Hur tar kommunerna hand om barn som far illa?

Transkript

1 Hur tar kommunerna hand om barn som far illa? Granskning av barnavårdsanmälningar 2006 i Stockholms län Barnuppdraget Publiceringsdatum Granskningsperiod År Dnr Kontaktpersoner Sigbritt Hagbard sigbritt.hagbard@ab.lst.se Karin Jaensson karin.jaensson@ab.lst.se Denna publikation finns endast i elektronisk form. Resultat från Länsstyrelsens tillsyn, undersökningar och uppföljningar publiceras även genom tryckta rapporter och faktablad, se Regeringen har i Regleringsbrev för åren 2006 och 2007 gett landets samtliga länsstyrelser i uppdrag att granska den sociala barn- och ungdomsvården och rapportera upptäckta brister samt rapportera i vad mån de rättats till. Som en del i detta uppdrag ingår att granska hur kommuner hanterar anmälningar om barn som far illa. Granskningen av barnavårdsanmälningar har sitt ursprung i att regeringen anser att det finns brister i kommuners handläggning av anmälningar och utredningar om barn som far illa. Regeringen skriver att det förekommer att anmälningar inte behandlas och att alltför få anmälningar leder till utredning. Fokus har varit följande frågeställning. Hur säkerställer socialnämnden i sitt arbete med anmälningar att barns behov av skydd och stöd tillgodoses? Enligt beslut av socialdirektörerna på landets länsstyrelser ska samtliga länsstyrelser besvara ett antal nyckelfrågor i varje deluppdrag i regeringsuppdraget. För barnavårdsanmälningarna gäller följande. Får barn som är i behov av skydd och stöd sina behov utredda? Är socialtjänstens ställningstagande att inte inleda utredning rimlig? Fungerar socialtjänstens mottagande av anmälningar? Förutom att kunna besvara dessa nyckelfrågor bör samtliga länsstyrelser beskriva det som är bra, goda exempel, och exempel på någon genomförd aktivitet för att åtgärda funna brister samt ange vilka trender man kan se. Länsstyrelsen i Stockholms Län har granskat socialtjänstens arbete med barn under 18 år som aktualiserats hos socialtjänsten genom en anmälan. Fyra kommuner och två stadsdelar i Stockholms län har varit föremål för granskning, Nacka, Norrtälje, Södertälje och Österåker och två stadsdelar: Hässelby-Vällingby samt Maria-Gamla stan, numera Södermalm. Totalt har 310 akter granskats i de sex kommunerna och stadsdelarna. Ungefär 60 procent av ärendena rör pojkar och 40 procent flickor Kommunerna och stadsdelarna har också lämnat statistik över antalet anmälningar under 2005 och 2006 samt hur stor andel av dessa där utredning inletts. Se tabell 1och 2 samt bilaga. 1

2 Sammanfattning De frågor som granskningen skulle ge svar på är följande Får barn som är i behov av skydd och stöd sina behov utredda? Är socialtjänstens ställningstagande att inte inleda utredning rimlig? Fungerar socialtjänstens mottagande av anmälningar? Den första och andra frågan kan besvaras med att det i alltför många fall inte är säkerställt om barn som är i behov av skydd och stöd får sina behov utredda. Det är stora skillnader mellan kommunerna och stadsdelarna när det gäller att inleda utredning om det finns risk för att barn far illa. Nämndernas ställningstaganden till att inte inleda utredning är alltför ofta oklart motiverade och det framgår inte alltid om man gjort en risk- och skyddsbedömning. I 25 procent av de anmälningar som granskats, anser Länsstyrelsen att motiveringen till att inte inleda utredning inte framstår som rimlig. I endast 65 procent av fallen har nämnderna gjort en bedömning av om barnet är i behov av vård eller skydd innan beslut om att inte inleda utredning fattats. Den tredje frågan kan besvaras mer positivt. Socialtjänstens mottagande av anmälningar fungerar bra i stort sett. Nämnderna har rutiner för att anmälningar kan tas emot alla tider på dygnet på ett professionellt sätt. Däremot dröjer det i många fall alltför länge innan nämnden tar ställning till anmälan. Stadsdelen Maria - Gamla stan, numera Södermalm utgör ett gott exempel på en väl fungerande verksamhet. I de övriga fem kommunerna och stadsdelarna har Länsstyrelsen har begärt redovisning om vad nämnden avser att göra för att rätta till de brister som Länsstyrelsen funnit. De huvudsakliga bristerna har gällt att: nämnden behöver se över sina bedömningar av när utredning av ett barns behov av stöd ska inledas, det behöver tydliggöras om nämnden tagit del av ev. tidigare kännedom om det aktuella barnet och dess familj, nämnden brister när det gäller att motivera ställningstagandet att inte inleda utredning utifrån barnets behov, grundat på en riskbedömning, nämnden brister när det gäller att anmälningar, som gäller barn som redan har akt, ska leda till ett dokumenterat ställningstagande, tiden från det att en anmälan kommer in tills socialtjänsten tar ställning till om den ska leda till utredning är ofta alltför lång. Nämnderna har tagit kritiken på allvar och vidtagit både direkta åtgärder, och gjort planer för att rätta till bristerna. I flera fall har personalen utökats. Länsstyrelsen har, under hösten 2007, följt upp att planerna verkställs.

