Synergier och intressekonflikter mellan näringslivets miljöarbete och miljömålen. Richard Almgren Torbjörn Brorson Magnus Enell

Transkript

1 Synergier och intressekonflikter mellan näringslivets miljöarbete och miljömålen Richard Almgren Torbjörn Brorson Magnus Enell Uppdaterad version December

2 Innehållsförteckning Sammanfattning 3 Beskrivning av uppdraget 4 Metodik 4 Miljömålen i nya perspektiv 5 Utgångspunkter och problemanalys 5 Miljöarbetet hos företag 5 Näringslivet och miljömålen 6 Näringslivets roll i miljömålsarbetet 6 Företagen och miljömålen 6 Synergier och intressekonflikter 7 Miljömålens utformning och näringslivsanpassad information 7 Näringslivets miljöarbete 10 Miljölagstiftningen 18 Miljömålen som legalt krav 21 Redovisningssystem för näringslivets miljö(måls)arbete 22 Referenser 23 Författarna står själva för de uppfattningar och förslag som framförs i rapporten. Kontakt med författarna: Richard Almgren (richard.almgren@greenbusiness.se), Torbjörn Brorson (torbjorn@brorson.pp.se), Magnus Enell (magnus@enell.se). 2

3 Sammanfattning Den senaste fördjupade utredningen (2008) av de svenska miljökvalitetsmålen pekar på vikten av ett större engagemang från olika sektorer i samhället. I sammanhanget pekas näringslivet ut som en viktig aktör. Ett antal studier visar att näringslivets (framförallt de mindre företagen) kunskap om hur miljömålen kan användas det strategiska arbetet och vardagsarbetet är begränsade. Det finns dock ett antal exempel där företag använder miljömålen aktivt inom ramarna för sina miljöledningssystem eller på andra sätt. Detta är ett exempel på hur ett frivilligt verktyg eller andra åtgärder inom näringslivet skapar synergier för miljömålsarbetet. Föreliggande studie belyser ett antal områden, där det enligt författarna, föreligger synergier alternativt konflikter avseende näringslivets eller samhällets åtgärder och styrmedel för att nå miljömålen. En subjektiv metod för att identifiera synergier, konflikter och förbättringsområden har tillämpats. Grundtanken som genomsyrar studien är att ett systematiskt miljöarbete inom näringslivet har positiva effekter för utvecklingen av miljökvaliteten i Sverige och andra länder. De viktigaste slutsatserna är följande: Det föreligger sannolikt ingen brist på information om hur miljömålen kan användas inom näringslivet. För att informationen ska nå fram behövs budbärare och ambassadörer utanför den traditionella myndighetssfären. De små och medelstora företagen är viktiga målgrupper. Systematiskt miljöarbete i form av miljöledningssystem är ett effektivt sätt att åstadkomma miljöförbättringar. Det är dock alltför få företag i Sverige som har infört miljöledningssystem. Här bör både framförallt näringslivet, men även Miljömålsrådet, fundera över aktiviteter som kan stimulera fler företag att införa miljöledningssystem. Det saknas tydliga beskrivningar av hur de svenska miljömålen samspelar med internationella mål, initiativ och standarder. Förtydliganden skulle underlätta för svenska företag med verksamhet i många olika länder att se det internationella perspektivet och därmed lättare inkorporera även de svenska miljömålen i sitt strategiska arbete. Konsumenternas och inköparnas kravställande inom miljöområdet har blivit allt viktigare för näringslivet. Här kan både näringslivet och Miljömålsrådet bidra till att det tas fram kriterier, miljömärkning och andra verktyg som underlättar för konsumenter och inköpare att ta miljömässiga kloka beslut. Miljöbalken uppfattas av många inom näringslivet som alltför komplicerad. En åtgärd som skulle kunna underlätta för mindre företag är att Naturvårdsverket/Miljömålsrådet identifierar de legala krav som för olika branscher och håller denna information tillgänglig. tas fram och hålls tillgängliga på internet. Att fler verksamheter klassas om från B- verksamheter till C-verksamheter skulle också underlätta den administrativa bördan. I de fall det råder bristande koordinering mellan olika regelverk bör sådana inkonsekvenser undanröjas. Det är bra att miljömålen anger den långsiktiga färdriktningen för miljöarbetet inom samhället och näringslivet. Att ge målen legal status är inte önskvärt. Aktiviteter som miljömålsstyrd tillsyn uppfattar vi som olämpliga. För närvarande saknas det system för en samlad redovisning av näringslivets miljöarbete. Vi inser svårigheterna att skapa sådana system men anser att förutsättningarna för förbättrad redovisning måste undersökas vidare. 3

4 Beskrivning av uppdraget Uppdraget från Miljömålsrådets kansli formulerades på följande sätt: Det långsiktiga syftet med uppdraget är att bidra till att skapa bättre förståelse mellan olika parter och olika roller i samhället. Ett mer kortsiktigt syfte är att skapa ett underlag för att komma vidare i arbetet med synergier och konflikter som finns mellan miljömål och andra sektorer och andra frågor i samhället. Uppdraget förväntas bidra till att myndighetsföreträdare, politiker och andra intressenter på ett bättre sätt förstår hur miljömålen kan kopplas till näringslivet och att näringslivet ser vilka möjligheter det finns till win-win situationer genom att arbeta aktivt för miljön. Uppdraget ska resultera i ett PM samt deltagande och presentation på Miljömålsrådets möte den 9 december. Dokumentet ska i första hand vara till för att väcka diskussion i rådet men ska också vara möjligt att publicera. Det ska handla om synergier och målkonflikter som näringslivet upplever när näringslivet själv och samhället i övrigt genom åtgärder och styrmedel arbetar för att nå miljömålen. Detta kan i många fall komma att sammanfalla med miljöarbete i stort. Att arbeta för en bättre miljö innebär ju också att man bidrar till att nå miljömålen. Frågor som ska besvaras i uppdraget är: Vilka är de främsta synergierna som näringslivet ser mellan verksamheten och företagens eller samhällets åtgärder och styrmedel för att nå miljömålen? Inom vilka områden finns synergierna? Kanske finns det delar av näringslivet som särskilt kan dra nytta av aktiva åtgärder för en förbättrad miljö? Hur tar man tillvara synergierna och hur kan man utnyttja dem bättre? Finns det några synergier som ännu inte uppmärksammats? Vilka är de främsta konfliktområdena? Beskriv konflikten och i vad den består. Hur kan konflikterna hanteras? Vad krävs för att konflikterna ska minskas eller undanröjas? Hur kan förhållningssätt och samarbete mellan olika parter bli bättre? Hur kan man gemensamt inte bara hitta utan också utveckla möjligheter till synergier och hur kan man gemensamt undvika konflikter och om de uppstår, ta hand om dem? Fokus ska ligga på ett mindre antal synergier och konflikter istället för att det blir mer generellt om ett stort antal konflikter och synergier. Det är viktigt att det inte blir en diskussion på detaljnivå om specifika och enskilda åtgärder som kan leda till konflikter eller synergier. Det större perspektivet och kanske grupper av åtgärder eller styrmedel är mer intressanta även om djupdykningar i något fall kan vara bra. Slutsatser och förslag till insatser för rådet eller kansliet skal ingå i uppdraget. Metodik Uppdraget har genomförts under november 2009 av Richard Almgren, Torbjörn Brorson och Magnus Enell. Alla tre har mycket lång erfarenhet av miljöarbete i näringslivet och andra samhällssektorer, men också med stark förankring inom miljöforskning, undervisning och olika utredningar. Uppdragets omfattning har inte varit sådant att det har varit möjligt att genom forskning ta fram ny kunskap. Vi har därför valt att utgå från kunskap och erfarenheter som finns hos projektgruppen och gruppens nätverk, samt information i ett antal aktuella utredningar, böcker och rapporter. Vi har i högsta grad tagit fasta på deluppdraget att skapa diskussion i Miljömålsrådet. Detta gör vi genom att göra ett antal påståenden kring samspelet mellan näringslivets miljöarbete och Sveriges miljökvalitetsmål för att belysa om det föreligger synergier och konflikter. Resultaten illustreras med hjälp av enkla grafiska illustrationer. Där det är möjligt lämnar vi förslag till åtgärder för att synergierna mellan miljömålsarbetet och näringslivets miljöarbete ska öka eller konflikterna minska. I denna rapport används begreppet miljömål 4

