Den starka statens fall?

Transkript

1 Lotta Vahlne Westerhäll Den starka statens fall? En rättsvetenskap Hg studie av svensk social trygghet NORSTEDTS JURIDIK

2 Innehåll Förord 15 Prolog 17 Avdelning I VERKTYG, TILLVÄGAGÅNGSSÄTT OCH KONTEXTUELL BAKGRUND 1. Inledning Utgångspunkter Staten och dess styrning Rätt, politik och moral som norm-och handlingssystem Rättsstaten Rättsstatens grundläggande principer Rättsstatens maktdelning Rättsstatens normrationalitet Rättsstatens autonomi Rättsstatens öppenhet Välfärdsstaten Välfärdsstatens grundläggande principer Välfärdsstatens materiella rättvisa Välfärdsstatens öppenhet Välfärdsstatens förvaltning Sammanfattning Metod, syfte och tillvägagångssätt Forskningsprogrammet Kontextuell bakgrund till det sociala projektet Samhällelig och rättslig kontext före och under och 60-talen Samhällsfrågor före Socialpolitikens inflytande på förvaltningsrätten Förvaltningsförfarandet Samhällelig och rättslig kontext under och 80-talen Samhällsfrågor runt Konstitutionen och de sociala rättigheterna Idén om statlig maktinskränkning Grundrättigheter Grundläggande fri-och rättigheter Sociala förpliktelser Reformlinjer inom förvaltningen Förfarandereglering och förfarandeorganisation Samhällelig och rättslig kontext under 1990-talet Samhällsfrågor runt 1990-talet Europeiseringen 96

3 6 Innehåll Avdelning II NÄRRÄTTEN OCH FÖRSÖRJNINGSBEHOV 1. Försörjningsbehov under och 60-talen Behovsprövat försörjningsstöd Fattigvårdsfrågan och arbetarfrågan Biståndstagarna Socialhjälpen i 1956 års socialhjälpslag De rättsliga aktörerna Socialhjälp - en statlig eller kommunal uppgift? Betalningsansvarig kommun Statens uppgifter Beslutsfattande organ Förfarandet i fattigvårdsmål Förfarandet i socialhjälpsmål Sammanfattning Olika statliga försörjningsstöd Inledning Stöd till arbetslösa Stöd till pensionärer Stöd till barnafödande kvinnor Sammanfattning Försörjningsbehov under och 80-talen och 80-talens båda lagstiftningar Socialhjälpen under 1970-talet talets sociallagstiftning i korta drag Kritik mot socialhjälpens utformning Socialhjälpens samordning med socialförsäkringarna Samhälleliga målformuleringar års socialtjänstlag Inledning Grundläggande värderingar för socialtjänsten Regleringen av ekonomiskt bistånd Skälig levnadsnivå Behovs tillgodoseende på annat sätt Återkrav Sammanfattning De rättsliga aktörerna Kommunerna Kommunerna och deras yttersta ansvar för försörjningsstödet A.2 Kommunernas förvaltning av försörjningsstödet Staten Statlig tillsyn och kommunal självstyrelse Innehållet i tillsynen Domstolarna Allmänt om besvär Regeringsrättens rättstillämpning Finansieringsaktörerna Sammanfattning Försörjningsbehov under 1990-talet talets lagstiftning Bakgrund och statistik Nya tankegångar om socialtjänsten 171

4 Innehåll Lagändringar i socialtjänstlagen Krav på den enskilde God kvalitet på socialtjänsten Samverkan mellan socialtjänsten och övrig offentlig verksamhet Försörjningsbehov - en statlig eller kommunal angelägenhet Försörjningsstöd, annat bistånd och bistånd i annan form Återgång till tidigare reglering Sammanfattning De rättsliga aktörerna Staten och kommunerna Statlig tillsyn över kommunerna Statlig och kommunal styrning Statlig kamp mot kommunalt domstolstrots och fördröjd verkställighet Kommunerna och domstolarna En fri nämndorganisation Förändringar i förvaltningsrättsskipningen Finansieringsaktörerna Sammanfattning 195 Avdelning III NÄRRÄTTEN OCH FÖRSÄKRINGSSKYDD VID SJUKDOM OCH MODERSKAP ELLER FÖRÄLDRASKAP 1. Försäkringsskydd under och 60-talen Inledning Sjukförsäkringen - en privat eller statlig angelägenhet Verksamheten vid erkända sjukkassor och understödsföreningar Frivilliga respektive obligatoriska försäkringar Privata försäkringar och statliga försäkringar Den statliga sjukpenningförsäkringen Konstruktionen av försäkringen Bosättning som kriterium för tillhörighet Statligt försäkringsskydd vid hem-och omsorgsarbete De materiella försäkringsvillkoren Den statliga moderskapsförsäkringen Sammanfattning De rättsliga aktörerna Allmänna sjukkassor - det allmännas angelägenhet Från privaträttsliga föreningar till offentligrättsliga allmänna kassor Centrala och lokala sjuk- eller försäkringskassor Tillsyn och besvär Riksförsäkringsverket som tillsyns- och besvärsorgan Försäkringsdomstolen och statens intresse av prejudikatbildningen Finansieringsaktörerna Sammanfattning Försäkringsskydd under och 80-talen Bakgrund Försäkringskostnader och måltillströmning Den statliga sjukpenningförsäkringen Kompensation för inkomstbortfall 244

5 8 Innehåll Inledning Förvärvsarbets-och arbetstagarbegreppen Sjukpenninggrundande inkomst Sjuklön Sammanfattning De materiella försäkringsvillkoren Sjukdomsbegreppet under och 80-talen Arbetsoförmågebegreppet under 1970-och 80-talen Statens styrning av rehabiliteringsverksamheten Sammanfattning Statligt familjerelaterat försäkringsskydd Hemmamakeförsäkringen Havandeskapspenningen Föräldraförsäkringen Inledning Föräldrapenning i samband med barns födelse Särskild föräldrapenning Föräldrapenning för tillfällig vård av barn "Faderskapspenning" Sammanfattning De rättsliga aktörerna De allmänna försäkringskassorna Omfattningen av de statliga förvaltningsuppgifterna Organisation och arbetsuppgifter Besvär över försäkringskassornas beslut Omprövning Besvär Riksförsäkringsverket som besvärsmyndighet Allmänt om besvärsprövningen Ex officioprövning och underställningsrätt Riksförsäkringsverkets tillsynsfunktion Allmänt om tillsyn Normgivningsmakten Riksdagens och regeringens normgivning Fråga om delegation till riksförsäkringsverket Verkställighetsföreskrifter Den formella lagkraftens princip Normprövning Riksförsäkringsverkets ombudsmannafunktion Försäkringsrätterna Försäkringsdomstolen/försäkringsöverdomstolen Finansieringsaktörerna Sammanfattning Försäkringsskydd under 1990-talet Bakgrund Den statliga sjukpenningförsäkringen Tillhörigheten till försäkringen Kompensation för inkomstbortfall Kompensation och besparingar Utökad sjuklön Den statliga ersättningen vid korta sjukfall Sjukdomsbegreppet under 1990-talet Arbetsoförmågebegreppet under 1990-talet Den statliga ersättningen vid långa sjukfall 334

6 Innehåll Begreppet rehabilitering vid 1990-talets början Rehabiliteringsberedningens förslag Rehabiliteringsersättning Rehabiliteringsberedningens arbetsoförmågebegrepp Rehabiliteringsreformens effekter Utvecklingen efter rehabiliteringsreformen Sjuk- och arbetsskadekommitténs arbetsoförmågebegrepp "Renodlingen" av sjukförsäkringen Steg-för-steg-bedömningen Prioriteringsprinciper Sammanfattning Den statliga föräldraförsäkringen Detaljreglering i ett jämställdhetssyfte Icke överlåtbara föräldrapenningdagar Sjukpenninggrundande inkomst vid ny graviditet Överlåtelse av tillfällig föräldrapenning till annan försäkrad Detaljreglering i ett besparingssyfte Taktikutnyttjande av föräldraförsäkringen Vårdnadsbidraget och garantidagarna inom föräldraförsäkringen Kompensationsnivåerna Sammanfattning De rättsliga aktörerna De allmänna försäkringskassorna Riksförsäkringsverket Riksförsäkringsverkets och försäkringskassornas roller i rättsutvecklingsprocessen Revision av tillsynen Ombudsmannafunktionen Domstolarna Ny underinstansordning i socialförsäkringsmål Regeringsrätten som slutinstans i socialförsäkringsmål Finansieringsaktörerna Sammanfattning 373 Avdelning IV NÄRRÄTTEN OCH MEDICINSK VÅRD OCH BEHANDLING 1. Vårdbehov under och 60-talen Inledning Utvecklingen av hälso-och sjukvården Vårdtagaren Allmänt om vårdtagaren Vårdtagaren och vårdbehov Vårdtagaren som sjukvårdsförsäkrad Vårdtagaren som fattighjälps- eller socialhjälpsmottagare Sammanfattning De rättsliga aktörerna Landstingen Landstingens skyldigheter Landstingens organisation Landstingens övertagande av statlig sjukvård Staten 392

7 10 Innehåll Finansieringsaktörerna Sammanfattning Vårdbehov under och 80-talen talet-en förberedelse för hälso-och sjukvårdslagen Allmänna utvecklingstendenser Vårdtagaren Vårdtagaren och ersättningsskyldigheten - 7-kronorsreformen Sjukvårdsförsäkringen och patienträttigheter Vårdtagarens allmänna vårdbehov och vårdkrav Patientskyddet Sammanfattning De rättsliga aktörerna Landstingskommunerna Staten Statens förhållande till landstingskommunerna Tillsyn och kontroll Domstolarna Sammanfattning talet-hälso-och sjukvårdslagen Målen för hälso-och sjukvården Vårdtagaren Vårdtagaren och ersättningsskyldigheten - patientavgifter Patientens krav på vård och behandling Patienträttigheter och/eller kvasirättigheter Sammanfattning De rättsliga aktörerna Landstingskommunerna Politiskt ledningsansvar Administrativt ledningsansvar Medicinskt ledningsansvar Staten Staten och behörighet till tjänster Tillsyn och statligt ansvarsutkrävande Finansieringsaktörerna Statistiska uppgifter Finansiering av kostnadsökningar Synen på statens och landstingskommunernas kostnadsansvar Sammanfattning Vårdbehov under 1990-talet Allmänna kännetecken på 1990-talets hälso- och sjukvård Organisationsförändringar Vårdtagaren Vårdtagaren och organisationsapparaten Den reformerade landstingsmodellen Fri etablering och ökad konkurrens Vårdgaranti och patientgaranti Fast läkarkontakt En patientfokuserad lagstiftning Patientsäkerheten En legal rätt till vård? Prioriteringsprinciper Sammanfattning 458

8 3.4 De rättsliga aktörerna Sjukvårdshuvudmännen Privata vårdgivare m fl Överlämnande av kommunala förvaltningsuppgifter Privat akutsjukvård Vårdgivare inom EU Statlig myndighetstillsyn Finansieringsaktörerna Kostnader och produktion Skatter, bidrag och avgifter Slutsatser i ett hälsoekonomiskt perspektiv Sammanfattning 474 Avdelning V PRINCIPRÄTTEN OCH SOCIAL TRYGGHET Innehåll Principrätten och försörjningsbehov Principrätten och försörjningsbehov under 1950-och 60-talen Inledning Legalitetsprincipen Den formella rättssäkerhetsprincipen Rättighetsprincipen Den materiella rättssäkerhetsprincipen Maktdelningsprincipen Slutsatser Principrätten och försörjningsbehov under och 80-talen Inledning Legalitetsprincipen Rättssäkerhetsprincipen Förvaltningen i rätts- och välfärdsstaten Rättvise- och rättighetsprinciperna Inledning Den rättsliga likhetsprincipens förhållande till moraliska och politiska värdesystem Rättviseprinciper i socialtjänstlagen Rättighetsprincipen Maktdelningsprincipen Slutsatser Principrätten och försörjningsbehov under 1990-talet Inledning Rätts- och välfärdsstatens försvagning? Bakgrund Legalitet, rättigheter, rättssäkerhet och rättvisa Maktdelningsprincipen och den kommunala självstyrelsen Slutsatser Principrätten och försäkringsskydd vid sjukdom och moderskap eller föräldraskap Principrätten och försäkringsskydd under och 60-talen Inledning Försäkringsprincipen i rätts-och välfärdsstaten - en rättviseideologi Rättighets-och förutsebarhetsprinciperna Maktdelningsprincipen Slutsatser Principrätten och försäkringsskydd under och 80-talen 542

9 12 Innehåll Inledning Försäkringsprincipen som fördelnings- respektive styrpolitik - formell och materiell rättvisa Försäkringsprincipen i sjuk- och föräldraförsäkringarna Rätts- och välfärdsstatliga element i sjuk- och föräldraförsäkringarna Kompensationen av inkomstbortfallet De materiella orsakerna till inkomstbortfallet Rättssäkerheten i förvaltningen av rätts- och välfärdsstaten De allmänna försäkringskassorna Riksförsäkringsverket Rättighetsprincipen Inledning Tidsperiodens rättsrealism De individuella fri- och rättigheterna och välfärdsrättigheterna Maktdelningsprincipen Slutsatser Principrätten och försäkringsskydd under 1990-talet Inledning Legalitetsprincipen och principen om formell rättssäkerhet i ett konstitutionellt perspektiv De materiella rättvise- och rättssäkerhetsprinciperna Rättighetsprincipen och frågan om en likformig tillämpning Maktdelningsprincipen Slutsatser Principrätten och medicinsk vård och behandling Principrätten och vårdbehov under 1950-och 60-talen Inledning Legalitetsprincipen Den formella rättssäkerhetsprincipen Den materiella rättssäkerhetsprincipen Maktdelningsprincipen Slutsatser Principrätten och vårdbehov under 1970-och 80-talen Inledning Legalitetsprincipen Rättssäkerhetsprincipen Rättighets- och rättviseprinciperna Maktdelningsprincipen Slutsatser Principrätten och vårdbehov under 1990-talet Inledning Legalitets- och rättssäkerhetsprinciperna Rättighets- och rättviseprinciperna Maktdelningsprincipen Allmänt om normgivning, tillsyn och ekonomi som maktdelningsfaktorer Exempel på inskränkning av maktdelningsprincipen En ny maktfaktor Domstolarna utan makt Slutsatser 613

10 Innehåll 13 Avdelning VI BASRÄTTEN OCH SOCIAL TRYGGHET 1. Inledning Basrätten rörande försörjningsbehov Basrätten rörande försäkringsskydd vid sjukdom och moderskap eller föräldraskap Basrätten rörande medicinsk vård och behandling Slutsatser 630 Avdelning VII AVSLUTNING 1. Den starka staten har fallit Inledning Socialrättens förändrade maktstruktur Socialrättens ökade individualism Socialrätten som både centralstyrning och självförvaltning Det sociala projektet idag Framtida strukturbygge 654 LITTERATUR 659