3 Resultat av granskningen Socialtjänstens rutiner för att ta emot anmälningar fungerar i stort sett väl De granskade kommunerna och stadsdelarna har fungerande organisationer för att ta emot anmälningar om barn såväl på kontorstid som utom kontorstid. De flesta anmälningar var formellt korrekt handlagda. Tiden innan socialnämnden tar ställning till en anmälan är ibland alltför lång Socialnämnden skall utan dröjsmål inleda utredning om vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. (SoL 11 kap 1 ) Beslut att utreda eller inte utreda ska alltid baseras på en bedömning av det enskilda fallet, innehållet i anmälan och socialtjänstens kännedom om det aktuella barnet. Tiden för detta ställningstagande måste således vara kort (utan dröjsmål). Länsstyrelsen har granskat de 310 akterna utifrån denna utgångspunkt. Resultatet är som följer. Tabell 3. Tid för förhandsbedömning Nacka (41) Norrtälje (27) Hässelby - Vällingby (29) Maria Gamla stan (28) Södertälje (47) Totalt 202* *Totalt 311. I 109 av anmälningarna framgår inte om förhandsbedömning gjorts. Tid för förhandsbedömning 2 veckor 2-4 veckor 4-8 veckor 54 % 26 % 41 % 50 % 4 23 % 42 % 24 % 22 % 35 % 21 % 43 % 47 % 33 % 15 % 37 % 10 % 21 % 6 % 23 % 17 % Mer än 8 veckor 7 % 15 % 14 % 7 % 2 % 7 % 8 % Datum saknas för när beslut tagits i flera fall. Därför har inget tidsperspektiv kunnat urskiljas. Men data indikerar att det är rätt stora skillnader mellan de granskade kommunerna. Tiden från det att en anmälan kommit in och till dess att socialtjänsten behandlar den är ofta alltför lång. Det gäller särskilt Nacka och Norrtälje kommun där mer än hälften av anmälningarna inte behandlats utan dröjsmål utan dröjt en månad eller mer. Motivering saknas ofta till varför socialnämnden inte inlett utredning Länsstyrelsen har granskat om motiveringarna till att inte inleda utredning verkar rimlig sett ur barnets perspektiv. Nämnden måste vara övertygad om att barnet inte är i behov av skydd och att det inte, som regeringen skriver, förekommer att anmälningar inte behandlas och att alltför få anmälningar leder till utredning. Som framgår av tabellerna 4 och 5 delar inte alltid Länsstyrelsen nämndens bedömning att inte inleda utredning. Motiveringarna är ofta

