseras som jämförande jämförelser sker såväl i tid (under det Kalla kriget, efter det Kalla kriget och efter den 11 september 2001) som mellan företrädare för olika normativa positioner (restriktionister och kontra-restriktionister). De normativa avvägningar som görs i texten påminner om de som sker vid lagtolkning i svåra fall, det vill säga, de omfattar, utöver traditionell juridisk metod (rättsregler och faktabeskrivningar) också någon form av (icke-juridisk) värdering eller annat tillägg. 17 De slutsatser som presenteras i artikeln förstås sålunda bäst som villkorligt normativa Bellamy, A. J., Responsibility to Protect: The Global Effort to End Mass Atrocities, Cambridge 2009, Evans, G., The Responsibility to Protect: Ending Mass Atrocity Crimes Once and for All, Washington Se exempelvis Baaz, M., The Use of Force and International Society, Stockholm 2009, Buzan, B., From International System to International Society: Structural Realism and Regime Theory meets the English School, International Organization, 1993, vol. 47, s Pieterse, J. N., Humanitarian Intervention and Beyond, i Pieterse, J. N., red., World Orders in the Making: Humanitarian Intervention and Beyond, London 1998, s. 1. Min kursivering. 17 Påhlsson, R. Hunden klockan tre och fjorton, Uppsala 2005, Kap. 3, Martinsson, C., Kreditsäkerhet i fakturafordringar. En förmögenhetsrättslig studie, Uppsala 2002, s. 75 ff. Jfr Peczenik, A., Juridikens teori och metod: En introduktion till allmän rättslära, Stockholm Se Baaz, M., Some Ontological Remarks on the Study of Global Social Relations from the Perspective of International Political Economy of Development, i Schulz, M., red., Peace and Development: Their Interrelationship in the Global System: An inventory of Peace and Development Research at Padrigu, Göteborg 1999, Baaz, M., Meta-theoretical Foundations for the Study of Global Social Relations from the Perspective of the New Political Economy of Development, Journal of International Relations and Development, 1999, vol. 4, nr 2, s , Baaz, M., A Metatheoretical Foundation for the Study of International Relations in a Global Era: A Social Constructivist Approach. Se också Lundquist, L., Det vetenskapliga studiet av politik, Lund 1993, Lundquist, L. Den demokratiske väktaren, Lund 1998.

5 Statssuveränitet och humanitär intervention: (O)förenliga principer 787 Ambitionen med artikeln är att initiera och belysa ett intressant problemområde, diskutera vissa dimensioner av det samma, samt att presentera några tentativa idéer om hur de utvalda problemdimensionerna kan hanteras eller till och med lösas. Övriga gjorda avgränsningar redovisas löpande i texten. Samma strategi tillämpas vad gäller begreppsdefinitioner. Artikeln är disponerad enligt följande. Efter en inledande begreppsexercis följer en historiskt baserad analys av hur det internationella samhället hanterade frågan om humanitär intervention under det Kalla kriget. Därnäst introduceras som ett slags oberoende variabel, för att på ett övergripande plan förstå den supra omnämnda attitydförändringen visavi humanitär intervention som ägde rum i början på 1990-talet begreppet globalisering. Under nästföljande sektion följer en diskussion kring synen på humanitär intervention efter det Kalla krigets slut och efter detta följer en analys av fenomenet humanitär intervention efter den 11 september Sedan följer, i tur och ordning, en sektion som skärskådar olika argument pro et contra humanitära interventioner och en sektion som analyserar begreppet skyldigheten att skydda. I artikelns avslutande del presenteras några tentativa slutsatser och rekomendationer. 2. Statssuveränitet, våldsförbud och humanitär intervention År 1648 slöts den westfaliska freden. Den markerade slutet på det trettioåriga kriget och principerna för det nätverk av relationer mellan oberoende politiska enheter som idag utgör det moderna statssystemet kom att stadfästas. 19 Det westfaliska systemet som ersatte det tidigare medeltida systemet, känt som Respublica Christiana (karakteriserat av påvens och den katolska kyrkans överhöghet) byggde på tre principer: rex est imperator in regno suo (kungen är härskare inom sin egen domän, dvs. inre suveränitet), cujus regio, ejus religio (härskaren bestämmer vilken religion som skall råda inom hans domän och ingen annan har rätt att intervenera inom denna domän; dvs. yttre suveränitet) och doktrinen om maktbalans (eller styrkejämvikt). De suveräna (av latinets superanus, självständig) och oberoende staterna var överens om att betrakta varandra som (juridiskt) jämbördiga med ömsesidiga rättigheter och förpliktelser Baaz, M. The Use of Force and International Society, Stockholm 2009, s. 65 ff., Watson, A., The Evolution of International Society, London 1992, Kap Kegley Jr., C. W. och Wittkopf, E. R., World Politics: Trends and Transformation, New York 1997, s. 39, Jackson, R. H., The Evolution of International Society, i Baylis, J. och Smith, S., red., The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations, Oxford 1997, s. 40 f. Jean Bodin anses vara den rättsteoretiker som klarlagt suveränitetsbegreppet. Knutsen T. L., A History of International Relations, Manchester 1997, s. 71 ff. För en utförlig analys och kritik av suveränitetsbegreppet, se Bartelson, J., A Genealogy of Sovereignty, Cambridge 1995.

