Yttrande över huvudbetänkande Långtidsutredningen 2015 (SOU 2015:104)

Transkript

1 1(8) SW E D I SH E N V IR O N M EN T A L P R OT E C T IO N AG E NC Y YTTRANDE Ärendenr: NV Dnr Fi2016/00169/BaS Finansdepartementet Stockholm fi.registrator@regeringskansliet.se mona-lisa.franneby@regeringskansliet.se Yttrande över huvudbetänkande Långtidsutredningen 2015 (SOU 2015:104) Sammanfattning Naturvårdsverket välkomnar att Långtidsutredningen har valt att lyfta fram klimatförändringarna och klimatåtaganden som en viktig utvecklingstrend. Vi saknar dock en uppföljning av klimat- och miljöfrågorna i de policyslutsatser utredningen drar. Naturvårdsverket bedömer i motsats till utredningen att Sverige bör höja de nationella ambitionerna för miljö- och klimatpolitiken och inte enbart fokusera på att effektivisera styrningen av dessa politikområden. Vi anser att det saknas grund för utredningens bedömning att nuvarande ambitionsnivå är tillräcklig. Naturvårdsverket instämmer i att det går att effektivisera befintliga styrmedel, men ser att detta behöver kombineras med en ambitionsnivå som gör det möjligt att nå miljökvalitetsmålen. Naturvårdsverket anser att utredningen inte tillräckligt ingående tar upp de förutsättningar och utmaningar på miljö- och klimatområdet som påverkar den samhällsekonomiska utvecklingen. Vi bedömer att utredningen fokuserar för ensidigt på klimatförändringarnas effekter och inte i tillräcklig mån behandlar andra miljöområden som påverkar denna utveckling. Naturvårdsverket anser inte att de makroekonomiska effekterna av en klimatpolitiskt driven omställning mot en ekonomi med mycket låga utsläpp av växthusgaser är tillräckligt belysta. Vi förstår svårigheterna med att få med klimataspekten i analysen, då detta troligen inte är möjligt i de makroekonomiska modeller som ligger till grund för utredningens slutsatser. Med anledning av sådana svårigheter medarrangerar vi en nordisk konferens den 25 maj för att diskutera ekonomiska modeller och hur man kan ta hänsyn till B E SÖ K: ST O C K H O LM V ALH A L L AV ÄG E N 195 Ö ST E R SU N D F O R SK AR E N S V ÄG 5, HUS U B P O ST: ST O C K HO LM TEL: F AX: E-POST: R E G IST R AT O R@NAT U RV AR D SV E R K E T.SE IN T E R N E T: WWW. N AT U R V AR D SV E R K E T.SE

2 NATURVÅRDSVERKET 2(8) klimatfrågan i utformningen av den ekonomiska politiken. Vi ser fram emot detta tillfälle till fortsatt diskussion i ämnet. Naturvårdsverkets ställningstagande och skäl Miljö och klimat är en angelägenhet för nära nog samtliga politikområden, och just klimatfrågan utpekas av många som en av mänsklighetens största utmaningar. Naturvårdsverket anser att det även finns utmaningar på andra miljöområden, exempelvis förknippat med konsumtionsmönster och resursanvändning med bred påverkan på ekosystem. Detta borde utredningen belysa för att ge en relevant bild av den ekonomiska utvecklingen. Samhällseffekter av klimatförändringar och klimatpolitik Oavsett hur de globala utsläppen av växthusgaser utvecklas i framtiden kommer klimatförändringarna påverka ekonomin på global, regional och nationell nivå. En av de framtidstrender som utredningen väljer att lyfta fram är klimatförändringarna och klimatåtaganden. Att dessa områden uppmärksammas särskilt är positivt, men Naturvårdsverket anser att utredningen har en alltför ensidig fokusering på klimatförändringarnas effekter. När det gäller klimatförändringarnas samhällseffekter har utredningen inte i tillräckligt stor utsträckning beaktat vilka effekter som är relevanta för Sverige och proportionen av dessa. Exempelvis tar utredningen upp värmestress som en effekt på arbetsproduktiviteten, när detta är en effekt som endast är relevant för andra klimatzoner där medeltemperaturen redan i dagsläget är hög. Utredningen missar att särskilt diskutera de effekter som är relevanta för svenskt