Kommunala framtider. en långtidsutredning om behov och resurser

Transkript

1 Kommunala framtider en långtidsutredning om behov och resurser till år 2050

2 Svenska Kommunförbundet, Finanssektionen, Stockholm November :a upplagan ISBN: ILLUSTRATIONER: Jan Olsson Form & Illustration AB GRAFISK FORM OCH PRODUKTION: Elisabet Jonsson. TRYCK: Mixi Print AB, Olofström. Satt i Bembo och Futura. Tryckt på Chromocard Linne 240 gr (omslag) och Multifine 100 gr (inlaga). 2

3 Förord SVENSKA KOMMUNFÖRBUNDETS finanssektion publicerar med jämna mellanrum analyser av kommunernas ekonomiska framtidsutsikter. I rapportserien Kommunernas ekonomiska läge redovisas två gånger per år en bedömning av den aktuella ekonomiska situationen i kommunerna och utvecklingen under de närmaste åren. Med jämna mellanrum har också mer långsiktiga analyser av behov och resurser för kommunal verksamhet publicerats. Den här gången har förbundsledningen beställt en sådan långsiktig analys som underlag för förbundets kongress i april Syftet är att utredningen ska fungera som ett underlag för en vidare diskussion om centrala framtidsfrågor som rör kommunernas ekonomi i ett mer långsiktigt tidsperspektiv både inför förbundskongressen och i vidare kretsar under de närmaste åren. Resultatet av det arbetet redovisas i denna bok. Det huvudsakliga arbetet med denna långtidsutredning har bedrivits i en projektgrupp på finanssektionen. Gruppen har bestått av Henrik Berggren, Anders Brunstedt, Per-Lennart Börjesson, Marcus Holmberg, Anders Jonsson, Hans Olsson, Per Sedigh, Siv Stjernborg, Maj-Lis Åkerlund och Signild Östgren, samtliga från finanssektionen, samt Jonas Eriksson från utredningssektionen och Clas Olsson från förbundsledningen. Därutöver har ett stort antal personer på förbundets övriga sektioner bidragit med underlag och synpunkter.vi vill också tacka alla utanför organisationen som lämnat värdefulla råd och synpunkter och i synnerhet då Ingemar Hansson, generaldirektör vid Konjunkturinstitutet och fil. dr. Nils Lundgren. Elisabet Jonsson, finanssektionen, har svarat för den grafiska formgivningen där Håkan Lindström har bidragit med värdefulla synpunkter. Projektgruppen svarar själv för de analyser och slutsatser som presenteras. Rapporten har således inte varit föremål för ställningstagande av förbundets politiska styrelse. Stockholm i november 2002 Per-Lennart Börjesson Projektansvarig 3

4 Innehåll 1. Sammanfattning 5 2. Befolkningen 11 Huvuddrag i den framtida utvecklingen 12 Fruktsamheten 13 Åldrandet och döden 16 Invandring och utvandring Arbetskraften 19 Kommunernas inkomster 19 Ökat välstånd och kortare arbetstider 21 Barnafödande, utbildning och arbete Tre scenarier för samhällsekonomin 33 Huvuddrag i den framtida utvecklingen 33 Produktivitet, priser och löner 36 Sysselsättning och arbetstider 37 Den offentliga sektorn Kommunernas ekonomi 43 Beräkningsförutsättningar 43 Utrymmet för verksamhet Befolkning och behov 51 Kommunernas nuvarande verksamhet 52 Barnomsorg och utbildning 54 Äldreomsorg 56 Handikappomsorg 59 De samlade behoven Behov och resurser 61 Pengarna räcker inte 61 Fler händer eller mer utbildad personal? 64 Kommunernas möjlighet att rekrytera personal 65 Växa och samtidigt krympa Hur långt räcker skatterna? 75 Mer skattefinansiering kräver mer i skatt 76 Möjligheterna till effektiviseringar 78 4

5 1. Sammanfattning DET HAR KNAPPAST undgått någon att den offentliga sektorn i allmänhet och kommunerna i synnerhet står inför stora ekonomiska utmaningar i framtiden. Det överskuggande problemet är den förskjutning som sker i befolkningens åldersstruktur mot en ökad andel äldre. Statistiska centralbyrån (SCB) räknar med att det under de närmaste 30 åren sker en fördubbling av antalet invånare i åldern 85 år och äldre. Samtidigt beräknas befolkningen i yrkesverksam ålder förbli i stort sett oförändrad. För kommunernas del innebär det att kostnaderna för äldreomsorgen kommer att behöva öka i snabbare takt än vad skatteinkomsterna kan förväntas göra. En förlängd livslängd och ett ökat materiellt välstånd är naturligtvis bra i sig, men följden kan bli att den service som idag finansieras med skatter med tiden upplevs som allt mer otillräcklig. Efterfrågan stiger och frågan är om skattepengarna, som ska finansiera tjänsterna, kan växa i samma takt. Risken finns att brukarna, men också de förtroendevalda och de anställda med tiden blir alltmer missnöjda. Denna långtidsutredning är avsedd att fungera som ett underlag för en vidare diskussion kring dessa och andra centrala framtidsfrågor som rör kommunernas ekonomi i ett långsiktigt tidsperspektiv. Den fråga vi i första hand försöker besvara är om de framtida resurserna i form av pengar och tillgänglig arbetskraft är tillräckliga för att kommunerna ska kunna fortsätta och tillhandahålla välfärdstjänster på samma nivå som idag, eller om vi gradvis måste vänja oss vid att den offentliga servicen blir sämre därför att vi är fler som ska dela på samma kaka. En annan fråga som diskuteras är om det går att höja skatterna ytterligare eller om behoven i framtiden måste finansieras på annat sätt. Vi har avsiktligt valt ett mycket långsiktigt tidsperspektiv. Beräkningarna sträcker sig till år 2050 och i vissa fall till och med till år Ett skäl till att sträcka ut analysen så långt är att det tar mycket lång tid innan de förändringar i befolkningens sammansättning som vi vill belysa slår igenom fullt ut i kommunernas ekonomi och verksamhet. På lång sikt räcker inte pengarna En slutsats i denna utredning är att kommunerna utan skattehöjningar på sikt kommer att få svårt att bibehålla den ambitionsnivå man har idag.visserligen beräknas resurserna öka åtminstone under 1 Sammanfattning 5

