Tidsbegränsade uttag av tjänstepension och låg ekonomisk standard

Transkript

1 isfinspektionen FÖR SOCIALFÖRSÄKRINGEN Rapport 2017:1 Tidsbegränsade uttag av tjänstepension och låg ekonomisk standard sf

2

3 Rapport 2017:1 Tidsbegränsade uttag av tjänstepension och låg ekonomisk standard En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2017

4 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Systemtillsyn innebär att granska om regelverket tillämpas korrekt och enhetligt. Effektivitetsgranskning innebär att granska om en verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. Publikationen kan läsas online, laddas ner och beställas på Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2017 ISBN:

5 Innehåll Innehåll Generaldirektörens förord... 5 Sammanfattning... 7 Summary Inledning Tidigare lämnade delrapporteringar Frågeställningar i denna rapport Studiens generaliserbarhet Uttagsval för tjänstepension är olika beroende på ekonomisk status Forskning om ekonomiskt utsatta och tidsbegränsade pensioner En större andel ekonomiskt utsatta börjar ta ut tjänstepensionen före eller vid Ekonomiskt utsatta väljer tidsbegränsad tjänstepension i mindre utsträckning Bland ekonomiskt utsatta väljer män och ogifta tidsbegränsat uttag i mindre utsträckning Förval, informationsändringar och nya möjligheter till tidsbegränsade uttag Forskning om information, blanketter och uttag av pension Ekonomiskt utsatta följer livslånga förval i större utsträckning Ny information och ändrad blankett påverkar tidsbegränsade uttag kraftigt Ekonomiskt utsatta kan påverkas mer av information och blankettförändringar... 43

6 Innehåll 3.5 Ökade möjligheter till tidsbegränsade uttag används i mindre utsträckning av ekonomiskt utsatta Effekten av tidsbegränsade tjänstepensioner på den ekonomiska situationen Tjänstepensionsinkomsterna påverkas av tidsbegränsade uttag Förvärvsdeltagandet minskar av tidsbegränsade tjänstepensioner Bostadstillägg ökar och äldreförsörjningsstöd minskar av tidsbegränsade tjänstepensioner Andelen ekonomiskt utsatta minskar till följd av de femåriga uttagen Skatteinkomsterna minskar med de tidsbegränsade tjänstepensionerna Diskussion Referenser Bilaga 1: Ekonomisk utsatthet Bilaga 2: Metodval och data för reformeffektskattningarna Bilaga 3: Försäkringsprodukter som ingår i studien Bilaga 4: Tidsbegränsade uttag av förmånsbestämd ITP

7 Generaldirektörens förord Generaldirektörens förord Tjänstepensionskapitalet kan, till skillnad från den allmänna pensionen, helt eller delvis tas ut under ett begränsat antal år om innehavaren väljer att göra det. Tidsbegränsade uttag av detta slag påverkar både pensionärernas ekonomiska situation och potentiellt statens budget. Föreliggande rapport är en delredovisning av ett regeringsuppdrag, och redogör för individuella och samhällsekonomiska konsekvenser av ökade tidsbegränsade uttag av tjänstepension. I dagsläget väljer en ökande andel att ta ut sin tjänstepension under ett begränsat antal år. Analysen visar att detta på kort sikt, under den tid som tjänstepensionen betalas ut, leder till minskade skatteintäkter eftersom äldres förvärvsarbete minskar. En förklaring till detta kan vara att de tidsbegränsade uttagen gör det möjligt att lämna arbetslivet tidigt med en god ekonomisk situation under de första åren som pensionär. Rent teoretiskt borde statens utgifter för behovsprövade bidrag som exempelvis bostadstillägg eller äldreförsörjningsstöd öka när den tidsbegränsade uttagsperioden är över, men studien finner bara marginella belägg för en sådan effekt. En jämförelse av uttagsbeteendet bland pensionärer som lever i ekonomisk utsatthet och övriga pensionärer visar att ekonomiskt utsatta är mer benägna att börja ta ut tjänstepensionen före eller vid 65 års ålder samt att välja livslång utbetalning. De är även mer benägna att följa den förvalda uttagsperioden. Analysen visar även att information om olika uttagsalternativ, och hur denna information är utformad, har stor betydelse för valet av uttagsperiod samt att förändringar i gällande information kan ha olika effekt för grupper med olika ekonomisk status. 5

8 Generaldirektörens förord Tjänstepensionen utgör en betydande inkomstkälla för många pensionärer. Valet av uttagsperiod påverkar både individen och via effekter på arbetsutbudet samhället. Vilken information som ges och hur den är utformad har många gånger en avgörande betydelse för de val som görs. Det är av stor vikt att tjänstepensionsbolagen och arbetsmarknadens parter är medvetna om detta när de utformar information och blanketter till blivande pensionärer. Rapporten är skriven av Daniel Hallberg (projektledare) och Gabriella Sjögren Lindquist. Ett stort tack riktas till Alecta, AMF, KPA Pension och SEB för dataunderlag. Tack även till Johannes Hagen, Nationalekonomiska institutionen vid Uppsala universitet och deltagare vid workshopen The Effects of an Ageing Population: A Life-time Perspective on Work, Retirement, Housing and Health (Forte dnr ) på Rånäs i maj år 2016 för värdefulla synpunkter på tidigare utkast. Alecta, AMF, KPA Pension, SPV, Kåpan Pensioner och SEB har, avslutningsvis, haft möjlighet att lämna, och Alecta tackas för, faktagranskningssynpunkter. Stockholm i februari 2017 Maria Hemström-Hemmingsson 6

