Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen :7

Transkript

1 Samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen :7

2 ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar. Publikationen kan laddas ner som tillgänglig PDF och beställas från Word-formatet kan tillhandahållas via Publikationsservice. Datum: Dnr: /2009 ESV-nr: 2010:7 Copyright: ESV Rapportansvarig: Martina Lindberg

3 Förord Förord Den 5 mars 2009 gav regeringen i uppdrag åt elva myndigheter att delta i ett samverkansuppdrag om utveckling av metoder för och redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. De elva myndigheterna är Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspektionen för socialförsäkringen (från det att myndigheten bildas), Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten (från det att myndigheten bildas), Skatteverket, Socialstyrelsen och Statens pensionsverk. Ekonomistyrningsverket ska vara sammankallande myndighet samt leda och fördela arbetet som årligen ska rapporteras i en gemensam skrivelse till regeringen, med början den 22 februari Statskontoret ska genomföra en kvalificerad uppföljning av uppdraget och senast den 16 april 2012 redovisa resultatet av uppföljningen till regeringen. Företrädare för medverkande myndigheter och organisationer i samverkansuppdraget redovisas i bilaga 3. ESV överlämnar härmed den gemensamma skrivelsen till regeringen. I detta ärende har Ekonomistyrningsverkets t.f. generaldirektör Mats Wikström beslutat. Utredare Martina Lindberg har varit föredragande. I den slutgiltiga handläggningen har också avdelningschef Pia Heyman, funktionsansvarig Anne-Marie Ögren och utredare Tomas Kjerf deltagit. 3

4 Innehåll Innehåll Förord Sammanfattning Inledning Systemövergripande risker Uppdraget och hur det är utfört Tillvägagångssätt Erfarenheter från i år och insatser kommande år Övervägande från ansvariga myndigheter Samverkan i riskanalyser Sammanställning av myndighetsgemensamma risker Vidareutveckling av metoden Identifierade risker Vidtagna och planerade åtgärder Statistik och indikatorer Sammanfattning Uppdraget Statistik Indikatorer Kartläggning Statistikmått 1 upptäckt felaktig utbetalning Statistikmått 2 orsak till felaktig utbetalning Statistikmått 3 återkrav och kvittning Statistikmått 4 fodringsstocken Statistikmått 5 misstänkt brott Statistikmått 6 utredningsimpulser till anmält brott IAF:s möjligheter att redovisa vissa uppgifter Definitioner Statistikmått 1 upptäckt felaktig utbetalning Statistikmått 2 orsak till felaktig utbetalning Statistikmått 3 återkrav, kvittning och eftergift Statistikmått 4 fordringsstocken Statistikmått 5 misstänkt brott Statistikmått 6 utredningsimpulser till anmält brott Felaktig utbetalning Misstänkt brott Analys och det fortsatta arbetet Kostnadseffektivitet Arbetet under Inledning Uppdraget enligt regeringsbeslut Arbetsgruppens tolkning av uppdraget

5 INNEHÅLL Avgränsning i delrapporten Skillnader att ta hänsyn till när det gäller utbetalningar Av FUT-delegationen redovisade metoder för att mäta inbesparat belopp Övrig inhämtad information om metoder för att mäta inbesparat belopp Beräkningsmodeller kostnadseffektivitet Definition av kostnadseffektivitet Besparing vid stoppad felaktig utbetalning Kostnader för kontrollinsatserna Analys Fortsatt arbete Elektroniskt informationsutbyte Arbetet under Sammanställning av utfört arbete Utvärdering av arbetet som har utförts Åtgärder som kvarstår Underrättelseskyldighet Arbetet under Lämnade underrättelser Åtgärder till följd av underrättelser Åtgärder som kvarstår Omfattningsstudier Arbetet under Expert Elicitation Bidragssystemen Förutsättningar inför 2010 års arbete Problem att lösa Informationsinsatser Arbetet under Attitydmätningar Läget hos respektive myndighet Tänkbara aktiviteter under ESV:s reflektioner Bilaga Identifierade systemövergripande risker Bilaga Vidtagna och planerade åtgärder Bilaga Företrädare för medverkande myndigheter och organisationer Bilaga Sammanställning av avvikande meningar Bilaga Socialstyrelsens förutsättningar att tillgodose kraven enligt regeringens samverkansuppdrag mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen

6 SAMMANFATTNING 1 Sammanfattning Denna skrivelse berör arbetet inom samverkansuppdraget och tar upp myndighetsgemensamma risker, gemensam statistik och indikatorer, modeller för kostnadseffektivitet, elektroniskt informationsutbyte och underrättelseskyldighet, påbörjandet av omfattningsstudier och gemensamma informationsinsatser. Denna redovisning avser enbart de åtgärder som omfattas av samverkan inom de områden som ingår i uppdraget. Det samlade arbetet mot felaktiga utbetalningar med alla dess olika initiativ och åtgärder redovisas således inte här. I den utsträckning dessa initiativ och åtgärder ska återrapporteras till regeringen återfinns de i myndigheternas egna redovisningar. Arbetet i samverkansuppdraget har lett fram till ett antal åtgärdsförslag från myndigheterna. Flera av dessa förslag kräver stora investeringar. I flera fall är en förutsättning för att genomföra förslagen att alla berörda myndigheter kan prioritera insatserna samtidigt. Det kräver då att myndigheterna har möjlighet att prioritera dessa åtgärder även om de inte är prioriterade utifrån myndighetens riskanalys och verksamhetsplanering. Förslag om åtgärder som innebär kostnader för en myndighet men nyttor för en annan kommer heller inte att kunna genomföras om inte myndigheten som ska vidta åtgärden kan motivera kostnaden i sin egen verksamhet. Förslagen bör därför redovisas till regeringen som därefter kan ta ställning till om åtgärder ska vidtas och hur det ska finansieras. Systemövergripande risker Arbetet har under året koncentrerats till att uppdatera den tidigare systemövergripande riskanalysen som upprättades av Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen). Mycket av arbetet kring hanteringen av dessa risker kvarstår hos myndigheterna. Ett arbete har påbörjats för att utveckla riskhanteringsmodellen i syfte att bland annat förenkla den och möjliggöra en prioritering av riskerna. Med en sådan utveckling bör de största riskerna för felaktiga utbetalningar och hanteringen av dessa kunna redovisas. Väsentliga identifierade systemövergripande risker som inte har blivit hanterade av en annan myndighet bör framöver rapporteras till regeringen på ett strukturerat sätt av den myndighet som äger risken. Idag finns inget sådant krav. ESV har för avsikt att se över reglerna om intern styrning och kontroll med anledning av detta. 6

