Flyktingkrisen och Sveriges roll som Humanitär Stormakt

Transkript

1 Uppsala Universitet Statsvetenskapliga institutionen Statsvetenskap C Flyktingkrisen och Sveriges roll som Humanitär Stormakt En teorianvändande fallstudie om rollkonflikt i svensk politik Kandidatuppsats VT16, 15hp Författare: Amanda Lindestreng Handledare: Niklas Nilsson Antal ord: Antal sidor: 37

2 Innehållsförteckning 1. Inledning 1.2. Syfte och frågeställning 2. Tidigare forskning 3. Teoriavsnitt 3.1. Vad är en roll? 3.2. Att ha och utföra flera roller 3.3. Vad är en rollkonflikt? 3.4. Kriser och deras relationer till rollkonflikter 4. Metod och Design 4.1. Material 4.2. Innehållsanalys Analysverktyg 4.3. Avgränsning 5. Analys 5.1. Regeringens beskrivning av Sverige som humanitär stormakt Den egna föreställningen Omvärldens förväntningar Vad gör Sverige som humanitär stormakt? 5.2. Rollkonflikten 5.3. Efterspelet 6. Avslutande diskussion och slutsatser Referenser 2

3 1. Inledning Tillsammans med andra länder i världen har Sverige under en lång tid stått inför uppgiften att ge människor på flykt skydd. Sveriges migrations- och biståndspolitik är två aspekter av både den nationella och internationella politiken som hjälper Sveriges regering att fortsätta att ge flyktingar skydd. Detta gör regeringen genom att vara en aktör i bemötandet och mottagandet av flyktingar samt genom att ambitiöst verka för ett generöst bistånd. Sverige ska vara en fristad för dem som flyr undan förföljelse och förtryck och tar ett stort ansvar för det internationella skyddet av flyktingar (Regeringen, 2015: 10). Mot bakgrund av flyktingkrisen har Sveriges bemötande och mottagande av flyktingar kommit att bli av större omfattning än någonsin tidigare. Inte sedan andra världskriget har så många människor varit på flykt från krig, förföljelse och förtryck (Oxfam, 2015). Att klara av de utmaningar som följdes av flyktingkrisen var inledningsvis inte någonting som bekymrade regeringen. I oktober samma år fick flyktingkrisen dock en ny innebörd för den svenska regeringen då läget beskrevs som det svåraste i modern tid (Sveriges Radio, 2015). Då inrikesminister Anders Ygeman tillkännagav ett slags kristillstånd och migrationsminister Morgan Johansson bekräftade att Sverige befann sig i den svåraste flyktingsituationen i modern tid (Persson, 2015). Mot bakgrund av att antalet personer som sökte asyl i Sverige kraftigt ökade under 2015 blev utmaningarna för det svenska asylsystemet mycket stora och kraftiga. För att hantera den ökning av asylsökande som flyktingkrisen innebar ökade regeringen finansieringen av flyktingmottagandet genom en större avräkning i biståndsbudgeten. Dessa utmaningar för Sveriges regering både fick och resulterade i stora och snabba förändringar i det politiska landskapet, där regeringen till följd av vändningen i oktober 2015 behövde ta kritiska beslut och dessutom verkställa dessa under en väldigt kort tidsperiod. Flyktingkrisen började allt mer utveckla sig till en kris inom Sveriges gränser. Företrädare för Sveriges regering kunde längre bedriva en politik som innefattade både ett generöst och ambitiöst bistånd och samtidigt ett humant och öppet flyktingmottagande. För att hantera och bemöta den kritiska situationen prioriterade företrädare för regeringen flyktingmottagandet framför biståndspolitiken. De krav som flyktingkrisen ställde krävde ett beteende av regeringen som kolliderade med existerande åtaganden. Som ett resultat av denna hantering uppstod en rollkonflikt inom Sveriges roll som humanitär stormakt. 3

4 1.2. Syfte och frågeställning I ljuset av den pågående flyktingkrisen med det största antalet människor på flykt sedan andra världskriget förändras inte endast politiska realiteter, utan även upplevda roller utmanas. Uppsatsen tar sin ansats i att den förutsätter att det har uppstått en rollkonflikt inom Sveriges roll som humanitär stormakt, något som kommer att analyseras, presenteras samt argumenteras för i analysavsnittet. Syftet med uppsatsen är att undersöka hur den rollkonflikt som uppstått i samband med flyktingkrisen hanterats av företrädare för regeringen. Mot bakgrund av detta lyder frågeställningen: Hur har företrädare för regeringen hanterat den rollkonflikt som uppstått i samband med flyktingkrisen? 2. Tidigare forskning I Brommesson och Ekengrens (2011) samlingsverk Sverige i världen studeras svensk utrikespolitik i ljuset av en allt mer globaliserad politisk situation. I Sverige i världen studeras Sverige som en aktör i den internationella politiken. Sverige är en internationell politisk aktör och tar aktivt ställning i globala frågor och utmaningar (Brommesson och Ekengren 2011: 9) Författarna menar att globala frågor och utveckling är intressanta fenomen att studera i och med att de har fått ett allt breda anslag som inkluderar allt från humanitärt katastrofhjälp till mänskliga rättigheter och demokrati (Brommesson och Ekengren, 2011: 13). Svensk utrikespolitik i ett historiskt perspektiv av Ulf Bjereld (2011), presenterar svensk utrikespolitik och den svenska profileringen i frågor kring svensk utrikespolitik i ljuset av en allt mer globaliserad politik. Bjereld menar att Sverige inte alltid har varit en aktiv del i världspolitiken. Utan det var först i början av 1960-talet som den svenska utrikespolitiska profilen förändrades. Från att tidigare ha fört en återhållsam utrikespolitik började Sverige aktiv ta del av världspolitiken. Den aktiva utrikespolitiken handlade först och främst inte om att den svenska aktiviteten ökade, utan istället var det innehållet i den svenska politiken som förändrades. Den nya utrikespolitiken tog sig i huvudsak två uttryck. För det första började Sverige mer öppet kritisera andra stater i betydligt större utsträckning än vad de hade gjort 4