vidkommande, som t.ex. handelseffekter, vilket är en viktig faktor för Sverige att beakta. Handelseffekterna tas inte upp i Långtidsutredningens betänkande. Frågan om de makroekonomiska följdverkningarna av en utveckling av den svenska ekonomin där växthusgasutsläppen är nära noll, nettonoll, till mitten av detta sekel, diskuteras inte i betänkandet. Detta trots att det är ett uttalat mål som en enig riksdag ställt sig bakom. För att nå uppsatta klimatmål kommer det att krävas skärpningar av de politiska styrmedel som verkar för att minska utsläppen av växthusgaser. I betänkandet är det framförallt de ekonomiska styrmedlen, koldioxidbeskattning och EU:s handel med utsläppsrätter (EU ETS) kärnan i klimatpolitiken som borde ha diskuterats i relation till utsläppsmålen. En högre koldioxidskatt, som är satt utifrån en målbana, dvs. utifrån ett utsläppsscenario där etapp- och slutmålen uppfylls, och ett högre utsläppsrättspris, kommer att få konsekvenser för samhället. Tekniker som idag diskuteras som möjliga lösningar för att reducera utsläppen utan allt för stora strukturomvandlingar, såsom CCS 1 och BECCS 2, kommer troligtvis inte hinna utvecklas i den takt som krävs 3. Om tekniken för att nå nettonoll saknas inom exempelvis basindustrin (som är förknippad med stora 1 Carbon Capture and Storage 2 Bioenergy with Carbon Capture and Storage 3 Björn-Ola Linnér, Jonas Anshelm, Mathias Fridahl, Anders Hansson, Viktoria Wibeck vid Linköpings universitet: Sverige bör ha en nollvision för växthusgasutsläpp. DN debatt 20 mars 2016.

3 NATURVÅRDSVERKET 3(8) processutsläpp) kan det leda till utflyttningar av verksamheter med koldioxidläckage men också ekonomiska effekter som följd. Fortsatt utveckling av styrmedel behövs också inom andra områden med stor inverkan på klimatet, som t.ex. markanvändning av torvmarker. Utmaningarna inom transportsektorn är också stora. Där räcker det troligtvis inte med bara en effektivisering av fordon och användning av alternativa bränslen för att nå klimatmålet. Forskning visar att samhället även kommer att behöva minska mängden transporter och därmed anpassa andra delar av samhället utifrån premissen att man ska resa mindre och kortare sträckor. Genom att inte ta upp effekterna av en ambitiös klimatpolitik ger utredningen intryck av att dessa effekter är försumbara. Alternativt att utredningen bedömer att det inte är troligt att nuvarande politiska ambitioner (nationella såväl som internationella) kommer att omsättas i faktisk politik. Samtidigt avstår utredningen från att närmare analysera möjliga risker med olika klimatpolitiska strategier. Naturvårdsverket anser att båda dessa utgångspunkter om klimatpolitikens effekter är felaktiga. Såväl internationella som nationella politiska åtaganden på klimatområdet kommer sannolikt att öka omvandlingstrycket på både den svenska ekonomin och den globala ekonomin 4. Avsaknaden av analys och djupare diskussion av de makroekonomiska effekterna av en framtida klimatpolitiskt driven omställning av den svenska ekonomin innebär därmed att Långtidsutredningen ger en ofullständig bild av förutsättningarna för den svenska ekonomiska utvecklingen på medellång till lång sikt. Klimatpolitiska beslut liksom klimateffekter kan exempelvis ha effekter på finansiell stabilitet. Visserligen bedöms Sveriges sammantagna riskexponering i utredningen vara förhållandevis låg, men samtidigt saknas kunskapsunderlag 5 och det finns anledning att fortsättningsvis bevaka frågan även ur ett långsiktigt perspektiv. Långtidsutredningens scenarier m.m. Långtidsutredningens scenarier används som beslutsunderlag av flera statliga myndigheter och av kommittéväsendet. Mot bakgrund av detta anser Naturvårdsverket att det är en stor brist att utredningen inte för någon diskussion kring hur stora utsläppen av växthusgaser är i det av utredningen framtagna basscenariot (se Sveriges Ekonomiscenarier fram till år 2060, SOU 2015:106). De officiella prognoserna för de svenska utsläppen tas fram av Naturvårdsverket med hjälp av Energimyndigheten med bl.a. Långtidsutredningens basscenario som underlag och de utsläppssiffror som varit tillgängliga för Långtidsutredningen är därför inte samstämmiga med den officiella prognosen. 