7 Sammanfattning Statistik och indikatorer I rapporteringen av samverkansuppdraget ska statistik om upptäckta felaktiga utbetalningar redovisas. Indikatorer ska också redovisas och analyseras. En kartläggning har gjorts under året som visar att det i dagsläget finns statistik som belyser felaktiga utbetalningar hos samtliga myndigheter utom hos Socialstyrelsen. Statistiken som redovisas under 4.5 och 4.6 är dock inte enhetlig och jämförbar och tillåter inte några egentliga slutsatser. Det kommer att ta tid att bygga upp separata uppföljningssystem som kan leverera den enhetliga statistik som efterfrågas och det krävs att resurser kan prioriteras för detta. I vissa fall kan källdata vara svåra att samla in som till exempel hos kommunerna där samma välfärdssystem hos olika kommuner förvaltas i olika IT-system. Kostnadseffektivitet Enhetliga beräkningsmodeller ska tas fram för att kunna beräkna besparingar per välfärdssystem vid en stoppad felaktig utbetalning och för att kunna beräkna kostnaderna för kontrollinsatserna. Under 2009 har arbetet inriktats på kartläggning av modeller och problemområden. Diskussioner har förts kring begreppen kontroll, besparingar i form av stoppade betalningar och återkrav samt kostnader för kontrollinsatser. Ännu är inga definitioner slutligt fastställda. Definitioner och resonemang kring begreppen redovisas i skrivelsen. Kartläggningen av befintliga modeller på myndigheterna, modeller som används inom forskning och företagsekonomi och modeller som FUTdelegationen hänvisade till, redovisas i denna skrivelse. Under 2010 ska modeller för kostnadseffektivitet tas fram och testas på myndigheterna. Under 2011 ska modellerna tillämpas och utvärderas. Elektroniskt informationsutbyte I samverkansuppdraget ingår att samråda kring och utvärdera implementeringen av de lagar och förordningar som beslutats med anledning av propositionen Utökat elektroniskt informationsutbyte (prop. 2007/08:160). Under 2009 har samtliga myndigheter tagit del av varandras utvecklingsarbete som pågått utifrån nämnda proposition och utifrån det fört en dialog om implementeringen och vilka gemensamma frågeställningar som finns. Vissa projekt är genomförda och avslutade medan andra är nedlagda på grund av bristande lönsamhet. För 2010 och 2011 planeras ett fortsatt utvärderingsarbete. Bland annat kommer en uppföljning att ske vad gäller informationsutbyte mellan Försäkringskassan och Migrationsverket, mellan Kronofogdemyndigheten och arbetslöshetskassorna och de informationsutbyten där socialnämnderna står som mottagare av uppgifter. 7

8 SAMMANFATTNING Det kan konstateras att ingen av de deltagande myndigheterna än så länge har påvisat några betydande lagtekniska problem för genomförandet. Ett problem är att det saknas en naturlig aktör att samarbeta med när det gäller kommunerna. För att få till stånd ett elektroniskt informationsutbyte med socialnämnderna är det nödvändigt att dessa företräds av en part. Denna arbetsgrupp, liksom flera andra, har uppmärksammat på finansieringsproblematiken när nyttan tillfaller en aktör och kostnaderna hamnar hos en annan. Idag finns inget naturligt sätt för myndigheterna eller organisationerna att fördela kostnaderna mellan sig när ett ökat elektroniskt utbyte ger nyttor för den mottagande myndigheten/organisationen och medborgarna medan den lämnande myndigheten/organisationen har kostnader för utvecklingsinsatserna. Om kostnaderna inte fördelas finns det risk att utvecklingsarbetet inte blir av. Underrättelseskyldighet I samverkansuppdraget ingår också att följa upp implementeringen av lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. En sammanställning ska lämnas över i vilken utsträckning underrättelse lämnats och i vilken mån de har lett till en åtgärd. Bedömningen är att antalet underrättelser enligt lagen skulle kunna vara större än vad den var under Uppfattningen är att det saknas kunskap om lagens existens och om hur den ska tillämpas hos många handläggare ute på myndigheterna. I vissa fall är det otydligt när sekretessbestämmelserna förhindrar en underrättelse. Många upplever också att dagens system att lämna underrättelse via en blankett som skickas till den utbetalande myndigheten är omständlig och tidsödande. Under 2010 bör myndigheterna gå ut med förnyade informationsinsatser om lagen. Ett gemensamt arbete mellan myndigheterna föreslås. Frågan om när sekretessbestämmelserna förhindrar en underrättelse bör utredas och förtydligas i respektive myndighets handläggarstöd. En utredning som ser över möjligheterna till underrättelser via en elektronisk tjänst som samtliga berörda myndigheter och kommuner förfogar över bör tillsättas. Omfattningsstudier Enligt samverkansuppdraget ska berörda myndigheter och organisationer genomföra så kallade omfattningsstudier. Resultatet ska inte redovisas förrän den 20 februari Denna rapportering fokuserar på val av metod och upplägg för 2010 års arbete. En jämförande studie har genomförts för att ta ställning till lämpliga metoder för att genomföra omfattningsstudier som inte bara omfattar felaktiga utbetalningar som myndigheter och organisationer hittar utan också inbegriper det så kallade 8

