Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) i detaljplaneprocessen

Transkript

1 REVISIONSKONTORET REVISIONSRAPPORT NR 18 December 2001 DNR 420/ Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) i detaljplaneprocessen Det finns goda former för att tidigt beakta miljöfrågorna i planprocessen MKB-processen har dock i flera fall startat sent. Till vissa delar behöver rutinerna anpassas till planprocessens utveckling Miljökonsekvenserna bör redovisas tydligare i programsamrådshandlingarna Uppföljning av i vilken grad planen stödjer stadens mål i miljöprogrammet bör utvecklas Stadens övergripande riktlinjer för MKB i detaljplaneprocessen behöver aktualiseras.

2 Revisorsgrupp 2 Till Stadsbyggnadsnämnden Revisionsrapporten Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) i detaljplaneprocessen Revisorsgrupp 2 har vid sitt sammanträde den 19 december 2001 behandlat rubricerade rapport och beslutat att överlämna den till stadsbyggnadsnämnden för yttrande senast Samtidigt har även miljö-och hälsoskyddsnämnden fått rapporten för yttrande. Stockholm den 19 december På revisorernas vägnar Bo Dahlström Vice ordförande Jan-Erik Ek Sekreterare Kopia till Förvaltningschefen Postadress Besöksadress Telefon Telefax Stadshuset Hantverkargatan 3 A, 1tr Vx STOCKHOLM Direkt xxx

3 Revisorsgrupp 2 Till Miljö- och hälsoskyddsnämnden Revisionsrapporten Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) i detaljplaneprocessen Revisorsgrupp 2 har vid sitt sammanträde den 19 december 2001 behandlat rubricerade rapport och beslutat att överlämna den till miljö- och hälsoskyddsnämnden för yttrande senast Samtidigt har även stadsbyggnadsnämnden fått rapporten för yttrande. Stockholm den 19 december På revisorernas vägnar Bo Dahlström Vice ordförande Jan-Erik Ek Sekreterare Kopia till Förvaltningschefen Postadress Besöksadress Telefon Telefax Stadshuset Hantverkargatan 3 A, 1tr Vx STOCKHOLM Direkt xxx

4 Revisionskontoret Sammanfattning I enlighet med revisionsplanen för år 2001/02 har revisionskontoret genomfört en granskning av former och instrument för miljöhänsyn i planeringen. Syftet med granskningen har varit att kartlägga och bedöma om det finns effektiva former för att tidigt beakta miljöfrågorna i detaljplaneprocessen. Denna granskning ska också ses som en förstudie för fortsatt granskning av hur miljöfrågorna beaktas i efterföljande processer (bygglov, bygganmälan etc). Granskningen har omfattat 49 planer, varav 21 med enkelt planförfarande. Revisionskontoret kan konstatera att det finns goda former för att tidigt beakta miljöfrågorna i detaljplaneprocessen. Miljökonsekvenserna har avgränsats tydligt genom egen rubrik i plandokumenten och ambitionen är att miljöfrågorna ska uppmärksammas tidigt. Men granskningen har också visat att MKB- processen i flera fall startat senare än vad som varit intentionerna. Till vissa delar behöver också handläggningsordningen ses över, t ex inom följande områden: Programhandlingarna till programsamrådet bör tydligare än idag visa vilka miljökonsekvenser som utretts eller kommer att utredas. Det bör övervägas om inte miljöförvaltningens MKB-underlag ska bifogas programhandlingarna, för att informera alla intressenter om vilka väsentliga miljöfrågor som finns. En sådan ordning ställer å andra sidan krav på miljöförvaltningens MKB-underlag, så att dessa tydligt visar vad som är lagkrav, krav enligt stadens mål och övriga krav. Utvecklingen har gått mot att även större planer kan tas med enkelt planförfarande. Av den anledningen bör det övervägas att i handläggningsordningen föra in mer fasta former för stadsbyggnadskontorets kontakt med miljöförvaltningen även vid enkelt planförfarande för bedömning av om MKB behövs eller ej. När en MKB inte behövs bör detta särskilt motiveras i planhandlingarna. MKB-processen är ett viktigt verktyg för genomförande av stadens mål i miljöprogrammet. Revisionskontoret föreslår att miljö- och hälsoskyddsnämnden tillsammans med stadsbyggnadsnämnden utvecklar ett system för fortlöpande uppföljning av i vilken grad planen stödjer stadens miljömål och om avsteg sedan görs i byggskedet. Revisionskontoret anser vidare att kommunfullmäktiges/kommunstyrelsens övergripande riktlinjer för arbetet med MKB från 1992 behöver aktualiseras, t ex i anslutning till behandlingen av det nya miljöprogrammet. Samtidigt bör också uppdraget att utreda hur kostnaderna för MKB bäst ska täckas fullföljas.