6 de närmaste två decennierna men de demografiskt betingade behoven ökar på sikt än mer. Situationen blir särskilt besvärlig en bit in på 2020-talet då antalet äldre ökar påtagligt. Kraftigt ökande behov av äldreomsorg innebär att de samlade behoven ökar mer än kommunernas resurser. I vårt basscenario räknar vi med att de samlade behoven av kommunal verksamhet ökar med 10 procent mellan 2000 och Denna behovsökning ska jämföras med ett resurstillskott på drygt 7 procent. Gapet mellan resurserna och de med demografin framskrivna behoven uppgår därmed till närmare 3 procent (se diagram). Behov och resurser i basscenariot år Index 2000 = 100 Index Behov Källa: Svenska Kommunförbundet. Resurser Den förhållandevis dystra bild som framträder i beräkningarna är inte resultatet av påtagligt pessimistiska antaganden om de faktorer som styr utvecklingen av kommunernas ekonomi framöver. I flera viktiga avseenden har vi tvärtom valt att räkna optimistiskt, bland annat vad gäller kommunernas framtida intäkter: De generella statsbidragen till kommunerna förutsätts utvecklas på samma sätt som skattebasen. Det innebär ett påslag motsvarande 2 miljarder kronor årligen. Avkastningen på aktier och räntebärande instrument överstiger med bred marginal tillväxten i produktionen, vilket bidrar till att pensionsinkomsterna och därmed kommunernas skattebas stärks. De arbetstidsförkortningar som i framtiden genomförs är, vid en historisk jämförelse, relativt måttliga. Kommunerna förutsätts också kunna anställa den personal som krävs utan att de relativa lönerna behöver ändras. På sikt krävs allt mer personal för att behoven av bland annat äldreomsorg ska kunna klaras. Denna expansion ska ske på en arbetsmarknad som i övrigt krymper. Det är inte självklart att kommunerna kan öka sin andel av de sysselsatta utan att de kommunanställdas relativa löner måste ändras. En relativ höjning av de kommunanställdas löner innebär att den kommunala verksamheten blir dyrare än vad vi i denna långtidsutredning har utgått från. De finansiella möjligheterna att få resurser och behov att gå ihop blir då naturligtvis än sämre. I åtminstone ett avseende har vi valt att utgå från ett antagande som måste betraktas som försiktigt eller rentav pessimistiskt: Produktiviteten i den offentliga sektorn antas vara oförändrad under hela beräkningsperioden. Det betyder att man inte kan få ut mer av insatta resurser i den offentliga sektorn. Mer verksamhet kräver mer resurser i form av pengar och personal. En konsekvens av detta antagande är att äldreomsorg och annan kommunal verksamhet gradvis blir dyrare i förhållande till andra nyttigheter. Eftersom kommunernas verksamhet i huvudsak finansieras med skatter får antagandet om en oförändrad produktivitet också till följd att det som regel krävs skattehöjningar för att en mer omfattande eller bättre kommunal service ska kunna erbjudas. Tillväxten i ekonomin i stort skapar inget utrymme för mer kommunal service. 6

7 Fler barn och mer utbildning utgör inga enkla lösningar Befolkningen i olika åldersgrupper år Tusentals personer Tusentals personer Summa år 0 19 år 65 år Anm.: Barnafödandet är i de övre kurvorna 1,8 barn per kvinna och i de nedre kurvorna 1,5 barn per kvinna. De övre kurvorna är identiska med Statistiska centralbyråns officiella befolkningsprognos Källa: SCB. Också i två andra avseenden har vi räknat på ett sätt som måhända kan uppfattas som pessimistiskt eller överdrivet försiktigt. Det gäller barnafödandet och utbildningen. I debatten om välfärdens framtida finansiering har såväl ett ökat barnafödande som mer och bättre utbildning förts fram som tänkbara botemedel mot de finansieringsproblem som skisserats ovan. Med ett högre barnafödande minskar på sikt de problem med försörjningsbördans utveckling som väntar oss framöver. Fler personer i förvärvsaktiv ålder finns till hands för att försörja det växande antalet äldre i befolkningen. Mer utbildning antas ge en högre tillväxt i ekonomin som helhet och därmed en bättre bas för välfärdens finansiering. Vårt basscenario bygger på förhållandevis försiktiga antaganden i dessa avseenden. Barnafödandet ligger kvar på en låg nivå (1,5 barn per kvinna) och andelen studerande i yrkesverksam ålder stabiliseras, det vill säga fortsätter inte att öka. För att belysa betydelsen av dessa båda faktorer barnafödandet och utbildningen har vi konstruerat två alternativa scenarier som bygger på en annorlunda utveckling när det gäller barnafödandet och satsningarna på utbildning. I barnscenariot ligger det långsiktiga barnafödandet på 1,8 barn per kvinna jämfört med 1,5 i basscenariot. I utbildningsscenariot fortsätter andelen studerande i yrkesverksam ålder att växa. Beräkningarna visar att vare sig ett ökat barnafödande eller en förstärkt utbildningssatsning utgör några enkla lösningar på de finansiella problem som de offentliga välfärdstjänsterna står inför. Effekterna är för kommunernas del snarare de motsatta. Ett ökat barnafödande leder i första hand till större krav på resurser i barnsomsorgen och skolan, vilket på kort sikt skärper finansieringsproblemen. En förstärkt utbildningssatsning leder till att färre personer deltar i arbetskraften och att basen för den kommunala beskattningen därmed utvecklas sämre.på lång sikt förbättras utfallet något,men de positiva effekterna av fler födda barn och mer utbildning förblir ändå otillräckliga i förhållande till de långsiktiga utmaningar som kommunerna ställs inför. År 2050 uppgår gapet mellan resurserna och de med demografin framskrivna behoven till 11,5 procent i barnscenariot och drygt 6 procent i utbildningsscenariot. Det kan jämföras med ett gap på knappt 3 procent i basscenariot. Kommunernas möjligheter att fortsätta tillhandahålla välfärdstjänster på samma nivå som idag framstår således som ännu sämre i barn- och utbildningsscenariot än de gör i vårt basscenario. I beräkningarna förutsätts kommunernas resurser fördelas i förhållande till hur de relativa behoven av olika verksamheter utvecklas. Ett lågt bar- 1 Sammanfattning 7

