Ryskt ekonomiskt inflytande i de baltiska staterna

Transkript

1 Ryskt ekonomiskt inflytande i de baltiska staterna Ryskt ekonomiskt inflytande i de baltiska staterna TOMAS MALMLÖF säkerhetspolitiska konsekvenser Tomas Malmlöf FOI är en huvudsakligen uppdragsfinansierad myndighet under Försvarsdepartementet. Kärnverksamheten är forskning, metod- och teknikutveckling till nytta för försvar och säkerhet. Organisationen har cirka 1000 anställda varav ungefär 800 är forskare. Detta gör organisationen till Sveriges största forskningsinstitut. FOI ger kunderna tillgång till ledande expertis inom ett stort antal tillämpningsområden såsom säkerhetspolitiska studier och analyser inom försvar och säkerhet, bedömning av olika typer av hot, system för ledning och hantering av kriser, skydd mot och hantering av farliga ämnen, IT-säkerhet och nya sensorers möjligheter. FOI Totalförsvarets forskningsinstitut Försvarsanalys Stockholm Tel: Fax: FOI-R SE ISSN Användarrapport Juni 2010 Försvarsanalys

2 Tomas Malmlöf Ryskt ekonomiskt inflytande i de baltiska staterna säkerhetspolitiska konsekvenser Bilden visar det litauiska oljeraffinaderiet Mažeikiai, numera i polsk ägo under namnet Orlen Lietuva. (Bildkälla: Orlen Lietuva archive)

3 Titel Title Ryskt ekonomiskt inflytande i de baltiska staterna säkerhetspolitiska konsekvenser Russian economic influence in the Baltic states implications for national security Rapportnr/Report no Rapporttyp Report Type FOI-R SE Användarrapport User report Månad/Month Juni/June Utgivningsår/Year 2010 Antal sidor/pages 133 p ISSN ISSN Kund/Customer Försvarsdepartementet Projektnr/Project no A12002 Godkänd av/approved by Eva Mittermaier FOI, Totalförsvarets Forskningsinstitut Avdelningen för Försvarsanalys FOI, Swedish Defence Research Agency Division of Defence Analysis Stockholm SE Stockholm

4 Sammanfattning Studiens syfte är att kartlägga ryskt inflytande och ambitioner i baltiskt näringsliv och innebörden härav för baltisk säkerhetspolitik. Intresset är fokuserat mot implikationerna av ett ryskt inflytande för de tre staternas säkerhetspolitiska handlingsutrymme samt vilka konsekvenser detta medför för baltisk handlingsfrihet. Rysslands ekonomiska inflytande över de baltiska staterna har här analyserats utifrån existerande bilaterala handelsförbindelser och ryska direktinvesteringar i de baltiska ekonomierna. Motiven för denna avgränsning är att handel och utländska direktinvesteringar är starka ekonomiska instrument och indikatorer på andra ekonomiska företeelser, samtidigt som de i stor utsträckning är möjliga att utforska utan tillgång till kvalificerat källmaterial. Rysk utrikespolitik har i allt högre grad kommit att återuppta tidigare gällande stormaktsanspråk som ett av sina säkerhetspolitiska mål. Rysslands styrande elit vill se framväxandet av en multipolär värld, där USA:s inflytande har reducerats och där Ryssland erkänns som ett legitimt maktcentrum på samma villkor som andra stormakter. Som ett första steg i förverkligandet av sina utrikespolitiska ambitioner har Ryssland målmedvetet strävat efter att återta förlorat inflytande inom det forna östblocket i syfte att använda dessa länder som plattform för ytterligare politisk och ekonomisk expansion in i Västeuropa. Politiken har varit särskilt märkbar i de forna sovjetrepublikerna, inklusive de tre baltiska staterna. I avsaknad av positiv mjuk makt har Ryssland alltmer kommit att förlita sig på olika politiska, ekonomiska och militära maktmedel eller hävstänger i syfte att påverka relationerna med omvärlden i linje med egna säkerhetspolitiska och utrikespolitiska intressen. I byggandet av en egen inflytelsesfär bortser Ryssland därmed många gånger från andra mindre staters legitima säkerhetsbehov. Rysslands ekonomiska hävstänger baseras på statlig kontroll över egna strategiska resurser och centrala nyckelföretag inom främst finans-, transport- och energisektorerna. De mer framträdande ryska företagens agerande i utlandet styrs där- 3