9 Sammanfattning Sammanfattning Denna rapport undersöker om tidsbegränsade uttag av tjänstepension påverkar andelen ekonomiskt utsatta pensionärer och om uttagen påverkar statens budget. Personer med svag ekonomi som väljer att ta ut tjänstepensionen under en tidsbegränsad period kan bli ekonomiskt utsatta när tjänstepensionen upphör. Om staten lämnar behovsprövade bidrag, som bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd, kan andelen ekonomiskt utsatta begränsas. En ökning av sådana bidrag påverkar dock statens budget. Statens budget kan även påverkas negativt eftersom de tidsbegränsade tjänstepensionerna kan minska arbetsutbudet och därmed inkomstskatten om fler anser sig ha råd att lämna förvärvsarbetet när övergången mellan arbete och pension blir mindre dramatisk. Om tjänstepensionen däremot blir så hög när den tas ut tidsbegränsat att den sammanlagda taxerade inkomsten kommer över brytpunkten för statlig skatt kommer statens inkomster att öka av de tidsbegränsade uttagen. Ekonomiskt utsatta gör andra val för tjänstepensionen Resultaten visar att hälften av alla tjänstepensioner som kan tas ut tidsbegränsat också tas ut under en begränsad tidsperiod. De som är ekonomiskt utsatta väljer i lika stor utsträckning som andra att ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat om de börjar ta ut tjänstepensionen före 65 års ålder. Ekonomiskt utsatta är de som bor i ett hushåll vars disponibla inkomst per konsumtionsenhet är lägre än 60 procent av medianen året innan de börjar ta ut tjänstepensionen. Om uttaget av tjänstepensionen påbörjas vid 65 års ålder eller senare väljer de ekonomiskt utsatta att ta ut den tidsbegränsat i mindre utsträckning än andra. 7

10 Sammanfattning Merparten av den forskning som finns på området pekar på att blanketter med förval är starkt styrande för hur personer väljer att ta ut sin pension. Det innebär att en stor andel väljer det förvalda alternativet, genom antingen ett aktivt eller passivt val. Detta bekräftas av resultaten i denna rapport: drygt 8 av 10 väljer att börja ta ut tjänstepensionen samma månad som de fyller 65 år, vilket är den förvalda uttagsåldern. Ekonomiskt utsatta är mer benägna att börja ta ut tjänstepensionen vid 65 års ålder. Gruppen ekonomiskt utsatta har en större tendens än andra att börja ta ut tjänstepensioner vid 61 års ålder, vilket är den tidigaste åldern för att ta ut den allmänna pensionen. De flesta, 7 av 10, väljer att ta ut tjänstepensionen enligt den förvalda uttagsperioden. Det vanligaste är att utbetalningen av tjänstepension har livslång utbetalning som förval. De som är ekonomiskt utsatta, särskilt kvinnor, följer ett livslångt förval i större utsträckning än andra. Det är ingen skillnad i andelen som följer ett femårigt förval mellan personer med olika ekonomisk status. Resultaten bekräftar även tidigare forskning som visar att informationen som ges vid pensioneringstillfället och utformningen av blanketterna för pensionsuttaget har stor betydelse för vilket val av uttagsperiod som en blivande pensionär gör. År 2008 ändrade KPA den information som skickas till blivande pensionärer tre månader före den avtalade pensionsåldern. KPA är förvalsbolag för kommunoch landstingsanställdas tjänstepension. KPA gav då ny information om femåriga uttag och införde en kryssruta för femårigt uttag på uttagsblanketten. Resultaten visar att detta ledde till en dryg fördubbling av de femåriga utbetalningarna från 25 procent till 54 procent. För gruppen ekonomiskt utsatta var ökningen nästan dubbelt så stor som för andra. När KPA återigen ändrade sin information år 2011 visar resultaten att det påverkade de blivande pensionärernas val kraftigt. Denna gång bytte KPA ut informationen om femåriga uttag och kryssrutan för femårigt uttag mot information om tioåriga uttag och kryssruta för tioåriga uttag. Det gjorde att andelen tioåriga uttag mer än trefaldigades och att andelen femåriga uttag minskade till ungefär samma nivå som före ändringen år Andelen livslånga uttag var oförändrade. De ekonomiskt utsatta påverkades i lika stor utsträckning som andra av denna förändring. Att effekten skiljde sig åt mellan personer med olika ekonomiskt status vid den första, men inte den andra informa- 8

11 Sammanfattning tionsförändringen, kan bero på att skillnaden mellan tjänstepensionsbeloppen vid ett femårigt och ett livslångt uttag är mycket större än skillnaden vid ett tioårigt och ett livslångt uttag. Tidsbegränsade uttag minskar andelen ekonomiskt utsatta För att utvärdera effekterna av tidsbegränsade tjänstepensioner på den ekonomiska situationen under tiden som pensionär samt på statens budget används två experimentliknande situationer som ledde till att andelen som började ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat ökade. Den ena förändringen avser KPA:s nya tremånadersbrev som infördes år Förändringen innebar att femårigt uttag lyftes fram som ett uttagsalternativ. Den andra förändringen är möjligheten att ta ut den förmånsbestämda ITP2 tidsbegränsat som infördes under år ITP2 är tjänstepension för privatanställda tjänstemän. Utvärderingen avser effekter mellan 65 och 71 års ålder, det vill säga till och med året efter att ett femårigt uttag upphört, för de procent som tog ut tjänstepensionen vid 65 års ålder. Effekterna av de två förändringarna pekar i flera avseenden i samma riktning. Som förväntat ökar inkomsterna från tjänstepensionerna initialt till följd av att fler väljer att helt eller delvis ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat. Att det finns möjlighet att ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat kan leda till att andelen ekonomiskt utsatta minskar på kort sikt men ökar på lång sikt. Resultaten i denna rapport visar att andelen som är ekonomiskt utsatta mellan 65 och 71 års ålder minskar till följd av att de tidsbegränsade uttagen ökade. Bland Alectas kunder är konsekvensen av de nya uttagsmöjligheterna att den ekonomiska utsattheten framförallt är lägre vid års ålder. Alecta är förvalsbolag för privatanställda tjänstemän). Även om den ekonomiska utsattheten minskade generellt, så ökade risken för fortsatt ekonomisk utsatthet för de av KPA:s kunder som redan före pensionsvalet var ekonomiskt utsatta. Resultaten som presenteras i denna rapport avser genomsnitt för olika grupper. Självklart kan enskilda individer drabbas av ekonomisk utsatthet när den tidsbegränsade tjänstepensionen upphör, även om gruppen de tillhör i genomsnitt inte gör det. 9