6 788 Mikael Baaz Även om staterna inte erkände någon auktoritet ovanför staten utvecklades ändå regler för samexistens och så småningom samarbete. Den moderna internationella rätten såg sålunda dagens ljus och ett modernt internationellt samhälle började ta form. 21 Idéerna om suveränitet, icke-intervention och maktbalans (så småningom förfinad till doktrinen om kollektiv säkerhet), senare kompletterade med idén om våldsförbud, ligger, som angivits supra, till grund för FN. 22 I detta ryms en paradox, kärnfullt fångad av professor Paul Taylor. Han skriver: by a perverse paradox, the United Nations, identified in so many minds with internationalism, presided over the global triumph of the idea of the sovereign state. 23 Paradoxen blir inte mindre av det faktum att FN inte endast adresserar de suveräna staterna i det internationella samhället utan också medborgarna direkt och anger olika rättigheter som de åtnjuter (se Art. 2[3], 55 och 56, The Charter of the United Nations, 1945). Idén om att det finns (fundamentala) mänskliga rättigheter är ungefär lika gammal som idén om en internationell rättsordning. Men fram till och med 1945 ansågs dessa rättigheter primärt vara en intern angelägenhet för varje stat och inte något som skulle regleras i internationella avtal. Det var först efter andra världskrigets slut, till följd av de begångna brotten mot mänskligheten och genom bildandet av FN, som mänskliga rättigheter i någon större omfattning kom att regleras på internationell nivå. I FN-stadgan finns, som vi nu vet, tydliga referenser till mänskliga rättigheter och ett av de första dokumenten som antogs av Generalförsamlingen var den universella deklarationen om mänskliga rättigheter. 24 Deklarationen innehåller en rad politiska, medborgerliga, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Rättigheterna preciserades så småningom 1966 i två stycken konventioner, en om medborgerliga och politiska rättigheter, och en om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. 25 Konventionerna till 21 Fenomenet internationell rätt existerade visserligen redan under medeltiden (även ännu tidigare beroende på hur begreppet definieras) men i relativt blygsam omfattning, främst på grund av att det inte existerade några (national)stater. Den moderna internationella rättens födelse brukar tillskrivas den holländske rättsvetaren Hugo Grotius och dateras till början av 1600-talet. Malanzcuk, P., Akehurts s Modern Introduction to International Law, London 1997, s. 11 f. 22 Doktrinen om maktbalans bygger på styrkejämvikt medan doktrinen om kollektiv säkerhet bygger på avskräckning med hjälp av en överlägsen (kollektiv) militär styrka. Se Baaz, M., Studiet av internationella relationer och doktrinen om gemensam säkerhet, Konfliktförebyggande verksamhet. En studie, Stockholm 1996, s Taylor, P., The United Nations and International Organizations, i Baylis, J. och Smith, S., red., The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations, Oxford 1997, s The Universal Declaration of Human Rights, A/RES/3/217a (1948). 25 The International Convenant on Civil and Political Rights, ICCPR, (1966), The International Convenant on Economic, Social and Cultural Rights, ICESC, (1966). Det finns även andra konventioner som reglerar mänskliga rättigheter. För en bra översikt, se Kegley Jr., C. W. och Witt-

7 Statssuveränitet och humanitär intervention: (O)förenliga principer 789 trots sågs implementeringen av de mänskliga rättigheterna fortfarande falla inom varje suverän stats jurisdiktion ända fram till början av 1990-talet. Visserligen kunde stater ådra sig kritik för att de inte levde upp till standarden i olika överenskommelser, men i princip inte mer. FN var främst till för att bevara internationell fred och säkerhet. I början av 1990-talet ägde emellertid ett genomgripande attitydskifte rum. Mänskliga rättigheter ansågs nu inte länge vara i enlighet med tidigare opinio juris en exklusivt intern angelägenhet, och allvarliga kränkningar av de samma ansågs utgöra en internationell angelägenhet; statssuveränitet och mänskliga rättigheter hade nu uppnått en mer jämbördig status än tidigare. FN:s dåvarande generalsekreterare Pérez de Cuéllar skrev 1991 att, it is now increasingly felt that the principle of non-interference with the essential domestic jurisdiction of States cannot be regarded as a protective barrier behind which human rights could be massively or systematically violated with impunity. [T]he case for not impining on the sovereignty, territorial integrity and political independence of States is by itself indubitably strong. But it would only be weakened if it were to carry the implication that sovereignty includes the right of mass slaughter or of launching systematic campaigns of decimation or forced exodus of civilian populations in the name of controlling civil strife or insurrection. 