UNDERLAG FÖR DISKUSSION OM NY RESURSFÖRDELNINGSMODELL FÖR GRUNDSKOLAN I NACKA

Transkript

1 1 Birgitta Andrén Birgit Skjönberg RAPPORT UNDERLAG FÖR DISKUSSION OM NY RESURSFÖRDELNINGSMODELL FÖR GRUNDSKOLAN I NACKA Sammanfattning Forskning visar att det finns ett samband mellan resurser och resultat, framför allt för yngre barn och elever och för barn och elever med mindre gynnsam socioekonomisk familjebakgrund. Det är dock ett komplicerat samband med många faktorer involverade. Sambanden mellan bakgrundsfaktorer hos eleverna och resultat är däremot starka och entydiga och väl belagda i en rad både svenska och internationella studier. Det starkaste sambandet finns mellan föräldrarnas utbildningsnivå och resultat. De genomsnittligt sämre resultaten för elever med utländsk bakgrund förklaras framför allt av en lägre socioekonomisk status. En självständig effekt av migrationsbakgrunden finns bara för elever som kommit till Sverige under skoltiden. Endast i skolor där nästan alla elever har en utländsk bakgrund får migrationsbakgrunden i sig genomslag på resultaten på skolnivå, dvs. segregation har betydelse för den enskilde elevens resultat. Kön har ett samband med resultat på individnivå men inte på skolnivå. Nacka har en resursfördelningsmodell för grundskolan där en del av resurserna fördelas utifrån skolornas struktur med hjälp av Skolverkets s.k. salsa-modell. Rektorerna är överlag nöjda med huvudprinciperna i resursfördelningsmodellen, att skolor med svårare förutsättningar får mer resurser och att i stort sett alla resurser fördelas utan ett arbetskrävande äskandeförfarande. Några rektorer känner dock tveksamhet inför faktorerna i modellen. Elever med föräldrar med låg utbildningsnivå borde väga tyngre. Elever med utländsk bakgrund borde kanske inte väga lika oavsett vilket land eleven kommer från och oavsett om eleven varit längre eller kortare tid i Sverige. Även tjänstemännen känner tveksamhet inför modellen för hur likvärdighetsgarantin fördelas. Den är kanske för generell vad gäller resurser till elever med utländsk bakgrund. Resursfördelningsmodellerna till grundskolan i tolv kommuner, som liksom Nacka tillhör de 50 kommuner som har bland de största skillnaderna i landet mellan sina bostadsområden, redovisas kortfattat i rapporten. Fem av de tolv kommunerna har intervjuats om erfarenheterna av sina modeller. Alla tolv kommunerna har resursfördelningsmodeller där någon del av resurserna fördelas utifrån skolornas socioekonomiska struktur. De faktorer som bestämmer fördelningen är överallt föräldrarnas utbildningsbakgrund, i de flesta kommuner utländsk bakgrund, definierad på olika sätt, och i några kommuner också andra faktorer som andel barn till ensamstående föräldrar, andel barn i familjer med försörjningsstöd m.m. En av kommunerna använder som Nacka salsa-modellen för fördelningen. Åtta av kommunerna har bestämt viktningen av faktorerna utifrån diskussioner och testkörningar eller tidigare erfarenheter. Tre av kommunerna har analyserat sambanden mellan olika bakgrundsfaktorer hos eleverna och skolornas studieresultat med logistisk regression för att komma fram till en statistisk modell för fördelningen av strukturbidraget.

2 2 I en ny modell för fördelning av resurser för att kompensera för att vissa skolor har ett svårare uppdrag måste självfallet de variabler som modellen baseras på vara forskningsbaserade. Föräldrars utbildningsbakgrund måste väga tungt. Enbart utländsk bakgrund bör inte vara grund för kompensatoriska resurser eftersom utländsk bakgrund i sig inte innebär ökad risk för dåliga studieresultat. Däremot måste det säkerställas att skolor med elever som nyligen invandrat får rejäla resurser. Elever som invandrat för ca två till ca sex år sedan måste få resurser för språkstöd. Eftersom det inte finns någon självklart bästa viktning som är forskningsbaserad, finns det mycket som talar för att en modell för att fördela det socioekonomiska tillägget som tas fram genom simuleringar och i diskussion kan leda lika rätt som avancerad statistisk metodik. Oberoende av vilken resursfördelningsmodell som kommunen bestämmer sig för är det av största vikt att informera om och kommunicera modellen, inte bara vid införandet utan även fortsättningsvis. 1. Uppdraget Nacka har sedan snart tio år en resursfördelningsmodell för grundskolan som fördelar en del av resurserna till skolorna i kommunen som en tilläggsresurs baserad på socioekonomiska faktorer. Beräkningen av tillägget baseras på Skolverkets salsa-modell och tillägget är en del inom den s.k. likvärdighetsgarantin som också innefattar resurser för modersmåls- och svenska som andraspråksundervisning, resurser för undervisning av nyanlända och tilläggsresurser för elever i behov av särskilt stort stöd. Modellen behöver nu ses över, bl.a. mot bakgrund av att salsa-modellen eventuellt försvinner. Kommunen behöver därför ett underlag som grund inför framtagandet av en ny modell. Modellen ska främja hög måluppfyllelse. Uppdraget innebär att belysa fördelar och nackdelar med nuvarande modell med salsavariabler utifrån erfarenheter från kultur- och utbildningsenhetens tjänstemän och rektorerna. I uppdraget ingår också att beskriva resursfördelningsmodeller med socioekonomiska variabler i några andra kommuner och att redovisa erfarenheter av några av dessa modeller utifrån intervjuer med ansvariga tjänstemän. Vidare ska aktuell forskning om sambandet mellan resurser och resultat kortfattat och översiktligt sammanfattas, i huvudsak utifrån existerande forskningsöversikter. 2. Resurser, socioekonomiska faktorer och resultat i grundskolan - en översiktlig redovisning av aktuella studier Samband mellan resurser och resultat Både kommunala huvudmän och lokala skolor står varje år inför problematiken med hur resurserna ska fördelas för att nå bästa resultat. Sambandet mellan resurser och resultat är komplicerat. En omvandling ska ske från ekonomiska resurser till organisation och process. Hur resurserna används är avgörande. För år sedan var forskningen relativt enig om att extra resurser inte hade någon nämnvärd påverkan på elevernas resultat. Analysmetoderna har nu förfinats och ytterligare studier har gett entydiga resultat som pekar på att det finns samband mellan resursinsatser och elevernas studieresultat. Detta gäller särskilt för tidiga åldrar och för elever med mindre gynnsam socioekonomisk familjebakgrund. I Skolverkets rapport Resursfördelning utifrån förutsättningar och behov? (2009a) konstateras att forskningen ger stöd för att det finns ett samband mellan resurser och resultat. Det är dock ett komplicerat samband med många faktorer inblandade. Lärartäthet, gruppstorlek och lärarkompetens är de viktigaste komponenterna i dessa samband. Ökad lärartäthet har viss betydelse för studieresultaten. Framför allt gäller detta för yngre barn och elever och för barn

3 3 och elever med en mindre gynnsam socioekonomisk familjebakgrund. Det framhålls dock att det viktigaste i sammanhanget är att de tilldelade resurserna används på rätt sätt. Det finns risk för att resultaten inte påverkas positivt om arbetssättet inte förbättras när mer pengar tillförs för att anställa fler lärare och för att minska gruppstorlekar i skolan. I Skolverkets kunskapsöversikt Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? (2009b) redovisas forskningsresultat avseende bl.a. samhällsfaktorer och skolresultat samt resursernas betydelse för elevers resultat. Översikten kan ses som en uppdatering av sammanställningen Ekonomiska resursers betydelse för pedagogiska resultat en kunskapsöversikt (Skolverket 2002). De båda översikterna visar att klasstorlek och lärartäthet har betydelse för elevernas resultat. I kunskapsöversikten från 2009 visas än tydligare än tidigare att dessa resursfaktorer inte har några starka generella effekter utan har betydelse framför allt för elever i de tidiga skolåren och för elever som i mindre utsträckning kan få stöd för sitt skolarbete i hemmet. Enligt Greiff (2009) tycks de flesta forskare vara överens om att klasstorlek har betydelse. Effektstorlekarna är dock i regel beskedliga. Trots detta redovisar Greiff att kostnadsintäktsanalyser visat att minskningar i klasstorlek inte kräver särskilt höga effekter för att vara en god investering, åtminstone för de grupper av elever för vilka effekten är som störst. Det är också möjligt att effektstorlekarna skulle vara betydligt större om minskade klasser i högre utsträckning kombinerades med andra undervisningsmetoder som tog till vara de nya förhållandena i klassrummet som ökade resurser medger. I en studie av Björklund m.fl. (2004) framhålls att det är en god investering att satsa resurser på lärarkompetens och minskade klasstorlekar när ökade resurser styrs till elever med studiesvag familjebakgrund. Andersson och Häkkinen (2005) konstaterar i en utvärdering av ett särskilt statsbidrag för resursförstärkningar att resursförändringar i form av personalförstärkningar inte har någon signifikant betydelse för den genomsnittliga eleven. En positiv effekt kunde dock konstateras på meritvärdena hos elever till lågutbildade föräldrar. Fredriksson och Öckert (2007) pekar på att samtidigt som lärartätheten sjönk under hela talet sjönk också elevernas resultat. De kan emellertid inte se någon skillnad i effekten på resultaten hos elever med låg- respektive högutbildade föräldrar eller hos elever med svensk respektive utländsk bakgrund. Kommunaliseringen av skolan i början av 1990-talet syftade till en mer effektiv resursfördelning för att styra resurserna dit där behoven var som störst. Greiff (2009), som på uppdrag av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO), skrivit en rapport om likvärdighet och resursfördelning, drar slutsatsen att likvärdigheten har minskat sedan decentraliseringen i början av 1990-talet. Den minskade likvärdigheten kan emellertid inte förklaras enbart med den decentraliserade resursfördelningen. Skolan har under samma tid varit föremål för en rad andra reformer. Författaren pekar också på att det ökade deltagandet i förskolan under de senaste decennierna sannolikt har haft motsatt effekt. Utan ett allt större antal barn i förskolan hos alla socioekonomiska grupper hade skillnaderna i studieresultat sannolikt varit ännu större. Författaren pekar också på forskningsresultat som visar samband mellan resurser som lärartäthet och prestation hos yngre barn och hos barn från hem utan studievana. Greiff förordar, mot denna bakgrund, ett resursfördelningssystem som lägger mycket resurser på förskolan och grundskolans tidiga år och som dessutom medger en höggradig differentiering av resurser utifrån elevsammansättning. Att en kompensatorisk resursfördelning gynnar likvärdigheten är något som även Europakommissionen tagit fasta på i en kommunikation till rådet och parlamentet hösten Man konstaterar att den viktigaste faktorn för effektivitet och likvärdighet inom skolområdet är lärarkompetensen. Länderna bör därför se till att ha en rekryteringspolicy som