5 tidigare. För det andra fick stödet för tredje-världen länder och deras krav på reformer en betydligt starkare ställning i den svenska utrikespolitiken (Bjereld, 2007: 42). Odén och Stålgren skriver i Sverige och internationellt utvecklingssamarbete (2011), om Sveriges biståndspolitik och det utvecklingssamarbete Sverige har drivit sedan 1970-talet. I Sverige och internationellt utvecklingssamarbete menar författarna att med anledning av att svensk biståndspolitik har förändrats genom åren är det svårt att tala om den svenska biståndspolitiken (Odén och Stålgren, 2007:174). Trots detta identifierar författarna många faktorer som utmärker Sveriges biståndspolitik. Bland annat finns det två solidariska motiv för bistånd (Odén och Stålgren, 2007: 170). Det första är det humanitära imperativet som syftar på att det är en grundläggande mänsklig skyldighet att sträcka ut en hjälpande hand till behövande. Det andra motivet är tanken att den svenska välfärdspolitiken inte får stanna vid Sveriges gränser utan även inkludera den tredje världen (Odén och Stålgren, 2007: ). Ett annat utmärkande drag är frågan om biståndets nivå som alltid har haft en framträdande roll i den politiska debatten. Bland annat är enprocentsmålet ett internationellt etablerat kännetecken för svensk biståndspolitik. Det var nämligen efter riksdagens beslut 1968 om att biståndet skulle utgöra 1 procent av bruttonationalinkomst (BNI) som det svenska biståndet mycket snabbt växte fram för att sedan dess ligga på den internationellt fastslagna procentsnivån (Odén och Stålgren, 200: 176). Den svenska biståndspolitiken har inte endast växt fram i den nationella kontexten, utan även i den internationella. För med anledning av att globala konsekvenser blir allt synligare runt om i världen blir det svårare att upprätthålla skillnaden mellan deras och våra problem. Som ett resultat av detta menar författarna att det idag pratas om ett upplyst egenintresse som motiv till biståndet. Detta motiv går ut på att mänskligheten har en gemensam problembild som endast kan lösas tillsammans och där biståndspolitiken spelar en viktig roll (Odén och Stålgren, 2007: 171). Bertilen Odén presenterar i Biståndets nya spelregler Parisdeklarationen och Sveriges roll för att minska fattigdomen (2008) Sveriges biståndspolitik, migrationspolitik och det internationella utvecklingsarbetet. I Biståndets nya spelregler skriver Odén (2008: 52) om kopplingen mellan svensk bistånds- och migrationspolitik, där han bland annat presenterar hur biståndsbudgeten sedan många år tillbaka används för att finansiera flyktingmottagande i Sverige. Det beror på att biståndsanslaget används för att finansiera verksamheter utöver det övergripande målet för svenskt bistånd. För att få finansiera andra verksamheter med hjälp av biståndsbudgeten måste den hållas inom OECD/DAC:s internationella riktlinjer om vad som 5

6 får definieras som bistånd (Odén, 2008: 51). Många kritiska röster har höjts till följd av att regeringen finansierar flyktingmottagandet genom att räkna av från biståndet. Dessa kritiker menar att Sverige förvisso ska driva en generös flyktingpolitik, men att denna ska finansieras med medel som är avsatta för migrationspolitiken. Odén (2008: 52) förklarar att detta beror på att med detta system blir biståndet beroende av storleken på flyktingströmmen till Sverige, vilket försvårar möjligheterna att göra biståndet förutsägbart och således uppfylla internationella åtaganden. Sverige i världen (Brommesson och Ekengren, 2011) och Biståndets nya spelregler Parisdeklarationen och Sveriges roll för att minska fattigdomen (Odén, 2008) presenterar tidigare forskning som ger oss förståelse av svensk inrikes- och utrikespolitik, bistånds- och migrationspolitik och hur dessa är kopplade till både den nationella och internationella arenan. Forskningen ger dessutom en inblick i kopplingen mellan bistånds- och migrationspolitik och den svenska självbilden. En gemensam nämnare för den tidigare forskning som presenterats är att samtliga förklarar Sveriges roll i ett internationellt sammanhang samt varför och på vilket sätt Sverige tar ansvar i utrikespolitiken och i en allt mer globaliserad politik. 3. Teoriavsnitt Rollteori introducerades (inom utrikespolitisk analys) på 1970-talet och används för att studera staters beteende inom internationell politik. Rollteori tog in den subjektiva dimensionen av utrikespolitik genom att studera staters upplevda roller och hur dessa kunde hänga ihop med utrikespolitisk beteende, som sedan introducerades som konceptet roll av KJ Holsti (Aggestam, 2006: 12). Rollteori undersöker de roller som individer, stater och andra antar (Wehner och Thies, 2014: 411). Rollteori är ett särskild givande tillvägagångsätt för detta forskningsproblem och fall. Det beror på att det rollteoretiska perspektivet är anpassat för att studera utrikespolitisk beteende genom ny forskning Vad är en roll? Inom rollteori görs en distinktion mellan olika aspekter av en roll role expectations, role conceptions och role performance, översatt rollförväntningar, rollkonceptioner, rollutförande. 6

7 Rollförväntningar och rollkonceptioner tillskrivs benämningarna alter respektive ego. Rollförväntningar (alter) avser de förväntningar som utomstående aktörer föreskriver och förväntar sig av en aktörs agerande (Aggestam 2006: 18), medan rollkonceptioner (ego) avser en aktörs uppfattning och deras förväntningar om deras egna roller (Harnish, 2011: 8). Rollutförande refererar sedan till det agerande en aktör utför eller bör utföra med utgångspunkt i egna rollkonceptioner (Aggestam 2006: 20). En roll kan bestå av olika delar, så kallade komponenter. Dessa komponenter består av värderingar och normer som tillsammans utgör själva rollkonceptionen. Rollen kan således utgöra en mer generell sådan där komponenterna tillsammans skapar rollkonceptionen. Ett exempel är EUs roll som normativ stormakt. Rollen innehåller många olika värderingar och normer som tillsammans utgör EUs egen föreställning av rollen (Bengtsson och Elgström, 2012: 94). För att förstå varför roller har bäring i utrikespolitiken är det av vikt att förstå vem som innehar rollen. Att roller är ett socialt koncept innebär att de bildar någonting som är gemensamt för ett antal individer, som i detta fall är en politisk elit. Trots att dessa olika aspekter av rollen refererar till specifika fenomen och processer, är de nära sammanlänkade. Roller uppstår nämligen i sociala samspel mellan egna rollkonceptioner (ego) och andras rollförväntningar (alter) (Harnish, 2011: 8), och rollutförande kan i stor utsträckning förklaras av rollkonceptioner som en aktör har (Breuning, 2011: 24). Rollutförande kan dessutom förklaras som ett resultat av rollförväntningar, nämligen att de som utför en roll gör det för att de har lärt sig vilket beteende som förväntas av dem (Aggestam 2006: 18). Med utgångspunkt i Lisbeth Aggestam figur 1.1 Analytical framework for role analysis (Aggestam 2006: 26), har en illustration gjorts av hur vi kan förstå vad en roll är och hur de specifika fenomenen och processerna hänger samman. Figur 1. Aktör (innehar rollen) Rollkonceptioner (ego) Rollutförande (Beslut och agerande) Rollförväntningar (alter) 7