26 Ståndpunkten signalerar att staternas suveränitet inte längre bör anses vara ovillkorlig och den öppnar upp för (militär) intervention på humanitära grunder. Fenomenet humanitär intervention blev att betrakta som ett honnörsord i den internationella debatten under 1990-talet. Som de flesta modeord är det emellertid besvärligt att precisera, inte minst på grund av att det används flyktigt och extensivt samt av författare och debattörer med olika bakgrund. Det är således inte alls klart med vad som avses med begreppet. Inom disciplinen internationell rätt definieras begreppet ofta ganska snävt. Sålunda ger professor Wil D. Verwey ger begreppet humanitär intervention följande innebörd: Acts of dictatorial interference by states, involving the use of armed force, in the affairs and inside the territory of another state, for the purpose of protecting fundamental human rights in emergency kopf, E. R., World Politics: Trends and Transformation, New York 1997, s UNDHR, IC- CPR och ICESC konstituerar tillsammans vad som brukar omnämnas the bill of international human rights. Se vidare, Baaz, M., Human Rights or Human Wrongs? Towards a Thin Universal Code of Human Rights for the Twenty-first Century, JT , s. 414 ff. de Cuéllar, P., 1991, citerad i Newman, E., Realpolitik and the CNN Factor of Humanitarian Intervention, i Bourantonis, D. och Wienner, J., red., The United Nations in the New World, London 1995, s Verwey, W. D., Humanitarian Intervention in the 1990s and Beyond: An Interntional Law Perspective, i Pieterse, J. N., red., World Orders in the Making: Humanitarian Intervention and Beyond, London 1998, s. 185.

8 790 Mikael Baaz Till yttermera visso gör Verwey en åtskillnad mellan humanitär intervention och humanitärt upprätthållande. Med det förra begreppet avses en inblandning som inte är sanktionerad av vare sig FN eller den stat vari inblandningen sker. Med det senare begreppet avses däremot främmande inblandning i en stats interna angelägenheter på humanitära grunder som är sanktionerad av FN eller den stat i vilken inblandning sker. 28 I föreliggande artikel används en vidare definition än den Verwey föreslår. Infra avses med begreppet humanitär intervention följande: Främmande stats (eller annan aktörs) militära inblandning i tredje land, oavsett om den är sanktionerad av FN eller den stat i vilken inblandningen äger rum eller inte, med syfte att minska humanitärt lidande. Även operationer, vars främsta motiv inte varit humanitära men som haft humanitära konsekvenser innefattas i definitionen. Motivet till den valda definitionen följer av artikelns syfte och de valda metoderna samt det faktum att artikeln disciplinärt placerar sig mellan juridik och politik, i gränsytan mellan internationell rätt och internationell politik. Efter dessa inledande klargöranden följer nu en nyansering av påståendet supra att det inte förekom några humanitära interventioner under det Kalla kriget. 3. Humanitär intervention under det Kalla kriget Humanitära interventioner ansågs i princip inte som vare sig legala eller moraliskt försvarbara under det det Kalla kriget och förekom i stort sett inte heller. Icke desto mindre finns det några fall som, givet den för artikeln valda definitionen av begreppet humanitär intervention, kan kategoriseras som undantag från denna huvudregel. 29 I mars 1971 bröt ett inbördeskrig ut i Pakistan. Bakgrunden till konflikten var att befolkningen i landets östra delar protesterade mot diskriminering från Västpakistans sida och krävde självbestämmande. Under konflikten flydde miljontals människor till Indien. Spänningen kom successivt att stiga i regionen under året och i december 1971 intervenerade Indien i Östpakistan. Kort därefter kapitulerade Pakistan och Östpakistan blev en självständig stat med namnet Bangladesh Verwey, W. D., Humanitarian Intervention in the 1990s and Beyond: An Interntional Law Perspective, i Pieterse, J. N., red., World Orders in the Making: Humanitarian Intervention and Beyond, London 1998, s Jfr Pieterse, J. N. Humanitarian Intervention and Beyond, i Pieterse, J. N. red., World Orders in Making: Humanitarian Intervention and Beyond, London 1998, s. 4. Jfr Ds 1997:18, Stockholm 1997, s. 80. Marwah, O., India s Military Intervention in East Pakistan, , Modern Asian Studies, 1979, vol. 13, nr 4, s

9 Statssuveränitet och humanitär intervention: (O)förenliga principer 791 Den 17 april 1975 tog de Röda Khmererna (RK) under ledning av Pol Pot makten i Kambodja. Inledningsvis erhöll Pol Pot och de RK stöd från Nordvietnam (som var en självständig stat under åren ), men ganska snart efter bland annat mord på vietnameser som bodde i Kambodja samt en del konflikter vid gränsen mellan de båda länderna tog Nordvietnam (som 1976 tillsammans med Sydvietnam bildat staten Vietnam) avstånd från de RK. Spänningen länderna emellan ökade successivt och i december 1978 intervenerade Vietnam militärt i Kambodja och störtade kort därefter Pol Pot och de RK. Under Pol Pot förlorade cirka 1,7 miljoner av Kambodjas totalt sett cirka sju miljoner invånare livet. 31 Den 11 april 1979 intog Tanzanias armé Kampala, huvudstad i Uganda, och tvingade den sittande regimen att avgå. Karakteristiskt för regimen i Uganda under Idi Amin, som tog makten genom en militärkupp 1971, var omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter. Sålunda tvångsutvisade Amin bland annat den affärsdrivande indiska minoriteten ur landet. Utöver detta fick ett stort antal oppositionella men också andra ugandier sätta livet till. Amnesty International har beräknat att mer än människor miste livet under Idi Amins knappt åtta år långa maktinnehav. 