4 IPCC AR5 (se t.ex. Summary for policymakers, s. 16). Kostnaderna mätt som konsumtionsbortfall i förhållande till ett basscenario till år 2030 för att kostnadseffektivt nå en koncentration av växthusgaser i atmosfären om 450 ppm till slutet av detta sekel rapporteras ligga mellan 1 och 4 % av global BNP. Motsvarande kostnad år 2050 är mellan 2 och 6 %. Dessa uppskattningar är att betrakta som en lägstanivå då scenarierna vilar på antaganden om att ett globalt pris på koldioxid upprättas, idag kända teknologier (storskalig CCS, kärnkraft, sol och vind samt bioenergi) kan användas obegränsat och till sin fulla tekniska potential, och att samtliga länder omedelbart påbörjar kraftiga utsläppsminskningar. Kostnaderna riskerar med andra ord i själva verket att bli betydligt högre. 5 Finansinspektionen: Klimatrisker och finansiell stabilitet. 7 mars Dnr

4 NATURVÅRDSVERKET 4(8) Inte desto mindre bör det av Långtidsutredningen framgå i vilken utsträckning det framtagna basscenariot kan anses vara förenligt med de internationella och nationella åtaganden som gjorts på klimatområdet. Naturvårdsverket anser att utredningen förbiser en av de mest centrala delarna av diskussionen kring klimatfrågan i och med att denna information utelämnas. Det vore lämpligt att framtida Långtidsutredningar planeras så att de även kan inkludera den officiella prognosen över växthusgasutsläppen kopplade till det framtagna basscenariot. Detta skulle sannolikt öka förutsättningarna för att nå miljömålet om begränsad klimatpåverkan. Vid sidan av basscenariot har utredningen även tagit fram en rad alternativa scenarier. En av de av utredningen särskilt utpekade utmaningarna som den svenska ekonomin står inför är kopplad till klimatförändringar och klimatåtaganden. Det är därför olyckligt att inget av de alternativa scenariorna är utformade för att analysera de eventuella makroekonomiska effekterna av att ekonomin ska ställas om till nära noll växthusgasutsläpp till mitten av seklet. Det framgår varken i huvudbetänkandet eller i underlagsrapporten (bilaga 1, SOU 2015:106) varför utredningen valt att inte studera denna fråga. Som tidigare nämnts kan detta möjligen bero på att utredningen anser att de klimatpolitiska utfästelser som Sverige gjort såväl internationellt som nationellt inte kommer att omsättas i faktisk politik i den omfattning som krävs för att målen ska nås. En annan tolkning är att effekterna av att utsläppen minskar till netto noll till mitten av seklet inte kommer få några större makroekonomiska effekter. Ytterligare en möjlig orsak är att frågan är oerhört svår att besvara och att de använda prognosmodellerna inte är anpassade för den typen av analyser. Naturvårdsverket anser att Långtidsutredningen tydligare borde angett skälen till varför frågan om de makroekonomiska effekterna av klimatpolitiken inte alls studerats. När det gäller utredningens beskrivning av naturkapitalet tas de senaste och kommande årens skogstillväxt upp som en betydande kolsänka (s. 144). Detta görs utan att utredningen reflekterar över att det som lagrats kommer att återgå till atmosfären efter framtida avverkning, slutanvändning och kommande nedbrytning av produkter. I sammanhanget nämns inte heller i vilken omfattning produkterna kommer ersätta andra produkter som kanske har större klimatpåverkan. Det hade också varit önskvärt att beskrivningen av de klimatpåverkande utsläppen inte begränsats till energianvändning utan