8 3.2. Att ha och utföra flera roller Inom det rollteoretiska perspektivet kan stater ha och utföra flera roller (Holsti, 1970: 277). Mot bakgrund av att stater kan ha och utföra flera roller är det svårt att förutse mer exakt vilken roll som väljs och vilka särskilda mål som är kopplade till just detta val (Aggestam, 2006: 20). I analysen av empirin är det dock endast en roll som är i fokus, även om den inbegriper flera komponenter. På samma sätt som stater kan ha och utföra flera roller är även dessa komponenter kopplade till svårigheten att förutse vilken som väljs och vilka mål som är kopplade till valet. Särskilt intressant är att rollteori både kan förklara stabilitet och förändring (Nilsson, 2015: 34) Att roller är stabila och inte ständigt i förändring är av stor vikt inom rollteori. Om rollkonceptioner ständigt var fluktuerande och i förändring så skulle beslutsfattare ha svårt att vara konsekventa i sitt agerande, således agera i enlighet med sina roller (Aggestam, 2006: 22). Rollteori förväntar sig vanligtvis en avsevärd grad av motståndskraft för förändring (Nilsson 2015: 34), vilket ger ett perspektiv som gynnar varaktighet i utrikespolitiken. För i samband med att aktörer förbinder sig att anta dessa roller blir således avvikelser från dessa beteenden kostsamma och potentiellt skadliga (Nilsson, 2015: 24). Det faktum att det inte framgår vilken roll som väljs och vilka särskilda mål som är kopplade till just detta, samt avvikelser från roller, bildar exempel på potentiellt kostsamma och potentiellt skadliga beteenden. Europeiska Unionen (EU) är ett exempel på hur avvikelser från roller kan få för konsekvenser. EU är i stor utsträckning känd som en normativ stormakt som står för värden som fred, mänskliga rättigheter och demokrati, tillsammans med ett normativt mål att sprida dessa värden även utanför unionen (Bengtsson och Elgström, 2012: 94). Till följd av en inkonsekvent politik och ett inkonsekvent rollutförande är dock EUs agerande endast delvis sedd som legitimt utanför själva unionen, vilket innebär att EU uppfattas som att de säger en sak och gör en annan (Bengtsson och Elgström, 2012: 106). Ett annat exempel är att de motstridiga intressen som finns inom EU hos medlemsländerna leder till en ihållande konflikt mellan och inom rollen som normativ stormakt och på sikt leda till att EU behöver förändra rollen (Ibid, 2012). Mot bakgrund av de empiriska exemplen är det av vikt att förstå att rollkonceptioner mellan eller inom roller inte nödvändigtvis är kompatibla. Inte heller behöver rollförväntningar (alter) 8

9 och rollkonceptioner (ego) vara förenliga. Det betyder att spänningar kan uppstå (Breuning, 2011: 32). Om detta sker kan rollkonflikter uppstå (Nilsson 2015: 42) Vad är en rollkonflikt? Rollkonflikter uppstår ur motstridande rollkonceptioner eller rollförväntningar. Sådana konflikter är förekommande när flera inkompatibla roller hamnar i konflikt med varandra, men det kan även uppstå inom en roll mellan olika komponenter (Nilsson, 2015: 50). Harnish et al. (2011) beskriver två typer av rollkonflikter. En intra-rollkonflikt uppstår när en konflikt mellan olika konstituerande komponenter värderingar och normer som ryms inom en och samma roll uppstår. I denna typ av rollkonflikt uppstår således inte konflikten mellan olika roller. Utan istället är det komponenterna av själva roller som hamnar i konflikt med varandra. En intra-rollkonflikt uppstår i själva ego-delen av rollen, hos en aktörs rollkonception. En sådan konflikt kan uppstå antingen mellan olika rollkonceptioner, eller inom en rollkonception mellan olika komponenter (Harnish et al. 2011: 256; Nilsson 2015: 49). Inter-rollkonflikter uppstår när icke-kompatibla, konkurrerande eller motstridiga rollförväntningar uppstår mellan ego och alter (Harnish et al. 2011: 256). När en rollkonflikt uppstår är sannolikheten stor att aktören börjar söka efter potentiella förändringar (Aggestam 2006: 23). För i samband med att en rollkonflikt uppstår skapas ofta ett behov av förändring, vilket antingen kan ske genom att aktörer aktivt förändrar eller anpassar sitt beteende. Somliga förändringar är knappt märkbara, andra mer djupgående. Role adaption, översatt rollanpassning, uppstår när en aktör inte nödvändigtvis behöver förändra rollen, men istället behöver anpassa sig till den aktuella kontexten genom att förändra strategier eller instrument för att utföra en roll. Rollanpassning används främst när rollen i huvudsak reglerar beteende och där rollen inte nödvändigtvis har djupgående effekter för aktören (Harnish, 2011: 10). Anpassning kan ske genom att en aktör antingen ökar eller minskar användandet av särskilda instrument för att utföra rollen, förändra hur och i vilken ordning dessa används eller förändra på vilket sätt det problem som utgör rollkonflikten uppfattas. Mer djupgående förändringar som kan ske är genom role learning, översatt rollinlärning. Rollinlärning uppstår när en aktör via observationer eller erfarenheter börjar se över, förändra, sin nuvarande rollkonception eller när aktören utvecklar helt nya sådana (Harnish, 2011: 10). Med förändring menas något mer djupgående där aktören till exempel måste avsäga sig en roll eller börja spela en ny. Både 9

