Naturvårdsverket anser att en ökad samordning med tillsyn enligt miljöbalken är önskvärd.

Transkript

1 1(6) SW E D I SH E N V IR O N M EN T A L P R OT E C T IO N AG E NC Y YTTRANDE Ärendenr: NV Näringsdepartementet n.registrator@regeringskansliet.se Yttrande över remiss av Energimyndighetens rapport Implementering av artikel 7 i energieffektiviseringsdirektivet samt Finansdepartementets promemoria Bensin- och dieselkonsumtion i Sverige ekonometriska skattningar av priselasticiteter Sammanfattning Naturvårdsverket förordar en helhetsstrategi baserad på en kombination av styrmedel och som inkluderar såväl generella ekonomiska styrmedel som informativa styrmedel. Naturvårdsverket anser att underlaget om förslagens kostnadseffektivitet är bristfälligt. Det är viktigt att närmare analysera hur kostnadseffektivt utfallet blir om man enbart riktar in sig på sådana styrmedel som kompletterar generella styrmedel. Naturvårdsverket finner inga skäl att utnyttja möjligheten till reduktion av energieffektiviseringsbetinget (genom att tillgodoräkna åtgärder genomförda ). Ett högre beting under åren vore positivt från miljösynpunkt. Naturvårdsverket föreslår att det snarast utreds om energiskatten för industrin kan justeras, så att andelen av den generella energiskatten som industrin betalar ökas något. Samtidigt bör företag ges möjlighet att undvika delar av denna energiskatt genom att frivilligt delta i föreslaget näringslivspaket. Naturvårdsverket anser att en ökad samordning med tillsyn enligt miljöbalken är önskvärd. Naturvårdsverket tillstyrker förslagen om fortsatt stöd till kommunal energi- och klimatrådgivning, förslagen om breddning av näringslivspaketet i förhållande till tidigare PFE-program, förslagen om nytt fastighetspaket och en utredning om eventuella kreditgarantier. B E SÖ K: ST O C K H O LM V ALH A L L AV ÄG E N 195 Ö ST E R SU N D F O R SK AR E N S V ÄG 5, HUS U B P O ST: ST O C K HO LM TEL: F AX: E-POST: R E G IST R AT O R@NAT U RV AR D SV E R K E T.SE IN T E R N E T: WWW. N AT U R V AR D SV E R K E T.SE

2 NATURVÅRDSVERKET 2(6) Naturvårdsverkets ställningstagande och skäl Övergripande synpunkter Naturvårdsverket förordar en helhetsstrategi baserad på en kombination av styrmedel och som inkluderar såväl generella ekonomiska styrmedel som informativa styrmedel. Naturvårdsverket anser att möjligheten att justera energiskatten inte bör avfärdas. Höjningar av energiskatten kan vara effektivt särskilt i kombination med de förslag till informativa styrmedel som Energimyndigheten föreslår för industrin (som ju har reduktion av energiskatten jämfört med andra sektorer). Naturvårdsverket instämmer i Energimyndighetens bedömning att det finns stora svårigheter i att uppskatta direkta effekter kvantitativt. Det är förstås önskvärt att ett styrmedels effekter kan förutses innan det införs. Naturvårdsverket menar dock att det, utifrån annat befintligt underlag, kan finnas goda skäl att införa eller behålla befintliga styrmedel även när osäkerheten i bedömningarna får betecknas som relativt stor. Naturvårdsverket är därför positivt till att Energimyndigheten föreslår t.ex. fortsatta satsningar på kommunal energi- och klimatrådgivning fastän effekterna är svåra att kvantifiera. Naturvårdsverket anser att det är viktigt att koppla alla föreslagna styrmedel till direktivets syfte 1. Ett styrmedel ska styra mot ett givet mål för att rätt marknadsmisslyckande ska kunna adresseras på ett samhällsekonomiskt optimalt sätt. Styrmedel som styr mot minskad klimatpåverkan leder inte med nödvändighet till energieffektivisering, och omvänt. Av detta skäl anser Naturvårdsverket att det är viktigt att skilja på styrmedel för energieffektivisering respektive styrmedel för att minska klimatpåverkan, annars finns det risk för att fel marknadsmisslyckande adresseras. Detta har, enligt Naturvårdsverkets mening, inte gjorts på ett konsekvent sätt i föreliggande rapport. Detta är särskilt tydligt när det gäller fördelning av energieffektiviseringsbetinget mellan sektorer och hänvisning till olika styrmedels kostnadseffektivitet inom varje sektor. Naturvårdsverket menar därför att underlaget är bristfälligt vad gäller bedömningen att exkludera transportsektorn ur förslaget. Naturvårdsverket gör dock ingen annan bedömning än Energimyndigheten angående att exkludera transportsektorn, eftersom styrmedel för transportsektorn utreds i den pågående utredningen om fossilfri fordonstrafik och i regeringskansliets behandling av underlag till färdplan Det är dessutom att föredra att behandla den stora omställning som behövs i transportsektorn utifrån hur de långsiktiga målen kan uppnås mest kostnadseffektivt. 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG. EUT, L I direktivet inledning beskrivs flera mål, dels begränsa klimatförändringar, men även ökad försörjningstrygghet genom minskad import, samt att påskynda spridning av innovativa tekniska lösningar och öka industrins konkurrenskraft, öka den ekonomiska tillväxten och skapa högkvalitativa jobb inom flera sektorer med anknytning till energieffektivitet.