32 De massiva kränkningarna av de mänskliga rättigheterna till trots skedde ingen kollektiv intervention från det internationella samhällets sida i något av dessa tre fall. Indien, Vietnam och Tanzania agerade på eget initiativ, utan stöd från Säkerhetsrådet, då de militärt intervenerade i Östpakistan, Kambodja och Uganda. Kan då dessa militära interventioner betraktas som humanitära? Varken Vietnam eller Tanzania legitimerade sitt agerande med direkt hänvisning till humanitära skäl. Istället skedde den rättsliga legitimeringen med hänvisning till Art. 51, FN-stadgan, som stipulerar rätten till självförsvar som ett legalt undantag till förbudet mot våldsanvändning i Art. 2(4) i samma stadga. Såväl kambodjanska som ugandiska trupper hade gått över den vietnamesiska respektive den tanzaniska gränsen en (kort) tid innan interventionerna i fråga ägde rum. Konflikterna innefattade följaktligen någon form av gränsdispyt. Även om den legala grunden för ländernas agerande angavs vara självförsvar och inte humanitära skäl, torde humanitära överväganden också ha spelat roll då Vietnam och Tanzania fattade beslut om att intervenera militärt. Exempelvis argumenterar Gary Klintworth för att Vietnams anfall på Kambodja uppfyller de flesta krav som kan ställas på en humanitär intervention. 33 Sean D. Murphy skriver om Tanzanias militära intervention i Uganda 1979 på ett likartat sätt Etcheson, C., After the Killing Fields: Lessons from the Cambodian Genocide, Lubbock 2006, s. 8, Kiernan, B., The Pol Pot Regime: Race, Power, and Genocide in Cambodia under the Khmer Rouge, , London Barter, J., Heroes and Villians: Idi Amin, San Diego 2004, Jamison, M., Idi Amin and Uganda, Santa Barbara Klintworth, G., Vietnam s Intervention in Cambodia in International Law, Canberra 1989.

10 792 Mikael Baaz It is evident that President Nyerere was genuinely concerned about Amin s human rights violations once the justification of self-defence existed for intervening in Uganda the desire to prevent further human rights atrocities surely was a factor in assessing how far to carry the intervention best characterized as one involving mixed reasons of self-defence and protection of human rights. 34 Vad gäller Indiens intervention i Östpakistan skedde legitimeringen också med hänvisning till rätten till självförsvar. Men, utöver denna legitimeringsgrund, fanns faktiskt också referenser till humanitära aspekter. 35 Då Indiens militära angrepp på Östpakistan diskuterades i Säkerhetsrådet, den 4 december 1971, sa Indiens representant på mötet följande: We are glad that we have on this particular occasion nothing but the purest of motives and the purest of intentions: to rescue the people of East Bangladesh from what they are suffering. 36 Indiens agerande fördömdes emellertid av USA och flera andra länder. USA:s representant vid mötet, George W. H. Bush, lät förstå att: The time is past when any one of us could justifiably resort to war to bring about change in a neighbouring country that might better suit our national interests as we see them. 37 Trots starkt internationellt fördömande så kunde inte Säkerhetsrådet enas om att fördöma Indiens agerande. Anledningen var att Indien (till följd av det maktbalanstänkande som rådde under det Kalla kriget) stöddes av Sovjetunionen som använde sitt veto vid tre tillfällen och därigenom blockerade ett fördömade från Säkerhetsrådet. Den 6 december 1971 försköts emellertid ärendet i enlighet med den så kallade samverkan för fred -processen som existerat sedan Koreakrigets dagar från Säkerhetsrådet till Generalförsamligen. 38 Generalförsamlingen antog kort därefter en resolution, i princip identisk med den som Sovjet- 34 Murphy, S. D., Humanitarian Intervention and Beyond: United Nations in an Evolving World Order, Pennsylvania 1986, s Roberts, A., The United Nations and Humanitarian Intervention, i Welsh, J. M., red., Humanitarian Intervention and International Relations, Oxford 2006, s Uttalande av Sen, S. (Indiens FN-ambassadör), UN, Security Council Official Records (SCOR), 26th year, 1606th meeting, 4 Decemeber 1971, s. 14 ff. 37 Uttalande av Bush, G. H. W. (USA:s FN-ambassadör), UN, Security Council Official Records (SCOR), 26th year, 1606th meeting, 4 Decemeber 1971, s. 18 f. 38 Samverkan för fred -resolutionen, A/RES/377A (1950), (också känd som Acheson-planen) initierades av USA och antogs av Generalförsamlingen den 3 november 1950 med röstsiffrorna 52 för, fem emot och två nedlagda röster. Syftet med resolution var att stärka Generalförsamlingens möjligheter att ingripa vid hot mot internationell fred och säkerhet. Resolutionen innehöll fyra huvudpunkter. Den viktigaste av dessa var att vid fall av fredsbrott eller angrepp där Säkerhetsrådet inte kunde fullgöra sin huvuduppgift, att upprätthålla internationell fred och säkerhet, skulle Generalförsamlingen omedelbart gripa in och rekommendera medlemsstaterna att vidta lämpliga kollektiva tvångsåtgärder (inklusive användning av väpnade styrkor). Se vidare Stridman, J., Sverige och Koreakriget: En studie av Sveriges hållning till Koreakonflikten , Umeå 2008, s. 132 ff. Resolutionen och dess innebörd har ända sedan dess tillkomst kommit att diskuteras livligt.