5 Revisionskontoret Innehåll Sid 1 Inledning Bakgrund Syfte och avgränsningar Genomförande Lagar och regler om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) Vad är en miljökonsekvensbeskrivning? Plan- och bygglagen (PBL) samt Boverkets rekommendationer Miljöbalken och miljökvalitetsnormer EU-direktiv om vissa planers och programs miljöpåverkan Stadens arbete med MKB i detaljplaneprocessen Beslut i kommunfullmäktige och Kommunstyrelsen Kort om detaljplaneprocessen Handläggningsordning för MKB i detaljplaneprocessen Vägledning för planeringen i bullerstörda områden Granskningsresultat Planer med normalt planförfarande Planer med enkelt planförfarande Sammanfattande synpunkter Fortsatt granskning Bilagor Bilaga 1 Revisionens kontrollmål

6 Revisionskontoret Inledning 1.1 Bakgrund Kommunstyrelsens beslutade 1992 att miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) ska ingå som en del i planprocessen. Miljöförvaltningen fick ansvaret att för varje plan ange behovet av MKB samt ett program för dess innehåll. Kommunstyrelsen beslutade samtidigt att en utvärdering skulle göras av hur MKB kommit till användning i planprocessen. Ett par utvärderingar har genomförts som examensarbeten, den senaste under Härefter har handläggningsordningen reviderats för att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan stadsbyggnadskontoret och miljöförvaltningen i arbetet med att integrera MKB i detaljplaneprocessen. Någon utvärdering har inte genomförts härefter. Revisionen granskade under 1998 detaljplaneprocessen. Huvudsyftet med den granskning var att genom en processkartläggning se vilka möjligheter som fanns att förkorta handläggningstiderna. Härutöver gjordes också uppföljning av vissa av fullmäktiges mål och uppdrag, t ex om MKB existerade som rubrik i plandokumenten. Granskningen visade då att sådan rubrik ofta saknades i de inledande plandokumenten. Iakttagelserna utvecklades inte närmare i denna granskning. Revisionskontoret har inte tidigare närmare granskat MKB-processen och hur samverkan mellan berörda förvaltningar fungerar. Ytterligare motiv för en sådan granskning är att kraven nu är stora på att snabbt få fram detaljplaner, för att fullmäktiges mål avseende byggande ska uppnås. Samtidigt gäller fullmäktiges mål att staden ska växa inåt och byggandet ska ske på redan exploaterad mark för att värdefulla grönytor ska bevaras. Detta ställer särskilda krav på MKB och miljöskyddsåtgärder, då de aktuella områdena ofta kan vara hårt miljöbelastade. 1.2 Syfte och avgränsningar Syftet med granskningen är att kartlägga och bedöma om det finns bra former för att tidigt beakta miljöfrågorna i detaljplaneprocessen. Hur vissa miljömål har beaktats i planprocessen har också följts upp. I granskningen har det däremot inte ingått att bedöma det kvalitativa innehållet i MKB:n. Denna granskning kan också ses som en förstudie för fortsatta granskningar av hur miljöfrågorna beaktas i efterföljande processer (bygglov, bygganmälan etc). Tänkbara inriktningar för en sådan fortsatt granskning diskuteras avslutningsvis. 1 Examensarbete på KTH: MKB-effektivitet i detaljplaner 1998 i Stockholms stad av Svante Skeppström