5 med ofta inte enbart av ekonomisk rationalitet, utan även av frivilliga eller påtvingade hänsyn till Rysslands övergripande utrikespolitiska mål. Samtidigt som Ryssland skyddar sina egna marknader från utländska investerare, utnyttjar det andra länders liberala och marknadsanpassade lagstiftning till att skaffa sig inflytande över strategiska företag och resurser i utlandet. Syftet är att skapa asymmetriska ekonomiska relationer vilka kan användas till att utöva påtryckningar på andra stater. De baltiska staternas medlemskap i EU och upptagande i NATO-kretsen har lagt vissa band på Rysslands möjligheter att nå politiska mål i Baltikum med hjälp av olika maktinstrument. Dock har användningen av ekonomiska hävstänger visat sig vara ett förhållandevis riskfritt och kostnadseffektivt sätt att utöva fortsatt inflytande på. I de bilaterala ekonomiska relationerna med Ryssland utgör alla tre baltiska stater en svagare part. De asymmetrier som Rysslands övertag baseras på är i stor utsträckning stigberoende (path dependent)och baseras på historiska och geoekonomiska omständigheter. De baltiska staterna har byggt upp en god och realistisk bild över föreliggande hot och risker i de ekonomiska förbindelserna med Ryssland. I olika omfattning har de även försökt neutralisera dessa och begränsa faktiska och möjliga konsekvenser av rysk närvaro inom strategiskt viktiga samhällssektorer. Den del av ekonomin som erbjudit de baltiska staterna störst svårigheter att skydda från rysk närvaro och ryskt inflytande är energisektorn. Även utvecklingen inom finansiell sektor med fler och allt större banker med ryskt ägarkapital är en källa till fortsatt oro. Energisektorn i de baltiska staterna är helt beroende av import av olja och gas och i viss mån även av elkraft från Ryssland för att täcka energibehoven fullt ut. Beroendet ger Ryssland stor handlingsfrihet på de baltiska energimarknaderna, samtidigt som det är ett allvarligt hot mot de tre baltiska staternas energiförsörjningssäkerhet. Med hjälp av riktade investeringar inom den baltiska energisektorn och annan infrastruktur av strategisk vikt, har ryska statligt kontrollerade eller influerade företag byggt upp en betydande närvaro inom vitala delar av de baltiska staternas ekonomier. Beroendet av rysk energi och svårigheten i att förhindra inbrytningar från oönskat ryskt kapital i energimarknaderna och andra känsliga ekonomiska sektorer, exponerar de baltiska staterna för ett politiskt och ekonomiskt inflytande som är subtilt och svårt att frilägga i alla dess förgreningar. De baltiska staternas ekonomiska försvarbarhet riskerar därigenom att bli ifrågasatt. På sikt kan detta potentiellt skada de baltiska statsbildningarna och verka begränsande för deras handlingsfrihet.

6 Med ekonomiska beroendeförhållanden som påtryckningsmedel, löper de baltiska staterna risk att bli utnyttjade som instrument för ryskt inflytande gentemot euroatlantiska institutioner, och på sikt, som en buffertzon riktad mot USA och atlantiskt sinnade stater i Västeuropa. Huruvida Ryssland lyckas använda sina ekonomiska hävstänger, kan vara avgörande för de baltiska staternas politiska trovärdighet i omvärldens ögon i synnerhet för EU och NATO. För Estlands, Lettlands och Litauens del kan detta vara skillnaden mellan att fortsättningsvis få vara med och påverka den europeiska kontinentens framtida ekonomiska och politiska utveckling i samarbete med övriga demokratiska stater och att förpassas till en politisk och ekonomisk gråzon i skuggan av Ryssland. Ett ökat ryskt inflytande över de baltiska staterna kan även medföra negativa konsekvenser för Sverige. En svagare transatlantisk länk i Östersjöregionen ligger inte i Sveriges intresse. En ökad rysk närvaro kan även påverka Sveriges möjligheter att samarbeta med de baltiska staterna inom EU-ramen. Därmed riskerar en viktig del av EU-samarbetets nordliga dimension att gå förlorad. Nyckelord: Östersjöregionens säkerhet, Estland, Lettland, Litauen, Ryssland, ekonomisk säkerhet, ekonomiska hävstänger, handelsmönster, energiförsörjning, energiberoende, utländska direktinvesteringar 5

7 Executive Summary The purpose of this study is to identify Russian ambitions and influence in Baltic trade and industry and the implications thereof for Baltic states security policy. Interest is focused on the impact of Russian influence on the Baltic states discretion in security policy and the consequences thereof on Baltic freedom of action. In this study, Russian economic influence over the Baltic states is analyzed on the basis of existing bilateral trade relations and Russian foreign direct investments in the Baltic economies. The reasons for this definition are that trade and FDI are strong indicators of economic instruments and other economic phenomena, while they to a great extent are possible to explore without access to qualified source material. Russian foreign policy has increasingly come to resume pre-existing claims on great power status as one of its central security objectives. Russia s ruling elite would like to see the emergence of a multi-polar world, in which U.S. influence has been reduced and Russia is recognized as a legitimate centre of power on equal terms with other great powers. As a first step in realizing its foreign policy ambitions, Russia has consciously sought to regain lost influence in the former Eastern Bloc of countries in order to use these as a platform for further political and economic expansion into Western Europe. This policy has been particularly noticeable in the former Soviet Republics, including the three Baltic States. Lacking positive soft power, Russia has increasingly come to rely on various political, economic and military forcible means or levers to bring its relations with other states in line with its own security policy and foreign policy interests. Constructing its own sphere of influence, Russia thus frequently ignores the legitimate security interests of smaller states. Russia s economic levers are based on state control over its own strategic resources and key core companies, especially in the financial, transport and energy sectors. Actions of more prominent Russian companies abroad are therefore usu- 6

