REGIONAL SAMVERKAN KRING ETABLERING AV NYANLÄNDA LÄRDOMAR FRÅN PARTNERSKAP SKÅNE

Transkript

1 Avsedd för Länsstyrelserna Dokumenttyp Rapport Datum Juni 2014 REGIONAL SAMVERKAN KRING ETABLERING AV NYANLÄNDA LÄRDOMAR FRÅN PARTNERSKAP SKÅNE

2 1 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. Inledning Om Partnerskap Skåne Analysens genomförande 2 2. Sex centrala framgångsfaktorer för samverkan Systemsyn som utgångspunkt för samverkan Plattform för utvecklingsarbete Betydelsen av en samverkansledare Ett gott samverkansklimat Förankring på ledningsnivå Koppling till regionalt sammanhang Berättelsernas makt Sammanfattande reflektioner 9

3 2 1. INLEDNING Samverkan mellan myndigheter, kommuner och frivilligorganisationer är en förutsättning för att nyanlända invandrare så snabbt som möjligt ska kunna etablera sig i samhälls- och arbetsliv. Länsstyrelserna har i uppdrag att främja utvecklingen av denna samverkan. Som stöd för arbetet har Ramböll Management Consulting (fortsättningsvis Ramböll) blivit ombedda av samordningsgruppen i Länsstyrelsernas integrationsnätverk (LIN) att genomföra en analys av framgångsfaktorer för regional samverkan under etableringsperioden, med utgångspunkt i den samverkan som bedrivs inom ramen för Partnerskap Skåne. Analysen syftar till att lyfta fram generiska lärdomar från utvecklingsarbetet i Skåne som kan tjäna som inspiration för hur länsstyrelser i andra län driva regionalt samverkanbaserat utvecklingsarbete. Rambölls slutsatser och rekommendationer har tidigare presenterats under ett seminarium den 6 maj där representanter från LIN medverkande. 1 Följande rapport utgör Rambölls skriftliga avrapportering av uppdraget Om Partnerskap Skåne Partnerskap Skåne är en samverkansbaserad, regional utvecklingsplattform med syfte att bidra till en inkluderande och sammanhållen etablering i Skåne län. Plattformen samordnas av Länsstyrelsen och utgår från den regionala överenskommelsen i Skåne om samverkan kring etablering för asylsökande, flyktingar och andra invandrare (RÖK). Det operativa arbetet är organiserat i ett antal delprojekt, exempelvis Samhälls- och hälsokommunikatörer (som förmedlar samhälls- och hälsoinformation på modersmålet till nyanlända i Skåne) samt NAD (som syftar till att stärka samverkan med offentlig och idéburen sektor). Samtliga delprojekt utgår från plattformens tre huvudprinciper om att förhålla sig till faktiska behov, vara kunskapsbaserat och att skapa möjligheter till delaktighet. Idag är ett 50-tal organisationer från både offentlig och idéburen sektor involverade i plattformens arbete. Analysens genomförande Ramböll har under de senaste åren genomfört ett antal utvärderingar av såväl Partnerskap Skåne som de enskilda delprojekt som genomförts inom ramen för plattformen. Analysen bygger således till stor del på den kunskap som Ramböll förvärvat i tidigare uppdrag. För att få en bättre bild av Partnerskap Skånes kontext och övergripande utvecklingsresa har Ramböll även genomfört åtta intervjuer med företrädare för Länsstyrelsen i Skåne samt centrala samverkanspartners. Därtill har rapporter och tidigare forskning med relevans för analysen studerats. Rapporten gör inte anspråk på att ge en heltäckande bild av samverkans betydelse och påverkansfaktorer. Snarare ska rapporten förstås som ett verksamhetsnära inspirationsmaterial som kan användas av Länsstyrelsen och andra aktörer i arbetet med att utveckla samverkan i respektive region. 1