10 en förändring genom rollinlärning eller en anpassning genom rollanpassning, i samband med att stater har och utför flera roller, kan innebära att stater successivt väljer att framhäva andra rollkonceptioner (Breuning, 2011:32). Ett tredje förhållningssätt till förändring är role transformation, översatt rollomvandling. Det sker när en aktör förändrar identitet och således även intressen (Harnish et al, 2011: 253). Vad som skiljer dessa förändringar åt är graden av förändring. De kan tillskrivas en tregradig skala av hur allvarliga och djupgående förändringarna är. Från rollanpassning där själva strategierna och instrumenten för att utföra rollen behöver förändras, rollinlärning där aktören behöver avsäga sig rollen och slutligen till rollomvandling där själva identiteten och intressena måste förändras och där nya sådana ska växa fram. Källan till dessa rollförändringar kan vara interna, externa eller både och. De kan förekomma inom stater och samhällen, likaså genom samverkan mellan stater och samhällen med andra (Harnish et al, 2011: 253) Kriser och deras relationer till rollkonflikter En kris utgör en miljö definierad av osäkerhet, hot mot centrala värden och tidskompression. Inom rollteori kan en sådan situation utmana rollkonceptioner (Nilsson 2015: 46). Inom rollteori är kriser särskilt intressanta med anledning av att dessa kan utgöra en situation som kan ge upphov till situationer i vilka aktörer ställs inför en osäker miljö som kräver ett beteende som kolliderar med existerande åtaganden. En miljö i vilken en aktör måste prioritera eller ta beslut huruvida de ska möta de krav som situationen ställer eller välja att agera i enlighet med vad de tidigare åtagit sig. Under dessa omständigheter kan en aktör behöva agera i konflikt mellan ego och alter och således behöva agera i motsättning till existerande rollkonceptioner eller rollförväntningar. En ytterligare aspekt är att aktören behöver prioritera en roll över en annan (Harnish et al. 2011: ). Ett lyckat genomförande av rollkonceptioner (ego) under svåra omständigheter kan stärka dess legitimitet och trovärdighet, samtidigt som ett misslyckande att leva upp till rollförväntningar (alter) snarare kan underminera dess trovärdighet (Nilsson 2015: 48). 10

11 4. Metod och Design För att klargöra uppsatsens upplägg och således göra tillvägagångssättet transparant kommer det empiriska materialet och den analytiska metoden att diskuteras i detta kapitel. Anknytningen mellan frågeställning, det teoretiska ramverket och metoden är viktig för att ge en tydlig bild av hur analysen görs. Mot bakgrund av att studien har inneburit övervägningar vad det gäller metod och materialet kommer även alternativa tillvägagångssätt att belysas och en diskussion kring potentiella problem med den valda metoden att föras. Genom en detaljerad och intensiv undersökning där fokus ligger på ett enda fall tillåter fallstudiens design att få en djupare förståelse för ett specifikt fall (George och Bennett, 2005:5). I denna fallstudie riktas uppmärksamheten mot ett enda fall, nämligen en rollkonflikt som uppstår i samband med en kris. Med bakgrund av att undersökningen är en fallstudie postulerar jag att mitt fall tillhör en klass av fall och således att min ansats kan vara mer allmängiltig och applicerbar på även andra frågor. Jag gör således en ansats att kunna generalisera utifrån min studie och ge ett intressant bidrag för att förstå andra fall där det kan finnas liknande konflikter. Viktigt att poängtera är att studien inte syftar till att göra slutsatserna applicerbara, utan snarare belysa att det fenomen vi undersöker rollkonflikt antagligen är mer allmänt förekommande. Det finns både andra fall och andra ansatser att ta än vad just denna studie gör. Ett fall inom försvarspolitiken skulle kunna analyseras på motsvarande sätt, exempelvis genom att titta på den kris som utlöstes efter terrordåden i Paris under hösten 2015 eller utifrån ett nationellt perspektiv och således titta på en inrikespolitisk kris. I denna uppsats berör dock den empiriska analysen endast den rollkonflikt som har uppstått i samband med flyktingkrisen. Detta är ett intressant fall att studera ur flera aspekter. Dels är det aktuellt i tiden och dels ger en nyanserad bild av hur den svenska regeringen hanterar en rollkonflikt i ljuset av en kris. Undersökningen är även en teorianvändande fallstudie, vilket innebär att jag studerar det empiriska problemet genom att använda mig av rollteori. Det finns andra möjliga ansatser att göra på detta fall, bland annat genom konstruktivistiska teorier om sociala identiteter. Valet av att använda sig av rollteori beror på att teorin är mer anpassad för just utrikespolitiskt beteenden genom ny forskning, och blir således ett särskild givande tillvägagångsätt för detta forskningsproblem och fall. Det rollteoretiska perspektivet skapar en inblick i både den 11

12 inrikespolitiska- och utrikespolitiska kontexten och kan således hjälpa oss att förstå Sveriges uppfattning av dess roll i det internationella systemet. Dessutom ger rollteori en förståelse för hur det har kunnat uppstå en konflikt inom rollen som humanitär stormakt, och vilken betydelse flyktingkrisen har i detta fall. Syftet med en teorianvändande fallstudie är att systematiskt och noggrant studera materialet. Med det teoretiska ramverket som analytiskt verktyg kommer analysen att fungera tolkande av materialets innehåll men också dess innebörd. Teorin används nämligen som ett verktyg för att analysera det empiriska materialet och fungerar således som ett par teoretiska glasögon, vilket gör att uppsatsens frågeställning kan besvaras. Detta återkommer jag till i avsnittet analysverktyg Material Det empiriska materialet är hämtat från riksdagsdebatter och officiella uttalanden från regeringen, mellan oktober 2014 och april Urvalet har i första hand gjorts efter sökningar på och läsning av riksdagsdebatter och offentliga uttalanden som behandlar flyktingkrisen utifrån när företrädare för regeringen har uttalat sig i samband med frågan om avräkningar från biståndsramen och frågan om flyktingmottagning. I det empiriska materialet finns företrädare för regeringen som statsminister Stefan Löfven, finansminister Magdalena Andersson, utrikesminister Margot Wallström, biståndsminister Isabella Lövin och migrationsminister Morgan Johansson. Valet av just dessa företrädare för regeringen beror på att de är de huvudsakliga talespersonerna för regeringen i dessa frågor och att de uttrycker regeringens gemensamma linje Innehållsanalys Innehållsanalysen används framförallt vid kvantitativa textanalyser där syftet är att mäta eller räkna förekomsten av specifika företeelser i det empiriska materialet. Det kan även inkludera de analyser som systematiskt beskriver ett textinnehåll. Kvalitativa innehållsanalyser, i kontrast till den kvantitativa, syftar till textanalyser där kvalitativa tolkningar är i fokus (Boréus och Bergström, 2012: s.50). För att besvara frågeställningen kommer jag att använda mig av en kvalitativ innehållsanalys. Syftet med detta tillvägagångsätt är att finna bakomliggande teman i analysmaterialet som kan säga oss något om helheten av empirin. Det som söks är manifesta inslag i texter, men sökandet av dessa används även för att komma åt det inte fullt utsagda (Bergström och Boréus, 2012: 51). Att komma åt det inte fullt utsagda 12