11 Statssuveränitet och humanitär intervention: (O)förenliga principer 793 unionen blockerat i Säkerhetsrådet, och Indiens militära intervention i Östpakistan kom härmed att fördömas internationellt också i formell mening. Motivet till att legitimera interventionerna med hänvisning till rätten till självförsvar, såsom gjordes helt av Vietnam och Tanzania och delvis av Indien, står till viss del att finna i att ingen av interventionerna var uteslutande humanitära utan de var också hänförliga till nationella säkerhetsintressen, men främst i den vid tillfället rådande uppfattningen i det internationella samhället statssuveränitet och icke-intervention prioriterades högre än skydd av mänskliga rättigheter. Det torde dock vara ostridigt att oavsett de formella motiven för interventionerna var konsekvenserna av dem (åtminstone till övervägande del) humanitära. Trots detta fördömdes interventionerna och betraktades som olagliga. De sågs utgöra ett hot mot den internationella freden och säkerheten. Men även om de betraktades som olagliga skall detta inte tolkas som att interventionerna saknade (annat) stöd. Exempelvis skrev Wolfgang Friedmann, professor i internationell rätt, 1972 i den internationella juristkommissionens rapport om händelserna i Östpakistan året innan på följande vis: [It is necessary to] distinguish between legally and morally justifiable actions The Bangladesh intervention was an illegal use of organized armed force for interventions in the affairs of another State Pakistan was dealing with an internal matter. On the other hand, Pakistan was doing so in a manner which provoked the charge of genocide, which provoked widespread moral revulsion and outrage, and gave considerable moral support for India s action to prevent the continuing slaughter of Bengalis. We therefore have a very strong case of discrepancy between the formal law of nonintervention in the affairs of another country and the moral law of human concern. What was in formal terms an illegal action was morally acceptable. 39 Skrivningen är intressant såtillvida att Friedmann skiljer mellan å ena sidan lagligt (i enlighet med internationell rätt) och å andra sidan moraliskt försvarbart. Andemeningen bakom denna ståndpunkt är att an intervention to put stop to barbarous and abominable cruelty is a high act of policy and beyond the domain of law. 40 En sådan ståndpunkt har långtgående implikationer för det internationella samhället och världsordningen, mer om detta infra. Innan dess skall emellertid ett par andra saker avhandlas. Näst i tur står att precisera begreppet globalisering Friedmann, W., Conference Proceedings, i Lillich, R. B., red., Humanitarian Intervention and the United Nations, Charlottesville 1972, s Min kursivering. Lawrence citerad i Verwey, W. D., Humanitarian Intervention in the 1990s and Beyond: An International Law Perspective, i Pieterse, J. N., red., World Orders in the Making: Humanitarian Intervention and Beyond, London 1998, s Min kursivering.