4 4 leder till att elever med sämre förutsättningar och i utsatta områden får de mest kvalificerade lärarna. Samband mellan elevernas bakgrundsförhållanden och studieresultat Om sambanden mellan skolors resurser och resultat är komplicerade och svåranalyserade är sambanden mellan bakgrundsfaktorer hos eleverna och resultat däremot starka och entydiga. Skolor där många elever har föräldrar med t.ex. låg utbildningsnivå har generellt en större andel elever som inte uppnår målen i grundskolans ämnen jämfört med skolor där eleverna har högutbildade föräldrar. Eftersom elever som riskerar att inte uppnå målen har rätt till särskilt stöd visar resultatbilden att behoven av resurser är olika mellan skolor och har samband med elevernas familjebakgrund. Av Skolverkets publikation (2009b) Vad påverkar resultaten i svensk grundskola? Kunskapsöversikt om betydelsen av olika faktorer framgår att sambanden mellan individfaktorer som social bakgrund, kön, etnicitet och utbildningsresultat är väl belagda i en rad studier. Detta gäller framför allt hur olika aspekter av elevernas sociala bakgrund (föräldrars utbildningsnivå, kulturellt kapital etc.) påverkar deras skolresultat. Sambandet mellan elevens bakgrund och studieresultat har varit stabilt över lång tid både i svenska och internationella studier. Det finns alltså starka belägg i såväl svensk som internationell forskning för att hemmets läroplan har betydelse för elevernas resultat. Enligt Skolverkets kunskapsöversikt (2009b) har skolornas elevsammansättning blivit mer homogen under senare år. Elever med likartad bakgrund samlas på samma skola. Det har även blivit större resultatskillnader mellan olika skolor och mellan olika elevgrupper, framför allt utifrån social bakgrund. En slutsats är att föräldrarnas utbildningsnivå fått en större betydelse för elevernas resultat samt att val av skola betyder mer. Det finns stöd i forskningen för att skolresultaten på en generell nivå påverkas negativt i skolsystem som stratifierar elever efter deras skolprestationer. I rapporten Lika möjligheter? Familjebakgrund och skolprestation redovisar Böhlmark och Holmlund (2012) resultatet av en studie av familjebakgrundens betydelse för svenska grundskoleelevers skolprestationer. I undersökningen har man använt sig av flera olika analysmetoder och datamaterial och en genomgång har gjorts av ett flertal tidigare publicerade studier. Författarnas slutsats är, i motsats till Skolverket, att familjebakgrundens betydelse legat relativt konstant under de senaste 20 åren. Denna slutsats kan tyckas paradoxal eftersom man samtidigt funnit att skillnaden i resultat mellan olika skolor otvetydigt har ökat. Trots att man funnit att familjebakgrundens betydelse förblivit oförändrad menar författarna att det inte innebär att man kan dra slutsatsen att de senaste decenniernas skolreformer inte har påverkat alla barns lika möjligheter till en god utbildning. Studien beskriver en utveckling som är ett resultat av samhällsutvecklingen i stort både skolreformer och andra stora samhällsförändringar kan ha påverkat sambandet mellan uppväxtförhållanden och skolresultat. Skolreformernas effekter kan inte särskiljas från effekter av andra förändringar i samhället. En av de utvecklingstendenser som författarna hänvisar till är senare års utbyggnad av förskolan. Om barn till socioekonomiskt svagare föräldrar gynnas särskilt mycket av att gå i förskola kan detta kompensera eventuella senare negativa effekter av skolsegregation och vara en förklaring till det mönster som visat sig i studien. Författarna betonar behovet av fortsatt forskning inom det studerade området. Sjögren och Svaleryd (2011) redogör i sin rapport Nitlott i barndomen familjebakgrund, hälsa, utbildning och socialbidragstagande bland unga vuxna för hur betydelsen av familjebakgrund och barns fysiska och psykiska hälsa behandlas i den nationalekonomiska litteraturen. Framför allt barn till socialbidragstagare och lågutbildade föräldrar har låga meritvärden i grundskolan och lägre sannolikhet att klara gymnasieskolan.

5 5 En analys av bakomliggande orsaker till variation i måluppfyllelse mellan skolor visas i rapporten Vad gör det för skillnad vad skolan gör? (Skolverket 2005b). Till grund för undersökningen ligger statistiska analyser samt en fallstudie i sex skolor. I rapporten betonas att även om det finns en variation mellan skolor så finns den största variationen inom skolor. Detta tyder på att det på de flesta skolor finns elever som presterar bra, ett positivt konstaterande utifrån målet om en likvärdig skola. Ungefär hälften av skillnaderna i måluppfyllelse mellan skolorna förklaras av bakgrundsfaktorer som elevernas socioekonomiska förhållanden och kön samt i någon mån även av bakgrundsfaktorn utländsk bakgrund. Den faktor som har starkast samband med elevernas resultat är föräldrarnas utbildningsnivå. I rapporten redovisas att föräldrarnas utbildningsnivå har betydelse för resultaten även på skolnivå. Oavsett vilken bakgrund den enskilde eleven har kan eleverna förväntas nå bättre resultat på en skola där den genomsnittliga utbildningsnivån är hög. Detta innebär i sin tur att segregationen får betydelse för enskilda elevers resultat. I rapporten redovisas att utländsk bakgrund har en svag effekt. De genomsnittligt sämre resultaten för elever med utländsk bakgrund förklaras framför allt av en lägre socioekonomisk status. En självständig effekt av migrationsbakgrunden kan konstateras endast för elever som anlänt till Sverige under skoltiden. Endast i de skolor där nästan alla elever har en utländsk bakgrund får migrationsbakgrunden genomslag på resultaten på skolnivå, dvs. segregation har även här betydelse för den enskilde elevens resultat. Kön har en effekt på individnivå men inte på skolnivå. I en rapport från Skolverket år 2012, Likvärdig utbildning i svensk grundskola? En kvantitativ analys av likvärdighet över tid, bedömer Skolverket att likvärdigheten i den svenska grundskolan har försämrats sedan slutet av 1990-talet. Variationen i skolors genomsnittliga resultat har ökat kraftigt. Betydelsen av elevens socioekonomiska bakgrund för resultatet är fortsatt stor. Skolorna verkar också bli mer och mer segregerade efter egenskaper som inte visar sig i den vanliga statistiken, till exempel att mer studiemotiverade elever (oavsett bakgrund) i större utsträckning tenderar att utnyttja det fria skolvalet och söka sig till skolor där det finns många andra studiemotiverade elever. Oavsett om eleverna sorteras efter synliga eller dolda egenskaper är konsekvenserna för likvärdigheten allvarliga eftersom en elevs resultat påverkas också av kamrateffekter och av lärarens förväntningar, dvs. skolans sociala sammansättning. Skolverket menar att det är tveksamt om den kompensatoriska resurstilldelningen har varit tillräckligt omfattande för att i någon större utsträckning ha kunnat motverka den negativa utvecklingen för likvärdigheten. Länsstyrelsen i Stockholms län analyserar i en rapport från 2013 (Nutid &Framtid. Om Stockholmsregionens utveckling. 2013:1) betygsresultaten i grundskolan våren 2012 i Stockholms län och i övriga landet. Även här konstateras att elever som har lågutbildade föräldrar (föräldrar utan gymnasieutbildning) i lägst utsträckning uppnår behörighet för gymnasieskolstudier. Elever med utländsk bakgrund som invandrat efter skolstart uppnår också behörighet i lägre utsträckning än övriga, även när hänsyn tagits till föräldrarnas utbildningsnivå. Övriga elever med utländsk bakgrund uppnår behörighet i samma utsträckning som elever utan utländsk bakgrund när hänsyn tagits till föräldrarnas utbildningsnivå. 3. Resursfördelningsmodeller I Skolverkets rapport Resursfördelning utifrån förutsättningar och behov? (2009a) presenteras en kartläggning av kommunernas modeller för resursfördelning till förskola, grundskola och fritidshem. I rapporten framhålls att det inte finns någon idealisk resursfördelningsmodell som kan tillämpas av alla kommuner. Det som kan krävas är att varje kommun har en medveten