13 kan vara intressant för att finna viktiga inslag i empirin som inte förekommer explicit men som är essentiella för analysen. En annan fördel med kvalitativa innehållsanalyser, till skillnad från kvantitativa innehållsanalyser, är att det viktigaste inte är hur många gånger någonting sägs, utan hur något sägs (Bergström och Boréus, 2012: 80) Detta kräver således tolkningar av det empiriska materialet. För att kunna göra konsekventa tolkningar i det empiriska materialet har ett analysverktyg konstruerats. En kvalitativ analys av detta slag används med anledning av att den grundar sig i idén om att skapa en helhetsförståelse av den rollkonflikt som har uppstått i samband med flyktingkrisen, genom att noggrant läsa igenom materialet för att sedan välja ut specifika delar och citat som illustrerar denna helhetsförståelse som läsningen genererar. Samtidigt är det viktigt att inte gå miste om det komplexa och varierande i det studerade fallet, varför analysverktyget som är uppdelat efter olika teman är ett lämpligt tillvägagångsätt Analysverktyg Utifrån teoretiska begrepp från rollteorin har ett verktyg för att analysera empirin konstruerats. Det består av teman rollteoretiska begrepp och indikatorer som gör de teoretiska begreppen observerbara i empirin. Syftet med detta analytiska redskap är att synliggöra de uttalanden och innehållet i dessa som är viktiga för analysen, identifiera vilka som är mindre viktiga, liksom hur vi kan förvänta oss att dessa hänger samman. Utifrån de indikatorer som syftar till att göra de teoretiska begreppen mätbara analyserar jag det empiriska materialet för att sedan dela in dessa under nedanstående teman. Utifrån materialet tas bakomliggande teman fram där dess innehåll i dessa teman kan analyseras och relateras till det teoretiska ramverket för att sedan kunna placeras i ett teoretiskt sammanhang. Genom att sätta ihop det som framkommer vid läsningen av materialet till de valda teoretiska begreppen teman kan frågeställningen angripas, förstås och besvaras. På det vis är frågeställningen utgångspunkten i denna analys, begrepp från det teoretiska ramverket de verktyg som strukturerar upp denna och hjälper till att få frågeställningen besvarad. Analysverktyget ser ut som följande: 13

14 Rollkonception Tema/ Teoretiska begrepp Indikator Den egna föreställningen av rollen Rollförväntningar Omvärldens förväntningar Rollutförande Vad som bör göras med utgångspunkt i rollen Rollkonflikt Role adaption Role learning Role transformation En konflikt som uppstår inom och mellan inkompatibla roller Nya strategier antas för att anpassa rollen till den aktuella kontexten Rollkonceptioner förändras eller så skapas nya sådana Identitet och intresse förändras för att ge plats för ny roll 14

15 4.3. Avgränsning I det empiriska materialet tittar jag enbart på företrädare för regeringen ansvariga ministrar samt hur de har uttalat sig officiellt i frågan, med fokus på flyktingmottagningens och biståndspolitikens relation till flyktingkrisen. Denna avgränsning är en fruktbar ansats eftersom den visar på rollkonfliktens avtryck i regeringens politik och hur dess företrädare uttalar sig officiellt. Jag går således inte in på beslutsfattandeprocesser för att undersöka hur rollkonflikten hanteras i interna överläggningar. Att avgränsa uppsatsen metodologiskt är naturligt, då det finns många andra tillvägagångssätt. Ett sådant skulle kunna vara att studera en eventuellt intern konflikt inom regering som ett resultat av att partierna, miljöpartiet och socialdemokraterna, skiljer sig i frågan om avräkningar i biståndet där det ena partiet starkt motsätter sig detta. I denna uppsats handlar det dock uteslutande om hur företrädare för regeringen hanterar rollkonflikten i samband med flyktingkrisen. Det empiriska materialet är hämtat mellan oktober 2014 och april 2016 med skiljepunkt oktober Det finns tre syften med denna avgränsning. Det första beror på att den nuvarande regeringen tillträdde först oktober Det andra är att den nuvarande regeringen i oktober 2015 började tala om flyktingkrisen som en kris inom Sverige. Oktober 2015 blev en vändpunkt där regeringen började bedriva en förändrad policy som kom att beröra både bistånds- och migrationspolitiken och således även rollen som humanitär stormakt. Denna avgränsning är även av stor vikt med anledning av att den utgör en tidpunkt som bidrog till varför rollkonflikten uppstod. Det tredje är att flyktingkrisen fortfarande är pågående under nuvarande år 2016 vilket gör det lämpligt att avgränsa materialet till april 2016 då uppsatsen påbörjades. 15

16 5. Analys Analysen består av tre delar. Den första delen av analysen undersöker Sveriges roll genom att analysera de egna föreställningarna, omvärldens förväntningar och Sveriges agerande i ljuset av flyktingkrisen. Den andra delen studerar vilken inverkan krisen har haft samt undersöker den rollkonflikt som uppstått i samband med flyktingkrisen. Den tredje delen av analysen undersöker om det går att se några förändringar i rollen till följd av den rollkonflikt som har uppstått i samband med flyktingkrisen. 5.1 Sverige som humanitär stormakt Sverige är en humanitär stormakt (Wallström, ). Som humanitär stormakt värnar Sverige om att bedriva en solidarisk politik, genom dels att upprätthålla både ett generöst bistånd och flyktingmottagande. Sverige är ett av de länder i världen som lägger allra mest av sin bruttonationalinkomst (BNI) på bistånd. Samtidigt som rätten till asyl, en möjlighet att fly till och bosätta sig i Sverige, måste garanteras (Lövin, ). Rollen som humanitär stormakt utgör en mer generell roll som rymmer flera värderingar och normer. Inom denna roll ryms två komponenter som utgör dessa normer och värderingar. Dessa två komponenter är Sverige som generös biståndsgivare samt Sverige som ett humant och öppet land med generös flyktingmottagning. Det är av stor vikt att skilja på dessa två inom den mer generella rollen, av flera anledningar. För det första är det viktigt att skilja dessa åt eftersom stater just kan ha och utföra flera roller. Rollen som humanitär stormakt blir således en mer generell sådan, som innefattar andra värderingar och normer. I detta fall hur Sverige ska agera som en generös biståndsgivare och garantera ett likaså generöst flyktingmottagande. För det andra, vilket följer av den första, kan det existera olika uppfattningar och förväntningar om dessa komponenter inom den mer generella rollen. Det finns å ena sidan en föreställning om hur Sverige ska agera inom ramen som biståndsgivare, å andra sidan hur Sverige ska agera inom ramen som ett öppet land för de som flyr och söker asyl i Sverige. Rollen som humanitär stormakt kan givetvis innefatta andra normer, värderingar och komponenter än dessa två. I denna undersökning är det dock dessa komponenter som studeras. 16