12 794 Mikael Baaz 4. Globalisering I den mån begreppet globalisering överhuvudtaget skall användas måste det definieras klart och tydligt, då det har blivit ett (ut)nött slagord i den samhällsvetenskapliga debatten under senare år. Begreppet används ofta vagt och motsägelsefullt och har tagits som intäkt för det mesta. 41 Till yttermera visso blandas det ihop eller används synonymt med begreppet internationalisering. Några preciseringar är därför nödvändiga. På ett övergripande plan avses i denna artikel med begreppet globalisering: a process (or set of processes) which embodies a transformation in the spatial organization of social relations and transactions assessed in terms of their extensity, velocity and impact generating transcontinental or interregional flows and networks of activity, interaction, and the exercise of power. 42 Som framgår av citatet är begreppet globalisering oerhört vittomfattande och de(n) process(er) som avses med begreppet griper in i och påverkar i stort sett alla mellanmänskliga relationer. Att diskutera alla, eller ens fler än några få dimensioner av processen/erna faller utanför ramen för artikeln. Istället kommer infra att fokuseras några få och specifika aspekter av de(n)samma. Fokus ligger på vad globaliseringen har bidragit till vad gäller tanken om världsmedborgarskap och den nya synen på huruvida det finns universella mänskliga rättigheter och därigenom ifrågasättandet av statssuveränitetens ovillkorlighet. Ett av globaliseringens kännetecken är en revolution inom informationsteknologin. Denna revolution kan förklaras med hjälp av sjunkande transaktionskostnader för information och ett på grund därav ständigt ökande flöde av information, däribland information om politiskt våld och kränkningar av mänskliga rättigheter. 43 Statsvetaren William DeMars skriver, it may have been possible to kill tens or hundreds of thousands people without detection fifty years ago in China, or even fifteen years ago in Cambodia. But today mass killings are likely to be monitored and reported, often by NGOs, in real political time as in Rwanda. 44 Kränkningar av mänskliga rättigheter kan inte idag således ske i det tysta, något som var möjligt tidigare. Tillgången till information om kränkningar ställer i sin 41 För en kortfattad och överskådlig sammanfattning av vad som kan avses med begreppet globalisering, se Scholte, J. A., The Globalization of World Politics, i Baylis, J. och Smith S., red., The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations, Oxford 1997, s. 15. För en mer omfattande diskussion kring begreppet, se Scholte, J. A., Globalization: A Critical Introduction, New York Held, D., et al., Global Transformations: Politics, Economics and Culture, London 1999, s Kaldor, M., New and Old Wars: Organized Violence in a Global Era, Cambridge 1999, s DeMars, W., Mercy Without Illusion: Humanitarian Interaction in Conflict, Mershon International Studies Review, supplement till International Studies Quarterly, 1996, vol. 40, nr 1, s. 86.

13 Statssuveränitet och humanitär intervention: (O)förenliga principer 795 tur (större) krav, såväl formellt som informellt, på det internationella samhället att agera; exempelvis utgör folkmord ett internationellt brott, erga omnes. 45 Att det sedan kan vara svårt att få det internationella samhället att klassificera kränkningar av mänskliga rättigheter som folkmord är en annan sak. En annan aspekt av globaliseringen är att konfliktbilden i världen har förändrats. Det Kalla kriget präglades av hög spänning och hög stabilitet, risken för en kärnvapenkonfrontation ledde till ett slags konfliktförbud. Det Kalla krigets slut har lett till lägre spänning, men också till lägre stabilitet, vilket, i sin tur, föranlett att ett stort antal kriser och konflikter av delvis ny karaktär brutit ut. Förekomsten av konflikter inom stater har ökat dramatiskt sedan det Kalla kriget tog slut. Samtidigt som problemen är större än någonsin tidigare kan konstateras att FN inte är konstruerat för att hantera dessa nya typer av konflikter. Den nya typen av organiserat våld som idag är så vanligt har av, inter alia, statsvetarprofessorn Mary Kaldor kort och gott benämnts nya krig. Kännetecknade för de nya krigen är, menar Kaldor, att de utgör en blandning av traditionella mellanstatliga krig, inbördeskrig, organiserad brottslighet och systematiska kränkningar av mänskliga rättigheter. Vid nittonhundratalets början var relationen mellan militära och civila skadade i krig 8:1. Sedan början av 1990-talet är förhållandet i stort sett det omvända, det vill säga 1:8. Aktörerna i de nya krigen är paramilitära enheter, lokala krigsherrar, kriminella ligor, polisstyrkor, legosoldater samt reguljära styrkor, inklusive olika utbrytarenheter. De nya krigen är extremt decentraliserade. De stridande enheterna försörjer sig själv genom exempelvis plundring, svartabörshandel, beskydd och genom tillskott av pengar externt (från såväl andra stater som olika diasporor). 