6 6 modell för resursfördelningen där hänsyn tas till de lokala förutsättningarna och behoven. Undersökningen visar att resurser i de allra flesta kommuner inte fördelas lika mellan alla skolor men differentieringen mellan enheter med mycket olika förutsättningar är ofta försiktig. Skolverket konstaterar inledningsvis att forskning pekar på att 1) resurser har betydelse för resultaten och att betydelsen är störst för yngre barn och elever och för barn och elever med mindre gynnsam socioekonomisk bakgrund, 2) det viktigaste är hur resurserna används, allra viktigast är lärarnas kompetens, och 3) principerna för resursfördelning har konsekvenser för hur resurserna används. Sammantaget ser man i forskningen ett stöd för att en kompensatorisk resursfördelning gynnar likvärdigheten i utbildningen. Kartläggningen gäller kommunernas budget för år Precis som tidigare och senare år fanns en stor variation när det gäller hur mycket resurser kommunerna lägger på skolan. Den stora variationen i kostnaden per elev innebär dels att olika skolors resurser skiljer sig åt mellan olika kommuner oavsett resursfördelningsmodell, dels att utrymmet att fördela varierar mycket. Hur stor del av budgeten som kommunen väljer att satsa på skolan har inget samband med socioekonomiska faktorer som segregeringsgrad eller utbildningsnivå i kommunen, utan verkar handla om andra prioriteringar. De huvudsakliga resultaten från kartläggningen var: I de flesta kommuner fördelades resurserna genom att en volymbaserad del (en viss summa per barn/elev) kombineras med tilläggsresurser. Detta gällde för grundskolans resurstilldelning i åtta av tio kommuner, förskolans resurstilldelning i sju av tio kommuner, men bara i fyra av tio kommuner för fritidshemmens resurstilldelning. I en del kommuner fördelades resurserna i stället i huvudsak genom uppräkning av tidigare års budget eller äskanden. Minst vanligt förekommande är att resurserna helt fördelas efter antal barn eller elever, en helt volymbaserad resursfördelning. Resurser till fritidshemmen fördelades dock på detta sätt i en tredjedel av kommunerna. Alltför låg grad av differentiering. Endast i var fjärde kommun fanns tilläggsresurser för grundskolan som tog hänsyn till skolans socioekonomiska struktur. Detta gällde för förskolan i var femte kommun, men bara i var tionde kommun för fritidshemmen. Den andel av resurserna som fördelades med hänsyn till socioekonomiska faktorer var i de flesta fall blygsam bland den femtedel av kommunerna som var mest segregerade och som använde den här typen av strukturbidrag var andelen i genomsnitt nio procent av budgeten för grundskolan och fem procent för förskolan (budget exklusive budget för lokaler). Skolverket menar att det kan finnas risker med tilläggsresurser utifrån specifika behov (till exempel till elever i behov av särskilt stöd). Det finns exempelvis en risk att exkluderande lösningar som särskilda undervisningsgrupper ökar eller permanentas om de finansieras utifrån antalet elever. Dessutom fokuseras problem hos individen i stället för i utvecklingen av skolan som helhet. Ytterligare en risk hänger ihop med att resursstarka föräldrar tenderar att ställa högre krav på insatser från skolans sida än resurssvaga föräldrar. Det kan leda till att socioekonomiskt gynnade skolor pressas att begära mer resurser för sina elever än mer utsatta skolor. För extrema situationer behöver det dock finnas särskilda tilläggsresurser för att inte en enskild skola eller enskild elev ska komma i kläm. I nästan alla kommuner saknas uppföljning av hur resurserna använts inom de olika enheterna och utvärdering av resursfördelningens konsekvenser. Med tanke på de kvarstående stora skillnaderna i resultat menar Skolverket att det är angeläget att

7 7 kommunerna undersöker vilken effekt resursfördelningen till och inom skolorna har på likvärdigheten i verksamheterna. 4. Erfarenheter av resursfördelningsmodellen i Nacka Nacka hade för ganska många år sedan en resursfördelningsmodell som byggde på socioekonomiska data i geografiska områden. Därefter hade Nacka en traditionell resursfördelningsmodell med basresurser utan socioekonomiska variabler och en särskild pott med individuell fördelning till elever i behov av särskilt stöd. Den nuvarande resursfördelningsmodellen har Nacka haft i ca tio år. Den är uppbyggd på följande sätt (andel av budget): Elevcheck 87 % Tilläggsresurs enligt salsa 4,3 % Språkförstärkning 2,3 % Tilläggsresurser efter prövning inklusive resurser för nyanlända 6,1 % Övrigt 0,3 % En justering av modellen genomfördes för ca två år sedan. Då ökade andelen tilläggsresurs enligt salsa något. Skolverkets salsa-modell, som Nacka använder för att fördela den kompensatoriska tilläggsresursen, är en enkel statistisk modell (linjär multipel regression) som använder data om alla landets skolor och som visar på sambandet mellan andelen elever i årskurs 9 som inte uppnått målen i alla ämnen per skola och elevernas på skolorna bakgrundsfaktorer. Det är föräldrarnas genomsnittliga utbildningsnivå, andelen elever födda i Sverige med båda föräldrarna födda utomlands, andelen elever födda utomlands och andelen pojkar som utgör bakgrundsfaktorerna. Störst betydelse i modellen har föräldrars utbildningsnivå. 1 Modellen uppdateras årligen. Eftersom man i Nacka har funnit att koefficienterna, som visar på bakgrundsfaktorernas betydelse för utbildningsresultatet, varierar en hel del mellan åren, använder sig Nacka av ett genomsnitt av de senaste fem årens koefficienter för att beräkna likvärdighetsresursen. Dessa koefficienter appliceras sedan varje år på aktuell information om elevernas familjebakgrund och eventuella utländska bakgrund så att det för varje skola beräknas en risk för att eleverna på skolan inte ska uppnå målen. Skolorna får en resurs per elev ur likvärdighetsgarantin proportionell mot risken att skolans elever inte ska uppnå målen. Erfarenheter av modellen: tjänstemän Tjänstemännen på Kultur- och utbildningsenheten upplever generellt att resursfördelningssystemet i Nacka har legitimitet. Likvärdighetsgarantin, som genererar mer resurser till skolor med svårare socioekonomiska förhållanden är allmänt accepterad. Den resursram som finns för individuella behov uppges vara tillräckligt stor och fördelas i gott samarbete med skolorna. Den större pott för individuella behov som man hade för över tio år sedan var problematisk med stort söktryck och mycket arbete både för skolorna och för resursteamet. Efter förändringen av principerna för resursfördelning har det blivit möjligt att 1 52 % av variationen mellan landets skolor i andel elever som uppnått målen i alla ämnen förklaras av ovanstående variabler i salsa-modellen för år 2011/12. Föräldrars utbildningsbakgrund har störst betydelse, andelen elever födda utomlands näst störst betydelse i modellen. Det är de s.k. standardiserade regressionskoefficienterna som visar relationen mellan de förklarande variablerna. I modellen för 2011/12 har föräldrars utbildningsbakgrund mer än tio gånger så stor betydelse som andel pojkar och andelen elever födda i Sverige med båda föräldrarna födda utomlands. Andelen elever födda utomlands har nästan lika stor betydelse som utbildningsbakgrunden. Om vikten för utbildningsbakgrund sätts till 100 blir de övriga vikterna 87 för andelen elever födda utomlands, 9 för andelen pojkar och 8 för andelen elever födda i Sverige med båda föräldrarna födda utomlands.

