2.Q,m.é./ Riksrevisionsverket. - för effektivitet i statsverksamheten ANALYS AV SIDA. - revisionsrapport

Transkript

1 2.Q,m.é./ Riksrevisionsverket - för effektivitet i statsverksamheten ANALYS AV SIDA - revisionsrapport Q

2 F { J 1FIX/' 1.J l O IN VLEIå I;i< evlsionsavdelning 1 JékLor Ut1and REVISIONSRAPPORT fl' "Y" :}'/ *:18 ÅNÅLYSAV SIDA

3 Riksrevisionsverket för effektivitet i statsverksamheten Datum FlFlV Dnr Diarienr liber vid korresp) 1972:18 1 BE ~ Generaldirektören och chefen för styrelsen för internationell utveckling En tjänstestålle, handleggare Ett datum Er beteckning RRV tjänoteslélle, handllggare Revisionsra ortpmed analys av SIDA Som ett led i förva1tningsrevisionen av styrelsen för in - ternationell utveckling (SIDA) har riksrevisionsverket (Hav) genomfört en analys av biståndsmyndigheten SIDA.. /. Revisionsrapporten Sversändes härmed. Kontaktgruppen SIDA har under projektets gång tagit Jet av rapportutkast och diskuterat dem med REVS projektgrupp. I revisionsrapporten har RRV tagit upp vissa problemomrdden inom ramen för SIDAS biståndsverksamhet. Dessa har i synnerhet anknytning till SIDA som administratör och Orodocent av biståndet. Analysen har främst inriktats på att granska hot SIDA ger uttryck för statsmakternas intentioner når det gäller ätt fördela biståndsmedlen, planera biståndsinsatserna samt omsätta planerna i biståndsproduktionen genom sin organi - sation. Granskningen har således koncrntrerats kring förvaltning av biståndsmedlcn i enlighet med de bistånds - politiska målangivelserna. Den av RRV genomförda analysen ar avsedd att, såsom all förva1tningsrevision, ge impulser till vidareutveckling. De bedömningar som görs och de rekommendationer som ges skall ses i detta perspektiv. RRV ät vii medvetet cm de särskilda svårigheter som präglat STDAS situation. En starkt och snabbt ökande bistånisvolym skapar givetvis problem i en komplicerad verksamhet snm denna, om vilken man inte haft någon tidigare erfarenhet i stateförvalt - ningen. SIUAS Postadress Fack 1 26 Stockholm 34 Gatuadress Primusgatan 2 Lilla Eosingen Telefon &5488 Postgiro Telegramadress Nat audi

4 * 2 Q Tillväxttakten i biståndsanslaget har föranlett RRV att särskilt uppmärksamma vissa problem som biståndsmyndigheten med anledning av detta kan komma att ställas inför under den närmaste framtiden. Sålunda har REV ställt frå - gan om hur SIDA skall kunna behålla och förbättra sin kvalitativa kapacitet inför de krav som kommande höjningar anslags- kommer att ställa. Den information inriktningen beträffande av verksamheten och utnyttjandet av SIDAS administrativa resurser som f n finns att tillgå erbjuder dessvärre inte något helt för tillfredsställande underlag en sådan bedömning. De utredningar som RRV gjort i samarbetet med SIDA tyder dock på att vissa i förändringar inriktningen av verksamheten och i beslutsgången kunna möjliggöra skulle för SIDA att administrera ett sakanslag allt vid större bibehållen administrativ resursinsats. Vad gäller det länderdestinerade biståndet skulle den administrativa resursinsatsen sannolikt kunna begränsas, om man inriktar sig på en successivt ökad satsning på programbistånd och följaktligen färre och större insatser samti - digt med en koncentration till SIDAS programländer och en minskning av antalet mottagarländer utanför denna Detta skulle krets. ligga i linje med statsmakternas beträffande intentioner inriktningen av verksamheten mot programbi - stånd. Tyngdpunkten vid biståndsmedlens fördelning skulle då för - skjutas mot en mer strikt tillämpning av länderprogrammeringsprincipen i stället för som nu synes vara fallet mot ämnessektorer. Det f n stora antalet delsektorer inom je var- huvudsektor kan förmodas ha ett visst inflytande i in - satssplittrande riktning. För att ytterligare markera in - riktningen på stora insatser koncentrerade till programländerna, torde organisatoriska förändringar behöva göras i form av en anpassning av organisationen till en mer odlad ren- form av länderprogrammering. En tänkbar väg vore inrätta länderbyråer att eller landansvariga befattningshavare med nuvarande sektorbyråer som stödfunktioner. En ökad centralisering de- från hemmamyndigheten SIDA till biståndskontoren i programländerna i form av en mer långtgående delegering av arbetet med insatsplanering och uppfö1jning anser RRV också verksamhet skulle kunna bidra till en sådan koncentration och renodling av länderprogrammeringsprincipen. Det ej länderdestinerade biståndet genom SIDA kunde med fördel samordnas med det multilaterala för att därigenom möjliggöra en enhetlig prövning av all bidragsverksamhet till internationella organisationer.