8 nafödande innebär att resurser på sikt kan frigöras från barnomsorg och skola till förmån för växande behov av äldreomsorg. I vårt basscenario (och utbildningsscenariot) förutsätts de växande behoven av äldreomsorg till betydande del klaras genom resursöverföringar från andra verksamheter. I verkligheten är en sådan flexibilitet inte självklar. Flera faktorer kan komma att försvåra en dylik resursomfördelning. Om inte dessa omfördelningar kan komma till stånd blir bilden av basscenariot dystrare och då framförallt för äldreomsorgens del. Även statens kaka är knapp De skatteintäkter som kommunerna i utgångsläget förfogar över räcker inte för att finansiera hela kommunens verksamhet. Till viss del finansieras kommunernas kostnader med statsbidrag som saknar varje form av automatisk uppräkning medan merparten av kommunernas kostnader växer i takt med löneökningarna. För varje år som går räcker statsbidragen till allt mindre verksamhet. De införda maxtaxorna i barn- och äldreomsorgen får liknande konsekvenser. I och med att kommunerna inte får höja taxorna i takt med kostnaderna kommer avgifterna till dessa verksamheter att gradvis minska i betydelse som finansieringskällor. Det blir även i detta fall allt svårare att med tiden få intäkter och kostnader att gå ihop. I våra beräkningar förutsätts de generella statsbidragen på sikt utvecklas på samma sätt som skattebasen, vilket innebär en nominell men också real ökning av statsbidragens värde. De specialdestinerade statsbidragen antas samtidigt utvecklas på samma sätt som de kostnader som bidragen är avsedda att finansiera. Beräkningsantagandena innebär att staten gradvis ökar på de reella resurstillskotten utan åtföljande krav om nya åtaganden. Om istället de generella statsbidragen antas nominellt oförändrade skulle kommunernas verksamhet begränsas med 10 procent i förhållande till vår baskalkyl för år Även gapet mellan resurserna och de med demografin framskrivna behoven skulle i motsvarande grad öka. De samhällsekonomiska beräkningar som gjorts indikerar att det finns ett utrymme för staten att höja statsbidragen på det sätt som vi har räknat med utan att statens budgetbalans hotas eller statliga skatter måste höjas. För ytterligare statsbidragshöjningar över denna nivå krävs att staten drar ner på andra åtaganden, höjer skatterna eller låter statsskulden växa. Det bör understrykas att storleken och sammansättningen på statens utgifter mycket väl kan bli en annan än vad vi har räknat med. Internationaliseringen kan framtvinga sänkningar av statliga skatter som momsen, förmögenhetsskatten, samt olika punkt- och kapitalinkomstskatter. Sådana skatteförändringar hotar att begränsa statens samlade utgifter. På 50 års sikt är det också möjligt att beslut kan tas som medför påtagligt ökade statsutgifter på andra områden än de som kommunerna svarar för. Utrymmet för framtida statsbidragshöjningar kan därför bli väsentligt mindre än vad vi har utgått från. I detta sammanhang finns också anledning att ifrågasätta det antagande som gjorts om att staten gradvis tilldelar kommunerna större resurser utan att något krävs i gengäld. En sådan fördelning mellan generella och specialdestinerade statsbidrag är inte i samklang med de senaste årens utveckling där statliga resurstillskott till betydande del har villkorats. Är en oförändrad servicenivå långsiktigt hållbar? Vi har i denna utredning prövat i vilken grad kommunerna kan klara nuvarande åtaganden också i framtiden. Beräkningsutfallet kan knappast betecknas som positivt trots att en rad optimistiska anta- 8

9 ganden gjorts. Att pröva i vilken grad kommunerna i en avlägsen framtid har möjlighet att tillhandahålla samma service som idag måste dock betraktas som en ganska försiktig utgångspunkt. Det är, av olika skäl, tveksamt om framtidens medborgare nöjer sig med den service vi idag är vana vid. Stigande inkomster och en gradvis ökad materiell levnadsstandard kan mycket väl leda till att kraven på kommunerna ökar. Så har fallet varit förr. Under de närmaste 40 åren beräknas hushållens privata konsumtion fördubblas i reala termer räknat per invånare. En del av den efterfrågeökning som de stigande inkomsterna gör möjlig kommer sannolikt att riktas mot sådana tjänster som kommunerna idag tillhandahåller. En sådan utveckling leder till ett svårt långsiktigt dilemma. För att konsumtionsvolymen av alla slags nyttigheter skattefinansierade och privatfinansierade ska kunna växa i samma takt krävs endera fortgående skattehöjningar eller en ökad avgiftsfinansiering. Detta kan vid första anblicken verka som en obegriplig paradox. Om oförändrade skattesatser tas ut på stadigt växande arbetsinkomster växer ju skattebeloppet i samma takt som dessa inkomster. Då borde väl skatteinkomsterna räcka till en tillväxt i den skattefinansierade produktionen som motsvarar tillväxten i de inkomster på vilka skatten tas ut? Att svaret på den frågan är nej beror på att priserna på de skattefinansierade tjänsterna ökar i snabbare takt än priserna på de privatfinansierade nyttigheterna. Skälet till dessa skillnader i prisutveckling är att förutsättningarna till produktivitetstillväxt (det vill säga möjligheterna att öka produktionen vid en given arbetsinsats) är olika. I denna utredning har en kompletterande framtidsberäkning gjorts med utgångspunkt från att den skattefinansierade produktionen av tjänster växer i samma takt som BNP. Liksom i övriga beräkningar antas produktiviteten i den offentliga sektorn oförändrad. På lång sikt ger denna beräkning upphov till skattehöjningskrav som är orimliga. Hundra år fram i tiden skulle den kommunala skattesatsen (inklusive landstingsskatten) behöva vara 70 procent att jämföra med dagens dryga 30. Detta är av många skäl en orimlig utveckling. Ett är att de höga skatterna skulle ha negativa effekter på människors arbetsvilja och därmed sysselsättningen, vilket i sig omintetgör förutsättningen i kalkylen. Enligt samma kalkyl skulle sysselsättningen i den offentliga sektorn på hundra år behöva stiga från dagens knappa 30 procent till 70 av den totala sysselsättningen. En kritisk fråga för vårt resonemang är om produktivitetsutvecklingen i den skattefinansierade verksamheten verkligen är obefintlig? Vi vet egentligen inte mycket om detta. Möjligen missleds vi av den beräkningskonvention som används i de officiella nationalräkenskaperna. Produktivitetstillväxten sätts där lika med noll, just därför att den är så svår att mäta. Om framtiden vet man naturligtvis ännu mindre. Förutsättningar kan finnas för att en positiv produktivitetsutveckling ska kunna äga rum. Förutsättningarna är säkert också mycket olika inom olika områden, bäst antagligen där direktkontakt mellan människor inte utgör det enda eller viktigaste inslaget i verksamheten. En förbättrad produktivitet kan underlätta för kommunerna att möta de ökningar av behov som de framtida förändringarna i befolkningens ålderssammansättning medför. Det är dock knappast möjligt att med hjälp av ökad produktivitet (och/ eller höjda skatter) få den skattefinansierade produktionen att växa i samma takt som den privatfinansierade. I så fall krävs att produktiviteten i kommunerna förbättras med drygt 1,5 procent per år. En sådan produktivitetsökning är knappast möjlig. Den skulle innebära att samma uppgifter kan utföras med mindre än hälften så mycket personal om 50 år. Slutsatsen måste därför bli att de tjänster som idag i huvudsak finansieras skattevägen i ökande grad måste finansieras på annat sätt om produktionen av dessa tjänster ska kunna öka i samma takt som produktionen och efterfrågan i stort. 1 Sammanfattning 9