7 Revisionskontoret Med miljöhänsyn avses här hänsyn till den fysiska miljön såsom inverkan på miljö, hälsa och hushållning med naturresurser. Under konsekvenser för miljön ingår normalt också hänsyn till kulturella värden i stadsmiljön och farliga transporter. Sistnämnda områden omfattas dock inte av den handläggningsordning som finns mellan miljöförvaltningen och stadsbyggnadskontoret och ingår inte heller i denna granskning. 1.3 Genomförande Intervjuer har genomförts med ansvariga inom miljöförvaltningens avdelning för plan och miljö, stadsbyggnadsdirektören, plancheferna för innerstad respektive ytterstad samt bygglovschefen för innerstad. Ett urval av detaljplaneärenden har gjorts bland aktualiserade planärenden under år 2000 och som har kommit till minst programsamråd. Totalt har 28 planer med normalt planförfarande och 21 planer med enkelt planförfarande granskats, med avseende på om stadens handläggningsordning för MKB i detaljplaneprocessen följts. Översiktligt har också följts om vissa av fullmäktiges mål i miljöprogrammet har beaktats i MKB och i vilken utsträckning miljöförvaltningens/mhn:s synpunkter beaktats. Revisionens kontrollmål framgår av bilaga 1. 2 Lagar och regler om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) 2.1 Vad är en miljökonsekvensbeskrivning? En miljökonsekvensbeskrivning (MKB) 2 skall objektivt redovisa planers inverkan på miljö, hälsan och hushållning med resurser. Positiva och negativa konsekvenser ska beskrivas, liksom alternativa sätt att nå planens syfte (lokaliserings- och utformningsalternativ) samt nollalternativ. MKB som begrepp innefattar både själva MKB - dokumentet och det tillvägagångssätt (processen) som används för att ta fram dokumentet. Enligt stadens handläggningsordning ska den också innehålla en redogörelse över hur arbetet med miljöbedömningar fungerat och hur den påverkat planarbetet, vilka störningar som behöver regleras i planbestämmelser etc. 2.2 Plan- och bygglagen (PBL) samt Boverkets rekommendationer Genom ändring i plan- och bygglagen (PBL) 1996 och 1999 finns ett generellt krav på att upprätta en miljökonsekvensbeskrivning för 2 Boverkets bok om MKB i detaljplaneprocessen.

8 Revisionskontoret detaljplaner. Enligt PBL ska MKB upprättas för planer som innebär betydande påverkan på miljön, hälsan och hushållningen med naturresurser i syfte att möjliggöra en samlad bedömning av den påverkan planen har. Boverket har givit ut rekommendationer, nu senast år 2000 i Boken om MKB för detaljplan. Här utvecklas internationell syn på vad som är god sed för MKB i detaljplaner, bl a slås fast att miljöaspekter ska beaktas i tidiga skeden av planprocessen. Krav på allmän miljökonsekvensbeskrivning bör enligt Boverket inte sammanblandas med MKB enligt lagens mening. Samtidigt framhåller Boverket att det inte är meningsfullt eller rimligt att upprätta MKB enligt god sed för detaljplaner med begränsad miljöpåverkan. De flesta planerna har en mer begränsad miljöpåverkan och dessa faller då under det allmänna kravet på konsekvensbeskrivningar. Boverket rekommenderar dock att kommunerna har en generös tolkning av vad som är betydande miljöpåverkan och följaktligen ska omfattas av lagens krav om MKB. Boverket framhåller också att oavsett om lagkrav på MKB finns eller ej, är det viktigt att se detaljplaneringen som ett verktyg i arbetet mot en hållbar utveckling. 2.3 Miljöbalken och miljökvalitetsnormer I Miljöbalken (MB) som trädde i kraft 1999 finns regler om innehåll och förfarande för MKB för projekt som kräver tillstånd enligt miljöbalken. Motsvarande regler om krav på innehåll m m finns inte i PBL, men enligt förarbetena till senaste revideringen av PBL, bör MKB i planer så långt möjligt fylla samma funktion som MKB enligt miljöbalken. Med miljöbalken infördes också ett nytt verktyg för att styra mot nationella miljökvalietsmål 3 eller krav i EG-direktiv, dvs miljökvalitetsnormer. Regeringen kan meddela vilka miljökvalitetsnormer som ska gälla för ett geografiska område eller för hela landet. Normerna är bindande vid prövning enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. Om risk föreligger att en norm inte uppnås till utsatt tid, ska regeringen initiera att ett åtgärdsprogram tas fram. Än så länge finns bara miljökvalitetsnormer för uteluft (kvävedioxid, svaveldioxid, bly och bensen). Den mest kritiska normen för Stockholm är kvävedioxid och den får inte överskridas år Regeringen har därför den 15 november 2001 beslutat att uppdra åt Länsstyrelsen att i samråd med länets kommuner, Stockholmsberedningen och andra berörda myndigheter ta fram ett förslag till åtgärdsprogram för att nå miljökvalitetsnormen för kvävedioxid i utomhusluft inom Stockholms län. Förslag till åtgärdsprogram skall lämnas till regeringen senast miljökvalitetsmål antogs av riksdagen år Dessa är nu utgångspunkten för det förslag till nytt miljöprogram för staden som f n remissbehandlas.