9 Sammanfattning mörkertalet. Den metod som projektgruppen förordar är Expert Elicitation som utgår från en samlad överblick över olika experters enskilda bedömningar. Omfattningsbedömningarna som planeras inför 2010 kommer enligt projektgruppens förslag att innefatta 22 bidragssystem. Under våren kommer arbetet att fokusera på att ta fram relevant underlag inför bedömningarna. 22 expertgrupper kommer att bemannas under våren. Seminarier kommer att hållas under hösten och därefter kommer arbetet med analys och slutrapport att ta vid. För att kunna genomföra omfattningsstudierna krävs att berörda myndigheter och organisationer kan prioritera resurser för detta under Det behövs utbildning i metoden som ska användas men det krävs också stora personella resurser under genomförandet. Förutom de deltagande experterna behöver ett antal personer sitta med vid alla seminarier för att arbetet ska kunna hållas ihop. Informationsinsatser I samverkansuppdraget ingår även att samarbeta kring informationsinsatser, att verka för att information om likartade regler har en enhetlig utformning och att samverka kring att höja allmänhetens förtroende för välfärdssystemen och myndigheterna. Slutrapporten från detta arbete ska redovisas i februari Då ska även effekterna av informationsinsatserna redovisas. I denna rapport redovisas vad som skett under 2009 och vad som planeras när det gäller information och enkäter för Några omfattande gemensamma informationskampanjer för att motverka bidragsfusk och svartarbete kommer inte att genomföras under 2010 hos berörda myndigheter. Däremot finns möjlighet att utnyttja mindre kostnadskrävande kanaler i form av pressmeddelanden, debattartiklar och riktade informationsinsatser etc. Med riktade informationsinsatser skulle det finnas möjlighet att mäta medborgarnas attitydförändringar kopplade till just den insatsen. Arbetsgruppen föreslår att en uppföljning av den webbundersökning som gjordes av FUT-delegationen i maj 2007 följs upp med en ny undersökning Avsikten är att se vilka förändringar i allmänhetens attityder till bidragsfusk med mera som skett under dessa tre år. Resultatet är tänkt att utgöra underlag för förslag till fortsatta informationsåtgärder. Utöver detta föreslår gruppen att en medieanalys görs för att se hur medierna har behandlat begreppet bidragsfusk och svartjobb under de senaste åren. Några myndigheter har också planerat in egna enkäter som kan komma till användning i detta arbete. 9

10 Inledning 2 Inledning Bakgrund Den 5 mars 2009 gav regeringen i uppdrag åt Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspektionen för socialförsäkringen (från det att myndigheten bildas), Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten (från det att myndigheten bildas), Skatteverket, Socialstyrelsen och Statens pensionsverk att delta i ett samverkansuppdrag om utveckling av metoder för och redovisning av resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Ekonomistyrningsverket ska vara sammankallande myndighet samt leda och fördela arbetet, som årligen ska rapporteras i en gemensam skrivelse till regeringen, med början den 22 februari Statskontoret ska genomföra en kvalificerad uppföljning av uppdraget och senast den 16 april 2012 redovisa resultatet av uppföljningen till regeringen. Genomförande Under våren inleddes samarbetet med ett möte där berörda personer träffades för att diskutera regeringsuppdraget och hur arbetet tillsammans skulle se ut framöver. Uppdraget fokuserar på åtta olika områden där samverkan ska ske mellan de utpekade myndigheterna och övriga organisationer. De områden som tas upp i beslutet är Riskanalys, Statistik och Indikatorer, Kostnadseffektivitet, Elektroniskt informationsutbyte, Underrättelseskyldighet, Omfattningsstudier och Informationsinsatser. Då två av områdena, statistik och indikatorer, slogs samman kom det att bildas sju delprojekt. Till varje delprojekt utsågs en projektledare. För att löpande kunna delge vad som händer i grupperna har samtliga projektledare samt minst en representant från de myndigheter och organisationer som medverkar i samverkansuppdraget träffats en gång i månaden. För att underlätta samverkan mellan berörda myndigheter och organisationer har ESV ordnat en tjänst som gör att deltagarna bland annat kan hantera dokument, kalla till möten och lägga upp arbetet på en gemensam internetbaserad projektplats. Under hösten har varje delprojekt haft egna möten efter behov. Varje delprojekt är representerat av de myndigheter som är utpekade som ansvariga för området i regeringsbeslutet samt några ytterligare berörda aktörer. Grupperna har under året tagit fram en projektplan för respektive delprojekt och har därefter satt igång ett arbete utifrån den. Avsikten med grupperna är bland annat att underlätta för de medverkande myndigheterna att fullgöra det gemensamma ansvaret för genomförandet inom sina respektive verksamhetsområde. I denna skrivelse presenteras myndigheternas och övriga organisationers arbete. ESV leder arbetet med den gemensamma skrivelsen och lämnar därmed också skrivelsen till regeringen. Som en följd av att ESV leder arbetet och lämnar 10

11 INLEDNING skrivelsen beslutar ESV om den rapportering som ska lämnas enligt samverkansuppdraget. Beslutet föregås av remiss till medverkande myndigheter och organisationer. En beredning har dessförinnan skett inom respektive arbetsgrupp som är bildad av medverkande myndigheter samt inom projektledargruppen bildad av ESV. Arbetsgrupperna lämnade underlag till skrivelsen 18 december Den beredning som sker inom medverkande myndigheter följer respektive myndighets arbetsordning. Medverkande myndigheter/organisationer har kunnat anföra en avvikande mening i den gemensamma skrivelsen. Dessa har sammanställts i bilaga 4. Under våren 2010 kommer en utvärdering att göras för att se hur arbetssättet inom samverkansuppdraget har fungerat och vad som kan förbättras. Socialstyrelsen har i skrivelse till ESV framfört synpunkter om sina svårigheter att få tillgång till de uppgifter som behövs för att utföra sitt uppdrag. Då skrivelsen innefattar frågor som inte kan avgöras av ESV bifogas den som bilaga för regeringens ställningstagande. Avgränsningar och utgångspunkter Arbetet inom samverkansuppdraget ska utgå från förslag som delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) presenterade i sitt betänkande. Arbetet utgår även från de definitioner och de avgränsningar som FUT-delegationen använde. Eventuella avsteg därifrån kommer att redovisas. De myndigheter och organisationer som medverkar i samverkansuppdraget har olika förutsättningar att utgå ifrån. Ett antal av de medverkande myndigheterna och organisationerna är med och förvaltar välfärdsystemen utan att ansvara för själva utbetalningarna. Regelverken för välfärdssystemen skiljer sig också åt. Ekonomiskt bistånd utgår till exempel från den enskildes behov och inte från ett antal kriterier som ska vara uppfyllda. Finansieringen av verksamheterna hos medverkande myndigheter och organisationer är ytterligare något som ser olika ut. Ovanstående är sådant som måste beaktas i arbetet med samverkansuppdraget. 11