4 svävande och det framgår inte klart att nämnden tagit ställning till om barnet löper risk att fara illa eller inte. I Nacka och Österåker var detta särskilt påtagligt, i över 40 procent av anmälningarna framgick det inte att nämnden tagit ställning till om barnet var i behov av vård eller skydd. Efter det att granskningen genomförts träffade Länsstyrelsen de chefer och den personal som arbetar med detta. Länsstyrelsen redogjorde då för det omedelbara resultatet och intrycket av granskningen. Frågan om nämnden gjort en bedömning av barnets behov togs då särskilt upp. Flera kommuner och stadsdelar, särskilt Nacka och Österåker uttalade att man direkt skulle se till att bristerna åtgärdades. Tabell 4. Bedömning av rimligheten i motiveringar till att inleda /inte inleda utredning. Nacka (54) Norrtälje (37) Hässelby-Vällingby (46) Maria Gamla stan (48) Södertälje (82) Totalt (297) Är motivering till att inleda/ inte inleda utredning rimlig? Ja Nej 57 % 43 % 81 % 1 87 % 13 % 94 % 6 % 71 % 2 53 % 47 % 74 % 26 % Tabell 5. Framgår det i dokumentationen om en risk- och skyddsbedömning har gjorts? Risk- och skyddsbedömning? Nacka (54) Norrtälje (43) Hässelby-Vällingby (46) Maria Gamla stan (48) Södertälje (83) Totalt (304) Ja 56 % 65 % 70 % 85 % 74 % 23 % 65 % Nej 44 % 35 % 30 % 15 % 27 % 77 % 35 % Stora skillnader i kommunernas benägenhet att utreda anmälan Det är stora skillnader mellan kommunerna och stadsdelarna när det gäller att inleda utredning eller inte. Skillnaderna är i vissa fall så stora att det snarare förefaller vara en kulturskillnad eller en ideologisk skillnad, än en skillnad i allvaret i anmälningarna. Som Länsstyrelsen kunnat bedöma är anmälningarna av ungefär samma allvar oavsett kommun, med vissa undantag som i Österåker där polisen valt att anmäla de flesta brott genom en satsning på s.k. nolltolerans. Socialtjänstlagen är en ramlag eftersom möjligheten att anpassa innehållet efter individuella och lokala behov behövs när det handlar om något så komplext som sociala frågor. Samtidigt som det finns ett utrymme för individuella bedömningar och anpassning av lokala

5 förhållanden i respektive stadsdel och kommun så är det ur rättssäkerhetssynpunkt viktigt att socialtjänsten är likvärdig för alla medborgare. Därför är det viktigt att ribban för när man väljer att inleda eller när man väljer att inte inleda utredning inte varierar för mycket mellan olika stadsdelar och kommuner. Här följer en sammanställning av antalet anmälningar, som också varierar starkt, och andelen inledda utredningar. Sammanställning bygger på kommunernas egen redovisade statistik. Tabell 6. Antal anmälningar av andel inledda utredningar pga. anmälan Kommun/stadsdel 2006 antal utredningar inledda % Nacka Norrtälje Södertälje Österåker Hässelby-Vällingby Maria Gamla stan Länsstyrelsens kommentar till kommunernas statistik Under arbetet med granskningsunderlaget har det framkommit att kommuner och stadsdelar arbetar på olika sätt med statistik. Det har varit problematiskt att jämföra kommunerna och stadsdelarnas uppgifter eftersom de är baserade på olika perioder och delvis olika variabler. En del saknar grundläggande uppgifter. Andra saknar uppgifter fördelade på kön. Att samla information om vad man gör i form av statistik underlättar för socialtjänsten att kvalitetssäkra verksamheten samt för Länsstyrelsen att jämföra socialtjänsten i olika kommuner och stadsdelar. Om man upprättar ett system för statistik borde det i längden bli mindre tidskrävande för socialtjänsten att bli utsatt för granskning. Uppgifter fördelade på kön är en förutsättning för att kunna uppfylla kraven på att ha ett jämställdhetsperspektiv i verksamheten. De flesta anmälningarna kommer från polisen De flesta anmälningarna kommer från polisen. De står för närmare hälften av samtliga. Det gäller nästan samtliga kommuner och stadsdelar. I Norrtälje kommer inte så många anmälningar från polisen. I stället står sjukvården för de flesta anmälningarna. I Österåker är polisanmälningarna, som tidigare nämnts, särskilt många. Det beror enligt socialtjänsten på att Österåkers polis inlett ett arbete med s.k. nolltolerans för brott som begås av unga. Även brott, som tidigare inte föranlett polisen att anmäla till socialtjänsten anmäls numera. Se vidare tabell 7.