9 Revisionskontoret Miljökvalitetsnormer för buller finns inte ännu. Staden har däremot antagit mål för trafikbuller som överrensstämmer med nationella och internationella bedömningar, se avsnitt EU-direktiv om vissa planers och programs miljöpåverkan Ett nytt EU direktiv (2001/42) om bedömning av vissa planers och programs miljöpåverkan har nyligen förhandlats fram inom EU. Direktivet innebär att medlemsstaterna ska införa krav på strategisk miljöbedömning (SMB) med krav på redovisningens innehåll, bl a krav på att rimliga alternativ identifieras, beskrivs och utvärderas. Enligt Boverket kommer troligen direktivet att medföra att mer preciserade regler för konsekvensanalyser i den kommunala översiktsplaneringen och för MKB i detaljplan införs. Detta skulle i så fall innebära en bättre överensstämmelse mellan PBL och MB än vad som idag är fallet, enligt revisionskontoret uppfattning. Medlemsstaterna har tre år på sig att anpassa berörd lagstiftning till direktivet. 3 Stadens arbete med MKB i detaljplaneprocessen 3.1 Beslut i kommunfullmäktige och kommunstyrelsen Fullmäktige beslutade 1989 i samband med dåvarande miljöprogrammet ( Stockholms miljöplan) att ge alla nämnder ett uppdrag att vid presentation av åtgärdsförslag låta detta åtföljas av en miljökonsekvensbedömning. I och med ändringar i naturresurslagen med krav på miljökonsekvensbeskrivningar fattade kommunstyrelsen 1992 beslut om MKB och hur dessa kan integreras i planprocessen. Beslutet innebar att tyngdpunkten i miljöförvaltningens arbete skulle lyftas fram till ett tidigare skede i planprocessen bl a för att kostsamma felbedömningar skulle undvikas. Av denna anledning fick miljöförvaltningen också ansvaret att för varje plan ange behovet av MKB och ta fram ett innehåll för denna (MKBunderlag). 3.2 Kort om detaljplaneprocessen För detaljplaneprocessen tillämpas normalt planförfarande samt för planer som antas ha begränsad betydelse och allmänt intresse enkelt planförfarande. Vid normalt planförfarande förekommer följande skeden: Inledande skede (Start -PM upprättas och beslutas av nämnden) Programskede (samråd) Planskede (samråd) Utställning

10 Revisionskontoret Antagande Vid enkelt planförfarande utgår programskedet och utställning. Stadsbyggnadskontoret arbetar kontinuerligt på att minska tiden för detaljplaneprocessen och utvecklingen går mot att även större planer kan tas genom enkelt planförfarande. Under 2000 ändrades därför rutinerna för enkelt planförfarande så att vid initieringen upprättades inte som tidigare bara en anmälan till stadsbyggnadsnämnden, utan nämnden får nu, i likhet med normalt planförfarande, ta ställning till Start -PM för beslut. Utvecklingen går också mot att flytta små och enkla planärenden från enkelt planförfarande direkt till bygglov (t ex vindsinredningar). 3.3 Handläggningsordning för MKB i detaljplaneprocessen Miljöförvaltningen har tillsammans med stadsbyggnadskontoret tagit fram en gemensam handläggningsordning (handledning / manual) för en integrering av MKB i detaljplaneprocessen. Handläggningsordningen har fastställts av MHN och SBN under våren Handläggningsordningen gäller i första hand planer med normalt planförfarande och anpassningar får ske för planer som tas fram med enkelt planförfarande. I korthet innebär handläggningsordningen följande: I det inledande skedet beställer planhandläggaren på stadsbyggnadskontoret ett MKB-underlag från miljöförvaltningen inför arbetet med Start- PM. MKB-underlaget innehåller förutom ett program för det fortsatta arbetet med miljöbedömningar också en preliminär bedömning från miljöförvaltningen av projektet och förslag till skyddsåtgärder. Innan MKBunderlaget fastställs, ska det kommuniceras med berörd planhandläggare. I stadsbyggnadskontorets bedömning ska också vägas in om det finns en förenklad lokaliseringsbedömning gjord av gatu- och fastighetskontoret 4 vid tidig markanvisning. Start -PM, som ofta även utgör underlag för programsamråd, skall innehålla en första MKB som en integrerad del. Här ska det också framgå om detaljplanen förväntas medföra betydande miljöpåverkan, dvs om MKB ska upprättas enligt PBL. Programsamråd sker med berörda remissinstanser, däribland miljö- och hälsoskyddsnämnden. Vid samrådet tar MHN ställning till om MKB behöver kompletteras. Programsamrådet innebär också att allmänheten ges möjlighet att granska om gjorda antaganden om miljöförhållanden är riktiga. I planskedet upprättar stadsbyggnadskontoret ett förslag till detaljplan och i förslag till planbeskrivning ingår en MKB under egen rubrik. De skyddsåtgärder som bedöms som motiverade för att kunna genomföra 4 Gfk har tagit fram en handledning som innehåller en metod för att göra en förenklad lokaliseringsbedömning (miljökonsekvensbeskrivning) i samband med markanvisning som föregår formella planprocessen.