5 synonymt med de nationella miljökvalitetsmålen. Vid framställningen av de grafiska illustrationerna har vi utgått från följande definitioner av de begrepp som används: Uppfattning av påståendet: Här gör vi en bedömning av hur miljömålsrådet respektive näringslivet uppfattar påståendet. Aktivitet: Här gör vi en bedömning av vem som är aktiv inom det område som täcks av det aktuella påståendet. Begreppet aktivitet är dock inte fullt tillämpligt på samtliga påståenden. Konflikt: Här föreligger det en tydlig skillnad i uppfattning, och/eller synsätt på arbetsmetoder och styrmedel, mellan miljömålsrådet och näringslivet. Vår bedömning är att konflikten resulterar i att näringslivets miljöarbete försvåras eller på andra sätt hindras. Synergi: Det enklaste fallet av synergi är att miljömålsrådet och näringslivet har likartad uppfattning om hur miljöarbetet ska styras, genomföras och följas upp. Resultatet av detta blir att näringslivets miljöarbete förbättras och i sådana fall har vi funderat över om synergieffekterna kan ytterligare förstärkas genom lämpliga åtgärder. I våra bedömningar behöver dock inte synergi vara synonymt med samsyn. Parterna kan ha olika uppfattningar om metoderna men aktiviteten hos den ena eller andra parten kan ändå gynna näringslivets miljöarbete. Ett exempel är att näringslivet i många fall är skeptiskt till detaljerad lagstiftning på miljöområdet, men att sådan lagstiftning trots detta kan gynna både näringslivets miljöarbete och miljökvaliteten. Kommentarer till metodiken I det ursprungliga upplägget av studien planerade vi att Miljömålsrådet respektive näringslivet (Svenskt Näringslivs arbetsgrupp för miljöfrågor) aktivt skulle delta genom att ta ställning till påståendena och markera i de olika temperaturskalorna. Vid presentationerna för miljömålsrådet (9/12) och Svenskt Näringsliv (14/12) gjordes en ansats att samla in synpunkter från deltagarna. Här visade det sig i båda fallen att påståendena väckte en intressant diskussion men att deltagarna inte kunde ges tillräckligt med tid för att ta ställning till påståendena. Vår uppfattning är att många av bedömningarna och åtgärdsförslagen ansågs av deltagarna som rimliga, möjliga eller tänkbara. Några personer hade kritiska synpunkter avseende upplägget, metodiken och våra bedömningar. Vi vill därför ännu en gång påpeka att vi medvetet tog fasta på uppdraget att skapa diskussion och inte att presentera ett vetenskapligt oantastligt material. Om Miljömålsrådet i framtiden önskar en djupare belysning av de olika synergi- och konfliktområdena bedömer vi att kan den använda metodiken kan utgöra en utgångspunkt för en fördjupad analys. Vi skulle då gärna se aktiva inspel från Miljömålsrådet och näringslivet kring fler frågeställningar ( påståenden ) att belysa och hur de olika parterna uppfattar frågeställningarna, samt vilka förbättringsåtgärder som kan användas. Miljömålen i nya perspektiv Utgångspunkter och problemanalys I betänkandet Miljömålen i nya perspektiv (SOU 2009:83) som redovisades i oktober 2009 konstaterades både framgångsfaktorer och brister i arbetet för att nå de svenska miljömålen. Utredningen angav nedanstående utgångspunkter och problemanalys som bakgrund för sitt arbete: 5

6 Miljömålssystemet med 15 miljökvalitetsmål beslutades av riksdagen 1999 och ersatte cirka 170 olika miljömål. Systemet har senare utvecklats med delmål, åtgärdsstrategier och ett sextonde miljökvalitetsmål. Miljömålssystemet har ett starkt stöd på många håll i samhället. Samstämmigheten är stor om att systemet ger en gemensam målbild för miljöarbetet. Det har medfört samverkan och ökat engagemang hos aktörerna i systemet. Dessutom lyfts ofta den regelbundna uppföljningen av miljötillståndet fram som en styrka, liksom att systemet har en heltäckande struktur som visar miljöfrågornas olika aspekter. Det finns också kritik mot systemet. Det har framförts att dess syfte delvis är oklart, att systemet över tiden har blivit alltmer komplicerat och att den politiska styrningen kunde ha varit tydligare. Ambitionsnivån är för flera mål orealistiskt hög. Systemet är mer inriktat på uppföljning än på genomförande. Det är myndighetsfokuserat och icke-statliga aktörer kan ha svårt att finna sina roller. Det internationella beroendet har gjort att det blivit allt svårare att nå målen genom åtgärder enbart i Sverige (SOU 2009:83). Miljöarbetet hos företag I betänkandet Miljömålen i nya perspektiv konstaterar vidare att miljöarbetet hos företag, kommuner, regionala självstyrelse- och samverkansorgan och ideella organisationer är avgörande för att nå miljömålen. Aktörernas lagstadgade ansvar inom miljöområdet utgör en miniminivå, men många aktörer går långt utöver denna nivå. Detta påskyndar omställningen till ett hållbart samhälle. Som exempel kan nämnas att företag kan utveckla varor och tjänster där ny teknik kombineras med bättre miljöprestanda, arbeta med resurshushållning och vidta åtgärder för att minska föroreningar i alla produktionsled. Ideella organisationer driver på i miljöarbetet genom offentlig debatt, remissyttranden, mediakontakter och deltagande i samråd, och de kan bedriva operativt arbete, såsom t.ex. att utveckla miljömärkningen. Kommuner och regionala självstyrelse- och samverkansorgan kan bidra till att uppfylla miljömålen inom de egna verksamheterna och i sina roller som politiska aktörer samt genom att samverka med företag, organisationer och andra aktörer. Miljökvalitetsmålen kan utgöra ett stöd för aktörernas miljöarbete. Andra stöd är verktyg som miljöledningssystem eller livscykelanalyser. Miljömålen används av många icke-statliga aktörer i det egna miljöarbetet, och företrädare för kommuner, företag och ideella organisationer är positiva till att riksdagen fastställt långsiktiga mål på miljöområdet. Samtidigt har önskemål framförts om större möjligheter att delta i arbetet inom miljömålssystemet. Utredningen bedömer att de föreslagna ändringarna sammantaget ger icke-statliga aktörer bättre möjlighet till delaktighet i miljömålssystemet och att det skapas bättre förutsättningar för engagemang (SOU 2009:83). 6