4 3 2. SEX CENTRALA FRAMGÅNGSFAKTORER FÖR SAMVERKAN Under de senaste decennierna har vikten av samverkan inom etableringsområdet kommit att uppmärksammas allt mer. I likhet med Skåne, har flera län tecknat så kallade regionala överenskommelser om samverkan kring etablering av nyanlända, vilka i många fall även har motsvarigheter på lokal nivå. Samtidigt vittnar såväl forskare som praktiker om svårigheter att få till stånd en fungerande samverkan i praktiken. Dessa erfarenheter pekar på att det inte räcker med en vilja manifesterad i ett skriftligt åtagande för att samverkan ska fungera. Snarare bör samverkan förstås som ett förändringsarbete som kräver aktivt och löpande underhåll. Denna förståelse av samverkan utgör grunden för arbetet i Partnerskap Skåne, och därmed också för Rambölls analys. I detta kapitel presenteras sex centrala framgångsfaktorer för en fungerande samverkan som Ramböll identifierat med utgångspunkt i lärdomarna från Partnerskap Skåne. Med en fungerande samverkan menar Ramböll en samverkan som är relevant (dvs möter behov hos samhälle, individ och medverkande aktörer), effektiv samt varaktig över tid. Framgångsfaktorerna bidrar till dessa tre aspekter på olika sätt. De har också olika karaktär. En del av framgångsfaktorerna rör innehållet i samverkan, medan andra har ett tydligare processfokus. De sex framgångsfaktorerna är som följer: Systemsyn som utgångspunkt för samverkan Modell som knyter samman strategisk samordning med operativ verkstad Samverkansklimatets betydelse Förankring på ledningsnivå Koppling till regionalt sammanhang Berättelsernas makt 2.1 Systemsyn som utgångspunkt för samverkan Erfarenheterna från Partnerskap Skåne pekar på vikten av att samverkan inte bara syftar till att förbättra de enskilda aktörernas verksamhet, utan att också till att utveckla hur olika styrsystem, arbetssätt, insatser och arbetsprocesser i etableringen samspelar. Detta holistiska förhållningssätt kallas ibland för systemsyn. En central utgångspunkt inom systemteorin är att helheten inte är densamma som summan av delarna, vilket innebär att ett system kan vara ineffektivt även om varje enskild del presterar väl. Innovationsrådet har beskrivit systemsynen, där fokus flyttas från delarna (eller stuprören ) till helheten, som ett led i ett vidare perspektivskifte i offentlig sektor som enligt rådet behövs för att främja innovation, utveckling och förnyelse i stort. De olika komponenterna i detta perspektivskifte, vilka också utgör bärande utgångspunkter för arbetet i Partnerskap Skåne, beskrivs närmare nedan. Traditionell organisering av offentlig sektor Kontroll Betrakta delarna Ärendefokus och myndighetens behov Medborgare som mottagare Prestationsmått Utredningar Linjära orsakssamband Konkurrens Ettårscykler Akut hantering av symtom Organisering utifrån en systemsyn Tillit Se helheten Målgruppsfokus och samhällets behov Medborgare som medskapare Effektmått Försöksverksamheter Förståelse av komplexa system Samverkan Långsiktighet Förbyggande och förståelse av bakomliggande orsaker