10 10

11 2. Befolkningen DE KOMMUNALEKONOMISKA scenarier som presenteras i denna rapport baseras på prognoser för den framtida befolkningen i olika åldrar. Utgångspunkt är Statistiska centralbyråns (SCB) befolkningsprognos, som i genomarbetat utförande presenteras vart tredje år, senast år 2000 avseende åren fram till år Prognosen revideras varje år med hänsyn till den senaste utvecklingen och om det kommit fram ny information om sådant som har betydelse på längre sikt. Det är i huvudsak tre faktorer som bestämmer den framtida befolkningen: barnafödandet livslängden in- och utvandringen. Kostnaderna för den kommunala verksamheten är starkt beroende av dels antalet äldre i befolkningen, dels antalet barn och ungdomar. Förändringar i barnafödandet är en faktor som på ganska kort sikt kraftigt påverkar kommunernas ekonomi. Detta är ett av motiven för att arbeta med två olika scenarier för den framtida utvecklingen av barnafödandet. Ett annat motiv är att det finns skilda uppfattningar, både inom Sverige och internationellt, om hur hög fruktsamheten kommer bli. Vidare finns ett starkt intresse för de politiska möjligheterna att påverka barnafödandet. I detta kapitel återfinns därför en jämförelsevis fyllig diskussion av de faktorer som kan tänkas påverka fruktsamheten. I basscenariot antar vi att fruktsamheten kommer att bli 1,5 barn per kvinna under hela perioden fram till år Det motsvarar ett av de fyra scenarier som SCB räknade med i sin senaste stora genomgång år 2000, närmare bestämt det näst lägsta. SCB:s eget huvudalternativ var det närmast högre, 1,8 barn per kvinna. Det senare är vår utgångspunkt i barnscenariot. I utbildningsscenariot är barnafödandet, liksom befolkningsprognosen i övrigt, samma som i basscenariot. I fråga om medellivslängden använder vi SCB:s huvudalternativ i samtliga scenarier. Detta innebär en fortsatt ökning av medellivslängden fram till år 2050 med inte fullt 5 år för män och kvinnor i genomsnitt från nuvarande cirka 80 år. SCB:s huvudalternativ använder vi också för in- och utvandringen, innebärande ett invandringsöverskott på personer årligen. SCB har höjt antagandet från personer sedan den senaste mer genomarbetade prognosen år Befolkningen 11

12 Huvuddrag i den framtida utvecklingen Trots att antagandet om nettoinvandringen dragits upp i de senaste årens befolkningsprognoser blir resultatet, i basscenariot, att befolkningen i de förvärvsaktiva åldrarna börjar minska från omkring I barnscenariot uteblir denna minskning i stort sett. Försörjningsbördan ökar Antalet äldre i befolkningen kommer att stiga kraftigt. I dag finns det knappt 30 personer i åldern 65 år och äldre per 100 personer i den förvärvsaktiva åldern år.antalet stiger till närmare 50 fram till år 2050 (se diagram 2.1). I barnscenariot, där den förvärvsaktiva befolkningen så småningom påverkas i positiv riktning, blir ökningen något mindre dramatisk. Försörjningsbördan, eller försörjningskvoten, för barn och ungdomar (med samma typ av beräkning) faller däremot i basscenariot. Nedgången äger framförallt rum under perioden fram till år Detta innebär en lättnad för den kommunala kostnadsutvecklingen. Även i barnscenariot, där fruktsamhetstalen stiger, finns en antydan till en sådan lättnad, fast här bara tillfällig. Lättnaden beror på de låga födelsetal som redan har rått ett antal år, och som medför små barn- och ungdomskullar under ganska många år ännu. Sett över hela det kommande halvseklet blir dock försörjningskvoten för barn och ungdomar ungefär oförändrad jämfört med dagsläget. Från rent befolkningsmässiga synpunkter gäller för båda scenarierna särskilt för basscenariot att de närmaste åren blir en period med förhållandevis liten tillväxt i kostnadsbelastningen från de åldersgrupper som väger tungt för kommunerna. Därefter blir behoven av äldreomsorg alltmer betungande. Den samlade försörjningskvoten (det vill säga summan av barn, ungdomar och äldre per 100 personer i åldern år) stiger i båda scenarierna. Uppgången blir störst i barnscenariot till följd Diagram 2.1 Försörjningskvoter för äldre och för barn och ungdomar, åren Kvot Kvot Kvot Äldre 65 år Basscenariot Barnscenariot 2010 Basscenariot Barn o ungdomar 0 19 år Totalt Basscenariot Barnscenariot Barnscenariot Anm.: Försörjningskvoterna har definierats som antalet äldre respektive barn och ungdomar per 100 personer i åldern år. Källa: SCB. 12