7 Näringslivet och miljömålen Näringslivets roll i miljömålsarbetet När propositionen om miljömålen bereddes under senare delen av 1900-talet deltog näringslivets organisationer. Näringslivet visade en tämligen reserverad hållning och kom med synpunkter kring nyttan med ännu ett styrmedel, legala statusen av miljömålen, uppföljningssystem, etc. Svenskt Näringsliv deltar i Miljömålsrådet som teknisk expert. Branschorganisationerna samverkar med Svenskt Näringsliv i frågor som rör miljömålen och de fördjupade utvärderingarna. Svenskt Näringsliv lämnar synpunkter i samband med de fördjupade miljömålsutvärderingarna dock med viss besvikelse över Miljömålsrådets mottagande av den första utvärderingen. Vid den senaste utvärderingen blev det bättre gehör för näringslivets synpunkter. Företagen och miljömålen Näringslivets miljöarbete under talet drevs framför allt av legala krav och var inriktat på att minska utsläppen från punktkällor. De legala kraven har fortfarande betydelse men har relativt sett förlorat i styrka. Många andra faktorer och intressentgrupper (se figuren) påverkar företagens miljöstrategi. Det rör sig exempelvis om affärsmässiga överväganden, varumärkesbyggande, konsumenttryck och krav från investerare. Under den senaste 15- årsperioden har det tagits fram ett stort antal frivilliga standarder, riktlinjer och verktyg som stöd för näringslivets miljöarbete, exempelvis Global Reporting Initiative, ISO serien och EU:s miljölednings- och miljörevisionsordning EMAS. Många företag vidtar miljöåtgärder på eget initiativ utöver den lagstadgade miniminivån. Exempel på åtgärder är hushållning med mark och resurser, utveckling av varor och tjänster där ny teknik kombineras med bättre miljöprestanda eller andra åtgärder för ett gott anseende på miljöområdet (Svenskt Näringsliv 2007, Svenskt Näringsliv 2008). Miljökvalitetsmålen används inom näringslivet men de är inte en nödvändig förutsättning för ett framgångsrikt miljöarbete eller för företagens dagliga miljöarbete. Målen används i en del företag som en långsiktig kompass för miljöarbete, andra använder målen i sitt miljöledningssystem för att bland annat underlätta identifieringen av de viktigaste miljöfrågorna. Tillståndspliktiga företag använder målen i samband med miljökonsekvensbeskrivningar. Företag som infört miljöledningssystem känner till och finner vägledning i miljömålen i högre utsträckning än företag utan. Miljömålen används även i högre utsträckning av tillståndspliktiga företag, jämfört med företag som inte omfattas av tillstånd eller anmälan enligt miljöbalken (Arnfalk et al, 2007). 7

8 Synergier och intressekonflikter Synergi/konfliktområde: Miljömålens utformning och näringslivsanpassad information Påstående 1: Miljömålens utformning passar inte näringslivet särskilt väl De svenska miljöhoten utgjorde under talet ett tydligt sätt för Naturvårdsverket att kommunicera miljösituationen med samhället och näringslivet. Miljöhoten blev både kända och accepterade inom näringslivet och utgjorde i många fall bakgrund för prioriteringar i företagens miljöledningssystem. När miljökvalitetsmålen presenterades fick de inte samma acceptans inom näringslivet. Ett vanligt argument var (och är) att relativt få av målen kan direkt användas av vanliga företag, samt att målen är uttryckta på ett sätt som inte passar näringslivet särskilt bra. Vidare anför näringslivet att det är för många delmål och att delmålen är en blandning av mål och åtgärder. Miljömålsrådet har via miljömålsmyndigheterna genomfört ett antal aktiviteter för att nå ut till näringslivet. Någon samlad bild av huruvida åtgärderna gjort avsedd nytta känner vi inte till. Genomförda studier (Arnfalk et al, 2007) indikerar att genomslaget är lågt, speciellt vid de små och mellanstora företagen. Näringslivets aktivitet, exempelvis att via branschorganisationerna, sprida kunskaper och erfarenheter om miljömålen, får betraktas som låg. Miljömålen uppfattas av näringslivet som politikernas/myndigheternas projekt. Några tongivande ambassadörer inom näringslivet för miljömålsarbetet är svåra att hitta. Bilden är dock inte nattsvart då det finns ett antal företag som utnyttjar miljömålen i sitt miljöledningsarbete och sin miljökommunikation (Svenskt Näringsliv, 2007). En tydlig konflikt består i att miljömålen är för många. Få företag har så många som sexton mål för ögonen i sitt långsiktiga arbete. Det finns heller ingen prioritering av betydelsen mellan de olika målen. Det finns heller ingen tydlig målgrupp för de olika målen. En synergi är att miljömålen och näringslivets kunskapsuppbyggnad tycks gå hand i hand. Exempelvis konstateras det i en utvärdering av den samfinansierade forskningen vid IVL Svenska Miljöforskningsinstitutet att miljömålen samspelar väl med näringslivets sökande efter nya kunskaper (Almgren, 2008). Förslag till åtgärder Att ändra miljömålens struktur och utformning för att anpassas till näringslivets miljöaspekter och arbetssätt vore önskvärt. Det är något som möjligen är politiskt svårt att åstadkomma. Betänkandet Miljömålen i nya perspektiv (SOU 2009:83) ger emellertid balanserade synpunkter på den framtida miljömålsstrukturen och bedömningarna accepteras troligen på bred front inom näringslivet. Miljömålen har nu funnits i ett decennium och kommer sannolikt att finnas kvar inom överskådlig framtid. Utgångspunkten bör vara att allt bra miljöarbete i näringslivet samspelar på ett positivt sätt med de svenska miljömålen. Att uttrycka allt miljöarbete i termer av Sveriges miljömål är emellertid varken önskvärt eller praktiskt möjligt. 8