12 Sammanfattning Påverkan på statens utgifter Om offentliga behovsprövade bidrag täcker upp för inkomstförlusten när den tidsbegränsade tjänstepensionen tar slut kommer inte andelen ekonomiskt utsatta att öka. Däremot kommer statens utgifter att öka för framförallt bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Andra grupper kan i stället få minskade bidrag under den period då de tar ut tjänstepensionen tidsbegränsat. Detta leder då till minskade utgifter för staten. Resultaten visar att andelen som får bostadstillägg ökar bland KPA:s kunder. Det är framförallt de som inte är gifta eller sambo med gemensamma barn, i gruppen ekonomiskt utsatta, som står bakom denna ökning. Ökningen av bostadstillägg sker på kort sikt, mellan 66 till 71 års ålder, och inte endast när den femåriga tjänstepensionen tagit slut. En hypotes för att förklara detta resultat är att minskat förvärvsarbete i gruppen leder till att de totala inkomsterna minskar och fler får bostadstillägg. En annan hypotes är att fler söker information om bostadstillägg till följd av att de får information om femårigt uttag av tjänstepensionen och funderar på hur de ska klara sig ekonomiskt när tjänstepensionen upphör. Informationen kan därmed leda till att fler inser att de kan ha rätt till bostadstillägg redan från en tidigare ålder och ansöker om detta. Flera studier 1 har visat att det finns ett relativt stort mörkertal för bostadstillägg. Enligt studierna kan detta bero på att individen inte uppfattar sig som berättigad, att hen inte har kunskap om regelverket eller ens känner till att bidraget finns. Bland Alectas kunder minskar andelen med äldreförsörjningsstöd något när fler pensionärer tar ut tjänstepensionen under fem år. Det är dock en mycket liten andel som får äldreförsörjningsstöd bland de undersökta (under 1 procent). Därmed är effekten på statens budget marginell. När en större andel tar ut tjänstepensionen tidsbegränsat kan det leda till ett minskat arbetsutbud, vilket också påverkar statens och kommunernas inkomster negativt. Resultaten visar att förvärvsdeltagande och inkomster från förvärvsarbete minskar, särskilt bland åringar och bland män. Effekten på förvärvsinkomsten bedöms som relativt betydelsefull då andelen i åldrarna år som förvärvsarbetade 1 Till exempel Pensionsmyndigheten 2014 eller Riksrevisionen

13 Sammanfattning minskade med 3,5 procentenheter från ungefär 11 procent för KPA:s kunder och med 3 procentenheter från 16 procent för Alectas kunder. Totalt sett minskar statens och kommunernas skatteinkomster på grund av de nya möjligheterna att ta ut en större del av tjänste-pensionen ITP2 tidsbegränsat. Den beskattningsbara bruttoinkomsten, andelen som kommer över brytpunkten för statlig skatt och den genomsnittliga summa som betalas i statlig skatt minskar bland de privata tjänstemännen. Skatteinkomsterna från KPA:s kunder påverkades inte när fler började ta ut tjänstepensionen under fem år. Blivande pensionärer påverkas mycket av information Det bör framhållas att blivande pensionärer påverkas mycket av information, vilket ändringarna i KPA:s tremånadersbrev år 2008 och år 2011 visar. Då förändrades andelarna som tog ut tjänstepensionen under fem år, tio år respektive livslångt radikalt. Det innebär att tjänstepensionsbolagen och arbetsmarknadens parter har ett mycket stort ansvar när de utformar information och blanketter till de blivande pensionärerna, inte minst eftersom arbetsutbud och andra utfall hänger ihop med uttagsvalet. Det finns starka skäl att fortsätta undersöka hur informationsgivningen ser ut på pensionsområdet och hur de blivande pensionärerna uppfattar de val och möjligheter som finns att ta ut pensioner på. Särskilt intressant är att se hur dessa val påverkar pensionärernas arbetsutbud och ekonomiska standard. Rapporten avslutas med en diskussion kring huvudresultaten av studien. 11

14

15 Summary Summary Fixed-term payouts of occupational pensions and the risk of poverty The Swedish Social Insurance Inspectorate (Inspektionen för socialförsäkringen, ISF) is an independent supervisory agency for the Swedish social insurance system. The objectives of the agency are to strengthen compliance with legislation and other statutes, and to improve the efficiency of the social insurance system through system supervision and efficiency analysis and evaluation. The ISF s work is mainly conducted on a project basis and is commissioned by the Government or initiated autonomously by the agency. This report has been commissioned by the Government. Background In Sweden about 95 per cent of all employees are covered by secondpillar occupational pensions. There are 4 main occupational pension plans covering central government employees, employees in county councils and municipalities, white-collar workers in the private sector and blue-collar workers in the private sector, respectively. The occupational pensions are decided on in collective agreements negotiated between the social partners in the labour market. They can be withdrawn partly or fully as temporary pensions with fixed-term payouts over 5 to 20 years or as life annuities. The default age to start withdrawal is 65 years of age. About 80 per cent of all occupational pensions that can be withdrawn with fixed-term payouts have life annuity as a default option. Pensioners choose fixed-term payouts for half of the occupational pensions. The most common option is a 5-year payout. The first-pillar public pension is always paid out as a life annuity. The occupational pensions supplement the public 13

16 Summary pension for almost all wage earners but are of most importance for high-income earners, as they compensate for higher incomes than the public pension. Persons at risk of poverty who choose fixed-term payouts of the occupational pension may end up below the at-risk-of poverty threshold when the pension payment ceases. If there are government safety nets in terms of means-tested transfers, for example housing allowance (Bostadstillägg) and social assistance for the elderly (Äldreförsöjningsstöd), the proportion of pensioners at risk of poverty is reduced. However, the central government budget is affected. The government budget may also be affected negatively if temporary occupational pensions can reduce the labour supply and thus the income tax; a higher pension level may induce individuals to leave paid work, as the transition between work and retirement will be less dramatic. The government budget may also be affected positively if the fixed-term payout becomes so high that more income passes the threshold for paying central government tax; the central government revenue will in that case increase, because individuals choose timelimited pensions. Objectives This report examines whether fixed-term payouts of occupational pensions over 5 to 20 years influence the proportion of pensioners who are at risk of poverty and the state budget. Methods Longitudinal individual-level data from Statistics Sweden are merged with individual-level data from three large occupational pension insurance providers, Alecta, AMF and KPA. These companies cover three out of four labour market sectors and are the default choice providers of occupational pensions for white-collar workers in the private sector (pension plan ITP), blue-collar workers in the private sector (pension plan SAF-LO) and employees in county councils and municipalities (pension plan KAP-KL). SEB has also provided data. SEBs customers are from all sectors. The data from Statistics Sweden include a large set of variables on income, education, household characteristics and so on. The data from the occupational pension 14