8 ally not solely guided by economic rationality, but also by voluntary or inflicted considerations of objectives of Russian foreign policy. While protecting its own markets from foreign investors, Russia exploits liberal and market-based legislation in other countries to gain control over foreign strategic resources and companies abroad. The aim is to create asymmetric economic relations, which can be used to exert pressure on other states. The EU membership of the Baltic states and their admission to NATO has somewhat narrowed Russia s possibilities to achieve political objectives in the Baltic states by different means of power. However, the use of economic levers has proved itself a relatively safe and cost-efficient way to exert continued influence. In their bilateral economic relations with Russia, all three Baltic states constitute a weaker part. The economic asymmetries, on which Russian advantage is based, are to a greater extent path dependent and based upon historical and geoeconomic circumstances. The Baltic states have formed a fairly true and realistic understanding of existing threats and risks in their economic relations with Russia. In varying degrees, they have also tried to neutralize them and to mitigate actual and potential consequences of Russian presence in strategically important sectors of society. The part of the economy that has offered the Baltic states most difficulties to protect from Russian presence and influence is the energy sector. Present development within the financial sector with more and bigger banks with Russian equity capital is likewise a source of continuous concern. The energy sector in the Baltic states is fully dependent on imports of oil and gas, and to a lesser extent, electric power from Russia in order to meet energy needs in full. Dependence gives Russia considerable latitude on the Baltic energy markets; simultaneously it constitutes a serious threat to energy security of the three Baltic states. Russian state controlled or state influenced companies have built a significant presence in vital parts of the economies of the Baltic states through targeted investments. Dependence on Russian energy and difficulties to ward off penetration of unwanted Russian capital into energy markets and other sensitive economic sectors expose the Baltic states to a kind of political and economic influence that is subtle and difficult to disentangle in all of its ramifications. The economic tenability of the Baltic states is therefore at risk of being challenged. Ultimately, this might be detrimental to Estonian, Latvian and Lithuanian statehood and have a restraining impact on their freedom of action. Based on Russian economic levers, the Baltic states are at risk of being used as instruments of Russian influence towards Euro-Atlantic institutions, and eventually, as a buffer zone against the United States and Atlantic-minded states in Western Europe. Whether Russia succeeds in using its economic levers might be 7

9 crucial for the political credibility of the Baltic states in the eyes of the outside world especially so for the EU and NATO. For Estonia, Latvia and Lithuania, this might represent the difference between having a say in the future economic and political development of the European continent in co-operation with other democratic states, and being banished to a political and economic gray zone in Russia s shadow. An increased Russian influence over the Baltic states may also have negative consequences for Sweden. A weaker transatlantic link in the Baltic region is not in Swedish interest. An increased Russian presence could also affect the ability of Sweden to co-operate with the Baltic states within the EU framework. An important part of the EU northern dimension is therefore at risk of being lost. Keywords: Baltic Sea Region Security, Estonia, Latvia, Lithuania, Russia, economic security, economic and trade levers, trade patterns, energy supply, energy dependency, foreign direct investments 8

10 Innehållsförteckning 1. Bakgrund Inledning Syfte Ekonomisk säkerhet i säkerhetspolitisk teori Utländska direktinvesteringar: definition, nyttor, kostnader Utländska direktinvesteringar och nationell säkerhet Metod Disposition Handelsmönster och utländska direktinvesteringar i de baltiska ekonomierna Några huvuddrag i de baltiska ekonomiernas postsovjetiska utveckling Handel Utländska direktinvesteringar Rysk handel och utländska direktinvesteringar som hävstänger för rysk utrikespolitik Rysslands strategiska mål Ekonomisk säkerhet à la russe andra staters osäkerhet? Ryska företag instrument för nationell säkerhetspolitik? Handel och utländska direktinvesteringar mönster och tendenser Utrymme för ryska ekonomiska hävstänger i Baltikum Gasmarknaden Oljemarknaden Elmarknaden Övriga marknader och annat ekonomiskt agerande

11 5. Säkerhetspolitisk handlingsfrihet riskanalys Generella riskbedömningar Baltiska utgångspunkter Riskbedömningar i Estland Riskbedömningar i Lettland Riskbedömningar i Litauen Baltiska riskhanteringsstrategier visavi Ryssland Strategier för undvikande av risk Strategier för riskreducering Strategier för fördelning av risker Ignorerande av risk Baltisk sårbarhet för ryska ekonomiska hävstänger Vilka hävstänger kan de baltiska staterna inte neutralisera? Draghjälp från EU och NATO? Kvarvarande hävstänger konsekvenser i de baltiska staterna Kvarvarande hävstänger konsekvenser för baltiska relationer till EU och NATO Sammanfattande bedömning av de baltiska staternas sårbarhet Implikationer för Sverige