9 En annan viktig utgångspunkt är också att drivkraften till näringslivets miljöarbete idag inte bara är miljölagstiftningen utan att andra intressentkrav också är mycket starka. Det rör sig exempelvis om kundkrav, krav från investerare och anställda. Våra förslag till åtgärder är följande: Näringslivets organisationer, i samspel med tongivande företag, identifierar och prioriterar miljömål som är speciellt angelägna för näringslivet och där företagen genom frivilliga insatser (utöver vad miljölagstiftningen kräver) kan bidra till att miljömålen uppfylls. Näringslivets organisationer, i samspel med tongivande företag, tar fram modeller för att driva och redovisa miljömålsarbetet på ett mer proaktivt sätt. Ett exempel kan vara aktiviteter i leverantörskedjan. Ett annat kan vara att bolagen kommenterar sitt miljömålsarbete i årsredovisningen. Påstående 2: Det är brist på näringslivsanpassad information om miljömålen Undersökningar visar att miljömålen är kända hos de större företagen men mer anonyma hos mindre företag (Arnfalk et al, 2007). Under de cirka 10 år som gått sedan miljömålen introducerades har miljömålsarbetet kommuniceras på bred front från Miljömålsrådet, de miljömålsansvariga myndigheterna, länsstyrelser och kommuner. Vägledningar om hur miljömålen kan användas i näringslivet har tagits fram av ett antal länsstyrelser. Nyligen presenterade Miljömålsrådet omfattande information på miljömålsportalen som direkt vänder sig till näringslivet. När miljömålen introducerades förekom en hel del seminarier (anordnade av kommersiella utbildningsinstitut) med målgruppen näringslivet. En del branschorganisationer informerade initialt om miljömålen vid utbildningar och i nyhetsbrev. En del sådana aktiviteter förekommer fortfarande men såvitt vi kunnat finna i sannolikt begränsad omfattning. Miljömålen brukar exempelvis utgöra en punkt vid företagsutbildningar i miljöledning och miljörevision. Generell miljöutbildning för all personal ingår som ett obligatoriskt moment i dessa system. En del företag kommunicerar sitt arbete med miljömålen på hemsidor och i miljöredovisningar. Vägledning till hur miljömålen kan användas i vardagsarbetet finns i flera handböcker som har stor spridning i företag och vid utbildningar (Brorson & Almgren 2009; Brorson 2005; Almgren, Brorson & Enell, 2008). Det råder ingen egentlig brist på näringslivsanpassad information till företagen. Mycket av den information som redan finns kan mycket väl användas av både små och stora företag. Trots tillgången på information har varken Miljömålsrådet eller näringslivet kommit speciellt långt i arbetet att engagera företagen i miljömålsarbetet. Näringslivet ser inte nyttan med miljömålen i sin verksamhet och söker därför inte information om hur målen kan användas och kommuniceras. Vi gör ju mycket av detta redan, men kallar det inte miljömål, är en vanlig kommentar. Det finns ingen drivkraft för oss att klä miljöarbetet i termer av de svenska miljömålen, är en annan kommentar. Vår slutsats är att det finns synergier för både Miljömålsrådets uppdrag och näringslivets miljöarbete. Detta gäller under förutsättningen att den tillgängliga informationen om miljömålen sprids till företagen på ett effektivare sätt än för närvarande. 9

10 Förslag till åtgärder Det finns användbar information om miljömålen att sprida till näringslivet. För att informationen ska uppfattas som relevant och angelägen för företagen måste den ha en tydlig avsändare utanför den traditionella myndighetssfären. Avsändare bör vara ledande företag och näringslivsorganisationer. Nyttan och fördelar bör då synliggöras. Påstående 3: Det saknas beskrivningar för näringslivet av hur miljömålen samspelar med internationella mål och initiativ Sveriges miljömål hänger indirekt samman med andra länders miljömål, EU:s miljömål och andra miljömål på internationell nivå. Dessutom kan Sveriges miljömål kopplas till internationella frivilliga initiativ, exempelvis FN:s milleniummål, miljömål för EU, FN:s tiopunktsprogram (Global Compact) och mallen för hållbarhetsredovisning (Global Reporting Initiative, GRI). Så här långt har det inte gjorts någon större insats för att informera näringslivet om kopplingen till de stora sammanhangen. En av utvärderingarna i serien de Facto berörde det internationella perspektivet (de Facto, 2007). Detta gäller även betänkandet SOU 2009:83. Vi bedömer att det råder en konflikt mellan de svenska företagens internationella verksamheter och miljömålen både vad det gäller miljömålens roll och var investeringar ska göras. Många svenska bolag har omfattande verksamheter utomlands och i ett internationellt perspektiv kan drivkraften saknas att på koncernnivå driva de svenska miljömålen. Vidare har många svenska bolag köpts upp av utländska ägare. Med huvudkontoret hundratals mil från Sverige blir de svenska miljömålen knappast en koncernangelägenhet. Här ser vi en möjlig konflikt mellan anknytningen till Sveriges miljömål och olika industrikoncerners internationella verksamheter. Vidare ingår det i spelreglerna för näringslivet att vid varje investering utvärdera var den gör mest nytta. Det råder därför ibland tveksamhet om miljöinvesteringarna verkligen ska genomföras i Sverige. Vi ser ännu en möjlig intressekonflikt här. Det innebär att de svenska och internationella miljömålen, såväl som de andra initiativen, drivs av organisationer som troligen sätter sina egna mål, program eller initiativ i första rummet. Viljan till harmonisering och transparens kan begränsas av detta. Förslag till åtgärder Vi bedömer att det kommer bli allt vanligare att (åtminstone) större företag ansluter sig till frivilliga internationella initiativ och börjar utforma hållbarhetsredovisningar enligt GRI:s riktlinjer. Flera redan pågående eller påbörjade internationella initiativ som standarden för socialt ansvar (ISO 26000) och rapporteringen av klimatgaser i Carbon Disclosure Project understryker detta. Synergier kan skapas om företagen får klart för sig att Sveriges miljömål är harmoniserade med internationella mål. Synergier skapas också om det blir tydligare att företagens engagemang i Global Compact, GRI, etc också stöder arbetet med Sveriges miljömål. Förbättringspotentialen är sannolikt måttlig då de flesta små och medelstora företag inte kommer att ansluta sig till frivilliga internationella initiativ. 10

11 Synergi/konfliktområde: Näringslivets miljöarbete Påstående 4: Näringslivets miljöarbete har förbättrats under de senaste 40 åren Miljölagstiftningen, strukturomvandlingar inom tung industri, höga energipriser genom bland annat skatter, användningen av frivilliga verktyg (exempelvis miljöledningssystem), kundkrav och ett antal andra faktorer har resulterat i att utsläppen från industrin har minskat kraftigt och att mer miljöanpassade produkter och tjänster har tagits fram (Almgren, 2009). Ett trendbrott i utvecklingen inträffade i samband med att den moderna miljölagstiftningen trädde i kraft i slutet av talet. Samtidigt förstärktes den offentliga miljöadministrationen. Därefter har näringslivets miljöarbete förbättrats i avsevärd grad i stort sett alla avseenden. Samtidigt samspelade strukturomvandlingar och oljekriser med de förändringar som initierades med miljölagstiftningen. Transportarbetet har ökat både inom näringslivet och samhället i stort. Antalet anställda i tillverkningsindustrin minskar medan den ökar i tjänsteföretagen. Det innebär också att en del av tillverkningen och samverkande miljöaspekter flyttats till andra länder. Det innebär dock inte nödvändigtvis att vi i Sverige helt kommer undan den miljöpåverkan som den flyttade verksamheten för med sig, då föroreningar inte känner några nationella gränser utan sprids över stora avstånd med vindar och havsströmmar. Allt talar för att näringslivets miljöarbete kommer att fortsätta att förbättras. Majoriteten av de verksamheter som idag är tillståndspliktiga enligt 9 kap 6 miljöbalken har de senaste åren förstärkt sitt miljöarbete genom att frivilligt införa ett miljöledningssystem enligt de krav som anges i den internationella miljöledningsstandarden ISO (Almgren, Brorson & Enell, 2007). Likaså kommer strukturomvandlingar inom industrin sannolikt att fortsätta, oavsett vilka miljömål som fastställs. Likaså är det troligt att energikostnaderna kommer att förbli fortsatt höga under överskådlig tid, inte minst mot bakgrund av de nyligen antagna ambitiösa målen i Sverige och EU för att begränsa utsläppen av växthusgaser. När detta skrivs har ännu inte förhandlingarna i Köpenhamn (COP15) om ett eventuellt världsomspännande klimatavtal slutförts. Dessa förhandlingar kan komma att ändra EU:s och Sveriges positioner, men osannolikt i sådan omfattning att det påverkar vår diskussion nu. IVA och Nutek har i en ganska färsk rapport (IVA, 2007) identifierat fem viktiga trender som präglar näringslivets utveckling: Internationalisering av näringslivet på bred front i alla branscher. Högre produktivitet och tillväxt i de segment där näringslivet är internationellt verksamt. Låg sysselsättningsskapande kraft, även i de växande tjänstenäringarna. Tjänstefiering och varumärkesorientering av hela näringslivet. Stark organisk omvandling av näringslivet i alla branscher. En fortsatt utveckling mot internationalisering, stark omvandling och mer tjänsteföretag innebär i sig att den nuvarande fokuseringen av regelverken på den tillverkande industrin är otidsenlig. Samtidigt är miljönyttan låg av tillståndsprövningen i en övervägande majoritet av verksamheter. IVA:s rapport trycker också bland annat på behovet att se över regelverken som hindrar företag från att växa i samma omfattning som liknande näringar i andra länder. 11