kompletterats med andra faktorer som påverkar klimatet. Ett exempel är förvaltning och nyttjande av landets torvmarker, där stora mängder lagrat kol kan frigöras till atmosfären genom nedbrytning som en följd av markavvattning. Miljöområden Naturvårdsverket anser vidare att en utredning som hanterar viktiga frågor om samhällsutvecklingen på lång sikt borde ha behandlat miljöfrågorna i ett bredare perspektiv. Att enbart behandla klimatfrågan och inte uppmärksamma andra miljöområden innebär att många faktorer som har stor betydelse för välfärdsutvecklingen utelämnas. Vi instämmer i utredningens bedömning att det kvarstår utmaningar på nästintill samtliga miljöområden, något som dessutom

5 NATURVÅRDSVERKET 5(8) kan komma att förstärkas av klimatförändringarna (s. 48) men saknar en vidare referens till underlagsmaterial som bl.a. den fördjupade utvärderingen av miljömålen (2015). Ambitionsnivå för miljö- och klimatpolitik Utredningen använder begreppet miljö- och klimatpolitik på flera ställen och drar slutsatser om huruvida denna är tillräcklig, om den har kommit långt och om den kan klara av en långsiktig förvaltning av naturkapitalet (s. 10, 143, 144, 163) etc. Miljö- och klimatpolitiken bedöms vara en huvudsakligen god garant för långsiktig förvaltning av naturkapital, men i andra delar bedöms miljöpolitiken vara delvis ineffektiv. Naturvårdsverket efterfrågar en precisering av vad som avses med dessa bedömningar om måluppfyllelse inom miljö- och klimatpolitiken. Naturvårdsverket har i den fördjupade utvärderingen av miljömålen 2015 bl.a. redovisat att ekosystemen inte har återhämtat sig, att takten behöver öka för att bevara biologisk mångfald, att miljöhänsyn och naturresurshushållning behöver bli bättre. Kretsloppen blir tack vare bättre avfallshantering och mer återvunnet avfall mer resurseffektiva, men det finns fortfarande farliga ämnen i omlopp. Naturvårdsverket delar utredningens uppfattning (s. 162) att effektiviseringar bör kunna göras av den svenska miljö- och klimatpolitiken. Detta har även OECD rekommenderat i sin granskning av Sveriges miljöpolitik Naturvårdsverket instämmer dock inte i utredningens bedömning att Sverige i stället för att ytterligare höja de nationella ambitionerna för miljö- och klimatpolitiken enbart ska verka för att effektivisera politikområdena. Utredningen föreslår (s. 162) systematisk utvärdering samt genomtänkta översyner och reformer av miljömålssystemet liksom av miljölagstiftningen och dess tillämpning. Naturvårdsverket vill framhålla att vi bedriver systematisk uppföljning och utvärdering av miljöpolitiken och styrmedel som påverkar de nationella miljömålen. Myndigheten lämnade i oktober 2015 över den fjärde fördjupade utvärderingen av miljömålen, rapporten Styr med sikte på miljömålen (Naturvårdsverket rapport 6666), med 33 förslag till regeringen inom en rad olika politikområden. Naturvårdsverket gör samma bedömning som utredningen att det finns effektiviseringspotential vad gäller flera befintliga styrmedel inte minst när det gäller att minska genomförandeunderskottet men menar att det saknas grund för att ställa en ökad ambitionsnivå i motsats till ytterligare effektivisering. Naturvårdsverket anser också att det saknas underlag för utredningens bedömning att miljöpolitikens nuvarande ambitionsnivå är tillräcklig. Tvärtom visar utvärderingen av miljömålen att många mål riskerar att inte nås med nuvarande ambitionsnivå eller genomförande. Gällande reformer kopplade till miljömålssystemet vill vi klargöra att OECD i sin granskning av Sveriges miljöpolitik lyfter fram miljömålssystemet som en framgångsfaktor. För en vidare utveckling av systemet rekommenderar OECD bl.a. prioriteringar på kort och meddellång sikt bland miljökvalitetsmålen, att ekonomiskt 6 OECD:s granskning av Sveriges miljöpolitik, Miljödepartementet.