12 1. Bakgrund 1.1 Inledning Skapandet av Sovjetunionen liksom upprättandet av ett bälte av vänligt sinnade socialistiska stater i Östeuropa efter andra världskrigets slut bildade kulmen på en månghundraårig, obruten expansion av ryskt territorium. 1 Sovjetunionens accelerande ekonomiska nedgång under 1980-talet och det slutgiltiga politiska sammanbrottet hösten 1991 innebar därmed också slutet på Rysslands 400 år långa utveckling från att vara en lokal makt till att bli en regional, kontinental och slutligen även global makt. Till skillnad från andra imperier i modern tid vars erövringar brutits upp i självständiga statsbildningar, har Rysslands postimperiala reflexer och stormaktskomplex inte avklingat med tiden. Rysslands historiska börda är att det tillvann sig ett imperium innan det blev en stat och sammanhängande nation. 2 Byggandet av ett imperium har tillåtits stå i vägen för byggandet av en rysk nation, varigenom rysk identitet kommit att bli intimt förknippat med rikets ständiga utvidgningar. Den territoriella expansionen har inte heller begränsats till att på ett personligt plan vara en källa till nationell stolthet. Som enande faktor har imperiets återkommande utvidgningar även utgjort grundbulten i det ryska, sedermera sovjetiska, statsbyggandets samling kring en gemensam identitet. Bilden av Sovjetunionen som en supermakt med hög internationell status kom härigenom att bevaras i det kollektiva minnet även efter unionens moraliska, politiska och ekonomiska sammanbrott. Ett ryskt nationalistiskt och imperialistiskt tänkande har till följd därav fortsatt att vara en mäktig underström i den postsovjetiska politiska utvecklingen i Ryssland. Under president Jeltsins senare år vid makten, och i synnerhet under Putins presidentskap, har rysk nationalism och patriotism gradvis återkommit som en synlig och accepterad politisk kraft i Ryssland. I sin egenskap som Rysslands president, arbetade Vladimir Putin konsekvent och systematiskt för att återge rysk 1 2 Termen Östeuropa används här på samma sätt som av Bugajski (2004) för att beskriva den del av den europeiska kontinenten som tvingades in under den sovjetiska versionen av kommunismen. Ryssland, som själv beskriver sig som euroasiatiskt, räknas här inte med i denna grupp. Östeuropa kan sedan i sin tur indelas i fyra subregioner: Centraleuropa, de baltiska staterna, Balkan eller Sydeuropa, samt den europeiska delen av Oberoende Staters Samvälde minus Kaukasus. Bugajski, Janusz (2004): Cold Peace, Russia s New Imperialism, p. 10, Praeger, WestPort, Connecticut, London, ISBN

13 nationalism en central position i det ryska kollektiva medvetandet. Som exempel på enskilda händelser och tendenser som uppmärksammats i omvärlden kan nämnas återinförandet av den sovjetiska nationalhymnen (om än med ny text), den av Putin beordrade patriotiska historieundervisningen i skolan, samt det alltmer spektakulära och nationalistiskt aggressiva firandet av segerdagen 9 maj. 3 Utmärkande drag för underliggande ideologiska komponenter i Putins statsbygge har varit bejakandet av sovjetiska geopolitiska och historiska värderingar. Ett av den förda praktiska politikens syften har varit att överföra dessa värderingar till en yngre generation utan egna personliga erfarenheter av sovjettiden. Putins i väst ofta citerade uppfattning om Sovjetunionens kollaps som 1900-talets största geopolitiska katastrof har i och med detta många gånger kommit att tolkas som en viktig nyckel för förståelsen av flera av de inrikes- och utrikespolitiska vägval som Ryssland har gjort sedan Putin kom till makten. 4 I kölvattnet till den ryska nationalismens återkomst, följde även en förnyad rysk imperialism och återuppväckta stormaktsanspråk. Härmed har också Rysslands förmåga eller ens vilja att se sig själv i omvärldens ögon minskat betydligt. Tvärtom anser sig Ryssland ha legitima geopolitiska och geoekonomiska intressen utanför det egna territoriet som det anser sig ha rätt att freda från inflytande från andra stater. Främst avses med detta de områden som Ryssland kontrollerat politiskt och dominerat ekonomiskt under längre, sammanhållna historiska perioder. Av särskild betydelse är det så kallade nära utlandet, vilket omfattar dagens OSS-stater och Georgien, eventuellt även de baltiska staterna. För de forna östeuropeiska staterna utgör Rysslands återupplivade postimperiala reflexer en källa till oro över tillståndet för den egna nationella säkerheten. Skrivningar i Rysslands tidigare nationella säkerhetskoncept från 1997 kan uttolkas som att Ryssland medvetet och metodiskt håller på att bygga upp och utöka sitt inflytande i omvärlden med hjälp av politisk, ekonomisk och militär makt. För de östeuropeiska staterna är det tydligt att denna makt ytterst kan härledas bakåt till de strukturella beroendeförhållanden som utgör en del av Sovjetunionens arvegods till Ryssland och dess tidigare vasaller. 5 Ryssland uppfattas ha operationaliserat sitt maktunderstödda inflytande visavi de östeuropeiska staterna i form av olika slag av maktmedel eller hävstänger i syfte att med hjälp av hård För information om omskrivningen av historieundervisningen i mer positiv och patriotisk anda, se exempelvis Sweeney (2009): Russian textbooks attempt to rewrite history, Times, Dec 1, 2009 Uttrycket fanns med i Putins tal till nationen, 25 april Hela talet (på ryska) kan bland annat laddas ner från besökt maj 2010 Hedenskog, Jakob & Larsson, Robert L. (2007): Russian Leverage on the CIS and the Baltic States, p. 112, FOI-R 2280 SE, June 2007, User Report 12