12 SYSTEMÖVERGRIPANDE RISKER 3 Systemövergripande risker 3.1 Uppdraget och hur det är utfört Tillvägagångssätt Som en del i samverkansuppdraget ska myndigheterna löpande genomföra riskanalyser av myndighetsgemensamma risker samt vidareutveckla metoden i syfte att förenkla och effektivisera arbetet 1. Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, Inspektionen för socialförsäkringen, Migrationsverket och Pensionsmyndigheten ansvarar inom sina respektive verksamhetsområden för att utföra riskanalyser. De ansvariga myndigheterna ska också vidareutveckla metoden i syfte att förenkla och effektivisera arbetet. Skatteverket bidrar med sina erfarenheter i arbetet. Därutöver har Kronofogdemyndigheten, Landskrona kommun och Unionens arbetslöshetskassa samt ESV ingått i arbetet. Med anledning av de instruktionsenliga uppgifterna att förvalta och utveckla regelverk och metoder inom intern styrning och kontroll samt att ge stöd till myndigheterna genom till exempel rådgivning har ESV valt att leda deluppdraget om det gemensamma arbetet kring utvecklingen av riskanalyser och riskhantering 2. Enligt samverkansuppdraget ska i denna skrivelse redovisas identifierade systemövergripande risker 3 samt planerade och vidtagna åtgärder. Denna redovisning sker i bilagorna Riskanalys respektive Kontrollåtgärder. Deluppdraget har sin utgångspunkt i den riskanalys som upprättades på uppdrag av FUT-delegationen och rapporterades Denna redovisning är därför jämförbar med tidigare lämnad redovisning när det gäller prioritering och avgränsning av välfärdssystemen. Nu framgår också om tidigare planerade åtgärder är vidtagna eller inte. I denna redovisning ingår risker inom välfärdssystemen och de risker som berör systemet för folkbokföring 5. Däremot ingår inte de tidigare identifierade gränssnitt där ingen riskanalys utfördes. Den genomförda riskanalysen som redovisas här uppdateras vid behov av de ansvariga myndigheterna. 1 Regeringsbeslut Fi2009/ I detta uppdrag antas riskhantering syfta på de förordningsreglerande delarna riskanalys, kontrollåtgärder och uppföljning. 3 I regeringsuppdraget används begreppen myndighetsgemensamma risker och systemövergripande risker som antas ha samma innebörd. 4 ESV Rapport till Delegationen mot felaktiga utbetalningar. Riskanalys av gemensamma gränssnitt och ansvarsområden i trygghetssystemen 5 Den sedan tidigare genomförda riskanalysen är indelad i serierna 1-99, 100 och 200 grupperna. 200 gruppen som saknar egentlig riskanalys och tas inte med i denna uppdatering. 12

13 Systemövergripande risker Riskanalyserna omfattar risker som redan innan arbetet med riskanalyserna påbörjades i stor utsträckning var kända inom myndigheterna. Det gemensamma arbetet kring riskanalyser, kontrollåtgärder och uppföljning har dock inte fortsatt med den samverkan som initierades inom ramen för FUT-delegationens arbete. De ansvariga myndigheterna har avvaktat ett beslut om att ge ESV till uppgift 6 att leda och samordna riskanalyser. Något sådant beslut har inte kommit till stånd varför samverkan istället har skett inom ramen för samverkansuppdraget. Riskanalyserna är genomförda av de ansvariga myndigheterna och Skatteverket. ESV har därför vänt sig till de ansvariga myndigheterna 7 och Skatteverket med begäran om information om genomförda och uppdaterade riskanalyser över välfärdssystemen samt eventuell metodutveckling. Informationen hämtas från den dokumentation som myndigheterna har upprättat över sina riskanalyser, kontrollåtgärder samt uppföljning 8. ESV har inte verifierat 9 de uppgifter som lämnats av myndigheterna. ESV har dock genomfört fyra träffar med myndigheterna där tillvägagångssättet för och resultatet av riskanalyserna diskuterats för att bidra till att säkra kvaliteten i lämnade uppgifter. Varje myndighet är dock själv ansvarig för den riskanalys som myndigheten har upprättat och på begäran lämnat uppgifter till ESV om Erfarenheter från i år och insatser kommande år Mot bakgrund av att brister, som framkommit under arbetet gång med den ursprungliga metoden för riskanalys, inte har blivit åtgärdade inom ramarna för samverkansuppdraget under 2009 redovisas identifierade risker samt vidtagna och planerade åtgärder enligt tidigare rapportering. Med denna redovisning vill ESV även belysa den problematik som systemövergripande risker medför och klargöra hur delprojektet om riskanalyser avser att utveckla metoden för att effektivisera och förenkla arbetet. Det är lämpligt att understryka vikten av att ansvariga myndigheter under 2010 genomför nya eller uppdaterar befintliga riskanalyser. Om myndigheterna bedömer att deras befintliga riskanalyser är otillräckliga eller bristfälliga bör de lägga ner resurser på att få dessa uppdaterade under året. Det gäller även för de förslag till 6 SOU 2008: Riskhantering och gemensamma riskanalyser. Delegationens förslag: Ekonomistyrningsverket får i sin instruktion i uppgift att leda och samordna systemövergripande riskanalyser i syfte att identifiera väsentliga myndighetsgemensamma risker för myndigheter och organisationer. 7 Pensionsmyndigheten som bildades och Inspektionen för socialförsäkringen som bildades har inte deltagit i riskanalysen under I och med att dokumentationen redan ska finnas hos myndigheterna medför uppgiften att lämna information till ESV ingen tillkommande kostnad för att ta fram informationen. 9 En sådan verifiering skulle förutsätta i sin enklaste form en självdeklaration kombinerad med validering av tillförlitlighet och fullständighet av lämnade uppgifter. Som underlag för valideringen kan t.ex. internrevisionens rapporter till ledningen användas. 13