5 4 Traditionell organisering av offentlig sektor Uppföljning och övervakning Regelföljare med standardiserade arbetssätt Detaljstyrning Sitta still i båten Yttre motivation Likvärdigt utförande Processuell enhetlighet Styckkostnader Källa: SOU 2013:40. Organisering utifrån en systemsyn Lärande och reflektion Professioner med befogenhet att hantera variation Förstå systemfaktorer Kontrollerat risktagande Inre motivation Likvärdigt utfall Rättslig enhetlighet Den samlade samhällskostnaden Systemperspektivet innebär således att fokus flyttas från de olika aktörernas måluppfyllelse till systemet som helhet. Exempel på relevanta frågeställningar från en systemsyn är: I vilken grad främjar dagens etableringskedja de nyanländas hälsa? Hur kan etableringen utvecklas för att stärka målgruppens hälsa? I vilken grad främjar dagens etableringskedja de nyanländas egenmakt och förutsättningar att själva förstå och navigera i systemet? Hur kan etableringen utvecklas för att stärka målgruppens egenmakt? I vilken grad är dagens etableringskedja rättssäkert och ger stöd på lika villkor, oavsett vilken kommun individen bor i eller vilken ålder och kön som hen har? Hur kan etableringen utvecklas för att öka rättsäkerhet och likvärdighet? Samverkan blir i detta sammanhang ett medel för att utveckla systemet med målet att leverera en större samlad nytta för den enskilda individen. Enligt Ramböll är systemsynen en förutsättning för att samverkan ska bli så relevant och användbar som möjligt från ett samhälls- och individperspektiv. 2.2 Plattform för utvecklingsarbete För att samverkansarbetet ska resultera i faktiskt utveckling som kommer de nyanlända till del, räcker det inte med en gemensam målbild. Det är även viktigt att det finns en plattform där mål och åtagande kan omsättas i verklighet. Plattformen bör ha en regional förankring. På detta sätt minskar risken för splittring eller motsättningar i arbetet på lokal nivå. Den regionala förankringen bidrar även till att säkra att de initiativ som tas är relevanta för det övergripande systemutvecklande målet med samverkan, och inte bara för de enskilda aktörerna. Samtidigt är det centralt att samverkansarbetet kan visa på resultat för att bibehålla aktörernas engagemang och vilja att fortsätta investera i samverkan över tid. Det är därför viktigt att det strategiska perspektivet kompletteras med verkstad på operativ nivå. I Skåne har Partnerskap Skåne fungerat som den bärande plattformen för samverkan, vilken länkat den strategiska nivån (via den regionala överenskommelsen) med en operativ verkstad i olika delprojekt. Plattformens roll för att driva och hålla ihop samverkansarbetet illustreras i figuren nedan. 2 2 Bilden är hämtad från Rambölls utvärdering av Partnerskap Skåne, som avrapporterades i aug 2012.

6 5 Figur 1. Partnerskap Skåne roll i det samverkansbaserade utvecklingsarbetet inom etableringen i Skåne Betydelsen av en samverkansledare Ansvaret för att driva regionalt samverkansarbete, även då en plattform etablerats, är ofta vagt formulerat samt utlagt på flera personer. I många fall konkurrerar dessutom ansvaret med andra arbetsuppgifter. Erfarenheter från Partnerskap Skåne visar att det därför kan finnas ett stort värde i att utse en samverkansledare som ansvarar för att hålla ihop och strategiskt driva det regionala samverkansarbetet. Snarare än att sitta inne med alla svar ska samverkansledaren facilitera innehållet och processen i utvecklingsarbetet på ett sätt som främjar ägandeskap, tillit och samsyn hos samverkande parter. För att lyckas i detta arbete bör han eller hon har en bred kompetensprofil som bland annat innefattar förmågan att: identifiera gemensamma utvecklingsbehov utifrån ett systemperspektiv upprätthålla legitimitet hos samverkanspartners över tid och när olika utmanande situationer uppstår entusiasmera samt skapa ägandeskap och delaktighet hos samverkanspartners vara flexibel och lyhörd utan att förlora överblick och det långsiktiga strategiska perspektivet leda och facilitera processer med många personer och perspektiv inblandade coacha och ge rådgivning till enskilda samarbetspartners om det blir nödvändigt Samverkansledaren bör ha en god sakområdeskunskap samt vara duktig på kommunikation och processledning. Han eller hon bör också besitta en strategisk och analytisk förmåga. Det är vidare en fördel om att samverkansledaren kommer från en neutral kontext, det vill säga från en organisation utan operativ verksamhet för målgruppen och som därmed inte heller riskerar att ha särintressen i samverkansarbetet. 2.3 Ett gott samverkansklimat Samverkan är en relationell process som ställer stora krav på att medverkande aktörers samarbetsförmåga och intresse av att samverka för att fungera. En viktig framgångsfaktor för att säkra en långvarig samverkan är därför att arbetet präglas av ett gott samverkansklimat.