8 8 hantera resurserna till elever i behov av särskilt stöd på ett mycket bättre sätt. Nu kan man inte längre söka resurser för särskilt stöd för en så stor grupp elever som tidigare. Den nuvarande modellen har stöd hos specialpedagogerna. Den har bidragit till att skapa en större medvetenhet om att olika elever har olika stödbehov och att alla måste få sina behov tillgodosedda inom den resursram som skolan totalt tilldelas. Skälen till att man anser att resursfördelningen behöver ses över är flera. Det är främst modellen för hur likvärdighetsgarantin fördelas som man känner tveksamhet inför. Ett skäl är att Nacka fått information om att Skolverket eventuellt kommer att lägga ner salsamodellen. Ett annat skäl är att den kanske är för generell vad gäller resurser till elever med utländsk bakgrund. Större vikt ska kanske läggas vid om eleven kommit till Sverige efter skolstarten och mindre vikt vid om eleven är född utomlands eller har utlandsfödda föräldrar. Och kanske bör variabeln föräldrars utbildningsnivå väga tyngre. Den nuvarande resursfördelningsmodellen innebär att några skolor med många elever med högutbildade föräldrar och utländsk bakgrund och mycket goda studieresultat får, som man upplever det, oproportionerligt mycket resurser. Att eleverna har utländsk bakgrund väger så tungt i modellen, så att den beräknar att en stor andel elever inte förväntas nå målen. Ett problem är också att information om föräldrarnas utbildningsbakgrund saknas för några elever. I fördelningsmodellen görs då antagandet att utbildningsnivån är förgymnasial. En annan fråga tjänstemännen ställer sig är om resurserna till språkförstärkning bör öka och om kanske nyanlända elever bör stödjas ännu mer. Kanske bör modellen på ett bättre sätt spegla hur länge eleven varit i Sverige. Och möjligen skulle den bli mer precis om fler variabler, t.ex. försörjningsstöd eller ej, finns med. Forskningen verkar enig om att resurser är särskilt betydelsefulla i lägre åldrar, möjligen bör detta föras in i modellen. Man är också fundersam om resurserna för modersmålsundervisning är för små, även om självfallet rektorerna själva kan besluta om omfattningen av modersmålsundervisning inom sin ram. Man är också självkritisk och tror att man inte informerat och kommunicerat tillräckligt om sättet att fördela resurser. Det är viktigt att Nackas resursfördelningsmodell är känd och uppfattas som rättvis. Erfarenheter av modellen: rektorer Många av rektorerna uppger att de har en vag kunskap om den resursfördelningsmodell som Nacka tillämpar för grundskolan. Det gäller framför allt de rektorer som är nya på sina poster. Man tycker inte att salsa-modellen är lätt att förstå och man är osäker på om beräkningarna verkligen baseras på faktiska uppgifter om elevernas vårdnadshavare. Man önskar mer information och kommunikation. Andra rektorer säger att de känner till grundprinciperna i salsa föräldrars utbildningsnivå, elevers utländska bakgrund, pojkar och flickor. Rektorerna är överlag nöjda med huvudprinciperna i resursfördelningsmodellen, att skolor med svårare förutsättningar får mer resurser och att i stort sett alla resurser fördelas utan ett arbetskrävande äskandeförfarande. Vissa skolor behöver mer pengar än andra. Det är svårt att hitta på något som är bättre. Även om det nuvarande resursfördelningssystemet anses vara ganska enkelt att hantera måste dock fortfarande äskanden göras för nyanlända elever och för elever i stort behov av särskilt stöd. Det individinriktade stödet upplevs som ett problem av några rektorer. Ett problem är att ersättningen inte motsvarar elevens behov. Även om skolan och resurssamordnaren är överens om elevens stora stödbehov får inte skolan de resurser som krävs utan måste komplettera med

9 9 resurser från den ordinarie budgeten. Större skolor får försöka klara av situationen genom att samordna sina resurser på ett så bra sätt som möjligt. Små skolor har svårare att på ett bra sätt ordna verksamheten för elever med stora individuella stödbehov. I det tidigare resursfördelningssystemet hade resurssamordnaren en historik för berörda elever med mycket stora stödbehov. Denna kunskap saknas nu. Det är alltid svårt att få tillräckliga resurser för elever för vilka problematiken är ny eller för elever som fått förvärrade problem. En alternativ hantering skulle kunna vara att färre elever får del av de särskilda resurserna för individinriktat stöd och att skolorna istället får mer resurser per elev för dem med mycket stora stödbehov. Som det är idag tär behoven för elever med mycket stora särskilda stödbehov på de allmänna resurserna för elever med särskilda behov. De flesta rektorer upplever dock att den samlade potten pengar för individinriktade åtgärder ligger på rätt nivå. Man betonar hur viktigt det är att resurssamordnaren kan komma ut på besök och studera de faktiska förhållandena på berörda skolor inför beslut om resurser ur den potten. Resurserna för språkförstärkning upplevs inte som tillräckliga. Modersmålsundervisning i enskilda grupper är kostsamt. Men man menar också att kanske är detta en fråga om hur verksamheten organiseras. Några rektorer känner tveksamhet inför faktorerna i modellen som beräknar likvärdighetsgarantin. Elever med föräldrar med låg utbildningsnivå borde väga tyngre. Forskningen visar ju att det är mer relevant att använda sig av uppgifter om föräldrars utbildningsnivå än elevers utländska bakgrund i sådana modeller. Salsamodellen tycks inte vila på de senaste forskningsrönen och man upplever salsa som ett trubbigt instrument för resursfördelningen. Elever med utländsk bakgrund väger alla lika oavsett vilket land eleven kommer från och oavsett om eleven varit längre eller kortare tid i Sverige. Utbildningsbakgrunden bör få större vikt i modellen än vad den har för närvarande. Större avseende bör fästas vid om skolan har många nyanlända elever. Nyanlända elever behöver riktat stöd. En annan invändning som några rektorer framför mot salsa-modellen är att man upplever att det i områden med hög utbildningsnivå hos föräldrarna kan finnas många elever som trots sin familjebakgrund har stora koncentrationssvårigheter m.m. Detta är problem som man på vissa förskolor/skolor anser har ökat de senaste åren. Eleverna kan vara högpresterande men arbetskrävande. Ingen kompensation ges för dessa förhållanden i en salsa-modell. Det är inte heller alltid så på en enskild skola att pojkarna behöver mer stöd än flickorna. Ett annat problem enligt rektorerna är att besked om det slutliga beslutet om resurstilldelning kommer sent, efter att rektorerna (i kommunala skolor) själva måste lämna sin budget. Andra rektorer anser att en fördel med det nuvarande fördelningssystemet är att man i slutet av vårterminen kan bedöma vilka resurser man har för verksamheten under nästkommande år. Det är fullt möjligt att bygga upp ett resursteam som kan behållas några år framöver. Det var svårare i ett resursfördelningssystem där mer av resurserna var baserade på ett äskandeförfarande. Forskningen visar att mer resurser betyder mest för yngre barn med mindre gynnsam socioekonomisk bakgrund. Men att förändra fördelningen i resurstilldelningen mellan olika stadier skulle kunna bli problematiskt. Man kan inte hastigt ta bort pengar för de äldre eleverna för att satsa på de yngre, det måste i så fall ske genom resurstillskott för yngre elever under en övergångstid. Grundskolerektorerna upplever också att förskolorna är gynnade i nuvarande resursfördelningssystem. Rektorerna önskar en rättvis resursfördelningsmodell som speglar de faktiska villkoren för skolorna. Man betonar att det är en stor fördel om kommunen kan använda sig av en

10 10 okomplicerad modell, men det viktigaste är att modellen är grundad på senaste forskningsresultat. Det är angeläget att rektorerna får god kunskap om den modell som styr resurstilldelningen. Rektorerna betonar vidare att eventuella förändringar i den nuvarande modellen måste göras successivt. Det är viktigt med övergångsbestämmelser om en ny modell innebär förändringar för enskilda skolor. 5. Resursfördelningsmodeller i andra kommuner med bostadssegregation I en uppföljande studie (Skolverket 2011) granskade Skolverket resursfördelningen till grundskolan i de 50 kommuner som i den tidigare kartläggningen tillhörde de mest segregerade. 2 Nacka är en av dessa 50 kommuner. Jämfört med studien från 2009 har antalet kommuner som tar hänsyn till socioekonomiska skillnader ökat från två tredjedelar till tre fjärdedelar. Den andel av budgeten som fördelas enligt dessa principer har också ökat något i flera av kommunerna. Skolinspektionen genomför under 2012/13 kvalitetsgranskningsprojektet Kommunernas resursfördelning och arbete mot segregationens negativa effekter i skolväsendet. I projektet granskas 30 av de 50 kommuner som ingick i Skolverkets projekt 2011, dvs. 30 av de 50 kommuner som bedömdes tillhöra de mest segregerade. Skolinspektionens sammanfattande slutsatser kommer att publiceras i en slutrapport i maj Modeller för beräkning av socioekonomiskt tillägg I det följande presenteras modellerna för en kompensatorisk resursfördelning i några av de 50 kommuner som tillhör de mest segregerade enligt Skolverkets studier. Det är i kommuner med stora skillnader mellan skolor i elevernas bakgrund som det finns behov av sådana fördelningsmodeller. I kommuner där alla skolor har ungefär samma socioekonomiska struktur finns inte samma behov. Informationen har hämtats dels från Skolinspektionens kommunrapporter, dels från Skolverkets studie år Information har också hämtats från några kommuners webbplatser. Eskilstuna: Eskilstuna har en resursfördelningsmodell till grundskolan där elva procent av budgeten fördelas till skolorna utifrån socioekonomiska faktorer. Faktorerna är två: utländsk härkomst och föräldrars utbildningsnivå. Före 2013 hade faktorn utländsk bakgrund (född utomlands eller båda föräldrarna födda utomlands) vikten 0,5, föräldrars utbildning förgymnasial vikten 0,375 och föräldrars utbildning gymnasial vikten 0,125. Fr.o.m har viktningen ändrats så att faktorn född utomlands har vikten 0,25, föräldrars utbildning förgymnasial vikten 0,675 och föräldrars utbildning gymnasial vikten 0,075. Ändringen sägs vara gjord med stöd av forskningen. Det statistiska underlaget köps av SCB en gång per år, på hösten. Modellen innebär att alla skolor får någon del av strukturtillägget eftersom alla skolor har någon elev med utländsk bakgrund eller föräldrar med lägre utbildningsnivå än högskola. Undervisning för nyanlända elever finansieras centralt. I övrigt ska skolan själv finansiera modersmålsundervisning och undervisning i svenska som andraspråk från sitt anslag. Det finns kritik av att strukturtillägget snabbt äts upp på skolor där det finns stora sådana behov. Vidare finns det kritik mot att små skolor har svårt att klara sig med de resurser resursfördelningsmodellen genererar. Det finns inga centrala resurser för elever med extrema 2 Det segregationsmått som används av Skolverket i dessa kartläggningar bygger på uppgifter från SCB:s Small Area Statistics och avser skillnaden i genomsnittlig utbildningsnivå år 2006 mellan det bostadsområde i en kommun som har de högst utbildade föräldrarna till barn i åldern 6-15 år och det bostadsområde som har de lägst utbildade föräldrarna. De kommuner som uppvisar den största skillnaden räknas som de mest segregerade. 3 Kommunrapporter och granskningsbeslut återfinns i databasen SIRIS,