17 Summary insurance companies include the date and period (length) of fixedterm payouts, pension capital and so on. To evaluate the effects of fixed-term payouts of occupational pensions on the economic situation during retirement and on the government budget, two types of reforms that each led to an increase in the proportion of individuals who chose fixed-term payouts at the time of retirement are utilized. The first type of reform was the introduction of a new type of threemonth letter introduced by KPA in KPA is the default manager of occupational pension insurance for employees in the local government sector. The so-called three-month letter is sent to prospective pensioners three months before the default retirement age of 65 and contains information concerning the available options for pension withdrawal and the calculated amount per month. In the old letter, the calculated amount per month was included for the lifelong option only. In the new 3-month letter, the 5-year fixed-term payout option was highlighted with a checkbox for the 5-year fixed-term payout option and the calculated amounts per month for both the 5-year fixed-term payout option and the lifelong option. The second type of reform, launched in 2007, was the introduction of fixed-term payout options in the defined benefit ITP2 pension plan. ITP2 is the occupational pension covering white-collar workers in the private sector. Before 2007 the defined benefit ITP2 pension plan was only paid out as a lifelong annuity. The ITP2 is mainly administered by Alecta. The evaluations cover outcomes between 65 and 71 years of age, that is, from the year of retirement until the year after a 5-year payout ends. The evaluation covers per cent of individuals who started to withdraw occupational pensions at the age of 65. In this report the at-risk-of poverty threshold is defined as 60 per cent of the median of household disposable income per consumption unit for ages 20 years and older. 15

18 Summary Findings 1. Persons who are at risk of poverty make other choices for their occupational pension The results show that half of all occupational pensions, which have a fixed-term payout option, are paid out as fixed-term pensions. Persons who are at risk of poverty choose fixed-term payouts to about the same extent as others if the withdrawal begins before the age of 65. However, if the occupational pension is first withdrawn from age 65 or later, persons who are at risk of poverty choose fixed-term payouts to a lesser extent than others. Most economic research suggests that default options strongly govern how persons choose to withdraw their pensions; that is, a large percentage choose actively or passively the default option. This is confirmed by the findings in this report; more than 8 out of 10 choose to start withdrawing occupational pensions in the same month that they turn 65, which is the default age of the first withdrawal. The majority, 7 out of 10, choose a pension withdrawal period according to the pre-specified default option, which most commonly is a life annuity. Persons at risk of poverty, especially women, choose to follow a life annuity default to a greater extent than others. There is no difference in the proportion following a 5-year default between persons of different economic status. The results also confirm previous research showing that the pension application form design and information provided at the time of retirement are of great importance for payout choice. In 2008, when KPA changed the information in the three-month letter and highlighted the 5-year payout option, the 5-year payouts more than doubled from 25 to 54 percentage points. The effect was almost twice as large for persons at risk of poverty than for others. The proportion of 10-year payouts was about the same as before the change, while the lifelong payouts fell as much as 5-year payouts rose. When KPA once again revised its information and application form in 2011, the results show that it had a major impact on future pensioners choices. This time KPA replaced the information about the 5-year payout to information about, and a check box for, a 10- year payout option. (During the period the available options did not change, only the information provided.) The results show that the proportion of 10-year payouts more than tripled and the proportion 16

19 Summary of 5-year payouts decreased to about the same level as before the first change in 2008, while the proportion of life annuities was unchanged. This time persons who are at risk of poverty were affected to the same extent as others by the change. 2. Fixed-term payouts of occupational pensions reduce the percentage of pensioners at risk of poverty To evaluate the effect of fixed-term pensions on individuals financial status and the government budget, the two types of reforms are examined (KPA s change in 2008 and the introduction of fixed-term payouts in ITP2). As expected, the occupational pension income increased in the short run and fell in the long run (i.e., after 5 years) due to more people choosing fixed-term payouts (mainly 5-year payouts) as a result of the reforms. One would expect the reforms to lead to a decreased proportion of retirees who are at risk of poverty in the short run. In the long run, when the 5-year fixed-term payouts end, the reform effect depends on the supply of means-tested transfers. The results confirm that the share of pensioners who are at risk of poverty decreases in the short run. However, although the fraction of pensioners at risk of poverty is reduced in general, the risk of continued economic vulnerability increases among those who were already at risk of poverty before retirement. In the long run, the poverty risk is unaffected by the reforms. The results shown in the report are averages for different groups. However, individuals can become economically strained when the fixed-term payouts end. 3. The fixed-term payouts of occupational pensions have an effect on government spending and tax income The results show that the proportion of pensioners with housing allowance is increasing in some (marginal) groups, primarily unmarried, and especially if they are also already at risk of poverty before the retirement choice. A little surprisingly, the increase in housing allowance already occurs from the time of retirement at the age of 65 and not only when the 5-year payouts have ended at the age of 70. A hypothesis behind this result is that the reduction in the labour supply leads to a reduction in the gross income at the household level, and thus more housing allowance is granted. Several 17

20 Summary studies have shown that the housing allowance benefit is under-used because it is not well known among potential applicants. Information concerning housing allowance can thus lead to more people realizing that they may be entitled to it from an earlier age and then applying for it. Another hypothesis is therefore that people seek information about housing allowance when they receive information about the possibility of fixed-term payouts of the occupational pension and plan how they will cope financially when the fixed-term payouts end. Among privately employed white-collar workers (with the ITP2 pension), the proportion of elderly people receiving social assistance dropped somewhat as a result of the ITP2 reform. However, a very small percentage have social assistance among the surveyed (below 1 per cent), so the effect on government spending is marginal. The results show that gainful employment and labour income decline as a result of both types of reforms, especially among yearolds and among men; when a larger proportion of pensioners choose fixed-term payouts of their occupational pensions, more will have incentives and economic possibilities to reduce work or retire altogether. The effect on labour income is considered to be quite important; for pensioners aged 66 69, the share of gainfully employed decreases by 3.5 percentage points from about 11 per cent among local government employees and by 3 percentage points from 16 per cent among privately employed white-collar workers. Overall, tax revenues declined as an effect of this but only among privately employed white-collar workers. The taxable gross income, the proportion with gross income above the threshold for paying central government tax and the average amount paid in central government taxes decreased. The tax revenue from local government employees was not affected by the KPA reform. Conclusions It should be highlighted that pension savers about to make pension withdrawal choices are greatly influenced by pension information. This is shown by the changes made in KPA s three-month letters in 2008 and 2011, which dramatically shifted the proportions choosing 5-year payouts, 10-year payouts or life annuities. This result implies that pension insurance companies and social partners in the labour market have a major responsibility when designing information and 18