7 6 I figuren nedan presenteras sju kännetecken på ett gott samverkansklimat, vilka Ramböll identifierat med utgångspunkt i lärdomarna från Partnerskap Skåne. Figur 2. Sju kännetecken på ett gott samverkansklimat Kontextförståelse En vanlig åsikt i samverkanssammanhang är att de andra aktörerna inte bjuder till, vilket minskar den egna viljan att kompromissa och engagera sig. Ofta handlar dock svårigheterna att mötas om bristande kunskap om hur andra aktörers regelverk, handlingsutrymme, uppdrag och organisationskulturer skiljer sig från den egna organisationens. Att ha kunskap om hur de samverkande aktörernas kontext ser ut är således centralt för att minska risken för missförstånd samt öka samarbets och kompromissviljan. Kunskapen om andra aktörers kontexter är också viktig för att kunna hitta gemensamma lösningar på problem som orsakas av exempelvis motstridiga regelverk. Viktigt att understryka är att det i regel inte räcker att ägna tio minuter på det inledande startmötet åt att gå igenom alla aktörers uppdrag. I likhet med samverkan i stort, fodrar kontextförståelsen en pågående dialog där de samverkande aktörerna lägger tid på att fråga samt berätta om varför de kan eller inte kan göra på olika sätt. Samsyn kring mål För att aktörernas tid, resurser och engagemang ska kunna tillvaratas på bästa sätt är det viktigt att det råder samsyn kring vad samverkan ska leda till samt varför samverkan behövs. Denna förutsättning kan låta som en självklarhet, men erfarenheter från både Partnerskap Skåne och annat samverkansarbete visar att samsynen lätt brister i praktiken. Arbetet med att formulera den gemensamma målbilden bör involvera samtliga aktörer för att säkra förankring och ägandeskap för målet. I arbetet med att formulera en målbild ingår att avgränsa vilka delar och aspekter som samverkan i ett första steg ska täcka. I diskussioner om samverkan kring nyanlända invandrare är det vanligt att övergripande hänvisa till etableringsperioden. För att kunna driva ett framgångsrikt samverkansarbete som leder till att nyttan för den enskilde individen ökar är det dock viktigt att tydliggöra vilka aktörer och verksamheter som här ingår. Lyhördhet och lärande Samverkan är ett löpande förändringsarbete som måste vara flexibelt för att kunna behålla sin relevans. Förändringar och utmaningar i omvärlden samt lärdomar från det arbete som bedrivits hittills ställer nya krav på samverkans innehåll. Ett gott samverkansklimat kännetecknas därför av en lyhördhet och ett lärande kring hur samverkan behöver vidareutvecklas för att bättre svara mot målgruppens behov.