11 11 behov, vilket också är sårbart enligt kritiker. Det finns dock centralt finansierade resursgrupper. Gävle: Resurserna till grundskolorna beräknas som ett grundbelopp per elev och ett socioekonomiskt tillägg baserat på faktorerna föräldrars utbildningsnivå och vårdnadshavare med försörjningsstöd. Föräldrars utbildningsnivå lägre än högskola har vikten 0,6, om vårdnadshavaren har försörjningsstöd har vikten 0,4. För undervisning i svenska som andraspråk tilldelas skolorna en resurs baserad på andelen elever med utländsk bakgrund, dels andelen födda utomlands (vikten 0,88), dels andelen elever födda i Sverige men med båda föräldrarna födda utomlands (vikten 0,12). Modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet tillhandahålls centralt utan kostnad för skolorna (kommunala såväl som fristående). Det finns möjlighet att ansöka om extra resurser om en elev har mycket speciella behov. Helsingborg: Resursfördelningsmodellen i Helsingborg består av en grundtilldelning per elev, en tilläggsresurs för individuella särskilt stora behov, t.ex. funktionshinder, medel för modersmålsundervisning och medel för s.k. uppbyggande insatser. Grundtilldelningen per elev är densamma för förskoleklass som för de första årskurserna i grundskolan eftersom man beslutat att satsa särskilt på de allra yngsta. Nyanlända elever tilldelas 1,5 grundtilldelning under de första 1½ åren i Sverige. Resurser för modersmålsundervisning tilldelas utifrån antalet deltagande elever och för de kommunala skolorna förs medlen till en central enhet som organiserar all modersmålsundervisning. Medlen för de uppbyggande insatserna uppgår till ca 6 procent av budgeten för grundskolan och fördelas utifrån faktorerna andelen elever med föräldrar med enbart grundskoleutbildning och andelen elever som är utlandsfödda. Föräldrarnas utbildningsbakgrund har vikten 2/3, utlandsfödd vikten 1/3. Resurserna beräknade på detta sätt, utifrån respektive skolas elever, tilldelas de fyra skolområdena som inom sig kan göra vissa omfördelningar för att undvika alltför stora variationer för en skola från ett läsår till nästa. Det är inte heller full proportionalitet i fördelningen av medel för uppbyggande insatser. Det fordras en viss minsta andel elever utlandsfödda/med lågutbildade föräldrar. Denna tröskeleffekt kritiserades av vissa rektorer i skolinspektionens intervjuer, men motiverades politiskt med att man vill att så mycket som möjligt av medlen ska gå till skolorna med de svåraste förutsättningarna. Medlen för uppbyggande insatser räknades också av denna anledning upp med ytterligare två procent jämfört med övrig uppräkning vid senaste budgetbeslut. Karlstad: Det nuvarande resursfördelningssystemet infördes Inför förändringen genomförde USK (Stockholms stads utrednings- och statistikkontor) en utredning om vilka faktorer som hade störst samband med studieresultaten åren Resursfördelningssystemet består nu av ett grundbelopp per elev och ett strukturtillägg som i grundskolan är sju procent av budget. De faktorer som bestämmer strukturtilläggets storlek är föräldrars utbildningsbakgrund som har vikten 0,5, nyligen invandrade elever (de senaste sex åren) vikten 0,30 och förekomst av försörjningsstöd vikten 0,20. Resurser för särskilt stort stöd tilldelas skolområdena som beslutar om medel för specifika elever. Nyanlända elever får extra resurser under två läsår. Modersmålsundervisning finansieras centralt. Resurser för handledning på modersmålet fördelas till de skolor som har elever som invandrat de senaste tre åren. De olika faktorernas vikt inom strukturtillägget är inte ett resultat av USK s utredning utan utgår från de vikter som fanns i det tidigare fördelningssystemet före Däremot ändrades vilka faktorer som ingår med anledning av utredningen. Linköping: Resursfördelningsmodellen består av ett grundbelopp per elev och ett strukturtillägg. Strukturtillägget beräknas så att elever med föräldrar med enbart

12 12 grundskoleutbildning har vikten 0,5, elever med utländsk bakgrund (född utomlands eller båda föräldrarna födda utomlands) också vikten 0,5. Det finns därutöver särskilda medel för modersmålsundervisning samt särskilda medel för elever i särskilt stort behov av särskilt stöd. Norrköping: Också i Norrköping innebär modellen ett grundbelopp och ett strukturtillägg. Strukturtillägget utgör ca 7-8 procent. Faktorerna som bestämmer strukturtilläggets storlek är föräldrars utbildningsbakgrund, utländsk bakgrund och ensamstående förälder. Faktorerna har vikterna utbildningsbakgrund 70 %, utländsk bakgrund 15 % och ensamstående förälder 15 %. Det finns vissa centrala resurser för särskilt stöd för elever med extrema behov. Modersmålsundervisning och undervisning i sv 2 ska täckas av strukturtillägget och elevbidraget. Sollentuna: Sollentuna har nu en resursfördelningsmodell med grundpeng och tilläggsresurser. En del av tilläggsresurserna fördelas utifrån Skolverkets salsa-modell med variablerna andelen elever födda utomlands, andel elever födda i Sverige med båda föräldrarna födda utomlands, föräldrarnas genomsnittliga utbildningsnivå och andel pojkar. Medel för modersmålsundervisning och svenska som andra språk tilldelas därutöver. Det finns också en särskild pott för nyanlända elever. Yngre elever (förskoleklass och första året i grundskolan) går direkt ut i klasserna. För övriga nyanlända elever finns särskilda förberedelseklasser. Dessutom finns en särskild pott för elever i stort behov av särskilt stöd. Denna pott är förhållandevis stor. Sollentuna håller på att se över sin resursfördelningsmodell, bl.a. storleken på denna senare pott. Stockholm: Stockholm har en ny resursfördelningsmodell fr.o.m Den har utarbetats genom att de individrelaterade bakgrundsfaktorer som tidigare var utgångspunkt för resursfördelningssystemet brutits ner i mindre undergrupper, som provats mot befintlig statistik. Det har visat sig, framför allt när det gäller elever med utländsk bakgrund, att en betydligt mer komplex bild framträder än vad som framkommit i det tidigare systemet. Dessutom har i den nya modellen de individrelaterade faktorerna kompletterats med grupprelaterade faktorer som handlar om skolmiljö och boendemiljö, faktorer som statistiskt visat sig i hög grad samvariera med elevernas måluppfyllelse. Enligt USK:s beräkningar är det statistiska sambandet mellan de i modellen ingående variablerna och utbildningsresultat så högt som 80 procent. (I Skolverkets salsa-modell förklaras ungefär 52 4 procent av variationen mellan skolor i utbildningsresultat av modellen.) Modellen för beräkning av det socioekonomiska tillägget innehåller nu både variabler på individnivå, nämligen invandringsår, vårdnadshavarnas utbildningsnivå, om eleven bor i en familj där man har ekonomiskt bistånd och om eleven bor med båda, en eller ingen av sina vårdnadshavare och variabler på gruppnivå, nämligen boendeområde och skolmiljö. Modellen beräknar med hjälp av logistisk regression, utifrån statistik från tidigare år, vilken andel elever per skola som förväntas att inte nå målen. De skolor som har högst andel elever som beräknas att inte nå målen tilldelas det högsta tilläggsanslaget per elev. Som resultatvariabel har hittills använts behörighet till gymnasieskolans nationella program (enligt bestämmelserna före 2012). Variabler: Oddskvot Invandrad 0 2 år före slutförandet av grundskolan 13,49 Invandrad 3 6 år före slutförandet av grundskolan 3,59 Invandrad mer än 6 år före slutförandet av grundskolan eller ej invandrad 1 (referens) 4 Förklaringsgraden är 52 % i modellen för andel elever som uppnått målen i alla ämnen år 2011/12.