11 Revisionskontoret projektet ingår i förslag till planbestämmelser. I plansamrådet är bl a MHN remissinstans och bedömer om MKB är tillräckligt omfattande samt behandlar de väsentligaste miljöaspekterna och behovet av skyddsåtgärder. Efter utställning upprättas slutlig MKB, som då omfattar vilka skyddsåtgärder som krävs, vilka störningar som behöver regleras i planbestämmelserna m m. Härutöver ska den innehålla en kort redogörelse för MKB-processen. Även vid förenklad planprocess kan vissa miljöfrågor och behov av skyddsåtgärder behöva analyseras. Regelmässigt bör därför stadsbyggnadskontoret ta underhandskontakt med miljöförvaltningen. Till handläggningsordningen för MKB i detaljplaneprocessen har miljöförvaltningen tagit fram en hjälpreda för MKB inklusive värderingsmodeller. Hjälpredan finns tillgänglig på internet under Miljöporten Stockholm och syftet med den är att underlätta arbetet med MKB i planärenden och att informera andra aktörer och projektörer om miljökrav i startskedet. 3.4 Vägledning för planeringen i bullerstörda områden I stadens miljöprogram 5 finns mål för buller som överrensstämmer med såväl nationella som internationella bedömningar. I Stockholms tätbebyggda delar tillämpas ofta avsteg från riktvärdena. I Stockholm, särskilt i innerstaden, är det idag svårt att uppfylla samtliga målvärden utomhus. För att skapa en samsyn mellan plan- och miljöhandläggare i Stockholms stad om tillämpningen av de nationella bullerriktvärdena, har länsstyrelsen i Stockholms län tillsammans med Stockholms stad (miljöförvaltningen och stadsbyggnadskontoret) i januari 2000 tagit fram en gemensam rapport om planeringsprinciper som är i överrensstämmelse med det nationella miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Rapporten behandlar bl a när riktvärden för buller utomhus inte kan hållas och hur avsteg kan göras om lägenheterna även har en tyst sida. 4 Granskningsresultat I de följande redovisas gjorda iakttagelser uppdelat efter planer med normalt respektive enkelt planförfarande, eftersom handläggningsordningen inte kan tillämpas fullt ut för enkelt planförfarande. 5 Nuvarande miljöprogram gällde för perioden , men har förlängts intill nytt miljöprogram antagits av kommunfullmäktige.

12 Revisionskontoret Planer med normalt planförfarande Granskningen har omfattat 28 detaljplaner. Alla planer har gått ut på programsamrådsremiss 6, men det är bara 6 av de granskade planärendena som vid granskningstillfället var avslutade. Följande granskningsiakttagelser har gjorts: Miljökonsekvensbeskrivningarna har varit tydligt avgränsade i de granskade plandokumenten. I alla Start- PM utom tre fanns MKB redovisad under egen rubrik. I plandokument till detaljplansamråd fanns MKB under egen rubrik, med något undantag. Jämfört med revisionens granskning av detaljplaneprocessen 1998 då andelen planer med MKB som rubrik i Start - PM var mellan 50-70% beroende på avdelning, är detta en klar förbättring. Enligt handläggningsordningen bör stadsbyggnadskontoret i sina bedömningar utnyttja gatu- och fastighetskontorets förenklade lokaliseringsbedömning (miljökonsekvensbeskrivning) som görs vid tidig markanvisning. För fyra av de granskade planerna har en preliminär markanvisning gjorts av gatu- och fastighetskontoret. Det framgår dock inte av underlagen om gatu- och fastighetskontoret har lämnat någon förenklad lokaliseringsbedömning (miljökonsekvensbeskrivning) till stadsbyggnadskontoret. Stadsbyggnadskontoret ska i ett inledande skede beställa MKB underlag av miljöförvaltningen. I åtta av de granskade planerna har inte detta skett. I programsamrådet har miljöförvaltningen antingen påtalat detta och ett MKB-underlag har beställts härefter, eller har miljöförvaltningens remissvar utformats som ett MKB-underlag. Även då MKB underlag funnits inledningsvis, så har detta i begränsad utsträckning påverkat de tidiga plandokumenten (Start- PM och programsamrådshandlingarna). Däremot har plansamrådshandlingarna påverkats. MKB-processen har således i dessa fall (ca 40%) startat senare än vad som varit intentionerna i handläggningsordningen. I MKB ska också ingå en kort redogörelse för själva MKB processen. Processen har inte till alla delar varit tydligt beskriven i de granskade plandokumenten, t ex gäller detta vad som genomförts av MKB-underlaget till samrådstillfällena, vilka punkter som kvarstår eller vad som inte kommer att genomföras och varför. Ofta innebär genomförandet av planerna inte en betydande miljöpåverkan i den betydelse som avses i PBL. Av MKB - underlaget och av MKB i plandokumenten bör det dock tydligt framgå om det finns lagkrav på MKB och i så fall hur en sådan bedömning gjorts. 6 Några har varit ute på programsamråd tidigare, genom att de ingått tidigare program.