8 7 Tillit Samverkan är per definition en process som ofta präglas av stor osäkerhet. Aktörerna äger inte problemet eller lösningen själva utan är beroende av varandra. Samtidigt bygger samverkan på frivillighet, vilket innebär att alla aktörer när som helst kan välja att avsluta samarbetet. I synnerhet under uppstartsfasen, då berörda aktörer ska formera sig och hitta en gemensam riktning och grund att stå på, uppstår dessutom ofta ett mer eller mindre kaotiskt tillstånd. En förutsättning för att samverkansarbetet ska kunna hålla över tid är således att företrädarna har tillit till samverkansprocessen. Annorlunda uttryckt måste de samverkande aktörerna våga vila i osäkerheten. Det är också viktigt att det finns tillit mellan de personer som samverkar, men också mellan de samverkande organisationerna i stort. Denna bredare organisationstillit är framförallt viktigt för att minska risken för att samverkan blir personbunden och därmed riskerar att bryta ihop vid personalförändringar, men också för att kunna sprida och skala upp samverkan till fler platser eller verksamhetsnivåer. Etableringen av denna typ av tillit hänger delvis samman med kommunikation och återkoppling av resultat till fler nivåer hos de samverkande. Det ställer också krav på att samverkansrepresentanten är duktig på att bygga och överföra tillit till andra personer i sin organisation. Prestigelöshet och nyfikenhet Ett vanligt problem i samverkan att det finns en kamp om det vinnande perspektivet. Samverkan ses som en förhandling med målet om att positionera sig och vinna mark i förhållande till de andra aktörerna. Detta synsätt leder i sin tur till debatt snarare än dialog och lyssnande. Som följd uppstår ofta låsningar i processen som i sämsta fall kan leda till att samverkan bryter samman. Att säkra ett öppet och prestigelöst samverkansklimat där samverkande aktörer upplever att de är på samma lag och är nyfikna på varandra är med andra ord centralt. Engagemang Liksom i de flesta förändringsarbeten är det i samverkan ofta svårt att bibehålla samverkande aktörers intresse. För att stärka förutsättningarna för ett hållbart engagemang är det viktigt att samverkansarbetet kan visa på resultat på ett relativt tidigt stadium. I detta ligger bland annat att redan från början rigga försöksverksamhet på operativ nivå för att minska risken för att samverkan bara blir en diskussionsklubb. Det är också viktigt att ta fram en plan för hur resultaten ska synliggöras och återkopplas till de samverkande aktörerna, i synnerhet ledningsnivån. Vid sidan av att kommunicera resultaten, handlar engagemangsskapande arbete även om att tydliggöra hur samverkan hänger samman med aktörernas egenintressen. Det innebär inte att samverkan ska ha som ensidigt mål att stärka de enskilda aktörerna, då ett sådant fokus riskerar att leda till suboptimering som inte nödvändigtvis gagnar de nyanlända eller samhället i stort. För att aktörerna ska vara beredda att investera i samverkan är det dock viktigt att identifiera samverkansområden som de olika aktörerna har en egen ingång till, antingen i termer av uppdrag eller budget. Mandat En återkommande svårighet i samverkansarbetet är att medverkande personer saknar mandat att fatta beslut och driva arbetet i sina egna organisationer. Delvis kan detta förhållande bottna i att samverkan ibland ses som något som ligger utanför kärnverksamheten och som således chefer och personer på strategisk nivå tenderar att prioritera bort. Det bristande mandatet leder ofta till låsningar i samverkansprocessen med minskat engagemang i samverkansgruppen i stort som följd. Ett starkt mandat är även centralt för att samverkansrepresentanten ska kunna förankra och sprida samverkansarbetet i sin moderorganisation. Det är därför viktigt att aktivt styra mot att de