13 13 Förgymnasial utbildning 3,29 Gymnasial utbildning 2,14 Eftergymnasial utbildning 1 (referens) Någon vårdnadshavare har ekonomiskt bistånd 1,98 Ingen vårdnadshavare har bistånd 1 (referens) Eleven bor inte med någon vårdnadshavare 2,26 Eleven bor med en vårdnadshavare 1,44 Eleven bor med båda vårdnadshavarna 1 (referens) Boendemiljö 4: 2,35 Boendemiljö 3: 1,61 Boendemiljö 2: 1,45 Boendemiljö 1: 1 (referens) Skolmiljö 4: 3,80 Skolmiljö 3: 2,84 Skolmiljö 2: 1,36 Skolmiljö 1: 1 (referens) Boendemiljö beräknas i fyra intervall med olika andel av eleverna i området som beräknas nå målen. Beräkningen görs utifrån de individbaserade variablerna. Skolmiljö beräknas i fyra intervall med olika andel av eleverna i skolan som beräknas nå målen. Beräkningen görs utifrån de individbaserade variablerna. Vid utarbetandet av modellen prövades också variabeln kön. Som enskild variabel betraktad gav den jämfört med övriga variabler ett mycket litet tillskott till möjligheten att prognostisera elevernas skolframgång. Beräkningarna gav resultatet att pojkar löper 1,14 gånger större risk att inte nå behörighet än flickor. När variabeln kön kombinerades med andra variabler visade sig effekten vara mycket liten. Av den anledningen ingår inte variabeln kön i modellen. Tilläggsresurserna utgör ungefär 15 procent av budgeten och används förutom till det socioekonomiska tillägget också till individinriktat stöd vid mycket stora behov och till vissa andra ändamål, t ex hörselklasser. Huvuddelen är dock det socioekonomiska tillägget. Alla skolor får kr per elev från den potten, sedan varierar tillägget så att den skola som får mest får kr. Resurser för modersmålsundervisning tilldelas utöver grundbelopp och socioekonomiskt tillägg. Dessa resurser beräknas utifrån antalet berättigade och deltagande i modersmålsundervisning. Södertälje: Södertälje har sedan början av 2000-talet en resursfördelningsmodell där faktorn utbildningsbakgrund (vikten 0,8) och migrationsfaktorn (vikten 0,2) används för att vikta resurser till grundskolan. Enligt modellen är det 40 procent av grundbeloppet som viktas på detta sätt, medan övriga 60 procent fördelas som ett belopp per elev. Kommunen använder sig av material som beställs från SCB där de så kallade NYKO-områdena (nyckelkodsområden) i Södertälje har analyserats utifrån de två socioekonomiska faktorerna. Det innebär att i Södertälje är det inte elevens egna bakgrund som det socioekonomiska tillägget grundas på utan det är den vuxna befolkningens utbildningsnivå och migrationsbakgrund i det nyckelkodsområde där eleven bor. Analysen görs årligen och underlaget för fördelningen uppdateras på detta sätt årligen.

14 14 De skolor som har nyanlända elever får under två år en ersättning som motsvarar 1,5 genomsnittligt grundbelopp per elev. Södertälje har en centralt placerad modersmålsenhet. Modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet är centralt finansierad genom modersmålsenheten. Rektorerna kontaktar denna enhet för att anmäla behov. Uppsala: Uppsala har en liknande modell som Stockholm. Även den är framtagen av USK och bygger på logistisk regression. Modellen för fördelningen av strukturersättningen uttrycks i oddskvoter: Variabler: Oddskvot Familjen har ekonomiskt bistånd 3,12 Familjen har inte ekonomiskt bistånd (referensgrupp) 1,0 Vårdnadshavare med högst förgymnasial utbildning 6,45 Vårdnadshavare med högst gymnasial utbildning 3,52 Vårdnadshavare med eftergymnasial utbildning (ref. grp) 1,0 Invandrad för 3-6 år sedan (från Norden räknas ej som invandrad) 4,86 Invandrad för mer än 6 år sedan eller ej invandrad (ref.grp.) 1,0 Eleven bor med en eller ingen vårdnadshavare 1,82 Eleven bor med båda vårdnadshavarna (ref.grp.) 1,0 Differentieringen av ersättningens storlek per elev och skola bygger på sambandet mellan dessa variabler och om eleven uppnår kunskapsmålen i årskurs 9, dels i svenska/engelska och matematik, dels i alla ämnen. (Medelvärdet av oddskvoterna för dessa två modeller sv/en/ma respektive alla ämnen används vid fördelningen.) Oddskvoterna uppdateras vartannat år och bygger på sambanden mellan variabler och måluppfyllelse för fem på varandra följande årskullar avgångselever i kommunen. År 2012 utgjorde strukturersättningen drygt tolv procent av barn- och ungdomsnämndens budget. Högsta ersättning var kr per elev, lägsta ersättning kr. Ingen skola fick således mindre än kr per elev i strukturersättning. Bortser man från den lägsta ersättningen, som tillfaller samtliga, utgjorde strukturersättningen cirka 8,4 procent av nämndens kostnadsbudget, enligt verksamhetsredogörelsen. Utöver ovanstående får skolorna kr i tilläggsbelopp för varje elev som får modersmålsundervisning. Eftersom forskning visar att det är särskilt effektivt att bedriva undervisningen i mindre grupper de första skolåren för elever med socioekonomiskt ofördelaktiga villkor tilldelas dessutom för förskoleklass och årskurs 1 och 2 ytterligare resurser till de skolor som enligt modellen beräknas ha större behov än kommungenomsnittet. Det sker sedan en viss omfördelning av resurser via resursteamen inom respektive skolområde. Omfördelningen innebär en procentuell eller krontalsbaserad uttaxering av den strukturersättning som skolorna får, för omfördelning mot individuella, stora elevbehov inom ett resursteams-område. Utöver detta kan skolorna ansöka om tilläggsbelopp från barn- och ungdomsnämnden för elever som har omfattande behov av särskilt stöd. Västerås: Barn- och ungdomsnämnden fördelar resurser till skolverksamheten utifrån en modell som funnits sedan år 2003, med en ny viktning av faktorerna för fördelning av strukturtillägg från och med hösten Resursfördelningsmodellen innebär att grundskolorna, utöver grundelevpengen, tilldelas ersättning baserad på socioekonomiska faktorer, benämnd social vikt. Dessa resurser fördelas efter det faktiska antalet barn och elever med den aktuella socioekonomiska bakgrunden som finns på skolenheten vid mätdatumet för budgeten (15 mars). Ett index tas fram för strukturen på enheten. De två faktorer som används är elever födda utomlands och föräldrarnas utbildningsnivå. Faktorerna vägs in med 30

15 15 respektive 70 procent. Den sistnämnda faktorn utbildningsnivån vägs i sin tur ytterligare, så att utbildning som endast omfattar folk- eller grundskola ger mer (50 procentenheter) och gymnasieutbildning mindre (20 procentenheter). Sammantaget omfattar den del som fördelas utifrån social vikt cirka sex procent av budgeten för grundskolan. Men alla skolor får del av den. En genomsnittsskola det vill säga en skola som erhållit index 100 tilldelas kr per elev och år i social vikt. Det totala belopp skolorna erhöll år 2011 (grundelevpengen plus social vikt) varierade mellan kr och kr per elev i årskurs 9. Modersmålsundervisning ska finansieras av elevpeng/strukturtillägg. Skolorna har möjlighet att ansöka om individuellt prövat tilläggsbelopp för barn och elever med omfattande stödbehov/funktionsnedsättningar. Detta finansieras genom att låta skolorna betala tillbaka en del av det erhållna beloppet det vill säga grundelevpengen samt social vikt till förmån för den gemensamma potten. Politikerna har emellertid bett förvaltningen att presentera en annan lösning, eftersom denna ekonomiska modell får som följd att de skolor som får mest ersättning för social vikt också betalar mer för gemensamma insatser. Örebro: För grundskolan har Örebro kommun en resursfördelningsmodell som tar hänsyn till socioekonomiska faktorer och utländsk bakgrund. Detta sker genom att det utöver grundtilldelningen för varje elev, finns en strukturtilldelning. Denna bygger på en beräkning av sambandet mellan elevernas socioekonomiska förutsättningar och avgångselevernas betygsresultat (logistisk regression). För varje skolområde och fristående skolas aktuella elevunderlag beräknas en relativ sannolikhet för att eleverna inte når målen. Alla skolor i Örebro används som underlag för beräkningarna. De variabler som ingår i modellen är: Eleven är nyligen invandrad, Utbildningsnivå hos föräldrar, Ej samtaxering, Familjen uppbär försörjningsstöd. Strukturdelen i modellen uppdateras den 15 september varje år. De fem närmast föregående årens avgångsbetyg i år 9 i Örebro ligger till grund för beräkningarna. Justering av strukturtilldelningen utifrån aktuellt elevantal görs två gånger per år, den 15:e februari och den 15:e oktober. I resursfördelningsmodellen finns även så kallade tilläggsbelopp för särskilda stödåtgärder. Denna tilldelning är till för elever med omfattande behov av särskilt stöd som inte ryms inom grund- och strukturtilldelningen. Modersmålsundervisningen i Örebro kommun är anslagsfinansierad och utgör ingen kostnad för skolenheterna. Studiehandledning på modersmålet bekostar enheterna själva utifrån sin grund- och strukturtilldelning. Erfarenheter av modellerna I fem av de kommuner vars resursfördelningsmodeller presenteras ovan har tjänstemän som arbetar med resursfördelning intervjuats om vad som ligger bakom valet av modell för beräkning av det socioekonomiska tillägget och om erfarenheterna av modellen. De fem kommunerna är Helsingborg, Sollentuna, Stockholm, Uppsala och Västerås. Helsingborg och Västerås har modeller där de faktorer som används grundar sig på forskning, men där viktningen avgjorts genom testkörningar, diskussioner och överväganden om vad som är rimligt, lämpligt och förefaller rättvist. Stockholm och Uppsala har modeller som grundar sig på statistiska beräkningar av sambanden mellan ett stort antal socioekonomiska variabler och studieresultat. Sollentuna använder för närvarande Skolverkets salsa-modell, precis som Nacka, men står i begrepp att övergå till en modell liknande Stockholms. Ingen av kommunerna har gjort någon egentlig utvärdering eller grundlig uppföljning av effekterna av resursfördelningen. I flera av kommunerna står detta högt på dagordningen nu: Vad använder de skolor som får mer resurser dessa medel till och hur påverkar resurserna elevernas resultat?