13 Revisionskontoret I vilken grad MHN:s synpunkter har beaktats i programsamrådet har översiktligt följts upp. Till 80% har MHN helt gått på miljöförvaltningens förslag till remissyttrande och till 75% har stadsbyggnadsnämnden helt eller delvis beaktat MHN:s remissynpunkter. I några fall har inte MHN/ miljöförvaltningen fått igenom krav på att riktvärden för buller ska följas. Revisionskontoret har dock inte i övrigt närmare analyserat om det är väsentliga miljöfrågor som miljöförvaltningen eller MHN inte fått gehör för. Då många av de granskade planerna inte är fastställda ännu, har inte heller en mer fullständig avstämning kunnat göras. Revisionskontoret har även översiktligt följt hur några av stadens miljömål för en hållbar utveckling har beaktats i de aktuella planerna, dvs att bygga på redan exploaterad mark, värdefulla grönytor ska bevaras, lokalt omhändertagande av dagvatten (LOD), samt mål för buller. I de aktuella planerna har det nästan uteslutande handlat om byggande på redan exploaterad mark. Ytterst begränsat har grönytorna påverkats och där detta kan bli aktuellt förutsätts att grönområdet ersätts. Lokalt omhändertagande av dagvatten (LOD) beaktas där så är möjligt, men frågan hänskjuts ofta till bygglov för slutligt beslut. Buller är den miljöfråga som har störst utrymme i MKB och föranleder flest miljöskyddsåtgärder. I några av de aktuella planerna som inte är fastställda ännu, kan avsteg komma att göras från riktvärdena. Då så stor andel av planerna ännu ej är fastställda, har inte graden av måluppfyllelse vad gäller miljömålen, närmare kunnat studeras. 4.2 Planer med enkelt planförfarande Även om förslaget till detaljplan vid enkelt planförfarande bedöms vara av begränsad betydelse och sakna intresse för allmänheten, kan det ändå finnas miljöfrågor och behov av skyddsåtgärder som behöver analyseras i en MKB. I handläggningsordningen rekommenderas därför att underhandskontakt regelmässigt sker med miljöförvaltningen. Härutöver kan tilläggas att utvecklingen av detaljplaneprocessen innebär att även större planer kan tas som enkelt planförfarande. Granskningen har omfattat 21 förenklade detaljplaner. Alla planer är avslutade. Följande granskningsiakttagelser har gjorts: De flesta av de granskade planerna har påbörjats innan stadsbyggnadskontoret ändrade på handläggningsrutinerna. Av den anledningen är det bara för 3 av de aktuella planerna som det upprättats en Start- PM. För övriga planer har en anmälan upprättats. Det är endast i Start -PM som det finns en särskild rubrik för MKB. Däremot har 19 av de 21 planerna en sådan rubrik i de slutliga plandokumenten.