5 7 3 Striktare regler vid utkontraktering av biståndsuppdrag till olika FN-organ borde medge en Ökad delegeringsgrad, särskilt under planeringsfasen, i syfte att begränsa administrationskostnaderna. Beträffande SIDAS planering finns ett klart behov av att bättre utreda biståndsländernas mottagningskapacitet och att i planeringsdokumenten, vid sidan av allmänna redogörelser för möjliga insatsområden, utförligare precisera den av SIDA valda handlingslinjen. HRV har i öre1iggande rapport ägnat relativt stort ut - rymme åt mål- och uppfö1jningsfrågor. En väsentlig for - utsättning för SIDAS verksamhet torde enligt REVS mening vara upprätthållandet av en hög bistdndsvilja bland medborgarna. Denna biståndsvilja är sannolikt beroende av bl a uppfö1jning, utvärdering och information om uppnådda resultat i biståndsverksamheten. REV vill därför understryka vikten av att SIDA själv ingående analyserar direktiv och andra uttalanden från statsmakterna och med ledning av detta doknmenterar en biståndspolicy. Detta är utan tvivel en förutsättning för att en diskussion om biståndsinriktning samt organisations - och kapacitetsproblem skall kunna föras på någotrunda fast grund. RRV har i sin rapport försökt lyfta fram väsentliga pro - blemställningar och ge rekommendationer inom områden där det enligt verkets mening finns utrymme för färbättring - ar. Det är REVS förhoppning att SIDA skall finna att för - slagen i revisionsrapportcn skulle kunna ge upphov till åtgärder ägnade att Öka effektiviteten i biståndsverksamhelen. REV hemställer att styrelsen före den 1 mars 1975 inkommer med yttrande Över vad som anföres i rapporten. Detta ärende, om vilket RRVS styrelse orienterats, har handlagts av avdelningschefen Tvarsson i närvaro av revisionsdirektören Lindståhl samt hyrådirektören Brenner, föredragande. På riks visio sverkets vägnar Sven Ivar Ivarsson Rune -/) Brenner / { *

6 1 INNEHÅLLSFÖETEGKNING 1 K e. Kap Kap 1 1 ( Kap 2 ~ Q ~ ~ Kap Kap Kap Kap Q Kap 7 Bil Bil Bil 3 Sammanfattning Forvaltninesrevisionens syften och former Tidigare revisionsprojekt och analysen av SIDA Revisioneomr&det Analysene syfte och upplaggning SIDAn uppgifter och organisation SIDAS uppgifter SIDAS organisation SIDA-8 hemmamyndigheten SIDA- F ~ bisténdskontoren. Systembeskrivning av SIDA Aktuella utredningar om SIDA och biståndet Kommentarer till SIDAS organisation Motiv och mal for bisténdet Statemakternas motiv Statsmakternas mål Mdlanalys BPM som styrande m&l Statsmakternas utvecklings- och Utvecklingseffekt biståndsteori och biståndets effekter Utgångspunkter för SiDA-analysen Bistandsproduktion Avtalat och fbrva1tat bistånd SiDA-administrerat resp delegerat bistånd Llnderdestinerat resp ej lånderdestinerat bistånd Biståndets fbrdelning på Emneseektorer Antalet avtalade och forva1tade insatser Olika typer avéinaatser Kommentarer och slutsatser Bistandets administrativa resurser Administrationakostnad i förhållande till biståndet Administrativ resurainaats Relationen prestationer/administrativ resursinsats Kommentarer och slutsatser Biet&ndsplanering Översiktlig beskrivning av planeringsayatemet Beskrivning av de enskilda planeringsdokumenten Totalnivån Land/sektornivån Ineatsnivån Kouwentarer och slutsatser Enskilda dokument och beslut Principiella synpunkter på planeringssystemet Textutdrag Tabeller Förkortningar (sid 5:8) :1 1:1 1:1 1:2 1:4 2:1 2:1 2:4 2:5 2:8 2:11 2:14 2:16 3:1 3:1 3:2 4:1 4:1 4:4 4:12 4:25 5:1 5:4 5:4 5:5 5:12 5:14 5:19 5:23 6:1 6:2 6:5 6:6 6:8 7:1 7:1 7:4 7:4 7:5 7:13 7:16 7:16 7:27