16 är andra året som Stockholm använder sin nuvarande resursfördelningsmodell. Stockholm har även tidigare, under många år, haft en resursfördelningsmodell med ett socioekonomiskt tillägg, då baserat på salsa. Funderingarna blev dock fler och fler rörande om salsa var tillräckligt träffsäkert. Också forskningen om sambandet mellan resurser och resultat var en anledning till att modellen började ifrågasättas. Forskningen verkar enig om att utländsk bakgrund i sig inte har någon betydelse för resultaten i skolan, det är vistelsetiden i Sverige som är avgörande. Den nya modellen togs fram genom att ge USK i uppdrag att analysera alla de vanliga socioekonomiska bakgrundsvariablernas samband med två olika resultatmått: andel elever behöriga till gymnasieskolan och andel elever med godkända betyg i samtliga ämnen utom två. Förutom individvariabler analyserades också gruppvariabler: skolors sammantagna socioekonomiska sammansättning liksom den socioekonomiska sammansättningen i de bostadsområden som eleverna kom ifrån. Analyserna visade t ex att utländsk bakgrund för elever som varit mer än 6 år i Sverige inte hade något eget samband med resultatet när hänsyn tagits till övriga variabler. Variabeln invandrad sedan 0-2 år hade det allra starkaste egna sambandet. Familjeinkomst prövades, men visade sig inte vara lika utslagsgivande som om familjen uppbär försörjningsstöd eller ej. Variabeln arbetslöshet gav inget ytterligare till förklaringsgraden, inte heller kön. Om eleven bor ihop med båda, en eller ingen av sina föräldrar gav inte ett stort men ändå ett tillräckligt tillskott till förklaringen av resultatet för att tas med i modellen. Föräldrars utbildningsnivå hade den största förklaringsgraden. Förklaringsgraden blev sammantaget 80 procent. 5 Sambandet mellan de socioekonomiska variablerna och studieresultatet är sambandet givet den kompensatoriska resursfördelning som Stockholm har haft under många år. Man har inte gjort något försök att ta in resurser i modellen, dvs. att försöka analysera sambandet mellan de socioekonomiska variablerna och studieresultatet om alla skolor skulle ha haft samma ekonomiska resurser. Erfarenheterna i Stockholm hittills av modellen, efter endast ett år, är att rektorer är nöjda om de får mer pengar, missnöjda om tvärtom. De skolor som fått avsevärt mycket mindre resurser är de skolor som har många elever med utländsk bakgrund med lång vistelsetid i Sverige. Det finns annars en bred och genuin acceptans av en kompensatorisk resursfördelning i Stockholm. Inga politiska partier ifrågasätter en sådan. Det finns också ett ökande intresse att göra något för att motverka de stora skillnader mellan skolor som uppkommit genom bland annat möjligheten att välja skola. Variationen mellan skolor har blivit för stor och vissa skolor halkar efter allt mer. Den statistiska modellen i Stockholm kommer att uppdateras vart femte år. Visionen är självfallet att bl.a. genom den kompensatoriska resursfördelningen ska på sikt sambandet mellan skolornas resultat och de socioekonomiska faktorerna utplånas. Ingen tror dock att detta kommer att ske inom den närmaste framtiden. Uppsala har haft sin resursfördelningsmodell, som bygger på samma statistiska metodik som i Stockholm, i tio år. Den mottogs positivt och fick genast legitimitet enligt den tjänsteman som intervjuats. Förvaltningen genomförde flera informationsinsatser och modellen var väl känd både bland politiker och rektorer. Därefter har modellen inte förvaltats och kommunicerats på ett bra sätt. Både rektorer och politiker är utbytta och de har inte fått någon bra information om modellen och dess intentioner. Modellen är komplicerad och behöver förklaras och informeras om för förståelse. Det hörs allt mer av tveksamheter och ifrågasättanden. Det har 5 Förklaringsgraden anger hur stor del av variationen i betygsresultat mellan skolor som förklaras av de variabler som ingår i modellen. Att en variabel förklarar variationen innebär att det finns en samvariation med betygsvariabeln och att det är mycket liten sannolikhet att det beror på slumpen.

17 17 nu också fattats beslut i nämnden att modellen ska ses över och den politiska beställningen är att den ska förenklas. Bland tjänstemännen finns också funderingar om modellens precision, t.ex. om vad det fria skolvalet inneburit. Det har nyligen kommit en rapport från Skolverket som visar att bland elever vars föräldrar har låg utbildningsnivå är det studiemotiverade elever som väljer skola medan eleverna utan stöd hemifrån och utan studiemotivation blir kvar på den gamla skolan. 6 Om det är så, är föräldrars utbildningsbakgrund inte en tillräckligt träffsäker variabel för kompensatorisk resursfördelning. Kanske borde flyktskolor kompenseras ytterligare. Uppsala har redan bestämt att lyfta ut variabeln invandrad 0-3 år innan slutförandet av grundskolan ur sin ursprungliga resursfördelningsmodell. De eleverna har självfallet en oerhört stor risk att inte uppnå målen i grundskolan, en risk som det är svårt att med resurser kompensera. Resurser för att klara dessa elevers skolgång hanteras nu utanför den generella modellen. Man har kommit till insikt om att olika risker att inte uppnå målen kan kosta mycket olika att åtgärda. Det är inte givet att sambandet mellan resurser och resultat är direkt jämförbart med sambandet mellan socioekonomiska faktorer och resultat. Västerås resursfördelningsmodell har acceptans bland både politiker, tjänstemän och rektorer enligt den intervjuade tjänstemannen. Man är nöjda med modellen och viktningen och tycker att det blivit en bra balans mellan faktorerna och mellan enkelhet och forskningsbaserad kunskap. När modellen utvecklades valde man att inte utgå från en statistisk analys av sambanden mellan olika faktorer och studieresultat utan modellen kan sägas vara en blandning av teori och sunt förnuft. Man utgick från forskningsresultat om vilka faktorer som har betydelse och diskuterade sig fram till en lämplig viktning. I den tidigare viktningen (före 2008) vägde utländsk bakgrund tyngre. Västerås har många välutbildade, ambitiösa utlandsfödda föräldrar och det kändes inte rätt att elever från dessa hem skulle generera resurser från den pott som avsatts för social viktning. Det var en av anledningarna till att man ville se över modellen. I arbetet på att ta fram en ny modell gjorde man många testkörningar för att se hur olika variabler och olika viktningar skulle slå för olika skolor. Man prövade sig fram och eftersträvade en modell som var enkel, lätt att förstå och som intuitivt kändes rättvis. Man bedömde att det i vilket fall inte finns någon absolut rättvisa eller någon absolut tvärsäkert bästa modell, så enkelhet prioriterades. Utifrån forskning och utifrån erfarenheterna av den tidigare modellen fick utländsk bakgrund (eleven född utomlands) lägre vikt än tidigare (0,3) och föräldrars utbildningsbakgrund högre vikt (0,7). Eftersom det numera är så få föräldrar som enbart har grundskola valde man att vikta utbildningsbakgrund i två steg, högst grundskoleutbildning vikten 0,5, högst gymnasieutbildning vikten 0,2. Man bedömde att en enstaka elev med föräldrar med grundskoleutbildning skulle få alldeles för stor tyngd om enbart den allra lägsta utbildningsnivån gav extra resurser. Sollentuna står i begrepp att ändra sin fördelningsmodell och börja tillämpa samma modell som Stockholm har infört. Sollentuna kommer dock inte att inkludera variablerna boendeområde och skolmiljö på skolnivå. Man menar att kommunen inte har lika stor variation mellan skolorna som Stockholm har när det gäller dessa faktorer. Sollentuna kommer också att minska resurserna i den sökbara potten för elever med mycket stort behov av särskilt stöd. Grundbeloppen för elevpengen kommer också att sänkas något eftersom man eftersträvar en stor variation i den socioekonomiska tilldelningen. 6 Skolverket (2012). Likvärdig utbildning i svensk grundskola? En kvantitativ analys av likvärdighet över tid.