12 Förslag till åtgärder Inriktningen av den svenska miljöpolitiken har under hela den period vi talar om varit att stärka piskorna i stället för morötterna. Det har givit goda resultat. Men misstänksamheten mot näringslivets vilja och förmåga att driva ett effektivt miljöarbete har varit stor. Det bör understrykas att miljölagstiftningen bygger på samverkan. Framgångarna skulle inte ha varit möjliga utan ett samverkande näringsliv. Kanske är det därför nu dags att byta spår och ge näringslivet en eloge för de i ett internationellt perspektiv unika framgångarna när det gäller att begränsa påverkan på miljön av verksamheten. Ett område som särskilt bör uppmärksammas är de små, inte tillståndpliktiga företagens miljöarbete. Miljöarbetet i dessa företag har förbättrats men släpar fortfarande efter jämfört med de medelstora och större företagen (Arnfalk et al, 2007; Almgren et al, 2007). Myndigheternas styrmedel har sannolikt begränsad möjlighet att påverka dessa företag. Krav från kunder, investerare och anställda har däremot stor genomslagskraft. Påstående 5: Den svenska miljölagstiftningen har ökat industrins konkurrenskraft Den amerikanske ekonomen Michael Porter hävdar i en ofta citerad artikel att en strängare miljöpolitik inte bara ger miljöfördelar utan också stärker den ekonomiska tillväxten. Det innebär att ekonomisk tillväxt och bättre miljökvalitet kan gå hand i hand. Tanken bakom detta resonemang är att rätt sorts reglering initierar innovationer i företagen, ökar miljömedvetenheten och fäster uppmärksamheten på frågan genom frekventa rapporteringar (Brännlund & Kriström, 1998). Detta påstående styrks av flera forskare, exempelvis Per Kågeson, som i sin doktorsavhandling hävdade att det finns få, om ens någon, konflikt mellan tillväxt och förbrukning av ändliga resurser (Kågeson, 1998). Någon svensk empirisk studie, som styrker påståendet att miljöhänsyn och tillväxt går hand i hand, är inte känd. Däremot kan man se effekten på några exempel från verkligheten. Massaoch pappersindustrin initierade sålunda i början av 1970-talet en omfattande verksamhet med forskning och utveckling i ett program som benämndes SSVL. Då var branschen en dominerande bidragsgivare till såväl luft- som vattenförorening. Bakgrunden till initiativet var miljöskyddslagen som trädde i kraft Branschen har sedan dess såväl vuxit kraftigt som dramatiskt minskat sina utsläpp. Detta omvända samband har också påvisats empiriskt för hela det svenska näringslivet för perioden (Almgren, 2009). Det förefaller rimligt att anta från dessa exempel att miljölagstiftningen varit en viktig pådrivande kraft, även om frågan borde studeras närmare innan full säkerhet kan nås för en sådan slutsats. Däremot kan man dra en sådan slutsats med ett exempel från bilbranschen. Den internationella regleringen av bilars föroreningsutsläpp har med säkerhet verkat pådrivande på utvecklingen av nya och mindre förorenande bilar. Det vinnande konceptet i båda fallen är troligen att lagstiftaren haft god insyn i de tekniska möjligheterna och kunnat formulera sina krav så att berörda företag behöver anstränga sig litet extra för att möta kraven. Ett annat liknande exempel är den årligen återkommande rapporteringen av växthusgaser från tusentals företag över hela världen genom Carbon Disclosure Project. Företagen får genom sin rapporte- 12

13 ring frågan under luppen på ett påtagligt sätt. Det sistnämnda exemplet tyder på att det inte är lagstiftningen i sig som utgör drivkraften utan det faktum att berörda företag får frågan på bordet. Generellt kan man påstå att svenska företag har en konkurrensfördel i så måtto att praktiskt taget alla företag kan visa upp bättre miljöprestanda än sina internationella konkurrenter. Möjligheterna att vinna fördelar på marknaden av denna konkurrensfördel varierar säkert mycket. Miljöteknikbranschen anses vara en tillväxtbransch med stora möjligheter att växa på världsmarknaden. Särskilda statliga insatser görs på detta område. Idag, drygt 40 år efter miljöskyddslagens tillkomst, har de stora miljövinsterna redan vunnits i de flesta branscher. Nytillkommande miljövinster är numera betydligt mer begränsade med högre marginalkostnader som följd. Det går därför inte att dra en generell slutsats att sambandet med fortsatt höga miljökrav hög tillväxt fortfarande gäller med den långt framskridna position som det svenska näringslivet numera har. Förslag till åtgärder Som nämnts ovan är ett vinnande koncept för miljöanpassning av verksamheter, produkter och tjänster att lagstiftaren har god insyn i de tekniska möjligheterna och kan formulera sina krav (eller andra styrmedel) så att berörda företag måste anstränga sig för att möta kraven. Kombineras detta med en ökad insikt hos konsumenterna blir resultatet att utbudet av miljöanpassade produkter och tjänster ökar. Med tanke på globaliseringen och konkurrensen är det numera mindre troligt att skärpta miljökrav i ett enskilt land kan få banbrytande genomslagskraft. Det kan finnas ett skäl som kan vara giltigt och det gäller de internationella konventionerna, där initiativ i ett enskilt land kan vara pådrivande i samband med pågående eller kommande förhandlingar. Särregler i ett enskilt land bör i förekommande fall utformas med sådan inriktning. En framgångsfaktor (förutom rätt prisnivå) är att konsumenterna får tillgång till lättolkad information om produktens eller tjänstens miljöpåverkan. De initiativ som drivs via ISO (standarder för miljömärkning och livscykelanalys) och Miljöstyrningsrådet (kriterier för olika produkter och tjänster) anser vi som fortsatt viktiga. Påstående 6: Miljöledningssystem bidrar till bättre miljöarbete Miljöledningssystem (ISO 14001, EMAS) etablerades under början/mitten av talet. I huvudsak är systemen identiska. I världen finns numera cirka certifierade organisationer, varav cirka 4000 i Sverige. EMAS för dock en tynande tillvaro i Sverige. I andra länder i Europa, där den nationella miljöpolitiken givit tydliga fördelar är tillväxten av EMAS numera god (Almgren, 2008). ISO mottogs väl i Sverige och ett antal ledande företag tog tidigt initiativ till att certifiera alla sina anläggningar. Erfarenheterna av systemen är mestadels goda och sättet att arbeta målinriktat och strukturerat med miljöfrågorna bidrar till minskad miljöpåverkan. Det är inte ovanligt att det ställs krav på ISO certifikat i affärsrelationerna inom näringslivet. Miljöledningssystem har alltså flera fördelar: Bygger på internationellt accepterade standarder. 13