46 Nya krig förekommer på de flesta kontinenter, dock främst i Afrika och Centralasien. Sammanfattningsvis kan konstateras att den nationella suveräniteten har kommit att utmanas till följd av globaliseringsprocessen, ett flertal statsbildningar har också imploderat. Utvecklingen, från mellanstatliga till inomstatliga konflikter, till trots är Art. 2(7) i FN-stadgan till sin bokstav oförändrad. Nya tider kräver emellertid, menar en månghövdad kör, nya förhållningssätt. Sådana inte minst vad gäller synen på förhållandet mellan statssuveränitet, mänskliga rättigheter och humanitär intervention kom avgjort att se dagens ljus under 1990-talet. 45 Se exempelvis, A/RES/260 (III) (1948), The Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide, Art. 1. Att ett internationellt brott är erga omnes innebär att varje stat har såväl en rättighet som en skyldighet att beivra det. Exempel på sådana internationella brott är: folkmord, slaveri och rasdiskriminering. Wallace, R. M. M., International Law: A Student Introduction, London 1997, s Kaldor, M., New and Old Wars: Organized Violence in a Global Era, Cambridge 1999, s. 1 ff. Se även Duffield, M., Global Governance and the New Wars: The Merging of Development and Security, London 2001, Cerny, P. G., The New Security Dilemma: Divisibility, Defection and Disorder in the Global Era, Review of International Studies, 2000, vol. 26, s

14 796 Mikael Baaz 5. Humanitär intervention efter det Kalla kriget I början av augusti 1990 invaderade Saddam Hussein Kuwait och förklarade landet vara Iraks sjunde provins. FN reagerade omedelbart och Säkerhetsrådet fördömde interventionen. Fördömandet följdes av handelsembargo, flottblockad och slutligen antagandet av en resolution (678) i Säkerhetsrådet vilken öppnade för ett militärt angrepp, operation Desert Storm, i syfte att befria Kuwait. 47 Operationen legitimerades med hänvisning till Kap. VII i FN-stadgan. Den internationella koalitionen, ledd av USA, vann en enkel seger över de irakiska ockupationsstyrkorna. Denna händelse, att Säkerhetsrådet kunde enas och vidta kollektiva åtgärder mot ett land som bröt mot internationell rätt, var unik. Inte på grund av att Iraks anfall på Kuwait bröt mot internationell rätt, utan på grund av att det var första gången sedan FN bildades som doktrinen om kollektiv säkerhet kunde realiseras i praktiken. Operation Desert Storm kom också, i förlängningen, att föranleda nya prioriteringar på den internationella rättens område Operation Provide Comfort I operationen Desert Storms kölvatten utfärdade Säkerhetsrådet resolution 688 i början av april Bakgrunden till denna resolution var den irakiska regimens behandling av den kurdiska minoritetsbefolkningen. Den irakiska armén kränkte systematiskt den kurdiska befolkningens mänskliga rättigheter, vilket ledde till att kurderna var tvungna att fly till Turkiet och Iran. Med hänvisning till resolution 688 inledde allierade trupper från bland annat USA, Storbritannien, Frankrike, Australien och Holland operation Provide Comfort. Syftet var att skydda de kurdiska flyktingarna i gränsområdena mellan Irak och Turkiet samt Irak och Iran. Resolutionen kom också att användas som legal grund för andra senare kränkningar av den irakiska suveräniteten; exempelvis upprättade USA flygförbudszoner i landets norra och södra del. Ståndpunkten var att resolutionen rättfärdigade en intervention i Irak på humanitära grunder med hänvisning till Kap. VII i FN-stadgan massiva kränkningar av mänskliga rättigheter ansågs utgöra ett hot mot internationell fred och säkerhet. Därmed ansågs interventionen utgöra ett legalt undantag till icke-interventionsprincipen enligt Art. 2(7) i FN-stadgan. Härmed skulle ett trendbrott i den internationella rätten vara ett faktum S/RES/678 (1990). Bin, A., Hill, R. och Archer, J., Desert Storm, Westport 1998, Malanczuck, P., Akehurst s Modern Introduction to International Law, London 1997, s Se också S/RES/661 (1990), S/ RES/665 (1990), S/RES/678 (1990). S/RES/688 (1991).

15 Statssuveränitet och humanitär intervention: (O)förenliga principer 797 Men en närmare analys av resolutionen ger, enligt, inter alios, professor Peter Malanczuck, inget stöd för denna uppfattning. Faktum är att resolution 688 inte innehåller några referenser till Kap. VII. Vad som krävs i resolutionen är att Irak upphör med kränkningarna av mänskliga rättigheter och möjliggör för internationella observatörer att få tillträde till området. Det vill säga en formulering typisk för det Kalla kriget. Resolutionen utgör således inget stöd för de allierades aktion(er), som därför måste betraktas som olagliga enligt FN-stadgan. Sammanfattningsvis, operation Provide Comfort indikerar nytt usus, men mobiliserar inte nödvändigt opinio juris Operation Restore Hope I december 1992 intervenerade cirka soldater, från 24 stycken länder under amerikanskt ledarskap, militärt i Somalia. Denna operation, till skillnad från operation Provide Comfort utgör däremot ett verkligt trendbrott i Säkerhetsrådets praxis avseende humanitära interventioner baserade på Kap. VII i FN-stadgan. 