6 NATURVÅRDSVERKET 6(8) genomförbara åtgärder fastställs och att det anslås tillräckliga resurser för att uppfylla prioriteringarna inom givna tidsramar. Vidare menar Naturvårdsverket att utredningen underlåter att diskutera hur målen för miljö- och klimatpolitiken skulle kunna nås i högre grad, genom att motverka negativa miljö- och klimatpolitiska effekter från andra politikområden. Detta gäller i stor utsträckning skatteområdet, utöver de miljöskatter som utredningen väljer att lyfta fram, och s.k. miljöskadliga subventioner. Naturvårdsverket vill i sammanhanget lyfta fram det arbete som OECD initierat för att integrera klimat- och ekonomisk politik i större utsträckning 7. Naturvårdsverket noterar att utredningen bedömer att en ambitiös miljöpolitik måste vara kopplad till produktivitet och välstånd på en internationellt mycket hög nivå, för att inte utgöra ett avskräckande exempel (s. 163). Vi instämmer inte i den bedömningen. Få länder kan idag avstå från en ambitiös klimat- och miljöpolitik, oavsett välståndsnivå. Naturvårdsverket anser att det är bra att utredningen belyser miljörelaterade styrmedel kopplat till produktivitet, och att man konstaterar att inom den nationalekonomiska forskningen har man länge debatterat huruvida miljörelaterade styrmedel generellt främjar produktivitetstillväxt och företags konkurrenskraft. (s. 125) samt att det inte finns några entydiga empiriska belägg för vare sig den ena eller andra ståndpunkten (s. 126). Den traditionella uppfattningen att miljöpolitiska styrmedel, som syftar till att öka kostnaden för negativ miljöpåverkan eller på annat sätt påverka företagens agerande, skulle leda till lägre produktivitet och kanske även till minskad sysselsättning har utmanats av flera forskare. Naturvårdsverket konstaterar att det saknas starka belägg för att miljöpolitiska styrmedel skulle hämma ökad produktivitet och tillväxt negativt. En slutsats är att miljöpolitiska styrmedel driver på innovationer och kunskap finns om vilka typer av styrmedel som är mer eller mindre gynnsamma för att generera innovationer och positiva effekter på produktiviteten 8. Naturvårdsverket tar avstånd från slutsatsen på s. 126: Det finns därför inte något teoretiskt stöd, och inte heller någon empirisk evidens, för att riktad miljörelaterad policy leder till en nettoökning av antalet arbetstillfällen i ekonomin. Snarare riskerar de, liksom andra sektor- och teknikspecifika styrmedel, att snedvrida konkurrensen och skapa ineffektiviteter i ekonomin. Naturvårdsverket anser att det finns goda bevis för att miljörelaterad policy skapar nya arbetstillfällen i sektorer som producerar varor och tjänster som minskar miljöförstörelsen och upprätthåller våra naturresurser 9. I andra sektorer där verksamheten leder till miljöförstöring kan antalet arbetstillfällen minska. 7 OECD (2015): Aligning Policies for a Low-Carbon Economy. 8 För referenser, se NV rapport 6666, Styr med sikte på miljömålen Naturvårdsverkets fördjupade utvärdering av miljömålen 2015, s Exempel: EEA (2015): The European Environment state and outlook 2015 och OECD (2011): Fostering Innovation for Green Growth.