14 Användbara för alla typer av organisationer inom näringsliv och offentlig verksamhet. Bygger på frivillighet. Bygger på egna prioriteringar och målstyrning av den egna verksamheten. Bygger på förebyggande inriktning genom fokusering på förstärkning av organisation och ansvar, kompetens och kommunikation. Fångar upp miljöfrågor som miljöbalken missar, exempelvis användning av energi, transporter och produkters miljöaspekter. Starka mekanismer för uppföljning, exempelvis övervakning och mätning, avvikelserapportering och miljörevision. Undervisning om miljöledning bedrivs vid de flesta universitet och högskolor i Sverige. Utbildning av miljörevisorer sker vid vissa läroanstalter, men framförallt via kommersiella kurser eller interna utbildningar. Miljömyndigheterna visade inledningsvis en tämligen reserverad hållning avseende trovärdigheten av frivilligt miljöarbete i näringslivet. Attityden har förändrats men fortfarande är det viss skepsis hos myndigheterna till miljöledningssystemens effekter. De företag som infört miljöledningssystem är i allmänhet nöjda, men tillströmningen av nya certifikat i Sverige är idag ganska blygsam. Kostnader och ökad byråkrati, brist på fördelar/incitament brukar anföras som hinder för mindre företag att certifiera sig. Det förekommer också en hel del kritik kring vilka resultat (affärsnytta) miljörevisionerna ger. Detta gäller både de interna miljörevisionerna och de revisioner som utförs av certifieringsorganen. I sammanhanget får man skilja på målstyrning och regelstyrning. De nationella miljömålen kan ses som en komponent i en strategi med målstyrning som grundprincip. En sådan nationell paljett av nationella miljömål kan verka inspirerande på den målstyrning som sker via verksamheternas egna miljömål som alltid utarbetas inom ett miljöledningssystem. Förslag till åtgärder Vi bedömer att miljöledningssystem är det bästa verktyget som för närvarande finns för att åstadkomma ett strukturerat miljöarbete i en organisation. Vi anser det som mindre tillfredställande att antalet företag som certifierar sig är lågt i Sverige. Vi anser också att kraven på miljörevisorernas kompetens och erfarenhet måste öka. Det behövs därför en kraftsamling för att få antalet certifierade företag att öka. Bollen ligger huvudsakligen hos näringslivet men en tydligt positiv attityd från politiker och miljömyndigheter skulle ge välbehövlig stimulans (se även nedan om miljöledningssystem i offentlig sektor). Det finns också exempel från andra länder i Europa på att statliga stimulanser avseende EMAS givit goda resultat. För närvarande finns det ett antal företag som kopplar Sveriges miljömål till sina miljöledningssystem (Svenskt Näringsliv, 2007). Här kan näringsliv och myndigheter förstärka sina informationsaktiviteter för att visa att miljömålen kan användas som en kompass i näringslivets strategiska miljöarbete. 14

15 Påstående 7: Införande av miljöledningssystem i offentlig sektor bidrar indirekt till bättre miljöarbete i näringslivet Miljöledningssystem har vunnit insteg inom offentlig verksamhet. Ett antal myndigheter är certifierade enligt ISO 14001, exempelvis Naturvårdsverket och SMHI. Även inom landstingens verksamheter och inom den kommunala sektorn är det förhållandevis vanligt med certifierade miljöledningssystem. Exempelvis har SLL och Region Skåne valt att certifiera alla sina verksamheter. Det allra senaste initiativet är ett statligt regelverk genom Förordning om miljöledning i statliga myndigheter (SFS 2009:907). Vi bedömer att det från näringslivets synpunkt finns en synergi mellan miljömålen och miljöledningssystem. Förståelsen och förhoppningsvis inom offentlig sektor för miljöledningssystem ökar. Offentlig sektor kommer via sina miljöledningssystem att ställa krav på näringslivet, vilket sannolikt kommer att driva på miljöarbetet. En konflikt kan dock uppstå om införandet av miljöledningssystem enligt förordningen SOU 2009:907 resulterar i negativa erfarenheter och attityder hos berörda myndigheter. Förslag till åtgärder Vi bedömer att initiativet att införa miljöledningssystem i statliga myndigheter och andra offentliga organisationer kan komma att stimulera miljöledningsarbetet inom näringslivet. Påstående 8: Krav på GRI-rapportering i de statliga bolagen påverkar näringslivet att rapportera enligt samma riktlinjer Global Reporting Initiative (GRI) började sin verksamhet Organisationen har som huvudsyfte att ta fram och utveckla en global vägledning för företag och organisationer att redovisa sitt arbete med hållbar utveckling. GRI:s vägledning för hållbarhetsredovisning och process består av ett antal separata och konkreta kapitel. I GRI:s vägledning finns 30 olika miljöindikatorer, varav 17 är kärnindikatorer och 13 är tilläggsindiktorer. Indikatorkapitlet är av särskilt intresse då det gäller möjligheten att koppla ihop GRI:s indikatorer med de svenska miljömålen. Ett antal svenska företag rapporterar enligt GRI och från och med 2008 ska de svenska statliga bolagen rapportera enligt GRI. Många företag har anslutit sig till GRI, FN Global Compact, AA 1000, EMAS och andra initiativ. Vi uppfattar det som konflikt med miljömålsarbetet att det saknas tydliga referenser eller kopplingar mellan de olika systemen/initiativen och de svenska miljömålen. 15

16 En synergi är att rapporteringen enligt GRI i de statliga bolagen verkar inspirerande för de privata företagen. En annan synergi är att det byggs upp kompetens för att producera och granska GRI-redovisningar. En ytterligare synergi är att den kommande standarden ISO ger tydligare anvisningar till vilka hållbarhetsfrågor som bör behandlas och redovisas. Förslag till åtgärder En matris bör tas fram som visar hur de svenska miljömålen kan kopplas till GRI:s indikatorer och andra initiativ. Detta skulle underlätta för de företag som redan anslutit sig till något internationellt åtagande, eller rapporteringssystem, att visa att åtagandet även stöder det svenska miljömålsarbetet. Vi anser vidare att kraven på de statliga bolagen att rapportera enligt GRI ska kvarstå. Vi uppfattar nyttan som stor hos de rapporterande företagen och att initiativet ger god påverkan även på det privata näringslivet. En ytterligare förbättring skulle kunna vara att dessa bolag även åläggs att införa ett miljöledningssystem, exempelvis enligt den struktur som finns i ISO eller EMAS. I EMAS-förordningen finns nämligen också ett krav på redovisning. Detta krav kan underlätta arbetet med att identifiera de frågor som bör redovisas. Påstående 9: Miljökrav i upphandling ger miljöanpassning av näringslivets varor och tjänster Upphandling av varor och tjänster är ett tillfälle att ställa miljökrav på sina leverantörer, oavsett om det sker i offentlig eller privat upphandling. Den offentliga upphandlingen omges av ett särskilt regelsystem som styr möjligheterna att ställa miljökrav. Eftersom det handlar om skattepengar är den offentliga upphandlingen omgiven av mer rigorösa regler än vad som gäller transaktioner mellan privata företag. Reglerna om offentlig upphandling specificerar inte vad som ska upphandlas, utan på vilket sätt den görs. Valet av leverantör ska ske med stöd av följande grundprinciper. Upphandlingen ska utföras så att den ger mest värde för pengarna. Den ska utföras så att den ger en rättvis och lika behandling åt alla anbudsgivare. Den ska vidare ske med mesta möjliga öppenhet. Den offentliga upphandlingen sker enligt följande sekvens: Behovet bestäms genom att ange en produkt, vara eller tjänst i funktionstermer. Produkten bestäms och en teknisk specifikation utformas. Val av leverantör görs. Vid val av anbud är utgångspunkten att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska väljas. Något eller flera av följande urvalskriterier kan också gälla: Kvalitet, pris och tekniska förtjänster. Estetiska och funktionella egenskaper. Miljöegenskaper. Årliga kostnader, kostnadseffektivitet och eftermarknadsservice. Leveransdatum och slutförandeperiod. 16