14 SYSTEMÖVERGRIPANDE RISKER åtgärder som anses otillräckliga. Inför detta arbete ska ramarna för metoden tydligt klargöras. Myndigheternas systemövergripande risker bör kunna sammanställas så att de risker som redovisas till regeringen är de väsentligaste. Dessa risker och dess kontrollåtgärder bör kunna utgöra underlag för regeringens beslut om berörda myndigheters regleringsbrev avseende Redovisningen bör särskilt peka på om det finns behov av strukturella förändringar (till exempel i regeringens förordningar eller andra beslut över myndigheternas verksamhet) för att kunna minska felaktiga utbetalningar. En insats som är planerad för 2010 är att vidareutveckla metoden för att förenkla och effektivisera arbetet. Utvecklingsarbetet kommer att pågå under hela året och även under 2011 men arbetet kommer att vara som intensivast i början av Anledning till utvecklingsarbetet är att under 2009 har det framkommit att det finns svagheter i den genomförda riskanalysen som kan ha sin utgångspunkt i tillämpning och metod. De ansvariga myndigheterna för systemövergripande risker och de organisationer som ska inbjudas kommer att kallas till regelbundna möten under 2010 och 2011 för att arbetet med riskerna ska kunna diskuteras och jämföras. Mötena kommer att behandla olika moment som att identifiera, värdera och hantera risker, vidta åtgärder, följa upp riskanalys och vidtagna åtgärder samt den bedömning som ledningen gör i årsredovisningen. De risker och åtgärder som lämnas med den gemensamma skrivelsen ska kunna återfinnas i myndigheternas dokumentation Övervägande från ansvariga myndigheter De ansvariga myndigheterna samt Skatteverket har gjort följande övervägande och bedömningar med anledning av riskanalysen. Arbetsförmedlingen (AF) förvaltar välfärdssystemen Arbetsgivarstöd i form av Lönebidrag (inklusive offentligt skyddad anställning, trygghetsanställning och utvecklingsanställning) och Anställningsstöd, Nystartsjobb, Utvecklingsersättning, Aktivitetsstöd och Arbetslöshetsersättning. Utvecklingsersättning och aktivitetsstöd utbetalas av Föresäkringskassan. Arbetslöshetsersättning hanteras av Arbetslöshetskassorna. AF bedriver ett kontinuerligt arbete med att identifiera risker. Riskinventering genomförs inom samtliga verksamhetsområden på AF. Sakansvariga/specialister/chefer identifierar och värderar risker som bygger på en modell som bedömer dessa utifrån sannolikhet och konsekvens. En sammanhållen kontrollplan upprättas varje år där det framgår vilka risker myndigheten ska arbeta med, vilka kontrollåtgärder som ska sättas in, vem/vilka som är ansvariga för genomförandet samt hur uppföljningen ska gå till. Den myndighetsövergripande 14

15 Systemövergripande risker riskanalys som genomförs inom AF berör systemövergripande risker även om fokus i första hand inriktats på de myndighetsspecifika riskerna. Riskanalyser som genomförs utgår från uppdrag, uppgifter och mål. Inför revidering av myndighetens interna kontrollplan för 2010 har arbetet med riskanalyser breddats för att säkerställa att samtliga väsentliga processer analyseras. Inför 2010 kommer också riskanalyser och interna kontrollplaner att upprättas på lokal och central nivå. Centrala studiestödsnämnden (CSN) förvaltar välfärdssystemet Studiemedel (inkl. studiebidrag, studielån och studiemedelsräntor). Utgångspunkten för CSN:s riskanalysarbete är de processer som CSN:s verksamhet består av. CSN:s riskanalyser utgår från CSN:s verksamhet och organisation genom ett nedifrån och upp perspektiv. Detta innebär att varje avdelning/enhet kartlägger risker inom sina processer och att samtliga processer inom myndigheten riskanalyseras. Risken med denna arbetsmetod är att risker på en avdelning/enhet tenderar att överskattas då man i riskanalysen fokuserar på den egna avdelningens/enhetens ansvar enligt arbetsordningen. För att undvika detta, och för att säkerställa att analysen görs utifrån myndighetens risker att inte genomföra sina uppdrag i enlighet med regeringens instruktion och mål för verksamheten samt de krav som ställs i myndighetsförordningen, har ledningsgruppen deltagit i den slutliga värderingen av risker. Den gemensamma modellen för riskanalys utvecklades ytterligare under 2009 för att förtydliga hur CSN bör göra vid uppföljning av tidigare riskanalyser och hur uppföljningen förhåller sig till en eventuell ny riskanalys, men även för att förbättra stödet vid värdering av risker. Dessutom ska det säkerställas att modellen innefattar de krav som måste täckas enligt den så kallade verksamhetschecken (förordning 1995:1300). De huvudsakliga riskerna som CSN löper har sin orsak i att rätten till studiestöd är kopplad till studieaktivitet och inkomst. Eftersom CSN gör utbetalningar till stor del i förskott uppstår risken att förutsättningarna för att ha rätt till studiestöd förändras från utbetalningstillfället till slutet av den period för vilket stöd har beviljats. Förskottsutbetalningar görs för att underlätta för de studerande att kunna påbörja sina utbildningar. Att studiemedel delvis utgörs av en lånedel är ytterligare en motivering till förskottsutbetalning. Om den studerande avbryter sina studier kan denne redan ha fått studiestöd för en studieperiod som är längre än den verkliga. Studiestödets storlek påverkas av en eventuell inkomst vid sidan av studierna. Eftersom CSN:s beslut om studiestöd grundar sig på den studerandes beräknade inkomst kan även denna ändras under studieperiodens gång. De systemövergripande risker som CSN har identifierat inom ramen för FUT-delegationen har för det mesta sin grund i de situationer där den studerande går från ett välfärdssystem till ett annat eller omfattas av två olika välfärdssystem samtidigt. Myndigheternas olika regelverk försvårar då kontroller eller kan leda till sena eller felaktiga beslut. 15