14 press styra de bilaterala relationerna med var och en av dem i en för Ryssland önskvärd riktning. 6 Som exempel på ryskt agerande vilket har identifierats som försök att använda politiska, ekonomiska eller militära hävstänger mot andra stater, kan nämnas diplomatiska påtryckningar, propaganda och desinformationskampanjer, militära hot och utplacering av fredsbevarande styrkor, kontroll över energiflöden och kritisk samhällsinfrastruktur, ekonomiska påtryckningsmedel, utnyttjande av etniska och sociala motsättningar, misskreditering av misshagliga regeringar, politiskt inflytande över nyckelaktörer, manipulation av kriminella nätverk samt infiltration av andra staters säkerhetsorgan. 7 I strävan efter att nå sina egna säkerhetspolitiska mål, har Ryssland helt bortsett från nödvändigheten av att ta hänsyn till omgivande staters legitima nationella intressen. 8 Användningen av ovannämnda hävstänger har lett till skiftande resultat. Till framgångarna hör bland annat att Ukraina, Moldavien och Vitryssland kunnat hållas kvar i en rysk intressesfär med begränsat spelrum för västerländska aktörer. Däremot har Ryssland inte lyckats förhindra de baltiska staternas orientering västerut tillsammans med majoriteten av övriga öst- och centraleuropeiska stater. Till den ryska utrikespolitikens större bakslag hör även NATO:s utvidgningar efter det kalla kriget: Ungern, Tjeckien och Polens upptogs som medlemmar i försvarsalliansen Estland, Lettland, Litauen, Slovenien, Slovakien, Bulgarien och Rumänien följde efter Albanien och Kroatien blev medlemmar Ryska ansträngningar att utöva inflytande över de östeuropeiska stater som orienterat sig västerut har dock inte avmattats. Med tiden har de ryska hävstängerna blivit alltmer sofistikerade, situationsanpassade och effektiva. 9 I det pågående spelet kring Europas framtida försörjning av naturgas, i vilket det ryska företaget Gazprom utgör en av nyckelaktörerna, är spelplanen inte heller längre begränsad till det område som Ryssland definierat som sin traditionella intressesfär. Tidigare inbrytningar och utökat inflytande över de östeuropeiska energimarknaderna har använts som plattform för att även penetrera gasmarknaderna i Västeuropa. Rysslands nya strategiska förvärv och allianser med västeuropeiska energiföretag påverkar därmed hela EU:s försörjningssäkerhet inom energisektorn Med hävstänger avses här olika former av verktyg och maktinstrument som kan användas av en agent för att idka påtryckningar på en annan aktör i syfte att utöva inflytande över ett politikområde eller för att sända ett budskap. Se Hedenskog, Jakob & Larsson, Robert L. (2007), p. 17 Bugajski, Janusz (2004), pp Bugajski, Janusz (2004), p. 2 Utanför ramen för denna rapport kan de omfattande ryska militärövningarna Zapad och Ladoga hösten 2009 och de bakomliggande övningsscenarierna nämnas som ett nyligt exempel på rysk maktdemonstration med udden riktad mot de baltiska staterna, Polen och NATO. Övningarna har bidragit till att öka de östeuropeiska medlemsstaternas misstroende mot NATOsom en effektiv garant för deras säkerhet. 13