21 Summary pension application forms, not least because the labour supply and other outcomes are clearly associated with the choice between fixedterm payouts and life annuities. There are ample reasons to continue to investigate how pension information is presented and how future pensioners perceive the choices and opportunities available when deciding on their pension withdrawal. It would be especially interesting to explore further how these choices affect pensioners labour supply and economic situation. 19

22

23 Inledning 1 Inledning Huvudfokus i denna rapport är att undersöka om tidsbegränsade uttag av tjänstepension påverkar andelen ekonomiskt utsatta pensionärer och statens budget. Att en ökande andel tar ut tjänstepensionen tidsbegränsat i stället för livslångt 2 kan få konsekvenser, dels för den enskildas ekonomi, dels för statens och kommunernas inkomster och utgifter. En person som väljer att ta ut en tjänstepension tidsbegränsat, till exempel under fem år, kommer initialt att få en högre tjänstepension. Men när tjänstepensionen är slut får pensionären en lägre sammanlagd pensionsinkomst. Om tjänstepensionen i stället tagits ut livslångt hade pensionsinkomsten inte blivit lika låg vid högre ålder. Att det finns möjlighet att ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat kan därmed leda till att andelen ekonomiskt utsatta minskar på kort sikt men ökar på lång sikt. En person som väljer att ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat, till exempel under fem år, och som har liten eller ingen förmögenhet kan kvalificera sig för behovsprövade bidrag som bostadstillägg, äldreförsörjningsstöd och lägre hemtjänstavgift när utbetalningarna från tjänstepensionen upphör. Det innebär att personens disponibla inkomst inte sjunker dramatiskt när den femåriga tjänstepensionen tar slut. Om offentliga behovsprövade bidrag täcker upp för inkomstförlusten när den tidsbegränsade tjänstepensionen tar slut kommer inte andelen ekonomiskt utsatta att öka. Däremot kommer statens utgifter att öka för bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Kommunens intäkter kommer att minska på grund av att avgiften till äldreomsorgen, som är inkomstprövad, blir lägre. Om personen i stället hade valt livslång utbetalning hade hen kunnat kvalificera sig för behovsprövade bidrag redan från början. När per- 2 ISF (2015) har visat att andelen som tar ut sin tjänstepension under en tidsbegränsad period har ökat. 21

24 Inledning sonen väljer tidsbegränsat uttag så kan alltså statens utgifter för bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd minska under perioden med den tidsbegränsade utbetalningen. Möjligheten att ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat kan leda till att personer väljer att lämna arbetslivet tidigare än vad de skulle ha gjort annars, eftersom de får ekonomisk möjlighet att göra det. Om arbetsutbudet påverkas negativt av de tidsbegränsade tjänstepensionerna kommer statens och kommunernas inkomster i form av inkomstskatt att minska. Men staten och kommunerna kan även få ökade skatteinkomster till följd av att personer väljer att ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat. Skatteintäkterna under tiden med tidsbegränsade uttag ökar dels för att inkomsterna är högre, dels för att progressiviteten i skatteskalan är högre i de inkomstskikt som många pensionärer befinner sig i. En person med hög tjänstepensionsinkomst, som väljer att ta ut en större del tidsbegränsat kan till och med komma över brytpunkten för att betala statlig skatt. Detta leder till att statens inkomster ökar. Tidigare forskning om behovsprövade bidrag/pensioner och tidsbegränsade uttag av tjänstepension har varit teoretisk och fokuserat på att förklara varför andelen som väljer att ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat är så pass hög. Hypotesen har varit att många väljer att ta ut pension tidsbegränsat eftersom de ändå har en inkomst i form av behovsprövade bidrag eller pensioner och på så sätt kan maximera sin livsinkomst. Bütler med flera (2016) bygger en livscykelmodell i vilken pensionärerna kan lyfta behovsprövade bidrag om inkomsten sjunker under en särskild nivå. Modellen kalibreras till schweiziska förhållanden och visar att andelen som väljer att ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat korrelerar positivt med möjligheten att få behovsprövade bidrag. Med modellens hjälp visar de att om de behovsprövade bidragen togs bort skulle andelen som väljer att ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat minska. Enligt modellen är det optimalt för en person att ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat när det finns behovsprövade bidrag att tillgå. Pashchenko (2013) visar med en livscykelmodell att behovsprövade bidrag fungerar som livslånga pensioner för låginkomsttagare. Men Pashchenko finner att de främsta anledningarna till att många väljer tidsbegränsade pensioner är arvsmotiv, att de äger en bostad eller har andra tillgångar att leva av. 22

25 Inledning Till skillnad från tidigare studier kan denna rapport svara på hur tidsbegränsade tjänstepensioner påverkar användandet av behovsprövade bidrag som bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd. Genom att använda två experimentliknande situationer som leder till att olika grupper i större utsträckning börjar ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat kan effekten på användandet av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd, andelen ekonomiskt utsatta samt statens skatteintäkter beräknas. Effekterna beräknas med hjälp av mikrodata och går även på detta område ett steg längre än tidigare teoretiska studier. 1.1 Tidigare lämnade delrapporteringar ISF har fått i uppdrag av regeringen att utreda hur de tidsbegränsade uttagen av tjänstepensioner används och att utvärdera effekterna av dem. Uppdraget ska enligt regleringsbrev 2015 redovisas i två delrapporteringar och en slutredovisning. Enligt regleringsbrev för år 2017 är uppdraget förlängt och ska slutredovisas senast den 30 december Den första delrapporteringen lämnades till regeringen i december Rapporten innehöll en analys av hur uttagsmönstret av tidsbegränsad tjänstepension utvecklats över tid, svaren från en enkät ställd till pensionärer om vad som avgjorde hur de valde att ta ut pensionen, hur offentlig sektors utgifter och inkomster kan påverkas av de tidsbegränsade uttagen samt hur tjänstepensionsaktörerna (avtalsparterna och försäkringsbolagen) ser på utvecklingen av de tidsbegränsade uttagen. En andra delrapportering lämnades i form av en skrivelse i maj Den svarade på hur de tidsbegränsade uttagen av tjänstepensioner används av kvinnor och män, vilka grupper som tar ut sin tjänstepension under kortare tid än livsvarigt, samt om könsskillnaderna i utbetalda pensioner till del beror på att män och kvinnor gör olika uttagsval. 3 ISF lämnade även de huvudsakliga resultaten som skrivelse den 30 juni