16 SYSTEMÖVERGRIPANDE RISKER Försäkringskassan (FK) förvaltar och administrerar socialförsäkringen. FK har 2006 beslutat att arbeta efter den från FUT-delegationen utarbetade riskhanteringsmodellen. Den metod FK använder för internt arbete har sedan dess utvecklats, men bygger på samma grunder som den mer övergripande metoden som utvecklades av FUT-delegationen. FK genomför årligen specifika riskanalyser för att identifiera felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringshandläggningen. De specifika riskanalyserna kompletterar myndighetens organisatoriska riskanalyser och används bland annat för att underlätta arbetet med dessa. De specifika riskanalyserna genomförs för varje förmån för sig. Under riskanalyserna identifieras bland annat risker på grund av oavsiktliga fel från myndigheten/myndigheter. FK särskiljer således inte systemövergripande risker i dagsläget. Däremot är det utifrån den enskilda risken möjligt att se om risken uppstår på grund av annan myndighets agerande. Eftersom det inte är effektivt att arbeta med kontrollåtgärder och uppföljning för samtliga identifierade risker har en bedömning skett och beslut fattats om vilka risker för felaktiga utbetalningar som ska gå vidare för hantering eller acceptans inom myndigheten. Grundläggande är att FK ska prioritera relevanta risker som, om de inträffar, orsakar stora kostnader. Utgångspunkten i urvalet av risker har varit förmånens andel av FK:s totala felaktiga utbetalningar. Vissa förmåner har därför fler risker som måste hanteras än andra förmåner. Risker som är kopplade till förmåner som står för en låg andel av FK:s totala utbetalningar har ett lägre riskvärde än de risker som är kopplade till förmåner som står för en hög andel av de totala utbetalningarna. FK:s övergripande riskbild för felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringshandläggningen presenteras i en årlig Riskrapport. Här förs inga övergripande resonemang kring systemövergripande risker som identifierats inom myndigheten eller av annan myndighet. För att fånga upp de systemövergripande riskerna krävs inför kommande år kompletterande myndighetsövergripande riskanalyser med gemensamma ramar för riskanalysmetoden. Detta behövs för att få fokus på dessa risker som annars med stor sannolikhet kommer att prioriteras bort av respektive myndighet/organisation. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) förvaltar inget välfärdssystem men är tillsynsmyndighet för välfärdssystemet arbetslöshetsersättning. Myndigheten kan inte bedöma de uppgifter som lämnas av Arbetslöshetskassornas Samorganisation avseende riskvärden samt hur riskerna ska hanteras innan myndighetens eget riskarbete har påbörjats. Myndigheten utövar ingen tillsyn över 16

17 Systemövergripande risker Arbetslöshetskassornas Samorganisation, då denna inte är ett tillsynsobjekt. Under 2008 genomförde IAF ett omfattande utvecklingsprojekt. I detta utvecklingsprojekt identifierades utvecklingsområdet - Riskanalys och prioriteringar. Syftet var att finna ett arbetssätt för riskanalys som är lämpligt för myndighetens uppdrag. Metoden är inte endast tänkt att tillämpas för att identifiera risker med felaktiga utbetalningar, politikspecifika eller systemövergripande, utan kommer att appliceras även på andra typer av risker, exempelvis brister i rättsäkerhet eller skevhet mellan lagstiftning och de normer som råder hos granskningsobjekten. Under våren 2009 har IAF arbetat fram en lämplig modell för riskanalys. Denna modell ska användas för att prioritera granskningsområden i arbetet med IAF:s årliga granskningsplan. Syftet med modellen är att underlätta identifikation, värdering och prioritering av såväl politikspecifika (arbetslöshetsförsäkringen) som systemövergripande risker (risker inom arbetslöshetsförsäkringen genererade inom exempelvis annat politikområde). Myndigheten har arbeta utifrån denna modell vid verksamhetsplaneringen 2010 och kommer att göra så vid kommande riskarbete. Arbetslöshetskassornas Samorganisation uppger att de samt arbetslöshetskassorna sedan oktober 2007, har infört en gemensam metod för riskhantering som utvecklades av FUT-delegationen. Metoden är beskriven i en informationssäkerhetshandbok som har utarbetats inom ramen för Arbetslöshetskassornas Samorganisations teknikutskott. Denna metod överensstämmer i stort med den femstegsprocess som är beskriven i den ursprungliga metoden. 10 Arbetslöshetskassornas Samorganisation har hållit utbildningar för kassorna om riskhanteringsprocessen under 2008 och Metoden är inte tillämpad i riskhanteringen för systemövergripande risker, det vill säga i gränssnittet mellan olika verksamheter som organisationer, myndigheter med mera. Även om viljan och ambitionen finns hos Arbetslöshetskassornas Samorganisation upplevs det som svårt att få tillstånd gemensamma riskhanteringsprocesser. Riskhanteringen minimeras därför ofta till att omfatta den egna verksamheten. Migrationsverket förvaltar välfärdssystemet Ersättning till asylsökande. Den riskanalys som genomförts och redovisats av FUT-delegationen täcker det behov som Migrationsverket identifierat. Några nya gränssnitt har för Migrationsverkets del inte tillkommit sedan det myndighetsgemensamma arbetet utfördes. Mot bakgrund av detta har Migrationsverket inte utfört någon ytterligare eller kompletterande riskanalys gällande systemövergripande risker. Således har det inte heller funnits något behov att utveckla den tidigare framtagna metoden. 10 Riskhantering inom trygghetssystemen. Vägledning från FUT-delegationsen. Rapport 3 mars 2007 Delegationen mot felaktiga utbetalningar sid