15 Den fortsatta utvecklingen i Östeuropa, och särskilt i de baltiska staterna, vilka är de enda före detta sovjetiska delrepubliker som klarat av att genomföra en omfattande politisk, ekonomisk och militär omorientering mot väst, är med hänsyn till ovanstående ett värdefullt test på Rysslands engagemang för att smida goda kooperativa bilaterala och regionala relationer och dess förment övergivna imperialistiska impulser. 10 De baltiska staterna ser sig ha särskild anledning att oroa sig över rysk utrikespolitik och ryska hävstänger. Rysslands ovilja att acceptera den baltiska versionen av de historiska händelser som ledde fram till Estlands, Lettlands och Litauens införlivande i Sovjetunionen, uppfattas som att det i botten av de rysk-baltiska relationerna finns ett kontinuerligt och pågående ryskt ifrågasättande av deras statsrättsliga legitimitet. De baltiska staternas tidigare status som sovjetiska delrepubliker innebär också att de från rysk sida ofta buntas ihop med övriga postsovjetiska stater i det nära utland där Ryssland anser sig ha exklusiv rätt till en egen inflytandesfär. I ett ryskt perspektiv uppfattas de baltiska staterna fortfarande som en del av den historiska cordon sanitaire som Kremls tidigare ledare byggde upp till försvar av det ryska kärnlandet mot västerländska influenser och erövringsförsök. De baltiska staterna har på så sätt många gånger fått högre prioritet i rysk utrikespolitik än vad som rimligen kan motiveras utifrån deras geografiska storlek, folkmängd och resurstillgångar. Inte ens de stora rysktalande minoriteterna i Estland och Lettland berättigar i sak den uppmärksamhet som Ryssland tillägnar dessa länder. För alla tre baltiska stater finns ett flertal incidenter dokumenterade där Ryssland har försökt blanda sig i staternas interna angelägenheter. 11 I denna studie kartläggs Rysslands förmåga att nå ett ökat inflytande över de baltiska staternas säkerhetspolitik med hjälp av ekonomiska hävstänger baserade på handelspolitik och direktinvesteringar och konsekvenserna därav analyseras. Var och en av de baltiska staterna är en svagare part i de bilaterala handelsrelationerna med Ryssland. Det finns ett ryskt handelsöverskott, och i ett kort till medellångt perspektiv är de baltiska staterna helt beroende av rysk olja och gas för sin energiförsörjning. Från rysk horisont är importen från de baltiska staterna mindre viktig, såväl till volym som till strategisk betydelse. Dessa faktorer ger Ryssland ett handlingsutrymme som de baltiska staterna saknar varvid deras försörjningssäkerhet är utsatt för stora risker. Även om ryskt kapital återfinns på flera håll i baltiskt näringsliv, så är ryska direktinvesteringar generellt sett fokuserade mot energiinfrastruktur och andra Bugajski (2004), p. 230 För sammanställningar över hur Rysslands påverkansmedel generellt har använts mot de baltiska staterna, se exempelvis Bugajski (2004); Hedenskog, Jakob & Larsson, Robert L. (2007); Ciziunas, Pranas (2008): Russia and the Baltic States: Is Russian Imperialism Dead? Comparative Strategy, vol. 27:3, Routledge, London 14

16 tillgångar av strategisk betydelse. Investerande ryska bolag, många gånger nära lierade med makten i Kreml, har allt som oftast tillskansat sig absolut kontroll över förvärvade tillgångar. Ett annat vanligen förekommande mönster är annars att övriga delägare i bolag med ryskt delägarkapital helt eller delvis består av företag vilka i andra sammanhang är strategiska partners till den ryske delägaren. Det finns därmed goda skäl att anta att det i sådana bolag finns utrymme för en rysk delägare att ha större kontroll över det förvärvade bolaget än vad som borde vara fallet enbart med hänsyn till en nominell ägarfördelning. Sammantaget målar Rysslands handelsförbindelser och dess direktinvesteringar i Baltikum upp bilden av en situation där Ryssland gradvis bygger upp ett inflytande över Estland, Lettland och Litauen med hjälp av ekonomiska hävstänger. Huruvida Ryssland lyckas med detta och även väljer att aktivera sitt inflytande i syfte att påverka baltisk säkerhetspolitik, kan vara avgörande för EU:s och NATO:s fortsatta förtroende för de baltiska staterna. För Estland, Lettland och Litauen kan detta vara skillnaden mellan att fortsättningsvis få vara med och påverka den europeiska kontinentens framtida ekonomiska och politiska inriktning eller att förpassas till en politisk och ekonomisk gråzon i skuggan av Ryssland. 1.2 Syfte Studiens syfte är att klarlägga ryskt inflytande och ambitioner i baltiskt näringsliv och innebörden härav för baltisk säkerhetspolitik. Det är inte det ryska inflytandet i sig som är av intresse, utan de implikationer som ett ryskt inflytande på det baltiska näringslivet har för det baltiska säkerhetspolitiska handlingsutrymmet och vilken handlingsfrihet detta leder till. Ryskt ekonomiskt inflytande har operationaliserats på så sätt att det främst är handelsförbindelser och ryska direktinvesteringar i de baltiska staterna som studeras. Ekonomiska förbindelser mellan stater och mellan aktörer från flera olika stater tar sig förvisso fler uttryck än handel och utländska direktinvesteringar. Motivet för denna avgränsning är emellertid att de i sig är starka ekonomiska instrument och starka indikatorer för förekomsten av andra ekonomiska företeelser. De har även den fördelen att de i mycket hög grad är möjliga att utforska utan tillgång till kvalificerat källmaterial. Baltiskt säkerhetspolitiskt handlingsutrymme och handlingsfrihet har studerats med hjälp av metoder som används inom risk- och sårbarhetsanalyser. Målsättningen har varit att nå fram till en objektiv värdering av de baltiska staternas sårbarhet för ryska ekonomiska påtryckningar i form av begränsad säkerhetspolitisk handlingsfrihet. 15