51 För första gången någonsin ansåg nämligen Säkerhetsrådet att interna humanitära problem utgjorde ett explicit hot mot internationell fred och säkerhet. 52 Den legala grunden för operationen, benämnd Restore Hope, utgjordes av Säkerhetsrådets resolution Resolutionen gav mandat att använda alla nödvändiga medel för att skydda bistånd till den svältande befolkningen i Somalia. Resolution 794 är intressant ur flera aspekter. Pro primo, resolutionen antogs av ett enhälligt säkerhetsråd. Pro secundo, resolutionen är väldigt tydlig avseende att man ansåg situationen i Somalia var att betrakta som synnerligen unik, främst på grund av att den somaliska statsapparaten hade imploderat (landet betraktades som en så kallad failed state). Därmed utgjorde interventionen inte ett hot mot den somaliska statens suveränitet, ty det fanns de facto ingen statsapparat. 54 Pro tertio, det var första gången som en resolution från Säkerhetsrådet 50 Malanczuck, P., Akehurst s Modern Introduction to International Law, London 1997, s. 399 ff. Se också Cook, H., The Safe Havens in Northern Iraq: An Examination of Issues of International Law and Responsibility Relating to Iraqi Kurdistan, Essex Mayall, J., The New Interventionism, : United Nations Experience in Cambodia, Former Yugoslavia and Somalia, Cambridge 1996, Kap. 4, Malanczuck, P., Akehurst s Modern Introduction to International Law, London 1997, s. 402 ff. 52 Greenwood, C. Is There a Right of Humanitarian Intervention? The World Today, 1993, vol. 49, nr 3, s S/RES/794 (1992). 54 Wheeler, N. J., Humanitarian Intervention and World Politics, i Baylis, J. och Smith, S., red., The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations, Oxford 1997, s Se också Mohamoud, A., State Collapse and Post-Conflict Development in Africa: The Case of Somalia , West Lafayette För en bra diskussion kring begreppet failed state, se Thürer, D., The Failed State and International Law, International Review of the Red Cross, 1999, nr 836, s

16 798 Mikael Baaz innehöll en explicit deklaration om att interna humanitära problem utgjorde ett hot mot internationell fred och säkerhet. Interventionen var framgångsrik avseende att skapa en trygg miljö för humanitärt bistånd. Den var dock problematisk ur andra aspekter. Inte minst på grund av att FN-styrkorna så småningom valde sida i den pågående konflikten; exempelvis sanktionerade Säkerhetsrådet arresteringen av klanledaren general Aidid, vilket i förlängningen bland annat ledde till att 18 amerikanska soldater dödades och skändades i Mogadishu i oktober Kort efter detta deklarerade USA att man skulle ha dragit tillbaka sina trupper till senast den 31 mars Övriga länder följde det amerikanska exemplet och ett år senare fanns det inga utländska soldater kvar i Somalia. 55 I och med att operationen ändrade karaktär, från att avvärja svält till att bli en mer renodlad militär operation med specifika politiska syften, skiftade den också karaktär från att vara (relativt) framgångsrik till att bli (allt mer) misslyckad. 56 Förlusten av de 18 soldaterna ledde också till en markant minskad vilja från USA:s sida att i framtiden bidra med marktrupp till internationella uppdrag. En viktig förklaring till detta var trycket från den amerikanska hemmaopinionen. 5.3 Opération Turquoise Den 22 juni 1993 upprättade Säkerhetsrådet en observatörsgrupp för att bevaka gränsen mellan Uganda och Rwanda. Syftet var att förhindra vapeninförsel till Rwanda, där ett (nytt) krig med etniska förtecken mellan befolkningsgrupperna hutuer och tutsier pågick sedan några år tillbaka. 57 Ett fredsavtal mellan parterna uppnåddes och en ny FN-styrka (så kallad fredsbevarande trupp) inrättades i början av oktober. Uppdraget var att medverka till lugn och ordning, övervaka fredsavtalet och understödja avväpnandet av parternas styrkor. 58 Kort därefter mördades emellertid landets president, Juvenal Habyarimana, vilket ledde till kaos och våld, gränsande till folkmord. FN-styrkan var för liten, för 55 Malanczuck, P., Akehurst s Modern Introduction to International Law, London 1997, s. 403 f. 56 Wheeler, N. J., Humanitarian Intervention and World Politics, i Baylis, J. och Smith, S., red., The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations, Oxford 1997, s Melvern, L., Att förråda ett folk: Västmakterna och folkmordet i Rwanda, Stockholm Se S/RES/872 (1993). FN:s fredsbevarande styrkor är militära trupper som utgör en del av FN:s fredsbevarande operationer. Den första styrkan, United Nations Emergency Force (UNEF), bildades hastigt i november 1956 av FN:s dåvarande generalsekreterare Dag Hammarskjöld med anledning av Suezkrisen. De fredsbevarande styrkorna är beroende av att den mottagande statsmakten tillåter operationerna. Reglerna och gränserna för styrkornas auktoritet bestäms även av det mottagande landet. De fredsbevarande styrkorna är lätt beväpnade, men är inte stridande part. Trupperna bildas på frivillig basis genom anslutning av neutrala länder. I vissa fall, se infra, har inte närvaro av FN:s fredsbevarande styrkor kunnat hindra brott mot civilbefolkningen.