14 Revisionskontoret Alla granskade planer innebär begränsade förändringar. I de fall planen ska innebära byggrätt för bostäder eller kontor, har som regel miljöförvaltningen kontaktats och ofta har då MKB-underlag beställts. Sålunda har det i 40% av samtliga granskade planer med förenklat förfarande beställts MKBunderlag. 5 Sammanfattande synpunkter Stadens arbete med miljökonsekvensbeskrivningar i detaljplaneprocessen är ett viktigt instrument för att förverkliga stadens mål i miljöprogrammet och uppfylla lagkrav. Revisionskontoret bedömer att det finns goda former för att tidigt beakta miljöfrågorna i detaljplaneprocessen. Inom miljöförvaltningen och stadsbyggnadskontoret läggs ett stort arbete ner på att bedöma planernas miljökonsekvenser. Miljökonsekvensbeskrivningarna har avgränsats tydligt under egen rubrik och ambitionen är att miljöfrågorna ska uppmärksammas tidigt. Men granskningen har också visat att MKB-processen i flera fall startat senare än vad som varit intentionerna. Handläggningsordningen behöver också ses över inom följande områden. Det är viktigt att MKB processen startar tidigt. Men är det realistiskt att en första MKB utifrån miljöförvaltningens MKB-underlag ska finnas med redan i Start-PM? Planhandläggaren på stadsbyggnadskontoret kan genom dialog med miljöförvaltningen ändå ha en preliminär uppfattning om viktiga miljöfrågor som i så fall bör skrivas in i Start - PM. Om gatu- och fastighetskontoret gör en förenklad lokaliseringsbedömning så bör denna också lämnas till stadsbyggnadskontoret som underlag för MKB. Handlingar till programsamrådet bör tydligare än idag visa vilka miljökonsekvenser som har utretts/kommer att utredas. Det bör övervägas om inte MKB-underlaget ska bifogas programhandlingarna och att det i plandokumentet bör framgår hur långt man kommit med att belysa miljökonsekvenserna enligt MKBunderlaget. En sådan ordning ställer å andra sidan krav på MKB-underlagets utformning. Miljöförvaltningen bör se över utformningen, så att denna tydligt visar lagkrav respektive övriga krav och att bedömningar görs på ett likartat sätt mellan olika handläggare. Om

15 Revisionskontoret MKB krävs enligt plan- och bygglagen eller enligt miljöbalken bör också framgå. Vidare bör övervägas om det går att renodla vad som är rena remissynpunkter och följaktligen bör lämnas vid samrådsremiss och inte i MKB-underlaget. Utvecklingen av planprocessen har gått mot att även större planer kommer att tas genom enkelt planförfarande. Det bör därför övervägas om det i handläggningsordningen inte bör finnas fastare former för kontakt från stadsbyggnadskontoret med miljöförvaltningen och för att bedöma om en MKB behövs eller ej. Om en MKB inte behövs, bör detta kort motiveras. Miljöförvaltningen har olika roller i denna process, dvs att vara rådgivande och stödjande i arbetets tidiga skeden och remissinstans i program- och planskedet. MNH ska i första hand företräda miljömålen, men också stödja kommande avvägningar mellan miljömålen och andra angelägna mål, genom att tydligt visa vad som är lagkrav, krav enligt fullmäktiges beslut och vad som är andra krav. Miljöförvaltningen gör i dag avvägningar och lyfter fram de väsentligaste miljöfrågorna, men detta kan utvecklas mer. MKB i detaljplaneprocessen bygger på ett beslut i kommunstyrelsen från Tillkommande lagkrav har närmat sig stadens beslut, men stadens riktlinjer innebär en högre ambitionsnivå än vad lagen kräver idag. Mycket talar dock för att lagstiftningen och utvecklingen i samhället i övrigt kommer att ställa ökade krav på miljöhänsyn i planeringen och sannolikt kommer kraven att närma sig stadens beslutade nivå. Revisionskontoret anser ändå att det finns skäl att aktualisera kommunfullmäktiges/ kommunstyrelsens beslut från 1992 avseende övergripande riktlinjer för MKB i planarbetet. Det bör tydliggöras vad som är lagkrav på MKB och om samma eller lägre krav ska gälla för planer med mindre miljöpåverkan, vilket är merparten av alla planer. Beslutet kan t ex aktualiseras i samband med att det nya miljöprogrammet antas av fullmäktige. I kommunstyrelsens beslut angavs att det bör utredas hur kostnaderna för MKB bäst ska täckas. Detta uppdrag har inte fullföljts. Såväl SBN som MHN har krav på ökad avgiftsfinansiering, varför dessa kostnader bör synliggöras och avvägning ske mellan anslagsfinansiering och möjligheter till ökad debitering av byggherren. I detta måste också vägas in fördelarna för staden om miljöfrågorna beaktas tidigt i planprocessen så att kostsamma felbedömningar kan undvikas. MKB i detaljplaneprocessen och efterföljande processer i byggskedet är viktiga instrument för genomförande av stadens mål för en hållbar utveckling. Revisionskontoret föreslå att SBN tillsammans med MHN utvecklar ett system för uppföljning (en uppföljningsblankett) av hur varje plan stödjer miljömålen enligt miljöprogrammet och om avsteg sedan görs i byggskedet och i så fall varför. I anslutning till detta bör MHN tillsammans