17 1.3 Ekonomisk säkerhet i säkerhetspolitisk teori Ekonomisk säkerhet är ett i stora delar underutvecklat koncept. I väst har ekonomisk säkerhet börjat studeras på allvar först under de senaste två decennierna, då en del av den internationella politikens fokus kommit att skifta från geopolitik till geoekonomi. Ekonomisk säkerhet har då främst kommit att förknippas med begreppen makt och resurser (power and plenty) 12. Med makt avses i detta sammanhang vanligtvis en enskild stats möjlighet att utöva inflytande över andra stater samt dess förmåga att hävda sina egna (ekonomiska) intressen. Resurser syftar på statens möjlighet att nå sina mål för ekonomisk säkerhet genom access till ekonomiska strategiska resurser, förmåga att omsätta dessa i tillgångar samt avsättning för dessa tillgångar på olika marknader. Med denna utgångspunkt uppfattas stater som ekonomiska aktörer i paritet med andra ekonomiska subjekt. På samma sätt som övriga aktörer, har staterna att anpassa sig till ett tillstånd av permanent ekonomisk osäkerhet. I avsaknad av en överstatlig tvingande struktur kännetecknas det internationella politiska ekonomiska systemet av sin amorfa och anarkiska karaktär. Konsekvensen av detta är att betydelsen av systemets enskilda komponenter sammantaget väger tyngre än systemet betraktat som en helhet. Systemets dynamiska för att inte säga direkt volatila natur får som konsekvens att en enskild stat aldrig kan uppnå absolut ekonomisk säkerhet. Däremot kan dess agerande i relation till andra staters agerande komma att förändra dess relativa ekonomiska säkerhet inom det internationella politiska ekonomiska systemet över tid. Bilden av ekonomisk säkerhet som ett derivat av makt och resurser har den fördelen att det även skapar en tydlig avgränsning mellan studiet av ekonomisk säkerhet per se och studiet av ekonomiska aspekter av militär säkerhet (exempelvis resursallokering, produktion samt det dualistiska förhållandet mellan ekonomisk politik och säkerhetspolitiska intressen). Fokuseringen på mellanstatliga ekonomiska maktrelationer och enskilda staters kontroll över strategiskt viktiga resursflöden innebär dock att begreppet ekonomisk säkerhet i praktiken kommit att förpassas till en strikt utrikeshandelspolitisk aktörsarena. Detta är en svaghet, då analysen av en enskild stats ekonomiska säkerhet därmed riskerar att bli alltför snäv. Ett lands ekonomiska utveckling avgörs på betydligt fler ekonomiska arenor än den utrikeshandelspolitiska. Dessutom kan andra ekonomiska aktörer än stater vara så resursstarka att de under 12 Collins, A, (Ed): Contemporary Security Studies. Oxford University Press, 2007, p I denna text används något oegentligt resurser i stället för en mer lexikaliskt korrekt översättning av plenty, eftersom det passar bättre in i sammanhanget. 16

18 vissa förutsättningar kan utöva inflytande över en enskild stat. Sist men inte minst kan konsekvenserna av olika ekonomiska aktörers agerande och deras hävdande av skilda, motstridiga ekonomiska intressen även spilla över på andra former av säkerhetspolitiska arenor. I denna studie har en sådan bredare syn på ekonomisk säkerhet legat till grund för arbetet. Ekonomiska aktörers agerande anses här inte enbart kunna påverka handelsförbindelser mellan stater; de uppfattas även kunna påverka andra aspekter av nationell säkerhet. Vid sidan om handelsförbindelser har därför även betydelsen av utländska direktinvesteringar i ett säkerhetspolitiskt perspektiv inkluderats i analysen. 1.4 Utländska direktinvesteringar: definition, nyttor, kostnader Utländska direktinvesteringar, fortsättningsvis förkortat till FDI 13, har kommit att utgöra ett allt större inslag i flertalet nationella ekonomier. Definitionsmässigt innebär FDI att en utländsk investerare utövar direkt kontroll över en tillgång i ett annat land. Rent tekniskt är kontrollen knuten till det bokföringsmässiga värdet av investerarens eget kapital i tillgången 14. Beroende på perspektiv skiljer man mellan utgående och ingående FDI. Utgående FDI avser kapital från investerare i det egna landet som används till investeringar i utlandet. Ingående FDI syftar på kapital från investerare i utlandet som används till investeringar i det egna landet. Det föreligger även en definitionsmässig skillnad mellan FDI och portföljinvesteringar. En portföljinvestering innebär att en utländsk investerare bara kontrollerar en mindre del av en tillgång, mycket ofta definierad till under tio procent. Givet att den utländske investerarens ägarkontroll överstiger detta tröskelvärde, räknas den däremot som FDI. I motsats till FDI är en portföljinvestering kortsiktig; den syftar inte till att utöva någon aktiv förvaltning av tillgången. Målsättningen med en portföljinvestering är begränsad till att uppnå god avkastning på investerat kapital, medan FDI just syftar till att utöva ägarkontroll Engelsk akronym för foreign direct investments, vilket är den term som allt oftare börjar användas även i svenska studier. Detta motiverar den fortsatta användningen av förkortningen FDI i den löpande texten. I ett aktiebolag, som torde vara det vanligaste instrumentet för att kontrollera en tillgång, motsvaras det egna kapitalet, det vill säga företagets skuld till ägarna, av aktiekapitalet, olika slag av avsättningsfonder, balanserad vinst eller förlust samt vinst eller förlust för räkenskapsåret. 17