13 av en på sikt väsentligt högre försörjningskvot för barn och ungdomar. Med början omkring år 2040 planar kurvan över försörjningskvoten för de äldre ut den faller till och med något i barnscenariot. I det senare scenariot blir ju befolkningen i åldern år (kvotens nämnare) efterhand större. Bortom år 2050 Att ökningen i försörjningsbördan för äldre avtar under 2040-talet är bara tillfälligt. Oavsett hur utvecklingen av medellivslängden bortom år 2050 blir, kommer en kraftig ökning i försörjningskvoten att ske under 2050-talets lopp, i och med att de stora barnkullarna födda kring 1990 fyller 65 år. Diagrammens slutår 2050, och utvecklingen under decenniet fram till dess, ger därför ett missvisande positivt intryck av försörjningsläget. Ännu längre fram, på 2060-talet, sker sedan återigen en dämpning, när de senaste årens små födelsetal börjar återverka på antalet äldre i befolkningen. Huruvida ökningen i försörjningskvoten för de äldre stabiliseras eller fortsätter sin uppgång under seklets senare del beror på medellivslängdens utveckling. Fortsätter den att öka, kommer kurvans stigande trend att bestå, periodvis långsammare, periodvis snabbare. Osäkerheten blir naturligtvis synnerligen stor när det gäller en så avlägsen framtid. Viktigt är dock att påpeka att den samlade försörjningskvoten för barn, ungdomar och äldre till slut blir lägre i barnscenariot än i basscenariot. Vi har låtit SCB göra förlängda framskrivningar av scenarierna fram till år 2100 även fortsättningsvis med födelsetalen 1,5 respektive 1,8 barn per kvinna. Enligt dessa beräkningar kommer den totala försörjningskvoten att i slutet av 2050-talet bli lägre i barnscenariot än i basscenariot. Det är således först efter en sådan förlängning som diagrammets kurvor byter plats. Det tar lång tid innan högre födelsetal resulterar i så mycket större förvärvsaktiv befolkning att den högre försörjningsbördan för de fler barnen uppvägs. Skillnaden mellan bas- och barnscenariots totala försörjningskvoter (antal barn, ungdomar och äldre per 100 personer i åldern år) när tidsperspektivet sträcks ut till år 2100 blir följande: , , , , , , , ,1 I den förlängda framskrivningen har antagits att dödligheten i olika åldersgrupper minskar i en avtagande takt, så att medellivslängden efter år 2075 upphör att öka. Om detta antagande är riktigt eller ej har inte så stor betydelse för den redovisade skillnaden mellan scenarierna. Fruktsamheten Barnafödandet i Sverige är sedan några år rekordlågt. Fruktsamheten har efter ett bottenläge på 1,5 barn per kvinna under åren bara stigit obetydligt, till knappt 1,6 år Kring år 1990 var talet tillfälligtvis över 2 (se diagram 2.2 på sidan 14). Med bestående födelsetal på den nuvarande nivån kommer den svenska befolkningen att minska på lång sikt, om det inte sker en invandring som kompenserar för det låga antalet inhemskt födda barn. Födelsetalen fortplantar sig med 20 års eftersläpning till befolkningsantalet i den förvärvsaktiva åldern. Det är inte bara det totala antalet framtida förvärvsarbetande som påverkas. Även arbetskraftens genomsnittsålder stiger om antalet nytillträdande på arbetsmarknaden så småningom blir litet. Ålderspensionärerna är den grupp som sist kommer att antalsmässigt påverkas av det låga barnafödandet. Detta sker inte förrän efter mitten av detta sekel. 2 Befolkningen 13

14 Diagram 2.2 Summerad fruktsamhet, åren Barn per kvinna Barn per kvinna 2,6 2,4 2,2 2,0 1,8 1,6 1, Från strikt kommunalekonomisk synpunkt är fortsatt små barnkullar fördelaktigt under lång tid framåt. Det blir förhållandevis små kommunala kostnader, redan nu för barnomsorgens del och snart också för grund- och gymnasieskolan. Det är först efter år 2030 som de negativa konsekvenserna ger sig till känna i form av svagare tillväxt i skatteunderlaget och för möjligheterna att rekrytera personal. Många orsaker bakom fruktsamhetens variationer 1980 Det är inte lätt att formulera ett välgrundat antagande om det framtida svenska barnafödandet. Fruktsamhetens utveckling har påverkats starkt av såväl kortsiktigt som långsiktigt verkande faktorer. Det är svårt att säkert avgöra om uppgång Anm.: För en definition av begreppet summerad fruktsamhet, se den följande faktarutan. Källa: SCB. en i födelsetalen under 1980-talet och babyboomen kring 1990 mest berodde på utbyggnaden av bland annat föräldraförsäkringen och barnbidragen eller på den ekonomiska optimism som just då präglade samhället. Sverige hade omkring 1990 både den lägsta arbetslösheten i Västeuropa och de högsta födelsetalen. Att den snabbt försämrade arbetsmarknaden i början av 1990-talet därefter kom att påverka födelsetalen kraftigt nedåt är troligt. Några familjepolitiska försämringar av större betydelse föregick inte nedgången. Den förbättring av konjunkturen som ägde rum under 1990-talets slut har ännu inte medfört någon stor ökning i fruktsamheten, även om det är viktigt att påpeka att arbetsmarknadsläget, särskilt för yngre människor, fortfarande är sämre än det var under åren kring I ett långt tillbakablickande perspektiv har fruktsamhetstalen fallit både i Sverige och i det övriga Västeuropa (se tabell 2.1). Visserligen har det, trots de starka variationerna i den årliga summerade fruktsamheten hittills visat Tabell 2.1 Summerad fruktsamhet i några länder, åren Barn per kvinna Nivå Förändringar Belgien 1,6 0,0 0,6 0,1 0,0 1,0 Danmark 1,7 0,6 0,4 0,1 0,0 0,9 Finland 1,7 0,9 0,1 0,2 0,1 1,0 Frankrike 1,8 0,2 0,5 0,2 0,0 0,9 Grekland 1,3 0,2 0,2 0,6 0,1 0,9 Italien 1,2 0,0 0,8 0,3 0,1 1,2 Nederländerna 1,7 0,5 1,0 0,1 0,0 1,4 Norge 1,8 0,4 0,7 0,2 0,1 1,1 Spanien 1,2.. 0,7 0,8 0,2.. Storbritannien 1,7 0,3 0,5 0,1 0,1 1,0 Tyskland 1,4 0,4 0,4 0,1 0,1 1,0 Österrike 1,3 0,4 0,6 0,2 0,2 1,4 Sverige 1,5 0,3 0,2 0,3 0,6 0,7 Genomsnitt för ovanstående länder 1,5 0,3 0,5 0,1 0,1 1,0 Källa: SCB. 14