17 Sveriges roll som humanitär stormakt består av den egna föreställningen samt omvärldens förväntningar på denna, och givet dessa två på vilket sätt Sverige bör agera Den egna föreställningen Solidaritet är det uttryck som förekommer när regeringen beskriver den egna föreställningen av rollen som humanitär stormakt. Att Sverige är solidariskt och bedriver en solidarisk politik är inget ett nytt fenomen. Utan Sverige har en tradition av solidaritet (Wallström et al ). Det är således en integrerad del av vilka vi är och vilka vi vill vara. Denna tradition av solidaritet är en del av regeringens föreställning av sin egen roll och grundar sig i att Sverige driver en solidarisk politik som både ser innanför och utanför gränserna. Sverige hjälper till, bidrar och tar sitt ansvar. Finansminister Magdalena Andersson uttrycker detta explicit: Vi i Sverige har en lång och stolt historia att luta oss tillbaka på. Att ställa upp för andra i akuta krissituationer är en central del av svenskheten och den svenska historien (Andersson, ). Sverige hjälper de som är i nöd. Att Sverige hjälper till, bidrar och tar sitt ansvar för att hjälpa de som är i nöd är en del av hur Sverige har agerat under många decennier. Dessa attribut har dessutom kommit att bli en del av svenskheten, således ett kulturellt betingat fenomen hur vi är, hur vi agerar och vad vi står för. Sverige är solidariskt. I denna föreställning av solidaritet förekommer även att Sverige står upp för humana värderingar och mänskliga rättigheter Det är nämligen Sveriges skyldighet och solidariska ansvar (Lövin, ). För övrigt ska vi vara oerhört stolta över svensk biståndspolitik och asylmottagande. Vi står upp för mänskliga rättigheter och humana värderingar i världen (Lövin, ) Regeringens egen föreställning av sin roll rymmer många komponenter som värderingar och normer. Bland dessa finns den svenska biståndspolitiken och flyktingmottagandet. Dessa två har kommit att bli en integrerad del av den svenska rollen som humanitär stormakt ett land som står upp för solidaritet, mänskliga rättigheter och humana värderingar. Sveriges roll som 17

18 humanitär stormakt bygger på att Sverige är en av världens största biståndsgivare. 1 Nämligen att Sverige är den femte största biståndsgivaren i världen. 2 Dessutom är Sveriges roll som humanitär stormakt beroende av att Sverige är ett humant och öppet land för de som söker sin tillflykt från länder det inte längre går att bo i (Wallström, ). 3 Solidariteten och den tradition som ligger till grund för denna tillskriver ett värde för de två komponenterna inom rollen som humanitär stormakt. Dessutom är den etablering som denna tradition av solidaritet innebär en solid grund för rollen som humanitär stormakt. Tillsammans skapar dessa attribut den egna föreställningen av Sverige som humanitär stormakt. Regeringens beskrivning av den egna föreställning av sin roll som humanitär stormakt inbegriper till stor utsträckning komponenterna som både generös biståndsgivare och ett land med human och öppen flyktingmottagning. Den baseras på en skyldighet att garantera dessa och ett solidariskt ansvar att se till att dessa fortsättningsvis utgör en del av regeringens föreställning av rollen som humanitär stormakt. Det betyder följaktligen att föreställningen av rollen baseras på att Sverige historiskt sett har ställt upp för andra i akuta krissituationer. Regeringen, och kanske även tidigare regeringar, har förbundit sig med denna, och i och med detta har den egna föreställningen som regeringen beskriver den kunnat bestå i tid och rum. Att rollen som humanitär stormakt länge har fått utgöra en essentiell del av den svenska utrikespolitiken och således den svenska självbilden skulle kunna förklara hur regeringen kan tänkas hantera krissituationer och liknande förhållanden där normer och värderingar som ryms inom denna roll behöver användas eller till och med angrips Omvärldens förväntningar Sveriges roll som humanitär stormakt är inte isolerad från omvärldens förväntningar. Trots detta manifesteras dessa förväntningar inte uttryckligen i varken riksdagsdebatter eller officiella uttalanden från regeringen att så föreligger. Varför pratar regeringen då inte om det? Det kan vara så att det faller sig mer naturligt att omvärldens förväntningar blir mer implicita 1 Migrationsminister Morgan Johansson ( ) uttalar sig liknande och menar att det inte får glömmas att Sverige är ett av de länder som ger allra mest i bistånd och framförallt till humanitärt bistånd, och att Sverige har varit det i årtionden. 2 Sveriges samlade humanitära bistånd var under 2015 drygt 5 miljarder kronor, vilket utgjorde cirka 3,2 % av det globala humanitära stödet. Det gjorde Sverige till den femte största humanitära bilaterala givaren efter USA, Tyskland, Storbritannien och Japan (Regeringen, ) 3 Statsminister Stefan Löfven ( ) uttalar sig även om detta i regeringsförklaringen. Löfven menar dels att Sverige välkomnar de människor som flyr, dels att Sverige fortsätter att vara en av världens största givare av humanitärt bistånd. 18

19 som ett resultat av att det som förekommer i riksdagsdebatter och från officiella uttalanden från företrädare för regeringen snarare uttrycker sig mer explicit i den mening att de fokuserar på vad vi vill göra och vilka vi är. Dessutom är rollförväntningar ett svårtolkat begrepp. Det faller sig således naturligt att rollförväntningar blir mer implicita i empirin, vilket betyder att denna del av analysen kräver lite extra tolkning. Genom tolkning avser jag att finna det implicita i företrädare för regeringens uttalanden för att på så vis precisera vilka rollförväntningar på Sveriges roll som humanitär stormakt som finns och vilka uttryck de tar. När människor söker sig till Sverige ger vi dem den möjlighet till skydd och prövning som de har rätt till. Det är vår skyldighet och vårt solidariska ansvar. Vi har inte ekonomiska skäl för att inte fullfölja vårt ansvar när människor söker sig till Sverige för att få skydd undan krig, konflikter och förtryck (Lövin, ). Den internationella flyktingkrisen påverkar inte endast de länder där människor behöver tvingas fly ifrån, utan även de länder som människor flyr till och igenom. När människor flyr och söker sig till Sverige är det enligt regeringen Sveriges skyldighet och solidariska ansvar att ge dessa möjligheter till skydd och prövning. Genom att tolka citatet framgår det, förvisso inte explicit, att det finns förväntningar om vilket ansvar Sverige har i denna kris. Enligt regeringen har Sverige nämligen inte (ekonomiska) skäl nog att inte fullfölja det ansvar Sverige har i denna flyktingsituation. Med anledning av att rollförväntningar är ett svårtolkat begrepp blir således denna analys subjektiv i den bemärkelsen att någon annan skulle tolka detta annorlunda. Ytterligare en tolkning av omvärldens förväntningar förekommer i utrikesminister Margot Wallström uttalande: Det Sverige bidrar med har välkomnats av hela världen, både att ta emot flyktingar och att hjälpa till med humanitära och politiska lösningar (Wallström, ). Att världen välkomnar Sveriges bidrag i flyktingkrisen kan tänkas vara en del av omvärldens förväntningar. Det manifesteras inte uttryckligen i varken citatet eller Wallströms anföranden, men detta citat är intressant i den betydelsen att det genom tolkning går att komma åt det inte fullt utsagda från företrädare för regeringen. En tolkning av detta outsagda skulle kunna vara att det faktum att omvärlden välkomnar Sveriges bidrag i den internationella kris som 19