9 8 personer som ska delta i samverkan har mandat att fatta beslut, bland annat genom att stärka samverkans varumärke och framhåll arbetets strategiska vikt för kärnverksamheten. På detta sätt säkras ett samverkansklimat som kännetecknas av handlingskraft och förtroende för de andra personernas förmåga att agera utifrån fattade beslut Koppling till regionalt sammanhang För att stärka samverkansarbetet legitimitet samt tillvarata potentiella synergieffekter rekommenderar Ramböll att arbetet knyts till befintliga strategiska strukturer för det regionala utvecklingsarbetet i stort. Delvis handlar denna sammankoppling om att stärka strukturer, exempelvis att integrationsperspektivet på ett tydligare sätt lyfts in i den regionala utvecklingsstrategin (RUS), samt att samverkansarbetet samordnas med det övergripande arbetet att genomföra RUS. Det är även viktigt med ett starkt regionalt ägandeskap, vilket bland annat kan främjas genom att tydliggöra värdet av att utveckla etableringen av nyanlända från ett tillväxtperspektiv ( sense of urgency ). Exempelvis pekar OECD på att den regionala tillväxten gynnas mer av att lyfta de mest utsatta en nivå, än att fokusera på spetskompetens. 3 Förankring på ledningsnivå En central framgångsfaktor som lyfts fram i samtliga genomförda intervjuer är förankring av samverkan på hög ledningsnivå. En stark förankring skapar tillit till och uthållighet i samverkan på lägre nivåer i organisationen, vilket är viktigt inte minst under uppstartsfasen då resultatet av samverkansarbetet sällan ännu är tydligt. Att samverkan är understött av ledningen är också centralt för att minska risken för att samverkan bryter samman vid personalförändringar. Slutligen är en stark förankring en förutsättning för resurser i form av exempelvis tid ska kunna frigöras. Det finns olika sätt att stärka samverkansarbetets strategiska förankring. Ett sätt är helt enkelt att uppmärksamma vikten av att höga chefer ger sitt stöd till samverkan, inte bara internt utan också i externa sammanhang. Ett annat sätt handlar om att identifiera chefer inom organisationen som kan fungera som interna allianspartners och ambassadörer i dialogen med chefer på andra nivåer eller i andra delar av organisationen. I viss mån hänger förankringen också samman med att samverkan kan visa på synliga resultat. 2.6 Berättelsernas makt Tidigare nämnda framgångsfaktorer fokuserar i stor utsträckning om strukturer, processer och arbetssätt. En sista, men viktig, framgångsfaktor handlar om berättelsernas makt och vikten av att kommunicera på ett sätt som gynnar framväxten av ett gemensamt vi. Denna framgångsfaktor, som också bekräftas av forskning, bygger på antagandet om att det är genom berättelser som vi ger mening till situationer. Berättelsen har också stor betydelse för hur vi väljer att agera och tolka olika situationer. En del av Partnerskap Skånes framgång och varumärke handlar om att verksamheten lyckats etablera en berättelse som är gemensam för flera ingående aktörer. Berättelsen har inte minst varit viktig för att förankra och levandegöra den systemsyn som utgör grunden för plattformens arbete och vision. I stort sett samtliga personer som Ramböll intervjuat har exempelvis sagt att Partnerskap Skåne handlar om att utveckla ett inkluderande mottagande av nyanlända som utgår från individens behov. Vid sidan av själva samverkansarbetet, handlar en viktig aspekt av berättelsernas makt även om hur samverkande aktörer pratar om varandra. Det är enligt Rambölls erfarenhet lätt att fälla generaliserande, negativa utlåtanden om andra aktörer, exempelvis att Arbetsförmedlingen alltid är så stelbenta, eller att vården alltid är så oengagerad. Dessa utlåtanden riskerar dock tillsammans att bli en berättelse som skapar avstånd och misstänksamhet mellan de samverkande aktörerna. För att stärka förutsättningarna för tillit och ett förtroendefullt, prestigelöst och samarbetsvilligt klimat kan det med andra ord vara en god idé att aktivt fundera på hur 3 OECD (2012), Territorial Review Skåne, Sweden.

10 9 berättelsen om de andra aktörerna ser ut idag, samt vad varje aktör kan göra för att förändra denna genom att börjat prata om varandra på ett annat sätt. 2.7 Sammanfattande reflektioner Rambölls analys pekar på att samverkansbaserat utvecklingsarbete i stor utsträckning behöver ett regionalt ramverk för att bli relevant, effektivt och hållbart. Länsstyrelsen har visat att man genom sin regionala, neutrala position har möjlighet att spela en mycket viktig roll i att tillhandahålla detta ramverk. En central lärdom är ramverket, liksom samverkansarbetet i stort, bör ta sin utgångspunkt i ett systemperspektiv. Ett system kan vara ineffektivt även om varje enskild del presterar väl. Det är därför viktigt att samverkan inte bara fokuserar på de enskilda aktörernas måluppfyllelse, utan också på hur olika delar av etableringen samspelar från den nyanlända individens perspektiv. Analysen visar vidare att processen för att driva samverkan är minst lika viktigt att fokusera på som själva innehållet i samverkan. Mjukare relationella värden som tillit, prestigelöshet, engagemang och ägandeskap är centrala för att samverkan ska fungera. Dessa värden skapas i det goda mötet mellan samverkande aktörer, där det är viktigt att rigga en process som stödjer ett sådant möte. Slutligen sätter analysen fokus på tidens betydelse för samverkan. Att driva förändringsarbete är inte ett sprinterlopp utan ett marathon. För att kunna uppnå substantiella förändringar krävs uthållighet i arbetet.