15 sig att de flesta generationer kvinnor som fötts i Sverige sedan omkring år 1900 i genomsnitt har fått ungefär 2 barn när de genomgått sin fruktsamma period (se faktaruta Om fruktsamhetstal på sidan 16). Det är kvinnor födda runt 1905 som haft den lägsta fullbordade fruktsamheten, cirka 1,8 barn. Senare generationer har fött runt 2 barn, även de kvinnor som föddes så sent som på 1950-talet. De kvinnor som föddes till exempel år 1970 har dock av allt att döma bara teoretiska utsikter att hinna med detta genomsnittliga barnantal. Barnafödandet bland yngre kvinnor har under senare år blivit mycket lågt och medelåldern vid det första barnets födelse har stigit. Idag är 35 procent av trettioåriga kvinnor fortfarande barnlösa, att jämföra med 20 procent vid början av 1980-talet. Detta återspeglar de allt längre utbildningstiderna och att både kvinnor och män vill etablera sig ordentligt på arbetsmarknaden innan de skaffar barn. Härigenom ökar naturligtvis sannolikheten för att det bara blir ett barn, eller inget alls. För hundra år sedan var barn fortfarande ett sätt för människor att trygga sin försörjning på äldre dagar. Utvecklingen har sedan gått till en situation där barn tvärtom är ett ekonomiskt åtagande och ett risktagande, att väga mot den glädje och tillfredsställelse de ger. Det blir kanske vanligare att kvinnor inte alls får barn. I båda de scenarier som används i denna rapport är den långsiktiga konsekvensen att även den fullbordade fruktsamheten kommer att bli lägre än 2 barn per kvinna. Två scenarier Fruktsamhetstalen kommer i framtiden att fortsätta att variera uppåt och nedåt, med konjunkturer och annat. Frågan är runt vilken långsiktig nivå det kommer att ske. Detta beror delvis på vilken typ av arbetsmarknad som fortsättningsvis kommer att utvecklas; om trenden mot hårdare effektivitetskrav och lösare anställningsformer vi sett under det senaste decenniet kommer att bestå, eller om den kommer att vändas. Livsstilsfaktorer, i viss mån kopplade till utvecklingen på arbetsmarknaden, kommer också att inverka. Osäkerheten om den framtida fruktsamheten återspeglar sig väl i de fyra alternativa scenarier fram till år 2050 som Statistiska centralbyrån, SCB, använde i sin senaste mer genomarbetade befolkningsprognos, presenterad i slutet av år I det högsta alternativet utgick man från att fruktsamheten relativt snabbt skulle öka till två barn per kvinna. I den andra extremen antogs en nedgång till den nivå som i genomsnitt rått under de senaste 20 åren i bland annat Tyskland. Mellan extremerna hade SCB dels alternativet att fruktsamheten stannar på ungefär den nuvarande nivån, eller 1,5 barn per kvinna, dels att den drar sig upp till 1,8 barn per kvinna, en nivå som antas nås år Det sistnämnda var SCB:s huvudalternativ, vilket har behållits i de två uppföljningar av prognosen som SCB hittills gjort. Vi har som underlag för kalkylerna valt två scenarier. Basscenariot motsvarar det lägre av SCB:s två mellersta alternativ, det vill säga 1,5 barn per kvinna. I ett högre alternativ, barnscenariot antas fruktsamheten öka till 1,8 barn per kvinna. Det överensstämmer alltså med SCB:s huvudalternativ. Barnscenariot förutsätter i och för sig inte några reformer i stimulerande riktning på familjepolitikens eller socialförsäkringens område. Däremot förutsätts att attityderna i samhället och på arbetsmarknaden förändras i en riktning som är gynnsam för familjebildning och för möjligheterna att förena arbetsliv och barn. Mer konkret betyder detta bland annat ökad flexibilitet från arbetsgivarnas sida vad gäller arbetstidernas längd och deras förläggning. Barnscenariot innebär ett starkare intresse särskilt från papporna och deras arbetsgivare för frågor som anknyter till barnen att de mjuka frågorna ökar i vikt. 2 Befolkningen 15

16 Om fruktsamhetstal När man säger att fruktsamheten var 1,6 barn per kvinna år 2001,är detta egentligen en typ av prognos.talet anger det genomsnittliga antalet barn en kvinna, som år 2001 inträder i den fruktsamma perioden, kommer att få om hennes fruktsamhet blir lika med den fruktsamhet som kvinnor i olika åldrar hade just detta år. År 2001 födde sextonåriga kvinnor i genomsnitt 0,001 barn, sjuttonåriga 0,004 barn etc. Högst sådan åldersspecifik fruktsamhet hade 29-åriga kvinnor, nämligen 0,125 barn per kvinna. För 45-åriga kvinnor var talet åter nere i 0,001. Om man summerar alla de åldersspecifika fruktsamhetstalen erhåller man den summerade fruktsamheten, i detta fall talet 1,6. Fruktsamheten måste överstiga 2 (eller en aning mer eftersom vissa individer dör innan de fortplantat sig färdigt) för att samhällets befolkning inte ska minska på lång sikt, om inte nettoinvandring sker eller livslängden kontinuerligt stiger. Den summerade fruktsamheten kan, eftersom den räknas på tvärsnittsdata för endast ett år, variera snabbt och kraftigt uppåt och nedåt. Skulle en fjärdedel av kvinnorna senarelägga sitt barnafödande ett år jämfört med föregående års fruktsamhetsmönster, beroende på till exempel konjunkturläget eller för att tajma en familjepolitisk förändring, faller den summerade fruktsamheten med en fjärdedel, till exempel från 2,0 till 1,5. Om det verkligen bara är fråga om en senareläggning, stiger talet snart till 2,0 igen. Om man i efterhand mäter kvinnornas fullbordade eller kohortvisa [se nästa faktaruta] fruktsamhet, visar det sig att de fått i genomsnitt 2 barn, trots senareläggningen. Skälet till att man oftare studerar den summerade, tvärsnittsbaserade, fruktsamheten är att den fullbordade framkommer med så lång eftersläpning. De yngsta kvinnor, som man idag någorlunda fullständigt kan beräkna den fullbordade fruktsamheten för, föddes i slutet av 1950-talet. Åldrandet och döden Människans livslängd har ökat oavbrutet så länge Sverige haft befolkningsstatistik, det vill säga sedan 1700-talets mitt. Medellivslängden är nu ungefär 80 år.fram till år 2050 ansluter vi oss i samtliga scenarier till huvudalternativet i SCB:s befolkningsprognos, vilket innebär en ytterligare höjning på cirka 5 år. Få länder har lika hög medellivslängd som Sverige. Tendensen till ökad livslängd är dock i det närmaste global. Livslängdens ökning har att göra med ökat välstånd generellt sett, men de viktigaste skälen har i detalj skiftat betydligt under olika tidsperioder. Medicinska och andra framsteg har inverkat starkt genom att minska risken för att dö i relativt unga år. Detta återspeglas i tabell 2.2 av den stora skillnaden under andra hälften av 1900-talet mellan förändringen i medellivslängden räknat från födseln och förändringen i den återstående medellivslängden vid 65 års ålder. (Se faktaruta Om medellivslängd på sidan 18.) En berättigad fråga är varför man ska räkna med successivt lägre takt i medellivslängdens ökning, vilket är vad SCB:s prognos innebär. En avtagande ökningstakt har emellertid redan kunnat iakttas under talets lopp i flera länder som idag ligger i tätposition, däribland Sverige. Den ökning i medellivslängden som skett har till stor del berott på minskade dödsrisker bland yngre och medelålders, en process som ju inte kan fortgå i oförminskad takt hur länge som helst. Att i detalj specificera de förutsättningar som ligger bakom den nu aktuella prognosen av medellivslängden går inte, men ökningen förutsätter givetvis en fortsatt utveckling på det medicinska fältet och på andra områden av betydelse för folkhälsan. SCB pekar särskilt på de så kallade livsstilsfaktorerna, vilka för framtiden kan tänkas ge både 16