26 Inledning 1.2 Frågeställningar i denna rapport Denna rapport innehåller en delredovisning av regeringsuppdraget om tidsbegränsade pensioner. Uppdraget är att svara på om andelen med låg ekonomisk standard påverkas av de tidsbegränsade pensionerna och om statens budget påverkas. Huvudfrågorna som besvaras i denna delrapportering är: Finns det skillnad i uttagsval av tjänstepensionen mellan de med låg ekonomisk standard och andra? (Kapitel 2 3) Påverkar tidsbegränsade uttag av tjänstepensionen andelen män respektive kvinnor med låg ekonomisk standard? (Kapitel 4) Påverkar tidsbegränsade uttag av tjänstepensionen statens budget genom att de påverkar användandet av bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd eller arbetsutbud? (Kapitel 4) 1.3 Studiens generaliserbarhet Studiens absoluta styrka är att den täcker tjänstepensionsuttag inom alla de stora kollektivavtalade tjänstepensionerna och SEB:s tjänstepensionskunder. Resultaten bygger på mikrodata från förvalsbolagen inom de kollektivavtalade tjänstepensionerna och SEB som kopplats samman med data från SCB. Dessa bolag är Alecta för tjänstemän i privat sektor, KPA för kommun- och landstingsanställda, och AMF för privatanställda arbetare. Resultaten är på detta sätt generaliserbara till en stor del av arbetsmarknaden. Delar av analysen (den i kapitel 4) är dock begränsad i två viktiga aspekter på grund av metodologiska och datatekniska skäl. För det första avser de beräknade effekterna enbart den grupp som påbörjar tjänstpensionsuttaget vid 65 års ålder. Detta betyder att resultaten inte har bäring på tidiga och sena uttag av tjänstepension, och hur dessa hänger ihop med tidigt eller sent utträde ur arbetslivet. Det ska dock poängteras att majoriteten av alla uttag sker vid 65 års ålder; mellan 80 och 90 procent tar ut tjänstepensionen vid 65 års ålder. För det andra kan individers utfall enbart följas fram till och med 71 års ålder. Det beror på att det finns data till och med år Det betyder att det inte går att beräkna effekter på den ekonomiska situa- 24

27 Inledning tionen för personer som är 72 år och äldre. Nivån på de livslånga tjänstepensionerna ändras dock inte under tiden som pensionär. Pensionsinkomsten efter 71 års ålder är därmed förhållandevis jämn. Däremot kan genomslaget på behovsprövade bidrag ske med viss fördröjning på grund av eftersläpning i ansökning eller handläggning och därför uppträda senare än vid 71 års ålder. 25

28

29 Uttagsval för tjänstepension är olika beroende på ekonomisk status 2 Uttagsval för tjänstepension är olika beroende på ekonomisk status En av huvudfrågorna i rapporten är om andelen ekonomiskt utsatta påverkas av de tidsbegränsade uttagen. Ekonomiskt utsatta är de som bor i ett hushåll vars disponibla inkomst per konsumtionsenhet är lägre än 60 procent av medianen året innan de börjar ta ut tjänstepensionen. 4 För att andelen ekonomiskt utsatta ska kunna öka efter 70 års ålder på grund av att det finns tidsbegränsade uttag krävs att det finns ekonomiskt utsatta som väljer att ta ut sin tjänstepension tidsbegränsat. Resultaten i det här kapitlet visar att hälften av alla som börjar ta ut den del av tjänstepensionen som har en valbar utbetalningsperiod väljer tidsbegränsat uttag. Resultaten visar också att ekonomiskt utsatta väljer att ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat i lika stor utsträckning som andra om uttaget påbörjas före 65 års ålder. Om uttaget av tjänstepensionen påbörjas vid 65 års ålder eller senare väljer de ekonomiskt utsatta i mindre utsträckning än andra att ta ut den tidsbegränsat. Bland de ekonomiskt utsatta tar män och ogifta ut tjänstepensionen under 2 5 år i lägre utsträckning än kvinnor och gifta/sambor med gemensamma barn. SCB kan endast identifiera par som sambor om de har eller har haft gemensamma barn och lever på samma adress. I SCB:s definition av gifta ingår sambos som har eller har haft gemensamma barn. I rapporten benämns såväl gifta som sambor med gemensamma barn som gifta och övriga som ogifta. Ogifta är de som aldrig varit gifta samt skilda, änkor/änklingar och sambor utan gemensamma barn. 5 4 Se bilaga 1 för en närmare beskrivning av definitionen av ekonomisk utsatthet. 5 SCB (2016). 27