7 RIKSBEVISIONSVERKET Hevisionsavdelning 1 REVISIONSRAPPORT Dnr 1972:18 :1 ANALYS AV SIDA - EN SAMMANFATTNING Pöreliggande "Analys av SIDA" syftar till att ge eiktlig en bild över- av bietåndsmyndigheten SIDA genom att områden belysa com uyndighetene organisation och mål, biståndsmedlene användning och utveckling samt nistration biståndets admi- och planering. Avsikten är att således försöka i ringa första hand in problem som rör själva dighetens biståndsmyn- sätt att arbeta. REVS synpunkter och rekommendationer är att betrakta inte som lösningar på identifierade problem utan com uppslag till förbättringar. Den vidare utvecklingen av dessa uppslag förutsätts ske på SIDA. 1 Sammanfattande synpunkter Brsåeiåéiien Under budgetåret 1971/72 infördes en ny organisation på SIDA i avsikt att anpassa den formella strukturen till den faktiska verksamheten med planering och förvaltning av bietåndeinsatser. De tidigare tre avdelningarna för tekniskt respektive finansiellt bistånd och för administralion avskaffades och ersattes med en förstärkt direktion i centrum av ett antal e k frälsarkransorganiserade byråer: fyra sektorbyråer, en länderbyrå samt fem administrerande byråer. Statemakterna har sedan länge förordat en av biståndet koncentration till huvudmottagarländerna enligt den s k länderprogrammer1ngsprineipen. Den relativt ställning självständiga gentemot länderbyrån som lil sektorbyråerna i den nya organisationen erhål- synes emellertid inte skapa tillräckliga förutsättningar för en ning konsekvent av tillämp- denna princip. SIDAe övergripande planering har under senare år i hög grad förbättrats genom införande av tegier biståndsprogram, och sektorstra- metodhandbok. Den synes emellertid ha slagit ännu igenom inte i tillräckligt stor utsträckning på eateplaneringen in- inom framförallt beredande sektorbyråer. Nuvarande organisation förefaller något därför återspegla en obestämd uppfattning om den centrala styrningen av verksamheten. Detta får emellertid inte undanskymma faktum att det den stora ansträngningen SIDA lagt organisationen ned på om- 1 och för sig lett till betydande ringar förbätt - i styrningen. Pr o m budgetåret 1968/69 genomförde SIDA också en utbyggnad av successiv biståndskontoret (BK) i huvudmottagarländerna. Antalet SIDA-utsända tjänstemän vid BK ökade under perioden från 8 till 62. Avsikten med BK är bl a att myndigheten avlasta hemma- från delar av planeringsarbetet ningen och av förvalt- biståndet. Någon påtaglig arbetslättnad inom förallt fram- ineatsplanering och uppföljning synes inte BKS expansion emellertid ha medfört för hemmamyndigheten. Detta

8 :2 kan ha berott på att den decentralisering av arbetsuppgifter com åtgärden syftade till inte följts av motsvarande delegering av beslutsrätt. Enligt REVS mening borde beslutet om den betydande satsningen på BK ha föregåtts av en mer djupgående utredning. O ~otiv och mal för bietåndet Statemakternas uttalanden om motiv och mål för biståndet är textmäesigt av mycket stor omfattning. I olika sammanhang har försök gjorts att ur detta material ta fram och eyetematieera enhetliga biståndspolitiska principer. SIDAS försök att i dokumenterad form klargöra eller tolka det biståndspolitieka målet (BPM) har emellertid trots en hög ambitionenivå inte varit tillräckligt fullständiga. RRV har därför funnit det angeläget att i föreliggande analys relativt ingående diskutera målfrågorna i syfte att initiera en måldiskueeion på SIDA. RRV har valt att som ett exempel på utgångspunkt för en mälanalye systematisera olika mål och handlingsriktlinjer i ett antal e k mälelement, som tillsammans utgör - dei bietåndepolitiska målet BPM. Av denna analys har framgått att såväl biståndsmälet om högsta möjliga utvecklingseffekt sou olika riktlinjer för biståndets utformning ofta formulerase vagt av etatsmakterna och i viss utsträckning framstår com motstridiga. Statemakternas riktlinjer för olika delar av etateverksamheten har ofta generell karaktär, vilket gör att styrinformationen till myndigheterna inte alltid blir klar och entydig. Det finns givetvis många skäl bakom statemakternae målformuleringar, som RRV inte har anledning att pröva. RRV vill emellertid understryka att detta inte fritar myndigheten från uppgiften att konkret tolka direkriven och redovisa detta i dokumenterad form. Utan en sådan tolkning av statsmakternas intentioner, kan myndigheten inte arbeta rationellt. Att SIDA redovisar en sammanhållen strategisk diskussion med egna ställningstaganden får sålunda anses vara ett rimligt krav. Därvid bör självfallet dokumenteras olika åtgärdsalternativ och de kriterier som ligger till grund för bedömningen av dessa med hänsyn till skillnader i biståndseffekter och till kostnader för att överföra biståndet. En lämplig utgångspunkt för en sådan strategiformulering synes vara att söka isolera och systematisera de för biståndet specifika förändringseffekterna och hur dessa varierar med olika handlingeparametrar eller biståndsformer. Sambandet mellan biståndsgivarens handlingsparametrar och olika förändringseffekter bör därefter utredas. Med ledning av detta borde det vara möjligt att fastställa en principiell handlingslinje för urval av insatstyper och samarbetsformer med biståndsmottagaren. Ett förslag till hur en sådan effektdiskussion skulle kunna föras lämnas i målanalysens avsnitt 4.3.