17 Tabell 2.2 Förändringar i återstående medellivslängd, åren Antal år Vid födseln män 7,8 5,5 kvinnor 9,6 4,4 båda könen 8,7 4,9 Vid 65 års ålder män 3,0 3,8 kvinnor 5,4 3,4 båda könen 4,2 3,6 Anm.: För definition av återstående medellivslängd, se faktarutan Om medellivslängd. Källa: SCB. positiva och negativa bidrag. De senaste decennierna har flera gynnsamma förändringar skett: rökningen har minskat, medvetenheten om kostens och motionens betydelse för hälsan har ökat. Några orosmoln tornar dock upp sig. Rökningen ökar igen bland kvinnor, allt fler blir överviktiga (inte minst barn) och stressmomenten inom arbete och familj kan ha ökat. Av betydelse för inte minst äldreomsorgskostnaderna är att den höjda medellivslängden inte har inneburit att lika många år med stora vårdoch omsorgsbehov lagts till livet i dess slutskede. Även starttidpunkten för den oundvikliga period av sjuklighet som föregår döden har skjutits uppåt i åldrarna. Betydelsen av detta diskuteras närmare i kapitlet om de framtida behoven av kommunernas verksamhet, kapitel 6. Invandring och utvandring Slutligen påverkas den framtida befolkningens storlek av in- och utvandringen. Alltsedan andra världskriget har invandringen till Sverige varit större än utvandringen, bortsett från några enstaka år.i genomsnitt har det rört sig om nettotillskott av cirka personer per år, men med mycket stora årliga variationer och även mellan de olika decennierna. Under andra hälften av 1960-talet var nettoinvandringen hela personer om året; det rörde sig då om arbetskraftsinvandring som sammanhängde med brist på arbetskraft under den utpräglade högkonjunktur som rådde. Ännu större årliga tal, närmare per år, registrerades under andra hälften av 1980-talet och första hälften av 1990-talet, men då var flyktinginvandring starkt dominerande. Invandringen begränsades därpå kraftigt, då tillströmningen av flyktingar minskade. Under de senaste åren har överskottet av invandrare ökat kraftigt igen,och nu rör det sig mycket om invandring av anhöriga till bland annat tidigare invandrade flyktingar. År 2001 var invandringsöverskottet hela personer. I alla scenarier använder vi huvudalternativet i SCB:s senaste befolkningsprognos för in- och utvandringen. SCB har sedan år 2000 successivt reviderat upp antagandet för nettoinvandringen; från personer till personer i den senaste prognosen. 2 Befolkningen 17

18 Om medellivslängd På samma sätt som den summerade fruktsamheten (se faktarutan Om fruktsamhetstal ) är statistik över medellivslängden egentligen en typ av prognos. Att medellivslängden år 2000 var cirka 80 år betyder att årskullen (kohorten) nyfödda kommer att uppnå denna ålder om den i varje framtida ålder upplever de dödsrisker som rådde år Det rör sig alltså om den förväntade medellivslängden vid födseln. Det finns ännu ingen kohort människor som i genomsnitt har nått 80 års ålder. Den kohortvisa medellivslängden kan i princip inte beräknas förrän alla medlemmar i kohorten har avlidit, vilket ju tar över 100 år. Den brukar dock kunna uppskattas någorlunda säkert när ganska få finns kvar, det vill säga i årsåldern. Vi blir ju så gamla nuförtiden kan man få höra sägas i ett medelålders sällskap, men för detta finns bara ett begränsat faktaunderlag. Sättet att beräkna den förväntade medellivslängden är betydelsefullt för vissa analyser. Man kan exempelvis fråga om de dödsrisker som observeras under ett år är konsistenta med varandra ur ett kohortperspektiv: dödsriskerna i en viss ålder kan påverka dödsriskerna i en senare ålder. Exempelvis kan en minskad risk att dö i medelåldern medföra att risken för att dö blir större i en högre ålder. Man överlever en hotfull situation, men i ett försvagat tillstånd som höjer dödsrisken senare. Sådana inbördes beroenden av åldersspecifika dödsrisker återspeglas inte i den förväntade medellivslängd som baseras på tvärsnittsdata för ett visst år. Den förväntade medellivslängden kan beräknas vid vilken ålder som helst, inte nödvändigtvis vid födseln. År 2000 var den förväntade återstående medellivslängden vid 65 års ålder drygt 18 år. Detta betyder att kohorten 65-åringar i genomsnitt skulle bli drygt 83 år,om den i fortsättningen upplever de dödsrisker som rådde år Att resultatet blir högre än medellivslängden vid födseln (som nämnts 80 år) beror på att man i beräkningen eliminerat risken att dö före 65 års ålder. Det finns naturligtvis en förväntad återstående medellivslängd även vid till exempel 100 års ålder; den är cirka 2 år. 18