16 Revisionskontoret med SBN se över hur det lättast går att få en uppföljning av i vilken utsträckning MHN:s synpunkter har beaktats. 6 Fortsatt granskning Utvärderingen från 1998 och den reviderade handläggningsordningen från 1999 har pekat på behovet att inleda ett arbete med att kvalitetssäkra processen efter detaljplanens fastställande. Nu genomförd granskning har visat att den miljöaspekt som diskuterats mest och föranlett flest skyddsåtgärder är buller. Stadsbyggnadskontoret för numera in krav på s k tyst sida i planbestämmelserna om kvalitetsmålen för buller överskrids utomhus. Sådana planlösningsfrågor kan däremot inte regleras i bygglov, men ska uppmärksammas i anslutning till kontrollplanen som upprättas vid bygganmälan. I enlighet med revisionskontorets planering 2001/2002 ska en fortsatt granskning göras av former och instrument för att säkerställa att beslutade skyddsåtgärder genomförs vid byggandet. Denna granskning kan, beroende på hur långt berörda nämnder själva kommit i sitt arbete med att kvalitetssäkra dessa processer, begränsas till en uppföljning av detta arbete eller utvidgas till att följa ett antal detaljplaner i genomförandefasen. Förslagsvis kan då skyddsåtgärder avseende t ex buller då särskilt studeras. Jan-Erik Ek Enhetschef Maria Assarsson Revisor

17 Revisionskontoret Bilaga 1 Enhet 2 1(1) Maria Assarsson Granskningsprogram MKB i detaljplaneprocessen Basfakta S Dp nr: Handläggare:. Beteckning/Innehåll:... Avdelning Innerstad Ytterstad Planprocess: Enkel Normal Planbeställare:. 1. Inledande skede 1.1 Start-PM redovisat i SBN Datum:.. Beslut ja Nej Förebehåll 1.2 Ingår det i Start-Pm en första MKB med egen rubrik ja Nej 1.3 Framgår det av Start-pm (eller underlag) om SBK beställt MKB-underlag från MF ja Nej.4 Innebär planförslaget betydande miljökonsekvenser ja Nej 1.5 Om Gfk utfärdat prel markanvisning, framgår det om förenklad lok. bedömning gjorts ja Nej Kommentar: 2. Programskede (gäller normalt planförfarande) 2.1 Är MHN remissinstans ja nej 2.2 Har MHN tillstyrkt avslagit förbehåll 2.3 Har MHN gått på förvaltningens förslag ja Nej 2.4 Har SBN beaktat MHN:s remissvar i beslut om programsamråd ja Nej Delvis Kommentarer:.

18 Revisionskontoret Bilaga 1 Enhet 2 2(2) Maria Assarsson 3. Planskede (normalt och enkelt förfarande) 3.1 Ingår det i Sbk:s planförslag en MKB under egen rubrik. ja nej 3.2 Om ja, ingår det i MKBn en beskrivning över hur denna påverkat planarbetet ja nej 3.3 Om ja, redovisas behov av skyddsåtgärder i form av planbestämmelser ja Nej 3.4 Om nej, framgår det klart att det ej behövs någon MKB ja nej; finns redovisat under MKB-rubrik ja nej om kontakt först tagits med MF ja nej 3.5 Har MHN/MF (stryk under vilket) i sitt remissvar tillstyrkt avslagit angivit förbehåll (not) 3.6 I de fall MHN är remissinstans, har nämnden ställt sig bakom förvaltningens förslag ja Nej 3.7 Har MHN/MF:s synpunkter beaktats i SBN:s antagande beslut ja Nej Delvis (not) Kommentar: 4. Om planen beaktar stadens mål för en hållbar utveckling 4.1 Byggs på redan exploaterad mark ja Nej 4.2 Påverkar planen stadens grönytorna ja Nej 4.3 Beaktas de mål (nationella riktvärden) för buller ja Nej 4.4 Om riktvärden överskrids, beaktas rekommendationer om tyst sida ja Nej 4.5 Beaktas stadens policy om lokalt omhändertagande av dagvatten (LOD) ja Nej ej aktuellt Kommentar: