Att adoptera en ekonomisk fråga

Transkript

1 isfinspektionen FÖR SOCIALFÖRSÄKRINGEN Rapport 2016:9 Att adoptera en ekonomisk fråga En studie om adoptionsbidrag och ekonomiska förutsättningar för adoption sf

2 Rapport 2016:9 Att adoptera en ekonomisk fråga En studie om adoptionsbidrag och ekonomiska förutsättningar för adoption En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2016

3 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Systemtillsyn innebär att granska om regelverket tillämpas korrekt och enhetligt. Effektivitetsgranskning innebär att granska om en verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. Publikationen kan läsas online, laddas ner och beställas på Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2016 ISBN:

4 Innehåll Innehåll Generaldirektörens förord... 5 Sammanfattning... 7 Summary Inledning Antalet internationella adoptioner har minskat Kostnaden för adoption har ökat Adoptionsbidragets utveckling från Syfte och disposition Frågorna som ska besvaras Rapportens disposition Avgränsningar gällande vilka slags adoptioner som studeras Data som ligger till grund för studien Avgränsningar gällande adoptionsbidrag och adoptionskostnad Bakgrund Från nationell till internationell adoption Hur går det till att adoptera från utlandet? Tidigare forskning visar att adoptivföräldrar har hög socioekonomisk status Slutsatser och resultat ISF:s rekommendationer Föräldrar som adopterar har en hög inkomst Ju större del av kostnaderna som täcks av adoptionsbidraget, desto större är benägenheten att adoptera... 45

5 Innehåll 4.4 Benägenheten att adoptera ökade efter att adoptionsbidraget blev fast Adoptionsbidraget blev ett fast belopp Benägenhet att adoptera ökade efter att adoptionsbidraget höjdes Adoptionsbidraget höjdes Slutord Referenser Bilaga 1 Tabell- och figurbilaga Bilaga 2 Empirisk modell Figur- och tabellförteckning... 67

6 Generaldirektörens förord Generaldirektörens förord Adoptionsbidraget syftar till att göra det möjligt även för ekonomiskt svagare hushåll att adoptera, och för adopterade barn att få ett (adopterat) syskon. Bidraget utgör en marginell del av Sveriges socialförsäkring, men för de personer som berörs kan bidragets storlek och utformning ha en avgörande betydelse för möjligheten att adoptera. Föreliggande rapport analyserar hur väl bidragets nuvarande storlek och utformning bidrar till att syftet uppnås. Resultaten visar att bidraget ökar benägenheten att adoptera och att benägenheten är högre ju större del av adoptionskostnaden som bidraget täcker, framförallt för hushåll i de mellersta inkomstgrupperna. Även bidragets utformning påverkar och ett fast belopp ökar benägenheten mer, givet andra faktorer. Hushåll med riktigt höga inkomster påverkas inte lika mycket av bidragets utformning och nivå, och det går inte att uttala sig med säkerhet om de hushåll som har de allra lägsta inkomsterna, då det är få i den gruppen som överhuvudtaget adopterar. Dessa resultat kvarstår då analysen vidgas till att ta hänsyn till andra faktorer som kan påverka benägenheten och/eller möjligheterna att adoptera. Adoptionsbidraget utgörs av ett fast belopp som har varit nominellt oförändrat sedan år I reala termer har bidraget därför sjunkit. Samtidigt har kostnaderna för adoption ökat kraftigt, mycket snabbare än konsumentpriserna och den genomsnittliga lönenivån, under samma period. Idag täcker adoptionsbidraget cirka 20 procent av den genomsnittliga kostnaden för adoption. Studiens resultat stödjer regeringens avsikt att höja adoptionsbidraget. ISF rekommenderar även att adoptionsbidraget, liksom exempelvis efterlevandestödet, kopplas till en årlig uppräkning så att det inte urholkas realt. Om en höjning och uppräkning inte ryms inom de 5

7 Generaldirektörens förord tillgängliga ekonomiska ramarna kan, avslutningsvis, en behovsprövning övervägas i syfte att styra bidraget till de hushåll som bäst behöver det. Rapporten är skriven av Cecilia Enström Öst (projektledare) och Ann-Zofie Duvander. Tidigt i projektet deltog också Mirjam Wentzel och Stina Jakobsson. I projektet har även Anna-Maria Karlsson varit behjälplig. Stockholm i september 2016 Maria Hemström-Hemmingsson 6

8 Sammanfattning Sammanfattning Internationella adoptioner har förekommit i stor skala i Sverige sedan 1960-talet. År 1989 infördes ett adoptionsbidrag för att ekonomiskt underlätta adoption. Adoptionsbidraget har över tid och mellan ursprungsländer täckt olika stor del av hela kostnaden för adoptionen. Denna rapport undersöker vilka grupper som adopterar samt om adoptionsbidraget påverkar detta beslut. Det är i huvudsak föräldrar med hög inkomst som adopterar De resultat som presenteras i rapporten visar att benägenheten att genomföra en internationell adoption är relaterat till hushållens ekonomiska situation. Att adoptera från ett annat land är kostsamt och det är främst hushåll från den högsta inkomstkvintilen i samhället som adopterar, det vill säga den femtedel som har högst inkomst. Detta gäller såväl för de som adopterar ett första som ett andra barn. Adoptionsbidraget underlättar adoption för hushåll som inte har de högsta inkomsterna Benägenheten att adoptera är högre ju mer av adoptionskostnaden som adoptionsbidraget täcker. Resultaten visar att benägenheten att adoptera ökar mer för hushåll i de mellersta inkomstgrupperna än i de högsta när bidraget täcker större del av adoptionskostnaden. Den ökning av adoptionsbidraget som har genomförts visar sig också ha haft större betydelse för benägenheten att adoptera för hushåll i de mellersta och lägre inkomstgrupperna, jämfört med hushåll i den 7

9 Sammanfattning högsta inkomstgruppen. Detta indikerar att adoptionsbidraget har en omfördelande effekt, det vill säga att det ökar möjligheterna att kunna adoptera för de hushåll som inte har starkast ekonomi. Resultaten är tydligast gällande adoption av ett första barn. En förklaring till att tydliga resultat inte kan visas för hushåll som adopterar ett andra barn, kan vara att det är få hushåll som adopterar ett andra barn. Antalet reduceras ytterligare då samtliga som adopterar delas upp i grupper efter inkomst, efter vilket år adoptionen genomförs och från vilka land adoptionen skett. Studien stödjer en höjning av adoptionsbidraget Kostnaden för att adoptera har ökat över tid medan bidraget har legat på samma nivå sedan Resultaten från denna studie stödjer en höjning av bidraget. Dessutom bör det övervägas om adoptionsbidraget löpande bör räknas upp, i syfte att bidraget inte ska urholkas. Detta skulle kunna göras antingen mot kostnadsutvecklingen för internationella adoptioner eller mot inflationsutvecklingen via konsumentprisindex. ISF föreslår också att en inkomstprövning av bidraget bör utredas i relation till de syften som bidraget har. Den här studien indikerar att det är viktigt att reglerna vid en eventuell inkomstprövning är tydliga, eftersom en förutsägbar nivå på bidraget kan ha positiva effekter på möjligheten att adoptera. 8

10 Summary Summary Economic incentives for international adoptions: Does the adoption allowance facilitate adoptions? The Swedish Social Insurance Inspectorate (Inspektionen för socialförsäkringen, ISF) is an independent supervisory agency for the Swedish social insurance system. The objectives of the agency are to strengthen compliance with legislation and other statutes, and to improve the efficiency of the social insurance system through system supervision and efficiency analysis and evaluation. The ISF s work is mainly conducted on a project basis and is commissioned by the Government or initiated autonomously by the agency. This report has been initiated by the agency and concerns the adoption allowance. Background International adoption has occurred in Sweden since the 1960s when they to a large extent replaced national adoptions. Since then, Sweden has been one of the largest receiving countries for adopted children in proportion n to its population size. In the past few years, however, the trend is towards decreasing numbers of adoption. One reason may be the increasing cost for adoption. In 1989, the Swedish government introduced an adoption allowance with the aim to make it possible to adopt also for economically weaker households. Another aim was to enable families to adopt a sibling. The allowance was then a maximum of SEK or half the cost of the adoption. In 1991, the maximum allowance increased to SEK, and in 1997 the allowance became fixed to

11 Summary SEK for all adoptive parents, regardless of the actual cost of the adoption. This fixed allowance increased in 2001 to SEK. As the actual adoption cost has increased more than the allowance, the allowance today covers a smaller proportion, about one fifth of the actual cost, depending on sending country. The allowance is only paid to parents who adopt through one of the authorized adoption organizations and is paid retrospectively. It is the Swedish Intercountry Adoptions Authority who authorizes the organizations who administrate adoptions in Sweden. This report investigates who adopts in Sweden and whether the adoption allowance has any effect on the propensity to adopt. Objectives The aim of this study is twofold; Firstly, the study will find out whether there are any differences between economically weak and strong households in the propensity to adopt a first and a second child. Secondly, the study investigates whether the adoption allowance impacts households with varying economic conditions in terms of their possibility to adopt. We investigate to what extent the adoption allowance covers the actual adoption cost, a proportion that both varies over time and is dependent upon sending country, and whether this impacts the propensity to adopt for households with differing economic conditions. Methods The data employed in this study is collected from the Swedish Social Insurance Agency and includes all children adopted from countries with which authorized organizations have agreements for the period 1994 to This includes approximately adoptions of a first child and 4000 adoptions of a sibling. The data does not include a direct measure of parents reception of the adoption allowance, but it is assumed to be paid to the families. For the latter years of the time period under study, data on actual reception is available and a sensitivity test indicates that in 5 % of the cases the allowance may not have been paid. 10

12 Summary The study calculates how much the allowance cover from the actual cost of adoption, including the cost for applying, the adoption fee to the sending country, and the families private cost for traveling and accommodation in the sending country. The Swedish adoption organizations calculate the actual cost for adoption by country every year and such costs are collected and put in relation to the size of the adoption allowance. We estimate Poisson models to analyze the propensity to adopt for households in different income quintiles. In the models we control for sending country and year of adoption, as the costs change substantially over time and between countries. We also estimate the impact of the adoption allowance coverage for the propensity to adopt in the various income quintiles. Furthermore, we investigate whether the changes in the allowance (change to a fixed rate for all 1997 and increase in allowance in 2001) have different importance for households in different income quintiles. Findings The adoption propensity differs clearly by income quintile where the households in the highest quintile have the highest propensity to adopt. For both a first and a second child, the propensity to adopt decrease by quintile and the variation between quintiles is larger for the first child. In addition, the models also indicate that the adoption allowance coverage has a strong positive effect on the propensity to adopt, especially for a first but also a second child. The adoption allowance coverage has a significantly stronger impact for households in quintile 3 and 4 to adopt a first child compared to households in quintile 5, indicating that the allowance is redistributive in character and facilitates for families that are not the economically strongest. Similar evidence is found for a second child. However, the same does not hold for the lower quintiles 1 and 2. There may be various reasons for this; the allowance may be too low to be of importance for these groups, and these households may have difficulties to be accepted for adoption in Sweden or to meet the requirements from the sending countries. When considering the changes in the adoption allowance it is clear that these changes are less important for households in quintile 5 11

13 Summary compared to household with lower income, especially regarding adoption of a first child. Fixing the allowance to a set sum in 1997 indicates transparency and parents will know in advance how much they are entitled to. Such transparency may matter more for households with less economic margin. With basis in these results ISF has the following recommendations to ensure that the adoption allowance will fulfill its purpose of enabling adoption for economically weaker households and to enable sibling adoptions: Firstly, ISF supports an increase in the adoption allowance and recommend a yearly upgrading of the allowance. The upgrading may for example relate the allowance to the actual average cost for adoption, or to the consumers price index. Secondly, ISF encourages the government to consider whether the allowance should be means-tested to better suit the purpose of enabling economically weaker families to adopt. 12

14 Inledning 1 Inledning Internationella adoptioner är idag kostsamma men föräldrar kan få adoptionsbidrag från Försäkringskassan för att underlätta möjligheten till adoption. Syftet med den här rapporten är att undersöka om adoptionsbidraget uppfyller denna målsättning. Detta kapitel beskriver utvecklingen av internationella adoptioner i Sverige samt adoptionskostnader. Därefter beskrivs hur adoptionsbidraget utvecklats sedan det infördes Avslutningsvis presenteras mer utförligt rapportens syfte och disposition, samt rapportens avgränsningar. 1.1 Antalet internationella adoptioner har minskat På 1960-talet blev det allt vanligare med adoptioner av utländska barn till Sverige. 1 Detta har resulterat i att det sedan slutet av 1960-talet kommit fler än barn till Sverige genom internationell adoption. 2 Sverige är därmed världens största adoptionsland i förhållande till sin befolkning. Under perioden minskade emellertid antalet internationella adoptioner för att därefter öka igen och nå en topp runt Sedan dess har antalet gradvis minskat och under åren sedan 2005 nästan halverats på 3 år, se figur 1. Detta är en trend som gäller internationella adoptioner generellt. Det finns troligen flera orsaker till denna minskning. En av dessa är att många länder i dag finner alternativa nationella lösningar och i första hand ser att barn adopteras nationellt. Det innebär att 1 Gudmundsson m.fl., 2015, s Lindgren, 2010, s

15 Inledning det finns färre barn aktuella för internationella adoptioner. 3 Adoptionsorganisationerna kan därmed ha svårt att matcha föräldrar och barn. Eftersom adoptionsverksamheten i huvudsak är avgiftsfinansierad medför detta att organisationernas intäkter har minskat samtidigt som förmedlingsarbetet har blivit mer resurskrävande. Figur Antal adoptioner till Sverige förmedlade via adoptionsorganisationer Adoption av ett 1:a barn 2:a barn 3:e eller 4:e barn Totalt Källa: Försäkringskassan, ISF:s bearbetningar. Adoptioner kan delas in i nationella och internationella adoptioner. De internationella adoptionerna kan vidare delas in i sådana som förmedlas via en auktoriserad organisation samt i enskilda adoptioner, det vill säga adoption utan förmedling av en adoptionsorganisation. 4 Enskilda adoptioner benämns också privata adoptioner. För internationell enskild adoption krävs särskilda skäl, till exempel att adoptionen gäller ett barn med vilket adoptivföräldrarna är släkt eller att någon av de sökande har sitt ursprung i landet ifråga. Vid enskild adoption ska Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd 3 MFoF, 2015, s Socialstyrelsen, 2014, s

16 Inledning (MFoF) pröva om förfarandet är godtagbart. 5 År 2015 genomfördes 34 prövningar av enskilda adoptioner Kostnaden för adoption har ökat Att adoptera från ett annat land är kostsamt. Internationella adoptioner förmedlas normalt av en adoptionsorganisation som ska ha betalt för sitt arbete. Att resa till barnets hemland och bo där under den tid som ursprungsländerna kräver är också förenat med en kostnad. Den totala kostnaden för en adoption kan delas upp i tre delar; en medlems- och ärendeavgift 7, en adoptionsavgift och familjens egna kostnader. Medlems- och ärendeavgiften betalas till adoptionsorganisationen. Adoptionsavgiften består både av kostnader för adoptionsorganisationens arbete i Sverige och av en utlandsdel som hänför sig till kostnaderna för adoptionen i utlandet. Familjens egna kostnader utgörs av kostnaderna för resa till, och uppehälle i ursprungslandet och är bland annat beroende på resans längd och hur länge adoptivföräldrarna måste stanna i landet där barnet ska hämtas. Till familjens egna kostnader kan också kostnader för översättning av handlingar räknas. Medlems- och ärendeavgiften är fast och betalas årligen medan avgiften till adoptionsorganisationerna och familjens egna kostnader varierar mellan olika länder, men den kan också variera inom ett land mellan adoptionsorganisationer. 8 I samband med att en adoptionsorganisation i Sverige och i ursprungslandet beslutar om att förmedla en adoption får högst hälften av den beräknade adoptionsavgiften faktureras de tilltänkta adoptivföräldrarna. 9 Tidigast när de sökande samtyckt till att adoptera ett visst barn kan resterande avgift faktureras. Utöver kostnader för själva adoptionen kan det även tillkomma en inkomstförlust för adoptivföräldrarna i de fall ursprungslandet kräver en längre vistelsetid i landet och föräldrarna inte kan arbeta på 5 4 lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling. 6 MFoF, 2015, s Också benämnd registreringsavgift eller sökandeavgift. 8 För en mer detaljerad genomgång av kostnaderna se MFoF, 2015, s 22 ff

17 Inledning distans. Vistelsetiden kan variera från cirka en vecka till flera månader, beroende på från vilket land adoptionen sker. Kostnaden för att adoptera har ökat kraftigt under senare år. Den har ökat mycket snabbare än konsumentpriserna och den har stigit snabbare än de genomsnittliga lönerna i Sverige. 10 År 2014 låg den genomsnittliga kostnaden för adoption av ett barn på kronor, inklusive uppskattade kostnader för resa och uppehälle, men den varierade mellan kronor. 11 Kostnadsökningen beror bland annat på ökade omvårdnadskostnader för barnen i födelseländerna, ökad kontroll av adoptionsverksamheten och längre vistelsetider vid resan för att hämta barnet, men också på att längre väntetider och färre adopterade barn lett till högre administrationskostnader per adopterat barn i Sverige Adoptionsbidragets utveckling från 1989 För att ekonomiskt underlätta möjligheterna att bilda familj genom internationell adoption infördes den första januari 1989 ett särskilt adoptionsbidrag. 13 Bidragets syfte var att göra det möjligt också för ekonomiskt svaga hushåll att adoptera både ett första och ett andra barn. 14 När bidraget infördes föreslogs det vara skattefritt och täcka 50 procent av genomsnittskostnaden för adoption från ursprungslandet, eller max kronor. Eftersom den slutgiltiga kostnaden för adoption fastställs först efter att de sökande har samtyckt till att adoptera ett visst barn innebar detta att storleken på bidraget som de sökande kunde förväntas erhålla var oklar tills adoptionen var genomförd. Det innebar därmed en osäkerhet för de sökande. Bakgrunden till att bidraget infördes var att kostnaderna för internationella adoptioner hade ökat och att det sågs som en risk såväl att ekonomiskt svaga grupper stängdes ute från möjligheten att adoptera som att adoptivbarn inte får syskon. Införandet av bidraget föregicks 10 ISF 2014:4, s MFoF, ISF 2014:4, s Adoptionsbidrag benämndes tidigare Adoptionskostnadsbidrag av Försäkringskassan. Begreppet ändrades i samband med att socialförsäkringsbalken (SFB) trädde i kraft den 1 januari Prop. 1988/89:3, s. 6 och 8. 16

18 Inledning av adoptionskostnadsutredningen som föreslog ett bidrag på lägre nivå än vad som de facto beslutades. 15 Remissinstanserna var positiva till ett bidrag men flertalet förordade en högre nivå. Det maximala beloppet höjdes 1991 till kronor. Från och med den första juli 1997 är beloppet fast, oberoende av faktiska kostnader. Anledningen till att bidraget blev fast var att kostnadsvariationen mellan olika länder var mycket mindre än vad som förutsågs när adoptionsbidraget infördes. 16 År 2001 höjdes beloppet till kronor, vilket då motsvarade knappt 40 procent av den genomsnittliga totala adoptionskostnaden. 17 Se tabell 1 för en sammanställning av adoptionsbidragets utformning över tid. Tabell 1. Adoptionsbidragets utformning över tid Före (1/7) i dag Adoptionsbidrag Inget bidrag 50 % av adoptionskostnad upp till kr 50 % av adoptionskostnad upp till kr Fast belopp: kr Fast belopp: kr Adoptionsbidraget kopplades inte till någon årlig uppräkning och har inte höjts sedan Det nominella bidraget, det vill säga bidraget mätt i löpande priser, är därmed oförändrat sedan Det reala bidraget, det vill säga när hänsyn tagits till inflation, har däremot minskat sedan början av 2000-talet, se figur Ds S 1987:1. 16 Prop. 1996/97:91 och Bet.1996/97:SoU Höjningen av adoptionsbidraget 2001 föreslogs i Prop. 2000/01:1, s

19 Inledning Figur 2. Adoptionsbidraget nominellt och realt Adoptionsbidrag, nominellt Adoptionsbidrag, realt Källa: ISF 2014:4, sid 36, ISF:s bearbetningar. Eftersom kostnaderna för adoption har ökat, innebär detta att adoptionsbidraget i dag täcker cirka 20 procent av den genomsnittliga kostnaden för adoption. Figur 3 visar hur stor del av den genomsnittliga kostnaden för adoption som bidraget täcker för de länder som erbjudit adoption till Sverige under hela perioden Adoptionsbidraget uttryckt i procent av den genomsnittliga totala kostnaden kommer fortsättningsvis i denna rapport att benämnas adoptionsbidragets täckningsgrad. Internationella adoptioner förekommer från många fler länder än de som illustreras i figur 3, totalt drygt 40 stycken under Alla dessa förekommer dock inte varje år under den nämnda perioden och för att göra figur 3 mer överskådlig visas endast de länder som erbjudit adoption samtliga år under perioden. 18

20 Inledning Figur 3. Adoptionsbidragets täckningsgrad Bolivia Colombia Filippinerna Indien Kina Korea Thailand Etiopien Estland Polen Ryssland Källa: Genomsnittliga adoptionskostnader är inhämtade från Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA) 18. Figuren bygger på ISF:s bearbetningar av dessa. Adoptionsbidrag betalas ut endast vid internationell adoption. För att ha rätt till adoptionsbidrag måste adoptionen också vara godkänd av MFoF eller av svensk domstol. Adoptivföräldrarna måste dessutom vara bosatta i Sverige. 19 Barnet som adopteras får inte vara äldre än tio år. Utredningen om internationella adoptioner föreslog 2003 att bidraget inte skulle betalas ut vid enskild eller privat adoption 20,21, det vill säga adoption utan förmedling av en adoptionsorganisation 22, och sedan 2005 utgår bidrag endast för adoptioner som förmedlas av en organisation som är auktoriserad av MFoF. Det finns i dag fyra adoptionsorganisationer som är auktoriserade att arbeta med internationell adoptionsförmedling i Sverige. Den äldsta och största av dessa är Adoptionscentrum som sedan 1969 har förmedlat närmare adoptioner från över 60 länder. De övriga tre är Adoptionsföreningen La Casa, Barnen framför allt och Barnens vänner. 18 Den 1 januari 2016 ändrade MIA namn till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) kap. 3 socialförsäkringsbalken SFB. 20 Se även prop. 2003/04: Se även prop. 2003/04: Socialstyrelsen, 2014, s

21 Inledning Ansökan om adoptionsbidrag görs till Försäkringskassan. Adoptionsbidrag kan enligt uppgift från Försäkringskassan sökas inom ett år från det att adoptionen blivit giltig, det vill säga från det datum då adoptionen godkänts av MFoF, svensk domstol eller genom ett utländskt adoptionsbeslut, förutsatt att landet är anslutet till Haagkonventionen. 23 Vid adoption av flera barn vid ett och samma tillfälle betalas fullt adoptionsbidrag för varje barn, det vill säga kronor per adopterat barn. Det svenska adoptionsbidraget kan jämföras med liknande bidrag i de andra nordiska länderna. Island 24 och Finland 25 har stöd som är något lägre än det svenska men i Finland varierar stödet beroende på från vilket land adoptionen sker och det maximala bidraget är av samma storlek som det svenska. I Norge 26 uppgår stödet 2016 till motsvarande cirka SEK, medan det i Danmark 27 täcker uppemot 50 procent av den totala kostnaden. 1.4 Syfte och disposition Det huvudsakliga syftet med den här rapporten är att undersöka om adoptionsbidraget fyller den funktion som lagstiftaren har avsett, det vill säga att förhindra att ekonomiskt svaga grupper utestängs från möjligheten att kunna adoptera och att underlätta att adoptivbarn får syskon Frågorna som ska besvaras 1. Finns det skillnader mellan ekonomiskt svaga och ekonomiskt starka hushåll när det gäller benägenheten att adoptera dels ett första barn, dels ett syskon? 23 Se även Försäkringskassan (2002) rights%20in%20Iceland_sv.pdf hämtad rights%20in%20Norway_sv.pdf hämtad

22 Inledning 2. Finns det tecken på att ekonomiska drivkrafter som adoptionsbidraget påverkar möjligheten att adoptera för hushåll med låga respektive höga inkomster? Syskonadoption kallas i rapporten också för adoption av ett andra barn. Betydelsen är dock densamma. Det finns föräldrar som adopterar fler än två barn, men de är mycket få och ingår därför inte i analysen Rapportens disposition Rapporten är upplagd enligt följande. Kapitel 2 ger en kort genomgång av adoptionshistoria och en kort översikt över hur det går till att adoptera i Sverige. Kapitel 3 diskuterar tidigare forskning som i huvudsak fokuserar på skillnader mellan adoptivföräldrar och biologiska föräldrar när det gäller familjernas socioekonomiska situation. Kapitel 4 presenterar de tolkningar som kan göras av rapportens resultat och de slutsatser som dras i rapporten, samt resultaten från de analyser som slutsatserna bygger på. I kapitlet beskrivs vilka hushåll som har adopterat barn till Sverige , om det finns skillnader i benägenheten att adoptera mellan ekonomiskt svaga och starka hushåll, samt om det i data och analyser finns stöd för att adoptionsbidraget kan ha betydelse för olika inkomstgruppers benägenhet att adoptera. En mer detaljerad beskrivning av de ekonometriska modeller som estimerats och variablerna som ingår i dessa, presenteras i bilaga Avgränsningar gällande vilka slags adoptioner som studeras Denna studie baseras på data över de totalt internationella adoptioner som genomförts under , fördelat på ett antal egenskaper hos adoptivföräldrarna samt fördelat på vilket land föräldrarna valt att adoptera från och adoptionsbidragets täckningsgrad. Eftersom adoptionsbidrag endast betalas ut vid internationell adoption, och endast till adoptioner som sker via samarbeten med 21

23 Inledning auktoriserade adoptionsorganisationer, är urvalet begränsat till att omfatta internationella adoptioner från länder som har samarbeten med sådana organisationer Data som ligger till grund för studien De data som rapporten bygger på är hämtade från Försäkringskassan och innehåller information dels om hushåll som adopterat ett första barn under tidsperioden , dels om hushåll som adopterat ett andra barn under samma tidsperiod. Uppgifter om adoptionsår, adoptionsland, föräldrarnas och barnets respektive ålder vid adoptionstillfället, föräldrarnas pensionsgrundande inkomst (PGI) och hushållssammansättning har använts. För att kunna göra jämförelser mellan hushåll av olika storlek är inkomstmåttet pensionsgrundad inkomst (PGI) uttryckt i kronor per konsumtionsenhet (KE). Inkomsten är korrigerad med konsumentprisindex (KPI) till 2012 års prisnivå. Det finns flera olika sätt att beräkna konsumtionsenheter. I den här rapporten används, i enlighet med Eurostats rekommendation för inkomstfördelningsstatistik, OECD:s så kallade justerade konsumtionsskala, vilken även används av Statistiska centralbyrån. Konsumtionsenheterna (KE) beräknas enligt denna skala enligt följande: En vuxen i varje hushåll tilldelas 1 vikt, varje övrig person över 13 år får vikten 0,5 och varje barn som är 13 år eller yngre får vikten 0,3. Storleken på en konsumtionsenhet anges som summan av vikterna för medlemmarna. För att kunna se hur inkomstutvecklingen ser ut om den sätts i relation till hela den vuxna populationen har data från Försäkringskassan kompletterats med uppgifter från Statistiska centralbyrån (SCB) över den årsvisa inkomstfördelningen i Sveriges vuxna befolkning 28. Även i detta fall baseras inkomstfördelningen på den pensionsgrundande inkomsten per konsumtionsenhet men uttryckt i kvintiler. Det innebär att SCB har rangordnat hushållen efter pensionsgrundad inkomst och därefter delat in dem i fem lika stora grupper. Varje inkomstkvintil omfattar därmed 20 procent av hushållen i populationen. Den första kvintilen utgörs av de tjugo procent av hushållen som har de lägsta inkomsterna. I den sista, det vill säga den femte, kvintilen ingår de 28 Den vuxna befolkningen innebär alla individer i åldern år. 22

24 Inledning 20 procent av hushållen som har de högsta inkomsterna. År 2012 var den genomsnittliga pensionsgrundande årliga inkomsten per konsumtionsenhet för inkomstkvintil 5, medan den vara nära noll för inkomstkvintil Avgränsningar gällande adoptionsbidrag och adoptionskostnad Försäkringskassan spar bara uppgifter om utbetalda adoptionsbidrag i sex år, vilket gör att den uppgiften inte finns att tillgå för hela den undersökta perioden. Det är därför endast möjligt att i analysen anta att de hushåll som adopterar från länder som har samarbeten med auktoriserade adoptionsorganisationer och som adopterar barn som inte är äldre än tio år är berättigade till adoptionsbidrag och också söker och erhåller bidraget. Detta antagande stöds till viss del av uppgifter om utbetalt adoptionsbidrag som finns för de senare åren av undersökningsperioden och som visar att det endast är cirka 5 procent av hushållen som inte erhåller bidrag. Med adoptionsbidragets täckningsgrad avses i rapporten hur stor andel av den genomsnittliga adoptionskostnaden från ett specifikt land ett visst år som bidraget täcker. Adoptionskostnaden varierar som tidigare nämnts mellan länder och år. Ett land kan till exempel ett år vara bland det minst kostsamma landet att adoptera från, för att nästa år vara bland de mest kostsamma. Kostnaden för adoption kan också variera något mellan olika adoptionsorganisationer och beroende på om det gäller en förstagångsadoption eller en syskonadoption. Uppgifterna om adoptionskostnad är inhämtade från MFoF som samlar in kostnadsuppgifter från auktoriserade adoptionsorganisationer. De data som ligger till grund för analysen i denna rapport består av förstagångsadoptioner från totalt 42 olika ursprungsländer och syskonadoptioner från totalt 40 ursprungsländer under perioden

25

26 Bakgrund 2 Bakgrund Detta kapitel beskriver hur adoptioner i Sverige har utvecklats från att domineras av nationella adoptioner sedan andra hälften av 1900-talet till att sedan slutet av 1960-talet till största delen bestå av internationella adoptioner. Kapitlet beskriver också hur internationella adoptioner går till och vilka lagar som gäller inom området. 2.1 Från nationell till internationell adoption I Sverige reglerades adoption första gången i lagstiftningen 1917 med avsikten att socialt utsatta barn skulle bli omhändertagna genom adoption. 29 Synen på adoption och anledningen till att barn adopteras har varierat över tid. Anledningar till att barn lämnades för adoption var både föräldrarnas begränsade förmåga att försörja barnet och möjlighet att erbjuda ett hem. Barnen som adopterades var till stor del utomäktenskapliga, där fadern inte sällan var okänd eller modern avliden. Adoption innebar inte alltid att barnet helt klippte bandet med de biologiska föräldrarna. I de allra flesta fall var adoptivbarn tidigare fosterbarn som en ny familj adopterade. Det var möjligt för ensamstående att adoptera, även om de saknade arbete men hade en i övrigt ordnad tillvaro. På 1950-talet ändrades lagstiftningen. Det blev vanligare med adoption där de biologiska föräldrarna helt försvann ur bilden. Den första handboken för kommunala adoptionsförmedlare gavs ut av Allmänna Barnhuset i samarbete med både myndigheter och experter inom barnvård. Bilden av adoptivföräldrar blev mer standardiserad; de 29 Se Lindgren (2006) för en utförlig beskrivning av adoptionshistoria i Sverige. 25

27 Bakgrund skulle vara ett gift par, i rätt ålder, ha bra ekonomi och inte ha egna biologiska barn. Beskrivningarna från utredningarna handlade om både yttre (ordnade omständigheter) och inre (trygga) egenskaper hos föräldrarna. På 1960-talet blev det vanligare att personer i Sverige adopterade barn från andra länder (internationella adoptioner). Men internationella adoptioner fanns redan efter andra världskriget som ett svar på den akuta situationen då barn från krigsdrabbade områden adopterades till andra europeiska platser och USA. När Europa återhämtat sig fanns liknande behov efter krig i Vietnam och Korea. 30 En ny fråga som debatterades handlade också om hur man ska se på oönskat barnlösa par. I den första utredningen om internationella adoptioner från 1964 identifierades ett behov av att omgärda dessa adoptioner med vissa regler. Eftersom adoption blev ett svar på enskilda personers längtan efter barn växte också kraven på kontroll för att hindra oetiska vinstdrivande situationer. År 1971 antogs lagen om internationella rättsförhållanden rörande adoption vilket innebar att den juridiska proceduren för internationella adoptioner underlättades. Nämnden för internationella adoptioner bildades 1974 och snart därefter gav Socialstyrelsen ut en vägledning avseende internationella adoptioner. 31 I slutet av 1970-talet utformades ett system där organisationer auktoriserades av Statens nämnd för internationella adoptionsfrågor (NIA) för att kunna förmedla adoptioner. År 2005 ersattes NIA av Myndigheten för internationella adoptionsfrågor (MIA). Den 1 januari 2016 ändrade MIA namn till Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF). Adoptionscentrum var den första organisationen som blev auktoriserad och dess uppgift blev att förmedla ansökningar, sköta avtal med andra länder samt ge information och stöd till sökanden. NIA, och senare MIA respektive MFoF, blev tillsynsmyndighet över adoptionsorganisationerna. Organisationerna som förmedlade adoptionerna var ofta frivilligverksamheter där föräldrar som själva adopterat engagerade sig för att hjälpa sökande par. Dessa organisationers bärande idé var, och 30 Lindgren, Lindgren, 2010, s

28 Bakgrund är fortfarande, att adoption är ett individuellt projekt som medborgare driver men som staten reglerar. Enskilda adoptioner fortsatte också efter att NIA bildats. Det gjordes flera försök att begränsa och reglera denna form av adoptioner. Den svenska staten har antagit ett pragmatiskt förhållningssätt till adoption genom att adoptionsverksamheten har reglerats samtidigt som mycket av verksamheten har lämnats till ideella organisationer och privata förmedlingsföretag att bestämma över. År 1997 införde regeringen kraftiga begränsningar i regelverket kring enskild adoption. Socialtjänsten har haft huvudansvar för att ta ställning till vilka personer som ska få adoptera. Både NIA och adoptionsförmedlarna har dock periodvis kunnat överpröva beslut och göra egna prioriteringar. Prioriteringen av vilka par som ska få adoptera avgörs slutgiltigt av ursprungsländerna. 32 Adoptionsorganisationerna hade under 1980-talet problem att klara av att förmedla adoptioner till alla som vill adoptera och köerna blev långa. NIA auktoriserade nya organisationer som verkade i länder som det inte tidigare adopterats från och köerna minskade också i början av 1990-talet. Minskningen skulle också kunna förklaras av att färre valde att adoptera eftersom fertilitetshjälp blev mer tillgänglig och eftersom det ansågs dyrt att adoptera i tider av ekonomisk kris. 32 Lindgren,

29 Bakgrund Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner I Sverige gäller, vid internationella adoptioner och vid förmedling av internationella adoptioner, de principer som framgår av Haagkonventionen för skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. Haagkonventionen har inkorporerats i svensk lag. 33,34 Enligt konventionen bör barn i möjligaste mån växa upp i sin ursprungsfamilj. Om detta inte är möjligt bör barnet i första hand adopteras nationellt. Om lämplig familj inte kan hittas i ursprungslandet kan en internationell adoption vara fördelaktig. Internationell adoption bör alltid ske med beaktande av barnets bästa och med hänsyn till dess rättigheter. Behöriga myndigheter i ursprungslandet ska fastställa att en internationell adoption är till barnets bästa. 2.2 Hur går det till att adoptera från utlandet? MFoF tillhandahåller information för att vägleda dem som vill genomföra en internationell adoption. 35 Den som vill adoptera ska vara minst 25 år gammal. 36 Någon övre åldersgräns finns inte i lagen men en riktpunkt är att sökanden inte ska vara äldre än 42 år. 37 Socialstyrelsen gav under 2008 ut en ny handbok för socialtjänsten där Socialstyrelsen var tydligare i sina riktlinjer gällande de sökandes ålder. Tidigare var rekommendationen att personer som önskade adoptera inte skulle vara äldre än 45 år. I handboken från 2008 rekommenderar Socialstyrelsen att kom- 33 Lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner. 34 Lagen (1997:192) om internationell adoptionsförmedling nedladdad kap. 1 föräldrabalken. 37 Prop. 2003/04:131 s. 60f. och

30 Bakgrund munerna ska hålla en mer strikt övre åldersgräns på 42 år vid ansökningstillfället. 38 Adoptionsorganisationerna har information om vilka barn som är aktuella för adoption i de länder som de samarbetar med. Organisationerna har också information om vilka krav dessa länder ställer på dem som vill adoptera och kan därmed informera om vilka förutsättningar som gäller i deras samarbetsländer samt vilka krav som sökanden måste uppfylla. Kraven är olika från olika länder, men några av de krav som förekommer är att de adoptionssökande ska ha god hälsa, inte ha ett för högt BMI, ha en stabil inkomst, ha varit gifta ett visst antal år och ha en kristen livsåskådning. Många länder har också ålderskrav utöver de som Sverige ställer på de sökande. Kraven från ursprungsländer varierar även något över tid. Ett exempel är Kina där det efter 2009 infördes striktare krav för adoptivfamiljerna vad gäller utbildningsnivå, äktenskapslängd, BMI och hälsa, till exempel krav på psykologintyg för de blivande adoptivföräldrarna. Över tid har också avgiften förändrats i de olika länderna. En vanlig anledning till förändring av villkor och krav är att ursprungsländer anslutit sig till Haagkonventionen och därigenom bland annat ska se till att internationell adoption endast sker om nationell adoption inte är möjligt. En anmälan om intresse att adoptera måste göras av sökanden hos socialnämnden i hens hemkommun. Kommunen ska anvisa till föräldrautbildning och starta en medgivandeutredning. 39 Syftet med föräldrautbildningen är att ge kunskap och insikt om adoptivbarn och deras behov, ge information om vilka regler som gäller, hur en adoption går till praktiskt samt informera om vilket stöd som finns att tillgå för adoptivföräldrar. 40 I medgivarutredningen bedömer en utredare om de sökandes kunskaper och insikter är tillräckliga för att adoptera. Utredaren bedömer också om de sökande har förutsättning för adoption, exempelvis genom att titta på relationer och socialt nätverk, sökandens bakgrund, sysselsättning, ålder, hälsotillstånd, livsåskådning, motiv till adoption, ekonomi, bostad samt inställning till adoptivbarnets bakgrund. Det 38 Jmf. Socialstyrelsen 2014, s kap. 12 socialtjänstlagen (2001:453). 40 Se till exempel Socialstyrelsen,

31 Bakgrund är sedan socialnämnden som beslutar om medgivande att adoptera. Ett sådant medgivande gäller i två år. 41 Efter att socialnämnden har tagit ställning till att de sökande är lämpliga som adoptivföräldrar kan de vända sig till en adoptionsorganisation som förmedlar adoptioner. De sökande kan endast skicka en ansökan åt gången, det vill säga inte ha flera ärenden på gång samtidigt i olika länder. Ansökan granskas av ursprungslandet och företrädare för barnen i landet väljer ut föräldrar till de barn som ska adopteras. När sökanden har blivit utvald som adoptivförälder till ett specifikt barn lämnas besked till socialnämnden i Sverige. Nämnden gör då en prövning av om processen kan fortsätta och om några omständigheter av vikt har förändrats sedan medgivarutredningen. 42 Därefter styr regler i ursprungslandet hur processen att hämta hem barnet går till, bland annat hur länge föräldrarna behöver stanna i landet. När föräldrarna och barnet kommer till Sverige ska detta anmälas till socialnämnden. 43 Dessutom behöver barnet folkbokföras av Skatteverket, genomgå en läkarundersökning och skrivas in på barnavårdscentralen. Familjen har rätt till barnbidrag och föräldrapenning från och med att föräldrarna fått barnet i sin vård. 44 Ensamstående som adopterar har dessutom rätt till underhållsstöd. Adoptionsbidrag kan, enligt uppgift från Försäkringskassan, tidigast sökas från det att adoptionen blev giltig, det vill säga från det datum då adoptionen godkänts av MFoF, svensk domstol eller genom ett utländskt adoptionsbeslut, förutsatt att landet är anslutet till Haagkonventionen. Det innebär att bidraget betalas ut först efter att alla kostnader i samband med adoptionen är betalda. I en enkät till adoptivföräldrar 1985, som genomfördes i samband med adoptionskostnadsutredningen, framkom att 60 procent lånade till adoption. Av dem som angav att de inte ville adoptera fler barn (66 procent av de svarande ville adoptera fler barn) uppgav kap. 12 och 15 socialtjänstlagen kap. 14 socialtjänstlagen. 43 Socialstyrelsen 2014, s Definitionen på när föräldrarna har fått barnet i sin vård är inte exakt. När det gäller föräldrapenning går Försäkringskassan enligt egen uppgift på den tidpunkten som föräldrarna själva anser att de börjar vårda barnet. 30

32 Bakgrund procent kostnadsskäl som anledning till sitt ställningstagande. 45 Numera erbjuder vissa adoptionsorganisationer därför, i samarbete med banker, möjlighet för sina medlemmar att låna upp till hela adoptionskostnaden. När adoptionen är klar kan föräldrarna sedan ansöka om adoptionsbidrag. 45 Ds S 1987:1. 31

33

34 Tidigare forskning visar att adoptivföräldrar har hög socioekonomisk status 3 Tidigare forskning visar att adoptivföräldrar har hög socioekonomisk status Forskningen om adoption har till stor del fokuserat på hur det går för barnen efter en adoption och inte sällan kommer studier till olika slutsatser. 46 Detta kan bero på att urvalen varierar eller att studier är små och inte representativa. Det kan vidare vara svårt att generalisera resultat mellan länder, både vad gäller det land adoptivbarnet kommer ifrån och mottagarlandet, samt i vissa fall också över tid, eftersom omständigheterna kan vara mycket olika. Det finns endast ett fåtal studier som berör adoptivföräldrar och deras ekonomiska situation. Nedan sammanfattas studier som i huvudsak fokuserar på skillnader mellan adoptivföräldrar och biologiska föräldrar vad gäller familjernas socioekonomiska situation. Studier har visat att adoptivföräldrar skiljer sig från biologiska föräldrar på ett antal punkter. Att adoptivföräldrar har bättre sociala och ekonomiska förutsättningar än genomsnittsfamiljer framgår av flera studier. En registerstudie av alla barn bosatta i Sverige som fötts mellan 1963 och 1973 visar att internationellt adopterade barn oftast har föräldrar med högre boendestandard och högre socioekonomisk status än genomsnittet i landet. 47 Resultat från studien visar att även nationellt adopterade barn i genomsnitt har föräldrar med högre socioekonomisk status än vad biologiska barn har. I en annan svensk studie av föräldrar som ansökt om internationell adoption visas att grupper med hög socioekonomisk status 46 Se diskussion i Lindblad 2004 samt Vinnerljung och Sundell von Borcyskowski m.fl

35 Tidigare forskning visar att adoptivföräldrar har hög socioekonomisk status är överrepresenterade bland adoptivföräldrar. 48 Samma mönster framgår i en studie om nationella adoptioner i Stockholm Den visar att adoptivfäderna var signifikant högre utbildade än andra fäder, att adoptivfamiljerna hade en taxerad inkomst som var betydligt högre än jämförelsegruppen samt att yrkeskategorier med högre status var överrepresenterade bland adoptivfäderna. En annan studie baseras på ett slumpmässigt urval av adoptivfamiljer från Stockholms tingsrätt under tre olika tidsperioder och visade att adoptivföräldrar med arbetaryrken minskade från 41 procent på 1920-talet till 9 procent på 1970-talet. 50 Adoptivföräldrar med högre tjänstemannayrken ökade under samma period från 35 till 51 procent. Detta är en starkare ökning än förändringen i sammansättningen av befolkningen under samma tid. Även i en studie från 2007 framgår att adoptivföräldrarna hade högre socioekonomisk status, högre inkomst och högre social position, jämfört med genomsnittsfamiljer. 51 Detta gäller barn födda Samma studie visar även att adoptivföräldrar i lägre utsträckning än genomsnittsfamiljer har ekonomiskt bistånd och i högre utsträckning bor i hus med äganderätt. Det finns enligt ISF:s kännedom inga tidigare studier av skillnader i benägenhet att adoptera mellan olika inkomstgrupper och som har haft fokus på adoptionsbidrag och hur ekonomiska drivkrafter kan påverka möjligheten till adoption för hushåll med låg respektive hög inkomst. 48 Bresky Bohman Lindgren Lindblad, Hjern och Vinnerljung

36 Slutsatser och resultat 4 Slutsatser och resultat Undersökningen visar att de föräldrar som adopterar i genomsnitt har de högsta inkomsterna. Resultaten ger också stöd för att ekonomiska drivkrafter i form av exempelvis adoptionsbidraget ökar benägenheten att adoptera och att bidraget har störst betydelse för de hushåll som inte har de högsta inkomsterna. I dessa hushåll ökade benägenheten att adoptera i större utsträckning än i hushåll med högst inkomst efter att bidraget höjdes Resultaten visar också att benägenheten att adoptera ökade efter att bidraget blev fast 1997, även om förändringen i mycket få fall påverkade den reala bidragssumman. Detta tyder på att en tydlighet avseende vilket bidrag de sökande är berättigade till kan öka benägenheten att adoptera. 4.1 ISF:s rekommendationer ISF stödjer regeringens avsikt att höja adoptionsbidraget såsom aviserat i budgetpropositionen för ISF rekommenderar även att adoptionsbidraget löpande räknas upp. Det bör också utredas om bidraget ska inkomstprövas. Rekommendation 1: Höj adoptionsbidraget och inför en löpande uppräkning Om den politiska målsättningen är att fler hushåll än de med högst inkomster ska kunna adoptera, ger resultatet från denna studie stöd för att bidraget bör höjas. Resultaten visar att benägenheten att adoptera ökar ju mer av adoptionskostnaden som bidraget täcker. Eftersom bidraget inte har höjts sedan 2001, medan kostnaden för adoption däremot har ökat, talar detta för att adoptionsbidraget, likt till exempel efterlevandestöd, bör 35

37 Slutsatser och resultat kopplas till en årlig uppräkning. Om bidraget är tänkt att täcka en viss andel av adoptionskostnaden, så bör bidraget löpande räknas upp mot kostnadsutvecklingen för adoption, eftersom en stor del av kostnaden styrs av kostnader i ursprungslandet. Ett annat alternativ vore att via konsumentprisindex koppla bidraget till inflationsutvecklingen, för att undvika att bidraget urholkas. Rekommendation 2: Utred om adoptionsbidraget ska behovsprövas En behovsprövning av bidraget bör utredas i relation till syftet att det ska finnas ekonomiska möjligheter till adoption även för ekonomiskt svagare hushåll. När adoptionsbidraget reformerades till ett fast belopp så ökade benägenheten att adoptera även bland dem som inte fick en reell höjning av bidraget. De flesta sökande fick alltså motsvarande belopp redan innan bidraget blev fast eftersom kostnaderna för adoption var så pass höga. Detta resultat indikerar att en tydlighet avseende vilket bidrag de sökande är berättigade till ökar benägenheten att adoptera. En eventuell behovsprövning av bidraget och dess storlek bör därför vara transparent och genomföras tidigt i adoptionsprocessen. Nedan följer de analyser och det empiriska underlag som rekommendationerna bygger på. 4.2 Föräldrar som adopterar har en hög inkomst Syftet med detta avsnitt är att undersöka om det finns några skillnader mellan ekonomiskt sett olika starka hushåll vad gäller benägenhet att adoptera. Eftersom en adoption är förknippad med stora kostnader förväntas benägenheten att adoptera vara högre för hushåll med högre inkomster. Data stöder denna hypotes, och det är i huvudsak hushåll med höga inkomster som adopterar, såväl ett första som ett andra barn. Drygt 80 procent av de totalt föräldrar som adopterat ett första barn under perioden tillhör den högsta inkomstkvintilen i samhället. Av de adoptivföräldrar som adopterade ett andra barn under perioden tillhörde 60 procent den högsta inkomstkvintilen i samhället. Andelen hushåll från de övriga 36