9 :3 Biståndsproduktign Den via FNE fackorgan och andra organisationer lade eller utkontrakte- BiDA-delegerade verksamheten har år under senare Bkat starkt. Numera överstiger den samheten utkontrakterade verk- den rent bilaterala SiDA-administrerade delen av SIDAE totala bistånd. ( En trolig fsrk1aring till denna utveckling synes vara de stora att anslagbbkningarnaställtanspråk ' på SIDAS strativa kapacitet admini- en sådan utsträckning att för myndigheten att 15sa problemen i allt hogre grad delegerat det till andra organisationer. bistån- Det torde motiv snarare vara än strategiska detta Bverväganden om lämpligaste distri - butionakanal fbr biståndet som gett upphov till nuvarande fbrhå11anden. Enligt vad som nedan framgår synes emellertid den av SIDA upplevda kapacitetsbrieten till stora delar vara en funktion av att inriktningen av biständet alltsedan SIDAS tillkomst alltför splittrad. varit Utrymme för ökad kapacitet torde fbrmod1igen därför kunna ha sökte i en successiv anpassning av bi - etåndeinriktningen till den ökande anslagsvolymen i form av t ex förenklade samarbetsformer, ökad koncentration till län - der och sektorer samt större insatser. Det länderdestinerade bietåndet utgör Sver bo procent den av totala biatåndavolymen genom SIDA. Av detta länderdeetinerade bistånd har merparten eller ca 8 procent konoentrerats till ett tiotal s k huvudmottagarländer. Utanfbr denna länderkets har emellertid SIDA sedan under åren biståndsmyndighetens tillkomst samarbetat med Över totalt 4 länder. Varje år har utbetalningar gjorts 2- till 25 länder utanfdr huvudmottagarkretsen. De dessa flesta av icke- huvudmottagare har mottagit förhållandevis små biståndsbelopp. Omfattningen av detta samarbete med olika viss del länder kan till fbrk1aras av SIDAS familjeplaneringsinsatser enskilda organisationers och biståndsverksamhet.vissa insatser i smärre form av pilot- eller pionjärprojekt likt varit har sanne- nädvändiga fbr utveckling av verksamheten. principiellt Rent torde det emellertid kunna ifrågasättas om det ur bietåndsteknisk eller biståndsadministrativ synvinkeläråmotiverat med en spridning av insatserna på eå stort antal ett länder. Det ej länderdestinerade biståndet är exempel på gerad SIDA-dele- verksamhet. Detta utgår i form av bidrag till de internationella organens olika program och är sou verksamhet jämfärbart delegerad med länderdestinerade utkontrakte-

10 :4 ringar i form av sameinansieringar och multibiinsatser. SIDAS roll är i detta sammanhang närmast att genom bidrag finansiera delar av programmen och i kraft härav utöva medinflytande ett på'den Mottagande organisationens policy. Ur denna synvinkel överensstämmer det ej länderdestinelade biståndet i princip med det multilaterala till biståndet de internationella organisationerna, som UD administrerar. Det torde enligt REVS mening vara en fördel om en klar boskillnad kunde göras mellan å ena sidan principiellt likartat bistånd i form av bidrag till internationella organisationer och ej länderdestinerat bistånd och å andra sidan länderdestinerat bistånd. Det finns skäl som talar för att ge samtliga Sveriges bidrag till internationella organisationer en enhetlig prövning genom att besluten fattas av en och samma instans. Fördelningen av biståndet på ämnessektorer uppvisar sedan några år en Jämn och stabil utveckling. De sex huvudsekturer (hålsovård med familjeplanering, landsbygdsutveckling och livsmedelsförsörjning, undervisning, humanitärt bistånd, vatten - och kraftförsörjning samt industribi - stånd) som utvecklats under de senaste åren tar i anspråk 15-2 procent vardera av biståndsutgifterna genom SIDA. Fördelningen mellan de olika byråerna synes vara påfallande emellertid jämn och utesluter inte förmodanden om att den snarare skulle kunna vara en produkt av organisationsstrukturen än baserad på det reella behovet av in - satser inom de olika ämnesområdena. Detta skulle i så fall strida mot den princip om mottagarcentrering som SIDA hävdar. Tendenser finns till en ökning av antalet delsektorer. En sådan utveckling kan antas även leda till en icke önskvård uppdelning av insatserna i små insatser. Enligt RRVS mening medför den ämnesvisa fördelningen av biståndsmedlen risker ör att inriktningen av biståndet på mottagarcentrerad länderprogrammering kan motverkas liksom även sektorkoncentrationen och en konsekvent övergång till programbistånd. I SIDAS statistik lämnas f n inga uppgifter som medger en fullständig studie över utvecklingen av antalet avtalade och förvaltade insatser. Vissa bearbetningar av befintligt material gör emellertid att allmänna tendenser kan spåras. Sålunda har antalet förvaltade insatser i det länderdestinerade biståndet ökat från ca 9 till 23 perioden insatser under 1965/ /72. 7 procent utgörs av insatser under 5 mkr. Detta svarar mot ca jo procent av bistånds - volymen. Förhållandevis små insatser kan alltså sägas ta