17 Upphandling i det privata näringslivet omges inte av det strikta regelverk som begränsar den offentliga upphandlingen. Den privata upphandlingen är också större än den offentliga och därmed mer intressant från miljösynpunkt. I båda fallen krävs att kriterier utarbetas för vad som ska anses vara miljöanpassat. Denna uppgift åligger numera Miljöstyrningsrådet. Vi bedömer att miljökrav i samband med upphandling tas på allvar av leverantörerna. I många fall bidrar kraven till miljöanpassning av produkter och tjänster. Inte minst påverkas leverantörernas beteende av de krav som ställs av offentlig sektor. Vi uppfattar dock kompetensen som låg i miljöfrågor hos upphandlare. Verktygen, checklistorna och kriterierna som används vid miljöanpassad upphandling kan uppfattas som komplicerade, framförallt hos mindre företag. Vi ser också en viss besvikelse hos leverantörer som inte anser sig få credit för sina miljöinsatser. Det förekommer alltför ofta att ställda miljökrav i praktiken saknar betydelse. Det finns också mycket som tyder på att kunderna inte är särskilt aktiva i sin uppföljning av kraven. I det senare fallet finns det naturligtvis många undantag, exempelvis IKEA, ICA, H&M och AB Volvo som alla bedriver ett mycket aktivt uppföljningsarbete. Förslag till åtgärder Användning av praktiska verktyg och kriterier för miljöanpassad upphandling skapar synergier. Det arbete som bedrivs av Miljöstyrningsrådet är därför fortsatt viktigt men det behövs också riktade insatser för små och medelstora företag. Utbildning, goda exempel, nätverk mellan kravställare och leverantörer är ett exempel på sådana åtgärder. Påstående 10: Näringslivet får ingen uppskattning av politiker och miljömyndigheter för sitt frivilliga miljöarbete En vanlig uppfattning i näringslivet är att vare sig det regelstyrda eller det frivilliga miljöarbetet får någon uppskattning av politikerna eller myndigheterna. Näringslivet får ingen respekt för sitt miljöarbete och ingen uppmuntran från myndigheterna (Dalhammar, 2008). Det finns exempel på länder där stimulansåtgärder för företag som genomför frivilliga miljöåtgärder har haft god effekt. Ett exempel är införande av EMAS i Italien och Spanien (Almgren, 2008). En välkänd konflikt är att tillståndspliktiga företag undviker att göra förbättringar inom de områden som är reglerade med villkor (utöver kraven i villkoren). Man bedömer att det är risk för att myndigheten vid nästa tillståndsansökan kommer att skärpa kraven. I många fall fokuserar man därför förbättringsåtgärderna inom andra områden. Miljölagstiftningen motverkar delvis viktiga miljöinsatser. En annan konflikt är att lagstiftningen inte omfattar vissa miljöaspekter fullt ut, exempelvis användning av energi, miljöanpassad produktutveckling och transporter. Många företag arbetar framgångsrikt med dessa miljöaspekter men får ingen uppmärksamhet för detta arbete från politiker eller myndigheter. 17

18 Synergier uppstår när företag känner att det är meningsfullt att arbeta med miljöfrågor på en nivå som ligger högre än lagstiftningens krav. Här är säkert kraven från kunder, investerare, anställda och andra intressenter särskilt viktiga. Miljömyndigheternas roll att stimulera det frivilliga miljöarbetet ska dock inte underskattas. Förslag till åtgärder Stimulering i form av monetära termer (subventioner, minskade avgifter, etc) för företag som genomför frivilliga åtgärder på miljöområdet bör övervägas. En annan åtgärd kan vara ett miljömärke eller diplom ( kvalitetsmärkt miljömålsföretag ) som företag får ansöka om. Vidare kan man tänka sig någon form av tävling där företag som bedriver särskilt bra miljöarbete (miljömålsarbete) kan erhålla en utmärkelse, kanske i samband med Sustainability Day eller något liknande evenemang. Ett miljömålskriterium skulle kunna införas i de befintliga utmärkelserna på miljöområdet. Synergi/konfliktområde: Miljölagstiftningen Påstående 11: Den svenska miljölagstiftningen är komplicerad för de flesta företag Miljöbalken från 1999 är den svenska miljölagstiftningens ryggrad. Syftet att samla och samordna all miljöstiftning i ett lagverk var gott. Priset för denna samordning var emellertid högt. Det blev ett väldigt stort och ett oerhört komplicerat lagverk. Miljöbalken kompletteras av ett femtiotal förordningar och ett stort antal föreskrifter från ett tiotal föreskrivande myndigheter. Tillsammantaget blir det flera tusen paragrafer som i princip varje företag skall känna till och förhålla sig till. Den bistra verkligheten är att regelverket siktat alldeles för högt. Varje del i regelverket tar sikte på den mest komplicerade av alla verksamheter. I realiteten riktar sig miljöbalken emellertid till någon eller några få promillen av alla verksamheter i sin nuvarande form. Det är fortfarande de genomförandeprocesser som återfanns i de tidigare separata lagarna som har betydelse. Men majoriteten av verksamheter är ju inte särskilt komplicerade från miljösynpunkt. I princip ställs emellertid samma krav på kännedom om lagverket för den lilla, från miljösynpunkt okomplicerade verksamheten, som för det stora och från miljösynpunkt komplicerade verksamheten. Det är idag alltför få som egentligen vet vad som står i detta stora lagverk. De flesta småföretag känner inte till vad som krävs. Inte ens de myndigheter som har uppgiften som yrke behärskar hela lagverket särskilt väl (Dalhammar, 2009). De verksamheter som frivilligt infört ett miljöledningssystem enligt ISO är sannolikt den grupp som bäst följer gällande regler, eftersom det i inbyggt systemet finns flera mekanismer som syftar till regelefterlevnad. Huvuddelen av nytillkommande regelverk i Sverige styrs numera genom det svenska medlemskapet i EU. Men vi har i Sverige en besvärande ryggsäck av nationella regler som inte motsvaras av krav i EU:s regelverk och som heller inte numera kan bedömas tillföra någon miljönytta av betydelse. Det gäller särskilt tillståndsprövningen enligt 9 kap 6 miljöbalken. Motsvarande direktiv i EU:s regelverk är IPPC-direktivet (Integrated Pollution Prevention and Control, IPPC). Tillståndsprövning är i princip ett utmärkt styrmedel för stora och komplicerade verksamheter. Men den är ingen generallösning för alla typer av miljöfrågor och alla typer av verksamheter, särskilt SME. Procedurerna kring denna prövning har efter hand byggts 18