30 Uttagsval för tjänstepension är olika beroende på ekonomisk status 2.1 Forskning om ekonomiskt utsatta och tidsbegränsade pensioner Tidigare forskning visar att de som har låga disponibla inkomster har en lägre sannolikhet att ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat än de som har högre disponibla inkomster. 6 De som har ett litet kapital i sin tjänstepension har däremot en högre sannolikhet att ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat. 7 Ett undantag är en studie av ISF (2016) som visar att män med de allra lägsta tjänstepensionskapitalen (lägre än 10:e percentilen) har en lägre sannolikhet att ta ut sin tjänstepension under 2 5 år. Ett annat undantag är en studie av Mottola och Utkus (2007) som visar att de med de allra högsta kapitalen väljer livslång utbetalning i lägre utsträckning. Forskningen visar även att de som har förtidspension eller var sjukskrivna året innan de tog ut tjänstepensionen har en högre sannolikhet att ta ut tjänstepensionen tidsbegränsat än andra En större andel ekonomiskt utsatta börjar ta ut tjänstepensionen före eller vid 65 Cirka 80 procent av tjänstepensionerna tas ut vid 65 års ålder (figur 1 och 2). Kvinnor börjar i större utsträckning än män att ta ut tjänstepensioner vid 65. Män börjar ta ut tjänstepensioner före 65 års ålder i större utsträckning än kvinnor. Män och kvinnor börjar ta ut tjänstepensioner efter 65 års ålder i ungefär lika stor utsträckning. Män och kvinnor som är ekonomiskt utsatta börjar ta ut sina tjänstepensioner både före och vid 65 års ålder i större utsträckning än de som inte är ekonomiskt utsatta. Gruppen ekonomiskt utsatta har en större tendens än andra att börja ta ut tjänstepensioner vid 61 års ålder, vilket är den tidigaste åldern för att ta ut den allmänna pensionen. Det är knappt några ekonomiskt utsatta som skjuter upp uttaget och börjar ta ut tjänstepensionen efter 65 års ålder. 6 Hagen (2015) och ISF (2016). 7 Benartzi med flera (2011), Bütler och Teppa (2007), Hagen (2015), Hurd och Panis (2002). 8 Hagen (2015) och ISF (2016). 28

31 Procent Procent Uttagsval för tjänstepension är olika beroende på ekonomisk status Figur Andel män med olika ekonomisk status som börjar ta ut tjänstepensionen vid olika åldrar, år Ekonomsikt utsatta män Ej ekonomiskt utsatta män Ekonomsikt utsatta män 65 år, höger axel Ej ekonomiskt utsatta män 65 år, höger axel 0 Ekonomiskt utsatta är de som året före uttaget har en disponibel inkomst som är lägre än 60 procent av medianinkomsten. I figuren ingår Alectas, AMF:s, KPA:s och SEB:s kunders uttagsval. Resultaten täcker därmed in samtliga förvalsbolag utom Kåpan för de kollektivavtalade tjänstepensioner där val av uttagsperiod kan göras. Samma individ kan ha flera försäkringar och därmed bidra med flera val. Källa: ISF:s bearbetningar av data från Alecta, AMF, KPA och SEB. 29

32 Procent Procent Uttagsval för tjänstepension är olika beroende på ekonomisk status Figur Andel kvinnor med olika ekonomisk status som börjar ta ut tjänstepensionen vid olika åldrar, år Ekonomsikt utsatta kvinnor Ej ekonomiskt utsatta kvinnor Ekonomsikt utsatta kvinnor 65 år, höger axel Ej ekonomiskt utsatta kvinnor 65 år, höger axel 0 Ekonomiskt utsatta är de som året före uttaget har en disponibel inkomst som är lägre än 60 procent av medianinkomsten. I figuren ingår Alectas, AMF:s, KPA:s och SEB:s kunders uttagsval. Resultaten täcker därmed in samtliga förvalsbolag utom Kåpan för de kollektivavtalade tjänstepensioner där val av uttagsperiod kan göras. Samma individ kan ha flera försäkringar och därmed bidra med flera val. Källa: ISF:s bearbetningar av data från Alecta, AMF, KPA och SEB. 2.3 Ekonomiskt utsatta väljer tidsbegränsad tjänstepension i mindre utsträckning Hälften av alla valbara tjänstepensioner tas ut tidsbegränsat. Fyra femtedelar av alla tjänstepensioner som tas ut före 65 års ålder tas ut tidsbegränsat. De män och kvinnor som börjar ta ut tjänstepensionen före 65 års ålder och inte är ekonomiskt utsatta tar i något mindre utsträckning ut tjänstepensioner under 2 5 år jämfört med ekonomiskt utsatta män (figur 3 och 4). Män och kvinnor som inte är ekonomiskt utsatta väljer i stället i större utsträckning att ta ut tjänstepensioner under 6 20 år. Majoriteten, 55 procent, av tjänstepensionerna som börjar tas ut vid 65 års ålder tas ut livslångt. Ekonomiskt utsatta män och kvinnor som 30

33 Procent Uttagsval för tjänstepension är olika beroende på ekonomisk status börjar ta ut tjänstepensioner vid 65 års ålder tar i större utsträckning ut sina tjänstepensioner livslångt än de som inte är ekonomiskt utsatta. 62 procent av alla tjänstepensioner som tas ut vid 66 års ålder eller senare tas ut tidsbegränsat. Ungefär hälften av de ekonomiskt utsatta männens och kvinnornas tjänstepensioner tas ut livslångt. De som inte är ekonomiskt utsatta väljer i stället, som grupp, tidsbegränsade uttag för majoriteten av sina tjänstepensioner. Om tjänstepensionen tas ut tidsbegränsat, är det vanligast att den tas ut under 2 5 år. Figur 3. Andel tjänstepensioner som tas ut av män till olika uttagslängder utifrån ålder då uttaget påbörjas, år år år 65 år år år år år 65 år år år Ekonomiskt utsatta män Ej ekonomiskt utsatta män 2-5 år 6-10 år Livslång Ekonomiskt utsatta är de som året före uttaget har en disponibel inkomst som är lägre än 60 procent av medianinkomsten. I figuren ingår Alectas, AMF:s, KPA:s och SEB:s kunders uttagsval. Resultaten täcker därmed in samtliga förvalsbolag utom Kåpan för de kollektivavtalade tjänstepensioner där val av uttagsperiod kan göras. Samma individ kan ha flera försäkringar och därmed bidra med flera val. Källa: ISF:s bearbetningar av data från Alecta, AMF, KPA och SEB. 31