19 3. Arbetskraften UNDER DE SENASTE hundra åren har antalet förvärvstimmar i ekonomin minskat påtagligt i förhållande till antalet invånare. Att yrkesarbete upptar en allt mindre del av våra liv bör ses mot bakgrund av den ekonomiska utvecklingen i stort. Tekniska framsteg i kombination med en påtagligt förändrad produktionsstruktur och en allmänt höjd kunskapsnivå har medfört att vi idag kan producera ungefär 16 gånger mer på samma arbetstid som för hundra år sedan. Välståndsökningen har till viss del tagits ut i form av ledig tid.arbetsveckans längd har kortats, semestrarna förlängts och möjligheterna till ledighet i samband med studier, sjukdom och vård av barn har utvidgats.vi börjar jobba allt senare i livet samtidigt som vi slutar allt tidigare. Dessutom lever vi allt längre. På olika sätt krymper den del av livet som ägnas åt förvärvsarbete. Det faktum att vi tillsammans ägnar en allt mindre del av våra liv till förvärvsarbete påverkar i sin tur våra möjligheter att ta andras arbete i anspråk. När vi arbetar mindre finns det också, totalt sett, mindre arbetstid att tillgå och fördela. En krympande livsarbetstid innebär att utrymmet för kommunala tjänster minskar, åtminstone om de ska fortsätta att finansieras skattevägen och de kommunanställdas löner ska kunna utvecklas i takt med lönerna i stort. Hur mycket förvärvsarbete som kommer att utföras i framtiden beror bland annat på hur befolkningen i yrkesverksam ålder utvecklas. Eftersom inte alla i yrkesverksam ålder är förvärvsaktiva påverkas utfallet också av hur andelen sysselsatta i förvärvsaktiv ålder utvecklas. En annan viktig faktor är utvecklingen av de förvärvsarbetandes arbetstider. I föregående kapitel redovisades två prognoser för den framtida befolkningsutvecklingen. I detta kapitel beskrivs och diskuteras de antaganden som gjorts beträffande framtida förvärvsdeltagande och arbetstider. Här analyseras också barnafödandets och utbildningens betydelse för produktion och sysselsättning. I nästa kapitel beskrivs tre scenarier för samhällsekonomin. Skillnader i barnafödande och utbildning är huvudorsak till att dessa scenarier skiljer sig åt. Kommunernas inkomster Till betydande del finansieras kommunernas verksamhet med egna medel. Mer än två tredjedelar av kommunernas totala intäkter består av skatteintäkter.ytterligare en sjättedel härrör från avgifter, hy- 3 Arbetskraften 19

20 ror och andra intäkter som utgör betalningar för utförd verksamhet. Resten, cirka en sjundedel av de totala intäkterna, består av statsbidrag. Merparten av dessa statsbidrag är generella. Kommunernas verksamhet domineras av skola, vård och omsorg. Dessa verksamheter är och måste vara personalintensiva. För att fler och bättre tjänster ska kunna erbjudas krävs som regel personalförstärkningar. Möjligheterna till kontinuerliga produktivitetsförbättringar, det vill säga att gradvis allt fler och bättre tjänster kan tillhandahållas utan att personalens storlek ändras, är däremot små. Härav följer att kommunernas kostnader i hög grad bestäms av lönernas utveckling. Kommunerna behöver av detta skäl intäkter som långsiktigt ökar i ungefär samma takt som lönerna. Den ekonomiska tillväxten ger i sig inte kommunerna särskilt mycket mer resurser att röra sig med. Ökad produktivitet i näringslivet och därigenom höjda löner på arbetsmarknaden i stort ger visserligen upphov till ökade skatteintäkter, men för också med sig höjda löner för kommunanställda och därigenom ökade kostnader för kommunerna. Det är i stort sett enbart den tillväxt som beror på att det totala antalet arbetade timmar i samhället ökar som ger utrymme för mer kommunal verksamhet. En sådan tillväxt är emellertid långtifrån självklar. Särskilt inte på längre sikt. Historiskt har den del av livet vi ägnar åt arbete gradvis krympt. På 100 år har befolkningen i det närmaste fördubblats, men det totala antalet timmar vi förvärvsarbetar är detsamma. En ytterligare relativ ökning av antalet äldre innebär att årsarbetstiden per invånare tenderar att fortsätta minska också framöver. Samtidigt för fler äldre med sig ökade behov av vård och omsorg och därmed arbetad tid. Ett annat problem är att skatteintäkterna, redan i utgångsläget, inte räcker till att finansiera hela den kommunala verksamheten. En del av kommunernas kostnader finansieras med hjälp av statsbidrag som saknar varje form av automatisk uppräkning medan merparten av kommunernas kostnader växer i takt med löneökningarna. För varje år som går räcker statsbidragen till allt mindre verksamhet. De införda maxtaxorna i barn- och äldreomsorgen får liknande konsekvenser. I och med att kommunerna inte får höja taxorna i takt med kostnaderna kommer avgifterna till dessa verksamheter att gradvis minska i betydelse som finansieringskällor. Det blir även i detta fall allt svårare att med tiden få intäkter och kostnader att gå ihop. Dessa problem kan visserligen lösas genom att staten kontinuerligt skjuter till mer pengar i form av ytterligare statsbidrag. Problemet är att sådana resurstillskott ofta knyts till förväntningar om mer eller bättre verksamhet, snarare än ambitionen att kunna bibehålla det som är. En ytterligare komplikation med en dylik överföring är att den i praktiken förutsätter att det kontinuerligt uppstår extra pengar som staten kan fördela. I ett långsiktigt perspektiv och mot bakgrund av en allt äldre befolkning är detta inte självklart. Sysselsättningen bestämmer skattebasen Den dominerande inkomstkällan för den kommunala verksamheten består av skatter. Basen för beskattningen är invånarnas förvärvsinkomster. Till förvärvsinkomster räknas förutom löner även löneförmåner, sjuk- och föräldrapenning, a- kassa, pensioner etc. Dessutom ingår inkomst av näringsverksamhet för de företagare som inte bedriver verksamheten i aktiebolagsform. Arbetsinkomsternas dominerande roll i skattebasen innebär att utvecklingen av sysselsättning och lönenivåer är av avgörande betydelse för hur skattebasen utvecklas. I praktiken är det emellertid sysselsättningen, räknat i arbetade timmar, som bestämmer vad löneinkomsterna i skattebasen ger för faktiska resurser till den kommunala verksamheten. Ökade skatteintäkter till följd av löneökningar i samhället motsvaras normalt av ungefär lika stora löneökningar också för kommunernas anställda. 20