3 NATURVÅRDSVERKET 3(6) Naturvårdsverket har förståelse för Energimyndighetens fokusering på kortsiktiga åtgärder givet direktivets mål och villkor, men saknar en analys av hur styrmedelsförslagen bidrar till långsiktiga åtgärder. Det finns också tämligen få inslag av inriktning på utveckling och marknadsintroduktion av ny teknik bland Energimyndighetens förslag. T.ex. omnämns inte teknikupphandling eller innovationsupphandling. Naturvårdsverket tolkar Energimyndighetens bedömning om kostnadseffektiviteten hos styrmedelsförslagen att inkörningsperiod och läroprocess är betydelsefulla för urvalet av styrmedel, eftersom det handlar om en relativt kort period då nya styrmedel ska generera åtgärder och effekter. Naturvårdsverket delar uppfattningen att det tar tid att införa nya styrmedel, men ifrågasätter om det är den viktigaste parametern för bedömning av styrmedels effektivitet. Naturvårdsverket bedömer att Energimyndigheten i detta avseende har lämnat ett begränsat underlag vad gäller bedömning av kostnadseffektiviteten i de förslag man lägger. Förslag till effektiviseringsbeting och reducering med 25 procent Naturvårdsverket menar att behovet av att uppnå miljökvalitetsmålen är ett skäl att inte utnyttja direktivets möjlighet att reducera effektiviseringsbetinget genom att tillgodoräkna styrmedelseffekter som uppstått under tidigare år ( ). Energieffektivisering bidrar till att uppnå flera miljökvalitetsmål. Förutom klimatmålet handlar det också om t.ex. målen om luftkvalitet, övergödning, försurning och biologisk mångfald. Ett högre beting under åren är därmed positivt från miljösynpunkt. Energimyndigheten anför inga andra skäl till att utnyttja direktivets reduktionsmöjlighet än att det är samma styrmedel som använts tidigare som föreslås användas framöver. Naturvårdsverket finner inga skäl att utnyttja möjligheten till reduktion av betinget. Effekter av energi- och koldioxidskatter Naturvårdsverket instämmer med Energimyndigheten att det är rimligt att anta att det är kombinationen av skatter och andra styrmedel som ger en effekt (tillsammans med andra omvärldsfaktorer), vilket leder till att det finns en risk för dubbelräkning av energiskatternas effekter och andra styrmedels effekter. Naturvårdsverket instämmer också att det i flera avseenden är lämpligt att kombinera generella med riktade styrmedel. Som framgår av den PM som finansdepartementet remitterat, så spelar antagandena om den ekonomiska utvecklingen stor roll för den förväntade bränsleförbrukningen. Naturvårdsverket vill understryka detta och påtala behovet av en effektiv styrning som förmår dämpa det positiva sambandet mellan ekonomisk utveckling och bränsleförbrukning. Beräkningsvillkoren gör det, enligt Energimyndigheten, dock mycket svårt att med stor säkerhet bedöma effekterna av generella styrmedel. Att beräkna betinget icke-kumulativt innebär att mycket stora skattehöjningar är nödvändiga