11 :5 i anspråk en väsentlig del av SIDAS administrativa kapaci t et = Anslagen till biståndsverksamheten förväntas bka fortsätta starkt. Med hänsyn till detta vill RRV göra SIDA uppmärksam på vilka konsekvenser det kan medföra fbr SIDAS personella resurser om de mindre insatserna i fortsätt - ningen erhåller lika stort utrymme som hittills. Q RBV föreslår också att SIDAS statistik byggs ut till att ge bättre underlag för kapacitetsstudier och strategiska överväganden om biståndsinriktningen. Brister har särskilt 1 iakttagits i redovisningen av antalet insatser, ring av insatser i storleksordning, fördelning av insat - ser på länder och ämnesområden samt typindelning av in - satser i kapacitetsdimensionerande yfte. Biståndets- administrativa resurser För att ge en rättvisande egna bild av utvecklingen av SIDAS administrationskostnder, bör man till de belopp som redovisas på myndighetsanslaget också lägga kostnaden för SIDAS biståndskontor, planeringsmedverkande andra poster konsulter och i sakanslaget, som inte kan hänföras direkt till bistånd. SIDAS redovisningssystem medger inte så - dan särredovisning. Beräkningar som REV gjort tid visar att emeller- SIDAS egna administrationskostnader enbart in - kluderande biståndskontoren i stort följt häjningar sakanslagets och utgär ca 7-8 procent av Till de totala biståndskostnaderna. de administrationskostnaderna bör också läggas administrationsavdrag, som FN-organen och andra olganisationer gär i SIDAS delegerade även biståndsverksamhet. dm dessa kostnader inkluderas, kan de totala administrationskostnaderna fbr allt bistånd genom SIDA uppskattas till procent. Den växande biståndsvolymen synes ha skapat vissa kapaci - tetsproblem på SIDA särskilt genom den genomgående ning inrikt - på små insatser som varit utmärkande för insats - produktionen. Sedan 1968/69 har emellertid kapacitetstill - växten kunnat begränsasgenom en ring omfattande av utkontrakte- biståndet. Under senare år har ett smärre stora antal insatser gett en kapacitetssparande effekt. Fortfa - rande utgör emellertid tydande administrationskostnaderna en be- och i det närmaste konstant andel av biståndet, som det synes främst beroende på det stora antalet små insatser. REV vill på denna punkt återupprepa sina till rekommendationer SIDA att lägga stor vikt vid kapacitetsstudier band i sam- med äverväganden om biståndsinriktningen. ningen fbr Förutsätt- att 1 % -planen skall kunna genomföras utan avsevärda tillskott av personella resurser synes vara biståndsinriktningen att ändras mot större med insatser samtidigt en Ökad koncentration till vissa länder. ~

12 :6 åiåtånesr1ånårins Mottagarländernas mottagningskapacitet och givarländernas avsättningsmöjligheter har ofta tillmätts stor betydelse och borde därför rimligen vara av intresse vid länderramsbesluten. Några egentliga analyser av mottagningskapaciteten synes emellertid inte ha gjorts i SIDAS plandokumont. De analyser SIDA hittills redovisar torde inte ge underlag för att örmoda att t ex huvudmottagarländernas mottagningskapacitet utgör något hinder för SIDAS möjlig - heter att avsätta enprocentplanens biståndsvolym. SIDA har på ett förtjänstfullt sätt förbättrat planeringen. Biståndsprogrammen har emellertid i sin hittillsvarande utformning varit av begränsat värde vad gäller styrningen av insatsproduktionen. Vidare förefaller biståndsprogrammen i stor utsträckning överlappa samarbetsavtalen. Lik - nande synpunkter kan även läggas på sektorstrategierna. Biståndsplaneringen är i hög grad uppbyggt kring formella dokument med alltför få inslag av genuina grunderna SIDA-beslut och för dem. De mest programmatiska dokumenten som t ex biståndsprogrammen återspeglar mer parternas gemensamma uppfattning. SIDA kan förutsättas företräda en viss viljeinriktning som sannolikt inte alltid överensstämmer med mottagarens önskemål. Enligt RRVS mening borde även denna viljeinriktning klart markeras i planeringsdokumenten för att dessa skall kunna fylla kravet som riktlinje - angivande policydokument. Vidare saknas en planering i syfte att få ett mer långsik - tigt grepp över SIDAS kapacitet att genomföra olika typer av insatser. Bl a synes de verkliga besluten fattas på in - satsnivån medan land/sektornivåns funktion närmast är lä - gesbeskrivande och stadfästande. Sannolikt finns här be - hov av en ökad central styrning. I takt med att projekten alltmer underordnas mottagarlandels egna myndigheter får SIDA mindre möjligheter att nyttig - göra den löpande detaljrapporteringen om projekten. digt föreligger Samti- emellertid behovet att följa upp just SIDAS del i biståndsverksamheten och likaså den slutliga ringen värde- av projekten. En ökande andel programbistånd ökar också kraven på en mer övergripande rapportering för dels att få en tillfredsställande insyn i programmen, dels underlag få för beslut om förlängning av biståndsavtal. Enligt REVS mening har SIDAS resultatvärdering hittills varit in - riktad enbart på mottagarländernas projekt/program. Denna mottagarcentrerade resultatvärdering har vidare ofta dri - vits som en biståndseorm bland andra och är inte tillräck - lig aom uppfö1jning av SIDAS biståndsverksamhet. För detta behövs också en givarcentrerad resultatvärdering.i betydel - sen uppfö1jning av de SiDA-specifika funktionerna inom ut - vecklingseamarbetet (planeringsmedverkan, rekrytering, resursöverföring etc).