6 Tabell 7. Fördelning av aktörer som anmäler barn till Socialtjänsten. Nacka (57) Norrtälje (44) Hässelby-Vällingby (45) Maria Gamla stan (48) Södertälje (84) Totalt 308 Vem anmäler? Polis Skola 32 % 14 % 16 % 21 % 40 % 16 % 48 % 15 % 51 % 16 % 77 % 13 % 43 % 16 % Anhörig 18 % 21 % 6 % 3 % 11 % Socialtjänst 16 % 18 % 8 % 11 % 0 % 11 % Sjukvård 25 % 11 % 2 % 6 % 0 % Länsstyrelsen har funnit brister i alla kommuner och stadsdelar, utom en. Länsstyrelsen har efter avslutad granskning begärt åtgärdsplaner från alla nämnder utom Maria Gamla stan, numera Södermalm. Bristerna har huvudsakligen gällt följande områden: nämnden behöver se över sina bedömningar av när utredning av ett barns behov av stöd ska inledas, det behöver tydliggöras om nämnden tagit del av ev. tidigare kännedom om det aktuella barnet och dess familj, nämnden brister när det gäller att motivera ställningstagandet att inte inleda utredning utifrån barnets behov, grundat på en riskbedömning, nämnden brister när det gäller att anmälningar, som gäller barn som redan har akt, ska leda till ett dokumenterat ställningstagande, tiden från det att en anmälan kommer in tills socialtjänsten tar ställning till om den ska leda till utredning är ofta alltför lång. Nämnderna har tagit kritiken på allvar och vidtagit både direkta åtgärder, ändrat rutiner och gjort planer för att rätta till bristerna och därmed öka rättssäkerheten. I flera fall har personalen utökats. Man har också genomfört organisationsförändringar bl.a. tillskapat mottagningsgrupp för att ta emot anmälningar. I de flesta fall kommer också utbildningar att genomföras. Länsstyrelsen har, under hösten 2007, följt upp att planerna verkställs. Länsstyrelsen har också redogjort för och diskuterat granskningens resultat vid kommunbesök i samband med uppdrag 16:4, att påverka kommunerna att planera för resurser. Metod och granskningsunderlag Tillvägagångssätt Länsstyrelsen begärt in listor på anmälningar från de utvalda stadsdelarna och kommunerna. Antalet har anpassats efter mängden anmälningar i respektive stadsdel/kommun. I arbetet har en nationell (länsstyrelsegemensam) granskningsmall använts.