4 NATURVÅRDSVERKET 4(6) för att nå upp till betinget 2. Sådana skattehöjningar som genomförs på kort sikt kan få andra oönskade effekter. Naturvårdsverket menar att det, trots dessa svårigheter, är viktigt att närmare analysera hur kostnadseffektivt utfallet blir om man enbart riktar in sig på styrmedel som kompletterar generella styrmedel. 3 Samtidigt framgår av Finansdepartementets PM att skattehöjningar över EU:s miniminivåer har en signifikant och inte obetydlig effekt på energieffektiviseringen genom minskad bensinförbrukning till förmån för ökad dieselförbrukning. En iakttagelse värd att lyfta är dock att denna studie enbart omfattar bensin och diesel, vilket i viss mån är missledande av samma skäl som anfördes ovan om att energieffektivisering inte följer automatiskt med val av förnyelsebara bränslen, något som kan lyftas när man betraktar bensin och diesel som substitut. Paket för offentlig sektor Naturvårdsverket instämmer i att styrmedlen bör verka mot långsiktiga åtgärder. Vi instämmer också i att ett fortsatt energieffektiviseringsstöd vore värdefullt och bör villkoras till att åtgärder genomförs och/eller avtal om en minsta målnivå. Stödet går idag till att ta fram strategier, vilket inte vore kostnadseffektivt att fortsätta att ge stöd till i ytterligare fler år. Näringslivspaketet Naturvårdsverket tillstyrker förslagen att bredda styrmedlen till fler företag och samtliga energibärare. De informativa styrmedel som föreslås, såsom energikartläggning, energiledningssystem och erfarenhetsutbyte i nätverk, har potential att minska osäkerheterna hos företagen inför ny teknik och nya metoder, vilket innebär att transaktionskostnaderna för att vidta åtgärder minskar. Naturvårdsverket tillstyrker också förslaget till att utnyttja befintliga demonstrationsstöd eller marknadsintroduktion av ny teknik i kombination med de informativa styrmedlen. Naturvårdsverket menar dock att näringslivspaketet inte är effektivt utformat i förslaget. Att t.ex. erbjuda ekonomiskt stöd för energikartläggning i energiintensiva företag (nivå 2 PFE Light) vore inte rimligt, eftersom energiintensiva företag redan har höga incitament att ta reda på hur de kan energieffektivisera. Stöd till energikartläggning har en relevans endast i mindre företag där energikostnaderna utgör en liten del av de totala kostnaderna. Naturvårdsverket förordar istället att andelen av den generella energiskatten som industrin betalar ökas något (idag är andelen 30 %, dvs. en reduktion med 70% jämfört med flertalet andra sektorer). Denna skattehöjning kan undvikas av företag som frivilligt går med i någon av de olika nivåerna i näringslivspaketet. Detta skulle ge både flexibilitet och incitament. Givetvis behöver utformningen samt positiva och negativa konsekvenser utredas noggrant innan beslut fattas. 2 Gäller under antagande om att de elasticiteter som använts i beräkningarna är giltiga. Naturvårdsverket konstaterar också att direktivet öppnar för att MS själv får välja beräkningssätt. 3 Se t.ex. Naturvårdsverket 2012: Underlag till färdplan 2050, huvudrapport samt bilaga 7.

5 NATURVÅRDSVERKET 5(6) Naturvårdsverket vill också påtala möjligheterna att skapa synergier mellan näringslivspaketet och tillämpningen av miljöbalken. Deltagande i näringslivspaketet kan t.ex. utgöra en lösning där företagen visar att de lever upp till miljöbalkens kunskapskrav och vidtar miljöåtgärder i enlighet med miljöbalkens krav. Energikartläggningar kan ses som en del av verksamhetens egenkontroll. Frivilligt avtal för energibolag och hushåll Naturvårdsverket bedömer att förslaget till frivilligt avtal med energibolag, så som det beskrivs i Energimyndighetens rapport, inte kan vara kostnadseffektivt. Åtgärder som redan sker spontant uppges kunna rapporteras och tillgodoräknas i energieffektivitetsbetinget genom att nya administrativa system upprättas hos myndigheter och energibolag. Med andra ord uppnås ingen nytta men ytterligare kostnader uppkommer. De frivilliga avtalen behöver konstrueras så att de skapar mervärde t.ex. genom att utgöra ett underlag för ytterligare åtgärder. Naturvårdsverket förordar istället att det utreds hur verifieringssystem kan upprättas kopplat till den kommunala energirådgivningen, kanske på liknande sätt som i Danmark. Detta skulle kunna fånga in åtgärder som görs men som också kunde leda till ytterligare energirådgivning och ytterligare åtgärder. En koppling skulle också kunna åstadkommas till de kommunala energieffektiviseringsstrategierna. Energibolagen är ändå bara en av flera möjliga aktörer på energitjänstmarknaden och bör av konkurrensskäl inte pekas ut särskilt. Förslag till nytt fastighetspaket Naturvårdsverket välkomnar att Energimyndigheten utreder möjligheten att använda kreditgarantier eller andra styrmedel som kan adressera de höga initiala kostnader som finns för lönsamma åtgärder just i fastighetssektorn. Det finns forskning som pekar på eventuella kapitalmarknadsmisslyckanden, även om forskningsunderlaget ännu är begränsat.

6 NATURVÅRDSVERKET 6(6) Beslut om detta yttrande har fattats av avdelningschef Martin Eriksson. I beredningen av detta ärende har bland andra handläggare Elisa Abascal Reyes och Per Magdalinski deltagit. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit handläggare Tea Alopaeus och Katrin Nilsson Taylor, föredragande, samt enhetschefen Gunilla Sallhed. För Naturvårdsverket Martin Eriksson Katrin Nilsson Taylor Kopia till: n.remisser-energi@regeringskansliet.se Miljödepartementet