13 :7. 2 Rekommendationer De problem i SIDAS verksamhet som RRV uppmärksammat aktualiserar tämligen långtgående krav på en förändring av vis - sa sidor i biståndets utformning. De här lämnade rekommendationerna bör kunna ses som förslag till förbättringar av SIDAS verksamhet oberoende av de strategiska problem, som SIDA kommer att ställas inför såsom en följd av enprocentplanen. dm enprocentmålet emellertid skall nås 1974/75 el - ler något år senare, kommer SIDA att tilldelas kraftigt ökade biståndsanslag, vilket ytterligare förstärker behovet av en ändrad biståndsinriktning. Det strategiska probleuet för SIDA i detta läge är hur biståndsmyndigheten med bibehållen effektivitet i biståndsgivningen skall konna administrera en biståndsvolym på ca 1 3 mkr. Ned en oförändrad biståndsinriktning tyder det tidigare redovisade materialet på att SIDAS kapacitet i ett sådant läge måste ökas högst väsentligt. Vad RRV här emellertid har velat peka på är de möjligheter som SIDA har att genom en ändrad biståndsinriktning - framför allt vad gäller antalet och valet av insatser - kunna absorbera en avsevärt större biståndsvolym utan kapacitete - förstärkningar och utan att kvalitetskravet i biståndet behöver minskas. Avgörande ör hur stor biståndsvolym SIDA förmår administrera är vilka typer och storlekar på insat - ser man väljer att genomföra. Det finns uppgifter som ty - der på att det för en given kapacitet finns en övre gräns för hur många insatser SIDA kan prestera på ett budgetår oavsett insatsernas innehåll. Bn rimlig utgångspunkt för strategiska överväganden angående SIDAS framtida biståndsinriktning kan därför vara att uppskatta det antal insat - ser, som SIDA har förutsättningar att bereda och förvalta vid givna kapacitetstilldelningar. Utarbetandet av en strategisk problem- och måldiskussion Ett strategiskt nytänkande torde vara nödvändigt för att komma tillrätta med de problem som SIDA kan komma,att stäl - las inför i framtiden. Biståndets utformning och inriktning synes inte ha undergått någon avgörande förändring under senare år trots organisationsförändringar och utbyggnad av planeringen. Kapacitetsproblem har uppstått i administratronen och produktionen av insatser. Biståndskontorens roll förefaller inte heller helt klarlagd. Orsakerna till detta synes vara att finna i avsaknaden av en klart dokumenterad policy vad beträffar inriktningen och utformningen av biståndsinsatserna. ~

14 :8 Oavsett SIDAS inställning till de enskilda ner rekommendatio- som ges i det följande torde analysens allmänna perspektiv och probleminventering vara av en sådan att ett karaktär ställningstagande från biståndsmyndigheten i dessa avseenden måste framstå som ett krav. Organisatoriska förändringar Länderprogrammeringsprincipen bör komma klarare till ut - tryck i SIDAS organisation än vad som för närvarande är fallet. - Länderbyrån bör å starkare ställning gentemot byråerna sektor- i beslut om vilka länder som skall erhålla typ viss av bistånd. Den bör också klarare knytas ledningen till verks- som i allt ökad utsträckning förutsätts ägna sig åt den ländervisa långsiktiga planeringen. LÖSOS för - slag om landansvariga befattningshavare med ansvar för både insatssondering, planering och förhand1ing med motta - garlandet bör också prövas i sammanhanget. Förhållandet mellan länderbyrån och sektorbyråerna skulle kunna byggas upp som en uppdragsgivare- konsultrelation. Ett slopande av sektorbyråerna till förmån för en renodlad länderbyråorganisation är ett annat alternativ som i sammanhanget bvervägas. kan - SIDA bör i samband med pågående översyn av BKS ställning presentera en diskussion kring möjligheterna att genomföra en långtgående decentralisering inom BKS nya Framför arbetsområden. allt skulle man här kunna studera om en av större del insatsplaneringsarbetet kan föras över till BK. Förändringar av biståndet - Att lämna länderdestinerat bistånd får ses som en av SIDAS huvuduppgifter. Det ej länderdestinerade biståndet kan stor del till inordnas i det multilaterala biståndet och omhänderhas av en och samma institution. Därmed kan en klar boskillnad göras mellan länderdestinerad biståndsverksamhet och bidragsverksamhet till internationella och andra olganisationer. - Utkontraktering av biståndet bör ske efter striktare regler. Multibieormens andel bör anpassas efter mottagarlän - dernas önskemål och till vad som kan anses motiverat bl a med hänsyn till kvalitet kostnader och delegeringsgrad. När utkontraktering förekommer, bör delegeringsgraden vara stör - re under speciellt planeringseasen än vad som nu är fallet. {

15 - Antalet bilaterala mottagarländer utöver huvudmottagarländerna bör nedbringas till förmån ör en verklig länderkoncentration. En begränsning av antalet delsektorer bör göras vilket torde bidra till en angelägen sektorkoncentration. Med tanke på projektens relativt låga upprepningsfrekvens bör SIDA redovisa sektorvisa diskussioner om eftersträvad kompétengprgeil i synnerhet vad gäller projektbistånd av mer traditionellt slag. :9 - Fördelningen mellan projekt - och programbistånd torde ändras till den senare kategorins förmån. - Den genomsnittliga insatsstorleken synes kunna ökas av - sevärt. Särskilt viktigt är att bringa ned antalet insat - ser under 5 mkr. Möjligheterna att söka förenkla besluts - rutinerna för mindre insatser bör undersökas. Insatsernae långfristighet bör ökas. - SIDA bör avsevärt förbättra statistiken angående biståndsproduktionen. Ett system för insatsklassificering bör in - föras och insatstypernas krav på handläggartid bör undersökas, vilket bl a förutsätter att tidskrivning införs. Även SIDAS redovisningssystem bör utvecklas så att det ger möjlighet till noggrannare beräkningar av de totala administrationskostnaderna. Förändringar av planeringssystemet - Behov synes föreligga av en närmare utredning om mottagar - ländernas mottagningskapacitet. - Bietåndsprogrammen bör vara dokument där biståndsmyndighelen formulerar sin egen syn på hur biståndet till landet i fråga skall se ut på något längre sikt. Planeringsdoku - menten bör ge information om SIDAS val av "linje" och om grunderna för detta val. - Sektoretrategierna bör avse biståndets utbudesida och vara dokument för planering rörande sektorernas kapacitete - läge och kompetensprofil. - SIDAS roll vid identifiering och slutlig utformning av projekten torde kunna redovisas klarare i beredningsdokumenten. - Det borde vara önskvärt att ge SIDAS uppföljning en mer givarcentrerad inriktning. För närvarande avser uppföljning - en enbart de svenskstödda projekten/programmen i dess helhet och inte den del som direkt anknyter till $IDAS specifika verksamhet och beslut.