18 SYSTEMÖVERGRIPANDE RISKER Skatteverket beslutar inte om utbetalningar från välfärdssystemen och är i begränsad omfattning ansvarigt för utbetalningar av bidrag genom kreditering på skattekontot. Det finns dock ett starkt samband mellan utbetalning av bostadsrelaterade bidrag och förmåner och folkbokföring samt inkomstrelaterade utbetalningar och till exempel svartarbete. Skatteverket har haft ett omfattande engagemang i FUT-delegationen och i de arbetsgrupper som arbetat under delegationen. Skatteverket har under 2006 inom ramen för FUT-arbetet lett ett arbete om införande av en gemensam riskhanteringsmodell för bidragsutbetalande myndigheter. Skatteverkets riskhanteringsmodell har varit utgångspunkten för den gemensamma modellen. 11 De mindre justeringar som gjorts från Skatteverkets modell har skett för att anpassa modellen bland annat till myndigheter som beslutar om men inte betalar ut ersättningar och till arbetslöshetskassornas verksamhet. Skatteverket har också medverkat i tidigare arbete med riskanalys av gemensamma gränssnitt och ansvarsområden genom att bidra med underlag om risker avseende gränssnittet mellan trygghetssystemen och Skatteverket, främst vad gäller uppgifter om folkbokföringen. Skatteverkets externa riskhantering syftar till att minimera risken för skattefel i samhället. Utifrån denna och andra omvärldsfaktorer beslutar ledningen om en övergripande intern riskbild. Den interna riskbilden omfattar bland annat områdena ledning och styrning, produktivitet och kvalitet, kompetens samt utveckling. Verket har en fördjupad riskhantering inom till exempel rättslig kvalitetsuppföljning, internkontroll och har särskild uppföljning av större utvecklingsprojekt. 3.2 Samverkan i riskanalyser Samverkansuppdraget anger att myndigheterna ska samverka och genomföra löpande riskanalyser. 12. Metoden behöver definiera vad som menas med systemövergripande och formerna för att upprätta riskanalys i samverkan och löpande. I övrigt bör det vara samma definitioner som framgår av förordningen om intern styrning och kontroll. Metoden för att samverka och genomföra riskanalyser är inom FUT-delegationens arbete utvecklad och tillämpad av bl.a. Arbetsförmedlingen 13, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och Migrationsverket. Metoden finns beskriven i rapporten Riskhantering inom 11 Riskhantering inom trygghetssystemen, Vägledning från FUT-delegationen, Rapport Regeringsbeslut Fi2009/ Uppdraget gavs ursprungligen till Arbetsmarknadsstyrelsen som 2008 uppgick i den nya myndigheten Arbetsförmedlingen 18

19 Systemövergripande risker trygghetssystemen 14. Metoden utvecklades i seminarieform under handledning samt med hjälp av en programvara för värdering av risker. I rapporten Riskanalys av gemensamma gränssnitt och ansvarsområden i trygghetssystemen 15 finns en senare tillämpning 16 beskriven. Den tillämpningen bygger på ett flertal möten under handledning samt med mellanliggande myndighetsinternt eget arbete. ESV har under 2009 inte genomfört något mer omfattande utvecklingsarbete av metoden för riskanalys. Den ursprungliga metoden (FUT-metoden) överensstämmer i stort med det som regleras om riskanalys i förordningen om intern styrning och kontroll 17. Tillvägagångssättet är att identifiera och värdera händelser som utgör risker samt besluta 18 om hur dessa risker ska hanteras. Enligt den ursprungliga metoden omfattar riskanalys att bedöma faktorerna sannolikhet eller frekvens, konsekvens, skada, trend, orsaker, möjliga åtgärder samt åtgärdernas effekter och kostnader 19. I den förra tillämpningen av metoden är riskanalysen begränsad till sannolikhet och konsekvens och i vissa fall planerade åtgärder. Den ursprungliga metoden innebär att berörda myndigheter samverkar i arbetet med riskerna efter att först ha genomfört en egen riskanalys för att få fram och testa de mest relevanta riskerna 20. I den senare tillämpningen på uppdrag av FUTdelegationen ingick att myndigheterna samverkar i att identifiera händelser och värdera om det är en risk. Mellan samverkanstillfällena som organiserades som möten utfördes då eget arbete inom myndigheten. Även samverkan i hur risken ska hanteras och om vilken åtgärd som ska vidtas ingick i den senare tillämpningen. Hur en risk ska hanteras är dock ett val inom den egna myndigheten. Förordningen ställer inget krav på samverkan men till de allmänna uppgifterna 21 hör att myndigheterna ska samarbeta för att vinna de fördelar som är möjligt för staten. En praktisk utformning av samverkan när det gäller systemövergripande risker är att den myndighet som löper risken kontaktar den myndighet som är givare av risken. I allmänhet är det den senare myndigheten som förväntas vidta åtgärder till förmån för 14 Riskhantering inom trygghetssystemen Rapport FI 2005:03 Delegationen mot felaktiga utbetalningar kap Riskanalys av gemensamma gränssnitt och ansvarsområden i trygghetssystemen ESV / Exklusive myndigheternas eget arbete kostade genomförandet av en riskanalys knappt 0,7 mkr innefattande ledning, handledning i metod, samordning och dokumentation utan användning av särskild programvara för värdering. 17 Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll 2 18 I förvaltningslagen (1986:223) regleras formerna för ärenden som avgörs med beslut när ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Beslut i hantering av risker är inte myndighetsutövning i denna mening. 19 Riskhantering inom trygghetssystemen Rapport Delegationen mot felaktiga utbetalningar sid Riskhantering inom trygghetssystemen Rapport Delegationen mot felaktiga utbetalningar sid Myndighetsförordning (2007:515) 6 19