19 på och innebär nu en mycket krävande insats även för stora företag. I flertalet fall tar tillståndsprövningen 1-2 år i anspråk för att sedan komma fram till den lösning som sökanden redan i många fall från början föreslagit (Almgren, 2008). Som indikation på komplikationsgraden kan nämnas att den numera är så pass krävande att den centrala miljömyndigheten Naturvårdsverket nöjer sig med att avlämna ett yttrande i tillståndsprövningen men sällan medverkar i förhandlingen hos miljödomstol, ens i prövningen av de mest komplicerade A- anläggningarna (Naturvårdsverket, 2008). Som exempel på nämnda nationella särregler kan nämnas följande: Mer än 80 procent av antalet tillståndspliktiga verksamheter i Sverige har inget motsvarande krav på tillstånd i EU:s regelverk, samtidigt som miljönyttan av tillståndsprövning av dessa numera är försvinnande liten. Prövning sker i Sverige vid alla ändringar (utom mindre ändring som kan anmälas) medan IPPC kräver prövning då det finns risk för betydande miljöpåverkan, dvs då det finns särskilda skäl att avväga och pröva motstående intressen. Detta är en stor skillnad då de flesta ändringar med ny teknik också innebär förbättringar från miljösynpunkt, dvs ingen risk för betydande miljöpåverkan. I själva verket skulle det svenska regelverket på denna punkt utformas som en stimulans till förbättringar. Miljökonsekvensbedömningar görs i Sverige slentrianmässigt enligt en förteckning medan IPPC medger att sådan bedömning sker enligt kriterier som baseras på risk för betydande miljöpåverkan (sådan risk kan bedömas föreligga vid enbart ett fåtal fall, huvudsakligen vid infrastrukturprojekt). Reglering av tillverkningsnivåer, oklara hänsynsregler mm har ingen motsvarighet i EU:s regelverk. I tillägg till detta kan nämnas att en av tillståndsprövningens ursprungliga stora fördel, att ge den prövade verksamheten alla tillämpliga regler i ett enda dokument, numera har undergrävts av alla de generella regler som EU-medlemskapet för med sig och som inte enkelt kan fogas in som en komponent i prövningen. Det finns därmed inget avgörande skäl att bibehålla tillståndsprövning som styrmedel i den komplicerade form som den numera har, utöver de krav som EU-medlemskapet för med sig. Om den individuella prövningen förenklas eller t o m avskaffas för grupper av verksamheter behöver frågan om rättssäkerheten för berörda verksamheter beaktas. Det bör noteras att Miljömålsrådets senaste stora utvärdering av miljömålen i rapporten Miljömålen Nu är det bråttom i mycket liten utsträckning eller nästan inte alls refererade till de miljöfrågor som kan styras med tillståndsprövning. Den upplevda brådskan avsåg andra frågor, bland annat i stor utsträckning sådana som bättre kan hanteras med frivilliga miljöledningssystem. Det kan idag ifrågasättas om miljöbalken idag är förenlig med även små krav på rättssäkerhet. Regelverket är helt enkelt för komplicerat för huvuddelen av de företag som har regler i miljöbalken att förhålla sig till. Det kan också ifrågasättas om komplikationsgraden kan motiveras genom den miljönytta som reglerna numera ger. Det kan vidare ifrågasättas om den svenska tillståndsprövningen lever upp till kraven proportionalitet i EU:s regelverk, dvs att en regel inte får vara mer ingripande för den enskilde än vad som kan motiveras av samhällsnyttan (stå i proportion till samhällsnyttan). Enligt EU:s regelverk skall tre kriterier vara uppfyllda: Tillgodoser regeln ändamålet? Finns det mindre inskränkande alternativ? Står nyttan med regeln i rimlig proportion till skadan för de berörda? 19

20 Frågorna kan inte självklart i något fall besvaras jakande. Huvuddelen av de tillståndsprövade verksamheterna bidrar numera i begränsad omfattning till att nå miljömålen, eftersom de stora insatserna redan genomförts. Det finns definitivt mindre inskränkande alternativ. Det kan också ifrågasättas om nyttan står i rimlig proportion till skadan. Förslag till åtgärder Reglerna i miljöbalken skulle behöva målgruppsanpassas så att det framgår till vem som reglerna de facto riktar sig. Åtminstone borde kommunikationen med flertalet verksamheter målgruppsanpassas så att dessa känner till vad som gäller. Det är en uppgift som skulle kunna utföras direkt så att småföretag av olika slag med en rimlig insats kan orientera sig rätt i regelmassan. Arbetet med en modern miljölagstiftning skulle egentligen behöva börja om från ruta ett. En rimlig ansats skulle därvid vara att identifiera de frågor som behöver styras på miljöområdet och i så fall med vilka typer av styrmedel. Med tanke på att beslutet om miljöbalken för 10 år sedan togs med stor politisk enighet bedömer vi att en sådan insats idag är orealistisk. Det finns delar i regelmassan som kan förenklas. Det redan pågående förfarandet inom regeringskansliet med regelförenkling bör inriktas på att förenkla miljöbalken samt tillhörande förordningar och föreskrifter. En sådan förenkling kan göras utan att invänta en kartläggning av styrbehovet. Ett område där det finns utrymme för åtskilliga förenklingar är den svenska tillståndsprövningen. För att göra det finns det flera vägar att gå. Den mest uppenbara lösningen är att anpassa den svenska tillståndsprövningen till IPPC-direktivet. Flertalet B-verksamheter skulle kunna överföras till C-verksamheter, dvs överföras från tillståndsprövning till anmälan. Men det vore möjligt att gå ännu längre utan att göra avkall på miljöambitionerna. I sak skulle tillståndsprövningen av flertalet B-anläggningar exempelvis kunna ersättas av en frivillig EMAS-registrering utan att miljönyttan minskar. Tvärtom skulle det förbättra möjligheterna till bättre avvägda insatser, då det skulle innebära att verksamheterna själva inte bara liksom hittills primärt gör prioriteringar av erforderliga åtgärder men också får ta ansvar för besluten om sina åtgärder. Det skulle innebära att man helt frikopplar dessa verksamheter från obligatorisk tillståndsprövning. Den nya EMAS-förordningen från årsskiftet 2009/2010 öppnar för sådana lösningar. En fråga som särskilt behöver beaktas med en sådan ordning är att bristen på rättssäkerhet för verksamhetsutövaren i förhållande till ett tillstånd från ett statligt organ. Påstående 12: Olika styrmedel på miljöområdet motverkar varandra eller är inkonsekventa Det är lättare att finna exempel på inkonsekvent reglering än att regelverken faktiskt motverkar varandra. Miljölagstiftningen är ojämn när det gäller målgruppen. Punktutsläpp hårdregleras exempelvis genom miljöbalkens tillståndsförfaranden medan de jämförelsevis stora diffusa utsläppen inte regleras alls. Farliga kemiska produkter tillåts vidare att transporteras på vägarna i stora mängder med begränsade restriktioner medan transport av endast små mängder farligt avfall med i princip samma innehåll omges med mer omfattande restriktioner. Olika lagars tillståndsförfaranden är illa koordinerade. Det är sålunda vanligt att ett företag vuxit på ett område med inledningsvis betryggande avstånd till bebyggelse. Efterhand har 20