20 flyktingsituationen innebär även inbegriper tidigare, och redan etablerade, förväntningar på att Sverige ska ta ansvar i akuta krissituationer. Företrädare för regeringen agerar på det vis de gör för att de har lärt sig att det förväntas av dem. Att roller är sociala fenomen och således skapas genom sociala samspel mellan den egna föreställningen och omvärldens förväntningar kan säga oss något om varför denna tolkning kan säga oss något om omvärldens förväntningar i både biståndsminister Lövins och utrikesminister Wallström anföranden, och varför denna tolkning är av vikt i ljuset av flyktingkrisen och Sveriges roll. Enligt det teoretiska ramverk ska då Sveriges roll som humanitär stormakt ha skapats genom sociala samspel mellan företrädare för regeringens egen föreställning och omvärldens förväntningar. Trots att omvärldens förväntningar inte explicit manifesteras i riksdagsdebatterna eller i de officiella uttalandena från företrädare för regeringen är det mycket som pekar på att omvärldens förväntningar inte endast existerar, utan att de även har en effekt på regeringens rollkonception och rollutförande. Regeringens beskrivning av att Sverige ska fullfölja sitt ansvar indikerar att det kan finnas förväntningar från en andra part som de själva vill uppfylla. Det är av vikt att förstå att dessa tolkningar av omvärldens förväntningar är subjektiva sådana och att det inte går att fastställa att dessa specifika tolkningar är att föredra. Det går heller inte att utesluta att andras tolkningar inte endast ser annorlunda ut, utan att de även kan vara mer lämpliga. Det kan självfallet finnas alternativa tolkningar. Slutligen, för att förstå rollen som humanitär stormakt och vilken roll denna spelar i hur företrädare för regeringen hanterar denna kris är det dock av stor vikt att framföra dessa subjektiva tolkningar Vad gör Sverige som humanitär stormakt? Givet de egna föreställningarna och omvärldens förväntningar agerar Sverige inom ramen för de krav som flyktingsituationen ställer. Regeringen har utifrån rollen som humanitär stormakt en tydlig bild av hur de vill och bör agera, speciellt i kölvattnet av flyktingkrisen. Vi ska vara en stark röst i värden för frihet, fred, mänskliga rättigheter och solidaritet (Löfven, ). 20

21 Att vara en stark röst i dessa avseenden är en del av den solidariska politik som innebär att Sverige tar sitt ansvar. Det är vad företrädare för regeringen anser vad Sverige bör göra, hur Sverige bör agera. I det faktiska utförande av rollen lovar regeringen att Sverige kommer att fortsätta verka på ett konstruktivt sätt i dessa avseenden genom vår utrikespolitik, vår biståndspolitik och vår migrationspolitik (Wallström et al ). Inom ramen för rollen som humanitär stormakt beskriver Wallström som företrädare för regeringen hur Sverige bör och kommer att agera i denna kris, således att Sverige tar sitt ansvar och hjälper till med de medel som finns. En essentiell del av hur Sverige bör agera för att hantera den flyktingsituation som Sverige tillsammans om omvärlden står inför är att Sverige är och fortsättningsvis ska vara ett öppet och humant land för de människor som söker sin tillflykt. Sverige står upp för asylrätten (Lövin, ). Detta är således hur Sverige bör agera. En ytterligare aspekt av hur Sverige bör agera är vad regeringen faktiskt gör i flyktingsituationen. Att vara ett öppet och humant land för människor som flyr och således stå upp för asylrätten gör regeringen genom att ge de människor som flyr från krig och förtryck skydd i Sverige (Löfven, ). Sverige är den största mottagare av flyktingar per capita i Europa (Löfven, ). Med anledning av den situation som världen idag står inför med miljoner människor på flykt blir dock de humanitära insatserna och behoven så pass omfattande att kostnader för flyktingmottagandet förhåller sig väldigt höga (Lövin, ). För att finansiera dessa kostnader gör regeringen större avräkningar från biståndsramen. Biståndsminister Isabella Lövin försäkrar trots detta att: I en svår tid är det ändå med stolthet vi konstaterar att vi kan upprätthålla ett generöst bistånd (Lövin, ) Sveriges biståndspolitik speglar en essentiell del av den svenska utrikespolitiken. Detta ter sig tydligt i hur regeringen beskriver hur Sverige bör agera inom ramen för biståndspolitiken. Sverige är en av världens största givare av bistånd, något som regeringen avser att Sverige fortsättningsvis i framtiden kommer att vara (Löfven, ). Trots de avräkningar som görs för att finansiera flyktingmottagandet menar regeringen att Sverige fortsättningsvis kommer att vara ett av de länder som lägger mest av sin bruttonationalinkomst (BNI) på bistånd (Lövin, ). Det innebär att regeringen fortsätter att befästa sin position som 21