7 Länsstyrelsen har vidare genomfört gruppintervjuer med arbetsgrupper på respektive socialtjänstkontor. Intervjuerna bygger på en intervjuguide med på förhand formulerade frågeområden. Slutligen har Länsstyrelsen begärt och fått in uppgifter på antalet inkomna anmälningar och inledda och ej inledda utredningar om barn 0-18 år under år 2005 och Avgränsning tid och innehåll Granskningen genomfördes under perioden mars-augusti Vidare har kompletterande information hämtats in under hösten Granskningen omfattar både de förhandsbedömningar som lett till att utredning inletts och de som inte lett till att utredning inleds. Regelverk för barnavårdsanmälningar Socialtjänstlagen ställer krav på att socialnämnden i sitt arbete med anmälningar säkerställer att barns behov av skydd och stöd tillgodoses. Enligt 5 kap 1 socialtjänstlagen ska socialtjänsten, i nära samarbete med hemmet, sörja för att barn och ungdomar som riskerar att utvecklas ogynnsamt, får det skydd och stöd de behöver. Socialtjänsten får kunskap om barns eventuella behov antingen genom att vårdnadshavaren ansöker om stödinsatser eller genom att någon annan uppmärksammat barnets behov. För att säkerställa barns rätt till stöd och skydd finns en omfattande lagreglerad anmälningsplikt för myndigheter och verksamma inom yrkesmässigt bedriven verksamhet för barn och ungdom. Även allmänheten uppmanas att vända sig till socialtjänsten om de befarar att ett barn far illa: Var och en som får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd bör anmäla detta till nämnden. Myndigheter vars verksamhet berör barn och ungdom samt andra myndigheter inom hälso- och sjukvården, annan rättspsykiatrisk undersökningsverksamhet, socialtjänsten och kriminalvården är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om något som kan innebära att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Detta gäller även dem som är anställda hos sådana myndigheter (.) gäller också dem som är verksam inom yrkesmässigt bedriven verksamhet som berör barn och unga (SoL 14 kap 1 vår kursivering) Socialtjänstens insatser kan vara av allmän servicekaraktär eller vara behovsbedömda insatser som föregås av en utredning. Om barnet skulle kunna vara i behov av insatser från socialtjänsten ska socialtjänsten alltid inleda en utredning om hur behoven ser ut och hur de ska tillgodoses med, eller utan, stöd av socialtjänsten. Socialnämnden skall utan dröjsmål inleda utredning om vad som genom ansökan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. (SoL 11 kap 1 ) Beslut att utreda eller inte utreda ska alltid baseras på en bedömning av det enskilda fallet, innehållet i anmälan och socialtjänstens tidigare kännedom om det aktuella barnet enligt följande JO beslut:

8 Vad som i det enskilda fallet föranleder socialnämnden att inleda utredning får avgöras efter en bedömning från fall till fall. Bedömningarna huruvida de sakförhållanden som har påkallat utredningen kan leda till någon åtgärd av nämnden [ ] bör ta sikte på innehållet i anmälan och nämndens kännedom om den eller dem som anmälan rör. (JO 1995/96 s 313) Socialstyrelsen har tolkat lagstiftningen i handboken Barn och unga i socialtjänsten när det gäller utredningsskyldigheten i förhållande till serviceinsatser: En principiellt viktig fråga är om en anmälan kan leda till att den unge eller familjen hänvisas till öppna insatser utan utredning eller biståndsbeslut, dvs. service. Kravet på utredning torde vara ovillkorligt när en förhandsbedömning inte kan utesluta att det kan finnas ett behov av skydd eller stöd direkt för barnet. Om det visar sig att behovet bara handlar om stöd till föräldrarna är det möjligt att hänvisa till t.ex. ett föräldrastödsprogram. En viktig förutsättning är dock att hänvisningen görs först sedan handläggaren tagit ställning till att inte inleda utredning. Det får aldrig förekomma någon form av förhandling där familjen samtycker till service för att slippa bli utredd. (Barn och unga i socialtjänsten. Sid. 33) Om socialtjänsten gör bedömningen att inte inleda utredning efter en anmälan ska detta dokumenteras. Datum ska framgå liksom en motivering och namn och befattning på den som gjort ställningstagandet. (SOSFS 2006:5 3 kap 1 ) Detta ska göras oavsett om det finns tidigare handlingar om barnet eller inte. Övrig normgivning Till stöd för tolkningen av socialtjänstlagen har Socialstyrelsen givit ut allmänna råd i form av Anmälan om missförhållanden enligt 14 kap 1 socialtjänstlagen (SOSFS 2003:16), en publikation i serien Stöd i rättstillämpning och handläggning, anmälningsskyldighet om missförhållanden som rör barn. Förhandsbedömning SOSFS 2006:5 3 kap 1 3 p. samt Socialstyrelsens handbok: Barn och unga i socialtjänsten.

9 Tabell 1. Antal av Länsstyrelsen granskade akter Antal anmälningar Totalt Flickor Pojkar Bilaga Nacka (57) Norrtälje (45) Hässelby-Vällingby (46) Maria Gamla stan (48) Södertälje (84) Totalt * *310 anmälningar har granskats. I två fall framgår ej informationen av akten. Tabell 2. Antalet anmälningar totalt under 2005 och 2006 Kommun/stadsdel Nacka Norrtälje Hässelby-Vällingby Maria Gamla stan Södertälje Österåker