18 18 En anledning till att Sollentuna vill byta resursfördelningsmodell är att Stockholmsmodellen har en betydligt högre förklaringsgrad (80 %) än salsa-modellen (52 %). Man menar att Stockholmsmodellen därmed är mera rättvis. Den tjänsteman som intervjuats i Helsingborg menar att Helsingborgs rektorer är nöjda med utformningen av resursfördelningsmodellen för grundskolan. I Helsingborg har man varit angelägen om att använda sig av en enkel och lättbegriplig modell. Den bygger på salsa, men bara när det gäller vilka variabler som ingår. Vikterna har man kommit fram till efter överväganden. Föräldrars utbildningsbakgrund enbart grundskola ger vikten 2/3, om eleven har utländsk bakgrund 1/3. Det finns också en tröskeleffekt för dessa uppbyggande insatser. En mycket låg andel elever med föräldrar med enbart grundskoleutbildning och/eller en låg andel elever med utländsk bakgrund ger inga extra resurser. Argumenten för strukturen i resursfördelningsmodellen är att modellen ska vara så rättvis som möjligt och att de skolor som tilldelas medel för uppbyggande insatser ska få ett märkbart tillskott i sin budget. Den sammanlagda effekten av de uppbyggande medlen kan uppgå till procent av skolpengen för en enskild skola. Helsingborg har testat möjligheterna att i sin modell använda data om arbetslöshet bland föräldrarna, men funnit att det är en för stor tidsfördröjning i informationen för denna bakgrundsvariabel. Att använda data om familjers försörjningsstöd har inte övervägts. Inte heller har man övervägt att använda sig av data om elevernas boende tillsammans med en, båda eller ingen av sina föräldrar. 6. Diskussion och slutsatser Nacka eftersträvar en resursfördelningsmodell som främjar hög måluppfyllelse i alla skolor. Nackas skolor har goda resultat jämfört med i många andra kommuner. Det är dock stora skillnader i genomsnittligt resultat mellan skolor och resultaten har samband med elevernas på skolorna socioekonomiska bakgrund. Nacka har sedan flera år en resursfördelningsmodell där hänsyn tas till skolornas struktur. Variationen mellan skolor i faktiskt resultat är också mindre än variationen mellan skolorna i de modellberäknade resultaten enligt Skolverkets analysverktyg (SALSA) 7, men skillnaderna i de faktiska resultaten är ändå stora. Enbart tillskott av resurser kan självfallet inte förändra detta, hur resurserna används är avgörande. Men det är viktigt att de resurser som avsätts för att kompensera för vissa skolors svårare uppdrag hamnar rätt. Forskningen visar att mer resurser har betydelse för yngre barn och elever och för elever med mindre gynnsam socioekonomisk bakgrund. Forskningen är inte särskilt precis när det gäller att definiera vilka bakgrundsvariabler det då handlar om eller hur mycket resurser som krävs. Forskningen om sambanden mellan socioekonomiska bakgrundsvariabler och skolors resultat är betydligt mer entydig och klargörande. Det står klart att utländsk bakgrund i sig inte har något samband med studieresultat annat än när eleven invandrat sent, efter skolstart. De analyser som gjorts i Uppsala och Stockholm visar att elever som invandrat mer än sex år innan grundskolans avslut inte har någon ökad risk att inte uppnå grundskolans mål. Föräldrars utbildningsbakgrund har ett starkt samband med studieresultaten. Även om familjen uppbär försörjningsstöd eller ej förefaller ha ett eget samband med resultaten. Skolmiljön i sig har också betydelse. Att skolan är segregerad har ett eget samband med resultaten. Genom statistiska analyser på skolnivå av dessa variabler och studieresultat, t.ex. andelen elever som inte uppnått grundskolans mål, får man mått på risken att inte uppnå målen vid 7

19 19 olika värden på bakgrundsvariablerna liksom på skolans sammantagna risk att elever inte uppnår målen. Stockholm, Uppsala, Örebro och Karlstad av de kommuner som granskats för den här rapporten har genomfört sådana analyser. Stockholm, som har många elever, kan göra analyserna utifrån en årgång avgångselever. Uppsala har analyserat fem årgångar avgångselever samtidigt, analyserna kräver omkring observationer. Även om man genom dessa analyser får ett säkert mått på sambandet mellan de socioekonomiska variablerna och studieresultaten är det inte självklart att sambandet mellan de resurser som krävs för att kompensera och studieresultaten är exakt detsamma. Sambandet som beräknas mellan bakgrundsvariabler och studieresultat är dessutom sambandet givet den existerande kompensatoriska resursfördelningen. Utan den borde sambandet vara ännu starkare, om kompensatorisk resursfördelning haft effekt. Västerås, Gävle, Helsingborg och även Karlstad har i stället för en logistisk regression valt att komma fram till vilka vikter som ska användas genom testkörningar, diskussioner och bedömningar av skolornas förhållanden och rimligheten i olika viktningar. Eftersom det inte finns någon självklart bästa viktning som är forskningsbaserad, finns det mycket som talar för att en modell för att fördela det socioekonomiska tillägget som tas fram genom simuleringar utifrån ett autentiskt statistiskt material, och i diskussion, kan leda lika rätt som avancerad statistisk metodik. Det är möjligt att en sådan modell blir enklare och lättare att förklara för skolor och föräldrar. De variabler som modellen baseras på ska självfallet vara forskningsbaserade. Föräldrars utbildningsbakgrund måste väga tungt, endera utifrån två vikter, dels på andelen föräldrar med enbart grundskoleutbildning, dels på andelen med högst gymnasieutbildning, alternativt utifrån den genomsnittliga utbildningsnivån. Att också inkludera variabeln försörjningsstöd eller ej i modellen skulle kunna övervägas. Enbart utländsk bakgrund bör inte vara grund för kompensatoriska resurser eftersom utländsk bakgrund i sig inte innebär ökad risk för dåliga studieresultat. Däremot måste det säkerställas att skolor med elever som nyligen invandrat får särskilda resurser. Nyanlända elever som invandrat för högst ett à två år sedan måste tillförsäkras rejäla resurser. Elever som invandrat för ca två till ca sex år sedan måste få resurser för språkstöd. Dessa senare resurser kan läggas in i det socioekonomiska tillägget och invandrad för 2-6 år sedan bli en variabel med en egen vikt. Alternativt skulle resurser för elever som invandrat sent kunna läggas i en egen pott som en del av språkstödet. Resurser för modersmålsundervisning tillkommer därutöver. Den senaste forskningen som visar att segregationen i sig påverkar enskilda elevers resultat är möjligen mindre viktig att ta hänsyn till i Nacka. Antalet skolor är relativt få och segregationen inte så stor som i en del storstäder. Lika viktig som fördelningsmodellen för det socioekonomiska tillägget ( salsa-tillägget ) är självfallet storleken på tillägget och progressionen mellan skolor med olika struktur. Det är rimligen genom uppföljning och utvärdering av vad skolorna använder sina resurser till och hur de påverkar olika elevgrupper som det går att avgöra om potten är välavvägd. Behovet av att kompensera skolor för olikheter i struktur är mycket olika mellan kommuner beroende på omfattningen av segregation i skolorna. I de 50 kommuner som tillhörde de mest segregerade i Skolverkets undersökning av resursfördelningsprinciper 2007 var ca fem procents socioekonomiskt tillägg medianvärde. 8 I undersökningen 2011 hade andelen ökat något. 8 Medianvärdet var ungefär 5 procent bland kommunerna med fördelningsmodeller som innehöll ett socioekonomiskt (salsa) tillägg, 3 procent om även kommuner utan sådant tillägg inkluderades. En tredjedel av de mest segregerade kommunerna hade ingen sådan pott. I några av kommunerna skulle tillägget täcka t.ex. kostnader för modersmålsundervisning och/eller undervisning i svenska som andraspråk. Det är alltså svårt att jämföra budgetsiffror, jämförelser kan bara göras med försiktighet.

20 20 Nackas storlek på salsa-potten förefaller alltså vara genomsnittlig eller möjligen något under genomsnittet vilket i sig inte kan tas som intäkt för att den är vare sig rätt eller fel anpassad. Forskningen förefaller entydig om att resurser är särskilt viktigt för yngre barn och elever med mindre gynnsam familjebakgrund. Det betyder att extra satsningar på vissa förskolor i Nacka i utsatta områden sannolikt kan vara motiverat om detta nu inte redan sker inom ramen för resursfördelningssystemet till förskolan. Det skulle också kunna övervägas om vissa skolor med besvärligare struktur ska få extra resurser för förskoleklass och de allra tidigaste årskurserna. Som påpekades vid rektorsintervjuerna får inte en omfördelning innebära att äldre elever, som aldrig fick del av mer resurser i yngre år, mister resurser. Ett problem som uppmärksammats är att det saknas uppgifter om några föräldrars utbildningsbakgrund, särskilt för invandrade föräldrar, i SCB s utbildningsregister. Problemet är inte stort, men kan vara koncentrerat till vissa skolor. Hittills har antagits att dessa föräldrar har den lägsta utbildningsbakgrunden, enbart grundskola. Möjligen skulle resursfördelningen bli mer rättvisande om antagandet i stället skulle vara att dessa föräldrar har en utbildningsnivå som är genomsnittlig på den aktuella skolan. Oberoende av vilken resursfördelningsmodell som kommunen bestämmer sig för är det av största vikt att informationen om den blir utförlig och att rektorerna får möjlighet att ställa frågor och diskutera. Det är självfallet bra om modellen är enkel och lätt att förstå, men rektorer och politiker accepterar säkert även en komplicerad modell om den är välmotiverad och de får en bra information om den. Det räcker inte att informera när en ny modell införs. Modellen måste kommuniceras regelbundet för att få legitimitet och förståelse. I olika nationella studier av kommuners resursfördelningssystem för grundskolor har påpekats behovet av kommunal uppföljning och utvärdering av resursfördelningens konsekvenser. Några mer omfattande studier av hur olika kommuners resursfördelningsmodeller påverkat elevernas resultat finns inte. En anledning till detta är givetvis att det är ett komplicerat område att bedriva studier inom. Ingen av de kommuner som intervjuats i denna studie om ny resursfördelningsmodell för grundskolan i Nacka har gjort någon egentlig utvärdering av effekterna av sin resursfördelning. I flera av dessa kommuner står emellertid en sådan utredning högt på dagordningen. Ett lämpligt tillfälle att försöka ta fram ny kunskap om konsekvenserna av ett speciellt resursfördelningssystem är vid byte av modell. Resultatdata kan då säkras för elever och skolor i ett tidigare system och jämförelser kan göras med motsvarande skolors resultat efter att ha genomfört nya resursfördelningsprinciper. Vid en eventuell förändring av resursfördelningsmodellen för grundskolor i Nacka skulle en jämförande studie före och efter systemskiftet kunna ge värdefull kunskap om betydelsen av olika resursfördelningsprinciper.