34 Procent Uttagsval för tjänstepension är olika beroende på ekonomisk status Figur år Andel tjänstepensioner som tas ut av kvinnor till olika uttagslängder utifrån ålder då uttaget påbörjas, år år 65 år år Ekonomiskt utsatta kvinnor år år år 2-5 år 6-10 år Livslång 65 år år år Ej ekonomiskt utsatta kvinnor Ekonomiskt utsatta är de som året före uttaget har en disponibel inkomst som är lägre än 60 procent av medianinkomsten. I figuren ingår Alectas, AMF:s, KPA:s och SEB:s kunders uttagsval. Resultaten täcker därmed in samtliga förvalsbolag utom Kåpan för de kollektivavtalade tjänstepensioner där val av uttagsperiod kan göras. Samma individ kan ha flera försäkringar och därmed bidra med flera val. Källa: ISF:s bearbetningar av data från Alecta, AMF, KPA och SEB. 2.4 Bland ekonomiskt utsatta väljer män och ogifta tidsbegränsat uttag i mindre utsträckning Bland de som är ekonomiskt utsatta väljer ogifta i lägre utsträckning att ta ut sina tjänstepensioner under 2 5 år än de som är gifta (figur 5). Ekonomiskt utsatta män tar i större utsträckning än ekonomiskt utsatta kvinnor ut sina tjänstepensioner under 2 5 år. Könsskillnaden är större mellan ogifta än mellan gifta bland de ekonomiskt utsatta. I övrigt väljer kvinnor, oavsett ekonomisk status, civilstånd, och uttagsålder, att ut sina tjänstepensioner under 2 5 år i större utsträckning än män. Ogifta män, oavsett ekonomisk status, tar i mindre 32

35 Procent Uttagsval för tjänstepension är olika beroende på ekonomisk status utsträckning ut sina tjänstepensioner under 2 5 år jämfört med män som är gifta. Ogifta kvinnor däremot, tar i högre utsträckning ut tjänstepension under 2 5 år än kvinnor som är gifta. Figur Andelen tjänstepensioner som tas ut under 2-5 år, år Gift Ogift Gift Ogift Man Ekonomiskt utsatt Kvinna Ej ekonomiskt utsatt Skillnaderna mellan grupperna är signifikanta, förutom skillnaden mellan ogifta och gifta kvinnor som är ekonomiskt utsatta. I beräkningarna ingår Alectas, AMF:s, KPA:s och SEB:s kunders uttagsval. Resultaten täcker därmed in samtliga förvalsbolag utom Kåpan för de kollektivavtalade tjänstepensioner där val av uttagsperiod kan göras. Ekonomiskt utsatta är de som året före uttaget har en disponibel inkomst som är lägre än 60 procent av medianinkomsten. Samma individ kan ha flera försäkringar och därmed bidra med flera val. Källa: ISF:s bearbetningar av data från Alecta, AMF, KPA och SEB. 33

36

37 Förval, informationsändringar och nya möjligheter till tidsbegränsade uttag 3 Förval, informationsändringar och nya möjligheter till tidsbegränsade uttag Resultaten i det här kapitlet visar att 80 procent av tjänstepensionerna som togs ut under år hade livslång utbetalning som förval och 20 procent fem år som förval. I genomsnitt togs 70 procent av tjänstepensionerna ut i linje med förvald uttagsperiod. De som var ekonomiskt utsatta, särskilt kvinnor, följde ett livslångt förval i större utsträckning än de som inte var ekonomiskt utsatta. Det var ingen skillnad i andelen som följde femårigt förval mellan personer med olika ekonomisk status. År 2008 ändrade KPA (förvalsbolaget för kommun- och landstingsanställdas tjänstepension) den information som skickas till blivande pensionärer inom det kommunala avtalet KAP-KL. I det nya brevet gavs information om femåriga uttag och KPA införde också en kryssruta för femårigt uttag på uttagsblanketten. Detta ledde till en dryg fördubbling av de femåriga utbetalningarna från 25 procent till 54 procent. För ekonomiskt utsatta var ökningen nästan dubbelt så stor som för andra. De livslånga uttagen minskade lika mycket som de femåriga uttagen ökade. KPA ändrade åter sin information år De bytte ut informationen om femåriga uttag och kryssrutan för femårigt uttag mot information om och en kryssruta för tioåriga uttag. Andelen tioåriga uttag mer än trefaldigades och andelen femåriga uttag minskade till ungefär samma nivå som före ändringen år Andelen livslånga uttag var oförändrade. De ekonomiskt utsatta påverkades i lika stor utsträckning som andra. Att effekten skiljde sig åt mellan personer med olika ekonomiskt status vid den första, men inte den andra, informationsförändringen kan bero på att skillnaden mellan tjänstepensions- 35

38 Förval, informationsändringar och nya möjligheter till tidsbegränsade uttag beloppen vid ett femårigt och ett livslångt uttag är mycket större än skillnaden vid ett tioårigt och ett livslångt uttag. Den förstnämnda förändringen borde således attrahera olika grupper i större utsträckning än den sistnämnda. Under år 2007 blev det möjligt för tjänstemän inom den privata sektorn att även ta ut den förmånsbestämda delen i sitt tjänstepensionsavtal, ITP2, tidsbegränsat, och inte bara den avgiftsbestämda delen ITPK. Cirka 18 procent valde att ta ut pensionen tidsbegränsat under år 2008 och andelen har sedan dess ökat över tid. De ekonomiskt utsatta använde de ökade möjligheterna till tidsbegränsade uttag i mindre utsträckning. 3.1 Forskning om information, blanketter och uttag av pension Tidigare forskning visar att den information som ges vid pensioneringstillfället och att utformningen av blanketterna för pensionsuttaget har en stor betydelse för vilka val av uttagsperioder som blivande pensionärer fattar. 9 Merparten av forskningen pekar på att blanketter med förval starkt styr hur personerna väljer att ta ut sin pension. Det innebär att en stor andel väljer aktivt eller passivt det förvalda alternativet. 10 Även hur informationen om de olika valen är upplagd påverkar hur personer väljer. 11 Studierna visar även att män och kvinnor påverkas på samma sätt av blanketternas och informationens utformning Ekonomiskt utsatta följer livslånga förval i större utsträckning Fyra av fem tjänstepensioner har livslång utbetalning som förval (figur 6). Kvinnors tjänstepensioner har i något större utsträckning 9 Se sammanställningen om framing effects i Mitchell och Utkus (2003) eller Kahneman (2013). 10 Riksrevisionen (2014), ISF (2014), ISF (2015), ISF (2016), Hagen (2015) och Bütler och Teppa (2007). 11 Riksrevisionen (2014). 12 ISF (2014) och Agnew med flera (2008). 36