22 ett generös och hjälpsamt land när det kommer till bistånd. Trots den flyktingkatastrof som blev allt mer påtaglig internationellt fortsatte Sveriges regering att både stå upp för och bidra med hjälp av bistånd. Dessutom ökade regeringen finansieringen ytterligare till FN:s flyktingorgan United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) (Löfven, ). Företrädare för regeringens beskrivning av regeringens rollutförande går till stor utsträckning hand i hand med deras egen föreställning av hur de ska agera inom rollen som humanitär stormakt. Hur Sverige bör agera vilar till stor del på den solidariska politiken och traditionen som regeringen baserar den egna föreställningen av rollen som humanitär stormakt på. Den solidariska politiken tycks verka som en riktlinje för hur regeringen ska och bör agera som humanitär stormakt, vilken innefattar normer och värderingar som bland annat hur Sverige ska agera inom ramen för både migrationspolitik och biståndspolitik. I riksdagsdebatter och i officiella uttalanden beskriver regeringen vad som bör göras och hur regeringen realiserar detta genom det faktiska rollutförandet. I stor utsträckning kan regeringens rollutförande, vad Sverige bör göra, förklaras med hänvisning till regeringens föreställning av den egna rollen och av omvärldens förväntningar. Företrädare för regeringen både vill och känner sig uppmanade till detta rollutförande i och med att de har lärt sig vilket beteenden som förväntas av dem, nämligen att de ska ta det ansvar som den humanitära stormakt de är. Dessutom har företrädare för regeringen den egna föreställningen av rollen som humanitär stormakt att förhålla sig till, nämligen att de förväntar sig av sig själva att ta ansvar och ställa upp för andra i akuta krissituationer. 5.2 Rollkonflikten I kölvattnet av flyktingkrisen i Sverige argumenterar regeringen in i det längsta för att Sverige trots krisen kan behålla trovärdigheten genom att bedriva både en generös biståndspolitik och driva en human flyktingmottagning. Vi är det land i hela Europa som har gjort allra mest för att kunna klara situationen. Vi tar vårt ansvar som nation och vi har tagit ett större ansvar än någon annan (Johansson, ) 22

23 Migrationsminister Morgan Johansson anförande manifesterar hur regeringen fortsatte att argumentera för att flyktingkrisen och den stora insats den hade inneburit, inte utgjorde något hot. Det framgår tydligt att regeringen är införstådd i den utmaning och det problem som flyktingkrisen innebar. Citatet beskriver hur regeringen använde de medel som behövdes för att kunna klara situationen samtidigt som Sverige som nation hade tagit större ansvar än någon annan. Sverige fortsatte dessutom att förhålla sig till den allvarliga humanitära situationen i världen och följaktligen det stora antalet asylsökande (Lövin, ). Företrädare för regeringen argumenterade för hur Sverige fortsatte att driva en ansvarstagande, solidarisk flyktingpolitik, och hur den i ljuset av flyktingkrisen var viktigare än någonsin. Dessutom en solidarisk flyktingpolitik som gick hand i hand med ett fortsatt generöst bistånd (Lövin, ). Detta försäkrade regeringen genom att: Sverige är en av de absolut största och mest pålitliga givarna till det humanitära systemet ( ) Sverige är en av de fem största (Lövin, 2015a-11-05). I den exceptionella tid som flyktingkrisen utgjorde då även budgeten var ansträngd fortsatte Sverige att vara en av de mest generösa biståndsgivarna i världen. Regeringen värnar om biståndet. För att göra det och på så vis garantera att Sverige fortsättningsvis kunde agera i enlighet med rollen, satte regeringen under hösten 2015 ett tak på att maximalt 30 % av biståndet skulle få finansiera flyktingmottagandet i Sverige under nästkommande år (Lövin, ). Företrädare för regeringen fortsatte även inom ramen som biståndsgivare att argumentera för att Sverige kunde behålla sin trovärdighet som humanitär stormakt, genom en human flyktingpolitik och ett fortsatt upprätthållande av ett generöst bistånd. Med anledning av flyktingkrisen sökte fler människor än någonsin asyl i Sverige vilket gjorde att utmaningarna för det svenska asylsystemet blev mycket stora under hösten 2015 (Regeringen, ; ). Den internationella flyktingkrisen började under hösten 2015 utveckla sig allt mer till en kris även inom Sveriges gränser. Utvecklingen gjorde att regeringen fick allt större svårigheter i att hantera den situation och miljö som krisen innebar. Statsminister Stefan Löfven gick i oktober 2015 ut med att en kursomläggning i flyktingpolitiken var nödvändig på grund av den stora ökningen av asylsökande under slutet av sommaren och början av hösten Löfven menade att flyktingkrisen hade blivit en ohållbar situation och att det följaktligen fanns både ett tak och en gräns inom ramen för flyktingpolitiken (Eriksson, 2015). 23

24 I takt med att fler än någonsin sökte asyl i Sverige ställdes regeringen inför en osäkerhet i hur de kortsiktigt och långsiktigt skulle förhålla sig till den ökning och den utmaning som följde. Officiella uttalanden, debatter och diskussioner inom riksdagen började allt mer fokusera på hur en allt mer ansträngd flyktingmottagning skulle kunna hanteras och på så vis garantera en öppen och human sådan. En ytterligare aspekt är hur detta samtidigt skulle gå hand i hand med ett fortsatt generöst bistånd. Hur skulle företrädare för regeringen garantera både ett generöst bistånd och asylmottagande och således agera inom ramen för rollen som humanitär stormakt? Den kris som uppstod under hösten 2015 blev ett hot mot centrala värden i takt med att krisen allt mer utmanade regeringens föreställning av den egna rollen, omvärldens förväntningar och följaktligen hur de fortsättningsvis skulle kunna agera inom rollen som humanitär stormakt. I oktober 2015 gick Statsminister Stefan Löfven ut med ett anförande där det framgick att trots det faktum att ingen kunde tveka på Sveriges humanitära vilja hade Sveriges förmåga att hantera denna kris nått en gräns. Statsminister Stefan Löfven uttryckte det explicit: även vår förmåga har en gräns (Löfven, ). Sveriges regering vill, men kunde inte. Flyktingkrisen i Sverige hade officiellt blivit en kris. Krisen hade kommit att bli en organisatorisk och praktisk utmaning för Sverige av historiskt stor omfattning (Andersson, ). Mot bakgrund av att Sverige under hösten har tagit emot flyktingar menade regeringen att en gräns hade nåtts, och att de som sökte asyl i Sverige behövde vända sig till andra europeiska länder (Löfven, ). Regeringen började successivt en omläggning av migrationspolitiken där asylsökande till Sverige, till följd av att utmaningarna för systemet blivit allt för stora, begränsades. Frågan som uppstod i samband med att flyktingkrisen blev allt mer påtaglig inom Sveriges gränser är hur regeringen fortsättningsvis skulle kunna finansiera flyktingmottagandet. Den dåvarande avräkningsmodellen som regeringen använde sig av skulle långsiktigt innebära alldeles för stora kostnader på bekostnad av biståndet med anledning av att väldigt stora delar av biståndet (Lövin, 2015a-11-05), skulle behöva användas. Men med begränsade resurser behövde regeringen prioritera och orientera sig i en värld i ständig förändring, och på så vis rikta biståndet dit det behövdes som mest (Lövin, ). För att undvika att slå i utgiftstaket och samtidigt värna om välfärdens funktioner meddelade regeringen att åtgärder 24