7 NATURVÅRDSVERKET 7(8) Nettoeffekten har historiskt inneburit en ökning av antalet arbetstillfällen i ekonomin enligt OECD 10. Makroekonomiska effekter av klimatanpassning Under svenska styrkor (s. 136) slår utredningen fast att det finns goda förutsättningar för att anpassa ekonomin till framtida förändringar. Naturvårdsverket vill framhålla att klimatanpassning kommer medföra omfattande förändringar för stora delar av befolkningen gällande förutsättningar för bebyggelse och mark- och vattenanvändning, varav exempelvis förändrade flöden i våra vattendrag är en. Det saknas i viss mån ett tillräckligt kunskapsoch planeringsunderlag för framtida klimatanpassning och kunskapsläget gällande befintliga vattenverksamheter behöver såväl förbättras som tillgängliggöras i betydligt högre utsträckning. Naturvårdsverket hade föredragit att utredningen närmare beaktat olika makroekonomiska effekter av dessa förändringar såsom fördelningseffekter och effekter på investeringar och sparande, men även offentligfinansiella effekter. Behoven av klimatanpassning behöver kombineras med eller vägas mot behoven av ökad miljö- och naturvårdshänsyn och ny- och omprövningar av vattenverksamheter kommer att bli nödvändiga. Förslag till förbättringar inför kommande Långtidsutredningar Naturvårdsverket anser att utredningen i framtiden i högre grad bör ta upp både klimatförändringarnas effekter och konsekvenserna av en politik som leder till nettonoll utsläpp i mitten av detta sekel. Till det senare hör också en styrmedelsdiskussion. Naturvårdsverket anser också att det är viktigt att man utvidgar utredningen genom att diskutera andra miljömål och miljöområden, utöver klimatfrågan, och deras konsekvenser för ekonomin. Naturvårdsverket vill lyfta fram vikten av att framtida långtidsutredningar planeras så att de kan inkludera de senaste prognoserna över svenska växthusgasutsläpp som tas fram av myndigheten. Naturvårdsverket saknar en uppföljning av klimat- och miljöfrågorna i de policyslutsatser utredningen drar som fokuserar på produktivitet, arbetsmarknad och offentliga välfärdssystem, och anser att detta bör inkluderas i fortsättningen. Naturvårdsverket bjuder in till fortsatta diskussioner Naturvårdsverket har i yttrandet kommenterat svårigheterna att få med klimataspekten i analysen utifrån de makroekonomiska modeller som ligger till grund för utredningens slutsatser. Vi vill gärna nämna att vi den 25 maj medarrangerar en nordisk konferens 11 kring ekonomiska modeller och hur man kan ta hänsyn till klimatfrågan i utformningen av den ekonomiska politiken. Vi hoppas att detta ger möjlighet till fortsatta diskussioner i denna komplexa fråga. 10 The OECD job strategy: Technology, productivity and job creation: best policy practices 11 Climate-economic and macroeconomic models and their policy relevance. Nordiska Ministerrådet, , Rosenbad.

8 NATURVÅRDSVERKET 8(8) Beslut om detta yttrande har fattats av ställföreträdande generaldirektören Kerstin Cederlöf. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit bitr. avdelningschefen Marcus Carlsson Reich, föredragande, enhetschef Gunilla Sallhed, enhetschef Johanna Farelius, handläggare Miriam Münnich Vass och handläggare Katrin Nilsson Taylor. Kerstin Cederlöf Marcus Carlsson Reich Kopia till: Miljö- och energidepartementet