20 SYSTEMÖVERGRIPANDE RISKER den förra. Det kan dock finnas fall där åtgärder kan vidtas av den myndighet som är mottagare av risken. I den ursprungliga metoden ingår att för att det ska vara en fungerande riskanalys bör den genomföras årligen. De myndigheter som omfattas av riskanalys enligt förordningen om intern styrning och kontroll har upprättat riskanalys enligt förordningens krav om att vid behov uppdatera riskanalysen för att säkerställa att den omfattar förändringar som väsentligen påverkar tidigare identifierade, värderade och hanterade risker. Resultatet borde bli det samma av att årligen upprätta en ny riskanalys eller vid behov uppdatera riskanalysen. Det blir en aktuell riskanalys men till väsentligt lägre kostnad om det är en uppdatering som genomförs. I detta avseende innebär en anpassning till förordningens krav om uppdatering både en förenklig och effektivisering av arbetet. Vad som kan gå förlorat är formerna för samverkan i riskanalysen om samverkan sker allt för sällan mellan berörda myndigheter. Myndigheterna ska, enligt samverkansuppdraget, löpande genomföra riskanalyser. Då planering, genomförande och uppföljning bildar en cykel och en uppdatering av en tidigare riskanalys ingår i denna cykel så gör ESV bedömningen att detta arbete motsvarar det som i uppdraget benämns att löpande genomföra riskanalyser. I den ursprungliga metoden ska riskhanering, i den vidare meningen 22 från att identifiera till att utvärdera, integreras i planering och beslut 23. Det innebär att riskanalys, att utforma kontrollåtgärder och att följa upp ingår i de regler och rutiner som hanterar myndighetens arbete med budget och plan. Utförandet av kontrollåtgärderna ingår i den hantering av det ärende det berör. Det finns dock inget reglerat om hur detta ska ske. Däremot framgår att riskanalys handlar om riskerna för verksamhetens mål. Det talar för att om mål fastställs vid ett planeringsarbete så föregår denna planering en riskanalys. I det fall en kontrollåtgärd förutsätter ett utvecklingsarbete innan den kan vidtas är det dock rimligt att anta att detta planeras som en aktivitet i en verksamhetsplan. Inom ramen för detta arbete har inget försök gjorts att harmonisera myndigheternas planering till en viss tidsperiod för att införa en gemensam samverkan i riskanalys mellan myndigheterna i detta planeringsarbete. Av tidigare tillämpning av den ursprungliga metoden framgår inte heller hur riskanalys kan införas i arbetsflödet för planering och beslut. Det framgår dock av den utvecklade metoden att 22 FUT-delegationen använder riskhantering i två betydelser dels som en modell med fem steg som är den vidare betydelsen dels i den smalare betydelsen de fem alternativen för hur risken ska hanteras. 23 Rätt och riktigt rapport 3 Delegationen mot felaktiga utbetalningar 2.6 Strategier för att identifiera och hantera risker sid 25. Med planerings- och beslutsprocesserna avses hur mål fastställs och måluppfyllelse mäts. Med beslut skulle även kunna förstås den verksamhet i vilken kontrollåtgärderna införs även om det inte framgår av den utvecklade modellen. 20

21 Systemövergripande risker myndigheterna ska ha utfört (genomfört eller uppdaterat) riskhantering (riskanalys och kontrollåtgärder) innan den gemensamma riskanalysen påbörjas. 3.3 Sammanställning av myndighetsgemensamma risker Resultatet av dessa riskanalyser som ska innefatta identifierade risker samt vidtagna och planerade åtgärder ska redovisas årligen i den gemensamma skrivelsen till regeringen Vidareutveckling av metoden De tidigare genomförda riskanalyserna som nu uppdateras vid behov av myndigheterna uppfyller inte i alla delar kraven på att vara underlag för regeringens uppföljning, prövning eller budgetering av myndigheternas verksamhet. Detta gäller i första hand kriteriet om att det ska vara väsentlig information för regeringen. Detta beror på att riskanalyserna brister i värderingen av riskerna. Den värdering som är gjord av riskerna är inte jämförbar inom välfärdsystemen eller mellan välfärdssystemen. Riskanalysen brister även i identifieringen av riskerna. Vissa av de identifierade riskerna är överlappande och kan skrivas samman till en risk vilket innebär att det är en överskattning av antalet risker. Detta är brister som behöver åtgärdas av myndigheterna inför kommande redovisning till regeringen. I den senare slutrapporten ska förslag redovisas på hur samverkan på ett systematiskt sätt kan fortsätta och institutionaliseras. I och med att den samverkan som initierades inom FUT-delegationens arbete inte har fortsatt kan det redan nu förutses att det kan finnas ett behov av att institutionalisera formerna för samverkan. Detta kan ske genom föreskrifter till förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll eller om det är nödvändigt genom ändring av förordningen. Om det senare skulle vara fallet återkommer ESV med förslag till förordningsändring i kommande rapporter. För de myndigheter som berörs av myndighetsgemensamma risker till följd av gemensamma gränssnitt bör det av föreskrifterna framgå att myndigheterna ska samverka i hur riskerna ska hanteras. Den myndighet som löper risken kan inte själv införa en åtgärd i en annan myndighets förvaltning. Förslaget till förändring innebär ingen förändring i detta avseende men innebär att valet om att vidta en åtgärd eller inte sker med vetskap om hur risken kommer att bedömas av den myndighet som löper risken. Om ingen åtgärd vidtas kan detta vara information om förhållanden av väsentlig betydelse för regeringen. 24 Regeringsbeslut Fi2009/

22 SYSTEMÖVERGRIPANDE RISKER Identifierade risker I de nu uppdaterade riskanalyserna har myndigheterna identifierat 83 systemövergripande risker. För 30 stycken av dessa återstår det att välja hur risken ska hanteras. Enligt den ursprungliga metoden ska den sammanställda riskanalysen avse de mest relevanta riskerna 25. I den tillämpning som tidigare skett och den uppdatering som nu gjorts borde därför innebära att endast de mest relevanta myndighetsgemensamma riskerna omfattas. I redovisningen finns emellertid alla identifierade risker med, även de med låga riskvärden. Framöver kommer vi att lyfta fram de mest relevanta riskerna. De identifierade riskerna och riskvärdena ger följande riskprofil. Risk- Identifierade Hantering värde risker per Acceptera Begränsa Alternativ riskvärde Eliminera saknas värde saknas S:a Den uppdatering som nu har skett inger dock osäkerhet i om det är de mest relevanta riskerna som tidigare rapporterades. I det kommande arbetet behöver en bedömning ske av riskerna så att det är de risker som uppfyller kriteriet att vara väsentliga för regeringens uppföljning, prövning eller budgetering av verksamheten som tas med i redovisningen 26. En bidragande orsak till att denna bedömning inte har kunnat ske nu är att riskerna sannolikt inte är viktade inom ett välfärdssystem. Det är heller inte sannolikt att de skulle vara viktade mellan olika välfärdssystem. Utgångspunkten för kommande rapportering bör dock vara att de risker som rapporteras till regeringen är sådana risker som uppfyller kriteriet för väsentlighet. 25 Riskhantering inom trygghetssystemen Rapport 3 Delegationen mot felaktiga utbetalningar 4 Identifierade risker sid 38 Risker med riskhantering 26 Väsentligt är om ett utelämnande eller en felaktighet kan påverka det beslut regeringen fattar. 22