16 RIKSREVISIONSVERKET Revisionsavdelning 1 REVISIONSRAPPORT Dnr 1972:18 1:1 1. Förvaltningsrevisionens syften och former Riksrevisionsverket skall genom fbrva1tningsrevision glans - ka statliga och av staten finansierade verksamheter med avseende på ändamålsenligheten, planmässigheten och allmän ekonomi. Syftet är tvåfaldigt. Revisionen skall dels ge statsmakterna ökad kunskap om effektivitetsläget i stats - förvaltningen dels stimulera myndigheterna till effektivt - tetsbefrämjande åtgärder. Det sistnämnda ställer kravet att revisionen leder fram till konkreta åtgärdsprogram. Föreliggande analys av SIDA har en översikt1ig och princi - piell karaktär. Ett problem som är förknippat härmed gäller balansen mellan å ena sidan elutsatserna/hypotesernas all - mängiltighet och å andra sidan fullständigheten hos det faktamaterial som i rapporten får underbygga slutsatserna/hypoteserna. I de enskildheter där obalansen framstår som störst måste analysen betraktas som ett försök att inringa problemområden, som i ett annat sammanhang och med större noggrannhet får analyberas av riksrevisionsverket eller SIDA. Det bör dock anmärkas att analysen vad gäller faktaunderlaget inte startat från noll. Riksrevisionsverket har ti - digare företagit ett antal granskningar av främst SIDAS fältverksamhet. 1.1 Tidigare revisionsprojekt och analysen av SIDA Mest närliggande i tiden är "Revisionspromemoria avseende bietåndsprojekt i Etiopien" ( ), "Granskning av SIDAS planerings- och u pföljningsverksamhet" ( ) samt "SIDA i Tanzania" ~ ). Vidare har fältgransk - ningar tidigare fbretagits i Pakistan, Tunisien, Tanzania och Zambia. De tidigare fältgranskningarna och den efterföljande planerings- och uppföljningsrapporten uppvisade en naturlig ut - veckling vad gäller revisionens inriktning. I fältgransk - ningarna gällde revisionens iakttagelser och omdömen främst förhållandena på platsen. De sammanfattade synpunkterna och rekommendationerna kom emellertid med tiden att i allt större utsträckning gälla generella frågor som målformulering, planering, styrning och resultatvärdering. Många av de projektvisa bristerna befanns således ha ensartade orsaker. I planerings- och uppföljningsrapporten gjordes därför ett försök att mer systematiskt granska myndigheten SIDA i ovan nämnda hänseenden. Föreliggande analys kan sägas vara ytterligare ett steg i samma riktning. Syftet har därvid varit att mot bakgrund av statsmakternas biståndspclitiska mål och utvecklingen av

17 1:2 SIDAS produktion och organisation belysa förhållanden av generell betydelse ör SIDAS verksamhet Revisionsområdet En genskap som SIDA har gemensamt med många andra myndighe - ter är att det ytterst eftersträvade resultatet av verksamhelen uppkommer genom processer som administreras av andra än myndigheten själv. I det typiska bilaterala fallet avtalar SIDA om svenska insatser till stöd ör ett projekt eller program i mottagar1andets utvecklingsplan. SIDA medverkar vanligen på två sätt, nämligen vid - planeringen som föregår avtalet om insatsen. Genom denna planeringsmedverkan kan myndigheten utöva ett kanske avgö - rande inflytande på projektets/programmets faktiska utform - ning. I denna fas bestäms mottagarens respektive givarens förpliktelser och rättigheter. resursöverförin en till projektet/programmet sedan avtal slutits. Denna förvaltningsmedverkan omfattar utbetalning av valuta, inköp av material och rekrytering av personal för överföring till mottagarlandet i enlighet med avtalet. Det administrativa huvudmannaskapet för det bilaterala pro - jektet/programmet är numera alltid mottagarlandets, vilket inte alltid var fallet tidigare. Genom denna ro11 örde1ning är det tänkt att biståndsmyndighetens administrativa resorser i huvudsak skall ägnas åt beredningen av nya insatser. I normalfallet behöver myndigheten under genomförandefasen endast svara för den avtalsenliga resursöverföringen samt uppfö1jningen av pågående insatser. Genom avtalet garante - ras SIDA löpande och full insyn i projektets/programmets utveckling. Även om landet självt i princip skall administre - ra projektet har SIDA i nödfa11 alltid avtalspartnerns rätt att kräva att avtalet följs. Vid avta1sförnye1se kan det också bli aktuellt att ställa diverse förändringskrav som villkor. dm biståndet är länderdestinerat mu1tibibistånd är förhål - landena i stort desamma. Avtalsparterna är emellertid tre. Vidare svarar SIDAdå för en mindre del av arbetet med plane - ring och resursöverföring. Ej länderdestinerat multibibi - stånd regleras av avtal mellan SIDA och den förvaltande in - ternationella organisationen. Nedanstående figur illustrerar förhållandena för det bita - terala biståndets del.