19 Som företeelse är FDI helt visst inte något nytt fenomen. Som nedanstående diagram visar, var det dock först i samband med 1980-talets liberaliseringsvåg som utländska direktinve steringar kom att få verklig ekonomisk tyngd och bli ett naturligt stående inslag i världsekonomin. Diagrammet avslöjar även att det främst är utvecklade ekonomier av västerländskt snitt som hitintills har attraherat FDI. En generell förklaring kan härledas till de tre beståndsdelar som FDI består av: eget kapital, återinvesterade vinster samt kortfristiga lån mellan sammanhörande företag. Eget kapital till investeringar i nya och befintliga företag söker sig i första hand till stora och stabila ekonomier vilka kan erbjuda en hög grad av säkerhet och förutsägbarhet. Detta premierar mogna, utvecklade ekonomier. Figur 1.1: FDI på global nivå för valda grupper av ekonomier Grafen visar inkommande FDI-flöde uttryckt i löpande priser i USD per capita. Källa: Data från UNCTAD:s FDI-databas, stats.unctad.org/fdi/reportfolders- /reportfolders.aspx ( ) samt World Investment Report 2009 ( ). Vidare så är det först på sikt som en investering ger vinst, men när den väl uppstår, återinvesteras som regel runt en tredjedel av vinsten. Därigenom består inkommande FDI-flöde till länder som tidigt attraherade utländskt kapital till en betydande del av återinvesterade vinster, vilket i sig blåser upp storleken på inkommande FDI till mogna ekonomier. Man bör dock ha i minnet att andelen återinvesterade vinster kan skifta mycket kraftigt över tid beroende på utveck- 18

20 lingen hos den investerande företagsgruppen som helhet. En förlustbringande verksamhet kan behöva täckas upp med vinster från en vinstgenererande enhet. Lån mellan sammanhörande företag utgör en ännu mer volatil del av FDI än återinvesterade vinster. Lån kan komplettera det egna kapitalet i ett dotterbolag, men det kan också användas som ett enkelt sätt att föra över kapital från dotterbolaget till en annan enhet. På samma sätt som för återinvesterat kapital, har lån mellan sammanhörande företag inte mycket att göra med mottagarlandets investeringsklimat. Till skillnad från återinvesterat kapital, påverkar inte lån mellan sammanhörande företag den generella bilden av till vilka länder som inkommande FDI söker sig. Inom ekonomisk teori anses FDI ofta utgöra ett vitalt och välgörande inslag i ett lands ekonomi. Genom FDI kan ett land tillgodogöra sig nytt riskvilligt investeringskapital och eventuellt även tillägna sig nytt tekniskt kunnande liksom ny kompetens och kontakt med nya avsättningsmarknader via utländska investerare. Absoluta och relativa nivåer av FDI i ett lands ekonomi ger därmed en fingervisning om graden av dess integration i den globala ekonomin. Minskande FDI kan däremot vara ett tecken på ett försämrat investeringsklimat eller en misskött ekonomi. En generell minskning av FDI i en grupp länder eller i hela världsekonomin pekar i stället på ökad protektionism eller en större ekonomisk kris. Exempelvis kan nedgången förklaras av den så kallade dotcom-krisen, och det minskade inslaget av inkommande FDI i världsekonomin från 2007 och framåt har samband med krisen på den amerikanska bostadsmarknaden. I det allmänna medvetandet och i den politiska debatten är bilden av FDI ofta betydligt mer tvetydig. En helt ny företagsetablering kan tillföra nya arbetstillfällen, men om detta är villkorat av en anpassning till en utländsk företagskultur med dess regler och normer, kan etableringen ändå uppfattas som negativ. Ett ökat inslag av utländskt ägande i befintliga företag kan öka risken för ett bristande lokalt engagemang, vilket kan ta sig uttryck i framtida underinvesteringar, hårdhänta rationaliseringar och även företagsnedläggningar. I sämsta fall kan den utländska investeringen visa sig vara knuten till internationella brottssyndikat vilka vill överföra tillgångar till den legala ekonomin eller utnyttja investeringen till att skaffa sig makt och inflytande. Med andra ord är det inte givet att alla utländska direktinvesteringar ger en positiv samhällsekonomisk nytta på längre sikt. Man ska dock vara medveten om att inte minst i ekonomiska kristider, så kan den kritiska granskningen av FDI färgas av nationell populism och protektionism, vilket kan grumla objektiviteten i bedömningen av olika FDI. 19