18 1:3 BISTANDSGIVARE BISTANDSMOTTAGARE / % N / / UD X / X / N / X / N / X / Landets regering X / - l X N / / D 3 W d W W < c+ 9 PJ X M- anslag S - anslag SIDA Fördelat bistånd Input Projekt Program output ;i;t@rx L ~ - Rekommendationsområdel ~ > Revisionsområde Figgr 1:1 Förhållandet mellan RRVS revision och SIDAS bilaterala bistånd De tre paren dubbelriktade bilar symboliserar styr - flödet av och kontrollinformation. Revisionsområdet definieras som det område inom vilket revisionen äger att granskning utföra och omfattar således både biståndsmyndigheten och de svenskstödda projekten/programmen. rådet Rekommendationsom- definieras som det område inom har vilket revisionen att rikta rekommendationer om förändringar av olika slag. Iakttagelserna och omdömena kan mycket väl avse projekt, ett enskilt men kraven och rekommendationerna måste avse bi - ståndsmyndighetens agerande. Med den ro11fbrde1ning, som för närvarande i regel gäller mellan biståndsmyndighet mottagarland och är projektspecifika bristiakttagelser tillräckliga inte för krav eller anmärkningar gentemot Iakttagelserna SIDA. måste "översättas" till omdömen om myndigheten bistånds- och dess åtgärder under projektets planeringe - eller genomförandeskede. Av syftet bakom följer rollfördelningen vidare att SIDA varken kan eller bör ingripa mot alla projektbrister. Mot hyttan av att en står brist avhjälps fördelarna med den nya rollfördelningen.

19 1:4 Generellt gäller att revisionens krav måste bygga på bedömningar av sambandet mellan biståndets resultat i mottagar - länderna och myndighetens arbete under förberedelse, för - handlings-, genomförande- och evalueringsfaserna. I en sådan bedömning är avtalsdokumenten och fältiakttagelser inte till - räcklig grund, eftersom de lämnar vissa frågeställningar helt obesvarade. Det behövs alltså ytterligare bedömningsgrunder som t ex: statsmakternas biståndspolitiska mål administrativa och organisatoriska aspekter resursekonomiska överväganden. D Föreliggande analys behandlar dessa områden i följande sex kapitel (2-7). Analysen har sammanfattats i kapitel, där också BRVS rekommendationer har presenterats Analysens syfte och uppläggning Föreliggande analys av SIDA syftar till att ge en översikt - lig bild av biståndemyndighetens verksamhet genom att i orienterande form belysa frågeställningar angående myndighetens organisation och mål, biståndsmedlens användning och utveckling samt biståndets administration och planering. Det är sålunda biståndsmyndigheten SIDA som i första hand är fö - remål för denna granskning och mindre själva biståndsprojek - tens resultat i mottagarländerna. Denna inriktning motiveras med att det nu efter flera av RRV företagna fältrevisioner är angeläget att öka kunskapen om under vilka förutsättningar SIDA verkar och om de principer som SIDA tillämpar vid för - delningen av biståndemedlen. Därför har relativt stor omsorg lagts ned vid biståndets mål och handlingsriktlinjer ör att därur försöka precisera de principer, som bör vara vägledande i biståndsgivningen. Analysen av SIDA har disponerats enligt följande: Kapitel 2 behandlar SIDAS B ifter och or anisation enligt Kungl Maj:ts instruktion. Den nya s k frä1sarkransorganisa - tronen kommenteras mot bakgrund av statsmakternas önskan om en förstärkt länderprogrammering av biståndet. Kapitel 2 beskriver den uppsättning mål och riktlinjer, som statsmakterna angett fbr biståndet och som sammantaget kan sägas utgöra det biståndspolitiska målet (BPM). Den potenti - ella målkonflikten mellan givarcentrerade biståndsmål och mottagarcentrerade riktlinjer kommenteras kortfattat. Kapitel utgör den egentliga målanalysen, i vilken ett för - sök görs att mer ingående diskutera gällande principer. Efter - som SIDA inte dokumenterat någon sådan målanalys, lämnas i kapitlet ett förslag till hur en sådan målanalys skulle kunna läggas upp. Kapitlet avslutas med ett försök till formulering av ett perspektiv på biståndsgivningen, som härletts ur den tidigare diskussionen.

20 1 1:5 Kapitel Q behandlar bistånds reduktionen och dess utveckling. Centralt är hur bisténdsmedlen används för olika typer av bistånd. Principerna om länder- och eektorkoncentration belyeee och kommenteras. Ka - itel 6 diskuterar de administrativa resuraernas omfatt - ning i biståndsgivningeni Kagitel 1 behandlar slutligen bistånds lanerin en och de olika planeringsdokumentens inbördes relationer. Projektet har inom RBV handlagts av revisionsdirektör N Lindetåhl, byrådirektör R Brenner (projektledare), förste revisor R Larsson och förste revisor L Hultqvist.