2003:12. Uppdrag och upphandling i lantmäteriet Underlag för Lantmäteriutredningen

Transkript

1 2003:12 Uppdrag och upphandling i lantmäteriet Underlag för Lantmäteriutredningen

2 Publikationen kan beställas från: STATSKONTORET Publikationsservice Box Stockholm Tfn Tfx E-post: Mer information om Statskontoret finns på Internet: STATSKONTORET ISBN: Redners, 2003

3 Enheten för utvärderingsfrågor MISSIV DATUM DIARIENR /4-5 ERT DATUM ER BETECKNING M 2002:04 Lantmäteriutredningen STOCKHOLM Uppdrag att utvärdera vissa aspekter av det statliga lantmäteriets omstrukturering Lantmäteriutredningen gav den 19 december 2002 Statskontoret i uppdrag att utvärdera vissa aspekter av det statliga lantmäteriets omstrukturering. I uppdraget ingick att utvärdera de aspekter av omstruktureringen som rör det statliga lantmäteriets agerande som kommersiell aktör och förhållandet mellan uppdragsverksamhet och övriga myndighetsuppgifter. Utvärderingen skulle också omfatta den konkurrensutsättning av produktionen av grundläggande landskapsinformation som utgjorde ett led i omstruktureringen. Statskontoret överlämnar härmed rapporten Uppdrag och upphandling i lantmäteriet Underlag för Lantmäteriutredningen (2003:12). Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Anna Karlgren, chef för Enheten för utvärderingsfrågor, avdelningsdirektör Lila Ericsson, avdelningsdirektör Thomas Ringbom, föredragande, avdelningsdirektör Monica Rupprecht-Hjort, och förste byråsekreterare Thomas Sandberg var närvarande vid den slutliga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Thomas Ringbom POSTADRESS: Box 2280, Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL: FAX: statskontoret@statskontoret.se

4 Innehåll Sammanfattning 7 1 Inledning Bakgrund Statskontorets uppdrag Materialinsamling och tillvägagångssätt Avgränsningar och definitioner Disposition 21 2 Det statliga lantmäteriet en översikt Organisation Statsmakternas mål och riktlinjer Lantmäteriets interna styrdokument Utvecklingen av uppdragsverksamhet och lokal myndighetsservice 30 3 Ekonomisk och organisatorisk åtskillnad Ekonomisk åtskillnad Organisatorisk åtskillnad Fördelar och nackdelar Statskontorets kommentarer och slutsatser 53 4 Lantmäteriverkets upphandling av landskapsinformation Beskrivning av Lantmäteriverkets upphandling Effekter och erfarenheter av Lantmäteriverkets upphandling Diskussion kring nuvarande och framtida upphandlingskrav Statskontorets kommentarer och slutsatser 80 5 Hur ser omvärlden på lantmäteriet? Lantmäteriets förmåga att uppträda konkurrensneutralt på marknaden Lantmäteriets oberoende i myndighetsrollen Statskontorets kommentarer och slutsatser 98 6 Avslutande diskussion och förslag 101 Intervjuförteckning 105 Referensförteckning 109 Bilaga Uppdraget från Lantmäteriutredningen 115 5

5 6

6 Sammanfattning Statskontorets uppdrag Bakgrund I juni 1994 fattade riksdagen beslut om ny myndighetsorganisation inom lantmäteriområdet. Den nya organisationen trädde i kraft den 1 januari 1996 och innebar att en ny central myndighet bestående av delar av Statens lantmäteriverk och Centralnämnden för fastighetsdata bildades. Vidare inrättades nya länsvisa lantmäterimyndigheter varvid de tidigare överlantmätarmyndigheterna samt fastighetsbildnings- och fastighetsregistermyndigheterna avvecklades. I juni 2002 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda den statliga lantmäteriverksamheten. Uppdraget Statskontoret har fått i uppdrag av Lantmäteriutredningen (M 2002:04, dir. 2002:86) att utvärdera vissa aspekter av det statliga lantmäteriets omstrukturering. Statskontoret skall utvärdera de aspekter av lantmäteriomstruktureringen som rör det statliga lantmäteriets agerande som kommersiell aktör och förhållandet mellan uppdragsverksamhet och övriga myndighetsuppgifter. Utvärderingen skall också omfatta den konkurrensutsättning av produktionen av grundläggande landskapsinformation som utgjorde ett led i omstruktureringen. Ekonomisk och organisatorisk åtskillnad av lantmäteriets uppdragsverksamhet och lokal myndighetsservice Regering och riksdag har ställt krav på lantmäteriet att myndighetens uppdragsverksamhet skall hållas ekonomiskt och organisatoriskt åtskild från övrig verksamhet. Även den lokala myndighetsservice som de länsvisa lantmäterimyndigheterna bedriver skall hållas ekonomiskt åtskild. Statskontoret har utvärderat hur lantmäteriet har levt upp till dessa krav. Statskontorets utvärdering har visat på ett antal brister i lantmäteriets sätt att hantera den ekonomiska åtskillnaden Statskontorets utvärdering har visat på ett antal brister i lantmäteriets sätt att hantera frågan om ekonomisk åtskillnad av uppdragsverksamheten och den lokala myndighetsservicen. Statskontoret har även konstaterat att det under åren som gått sedan omstruktureringen har riktats kritik mot lantmäteriet från Riksrevisionsverket (RRV), Ekonomistyrningsverket (ESV) och myn- 7

7 dighetens internrevision. I det följande redogör vi för några av de brister som framkommit i utvärderingen. Kostnadsfördelning Lantmäteriets höga andel samkostnader ökar risken för felaktig kostnadsfördelning mellan de olika resultatenheterna och därmed också risken för korssubventionering av uppdragsverksamheten och lokal myndighetsservice. Vidare försvåras kostnadsfördelningen till följd av att lantmäterimyndigheterna och Metria på vissa orter är samlokaliserade och att det finns en gemensam försäljningsorganisation för lantmäteriets produkter och tjänster. Prissättning Lantmäteriets internrevision har konstaterat att den personal som sköter prissättningen inte får tillräckligt med stöd och handledning. Detta har också bekräftats i Statskontorets intervjuer med medarbetare på myndigheten. För att kunna sätta rätt pris och göra efterkalkyler krävs att personalen har tillgång till rätt data (t.ex. uppgifter om olika kostnader) och att de får stöd för att utföra beräkningar. Vidare måste det finnas accepterade och ändamålsenliga beräkningsmodeller. Av Statskontorets genomgång framgår att det finns brister inom alla dessa områden. Statskontoret menar att det åvilar lantmäteriets ledning att se till att prissättningen fungerar. Ledningen har ett ansvar för att se till att det finns en prissättningsstrategi, att personalen får det stöd som behövs och att det finns ett gemensamt synsätt inom myndigheten i prissättningsfrågorna. Ekonomiskt mål Det ekonomiska målet för lantmäteriets uppdragsverksamhet och lokal myndighetsservice är full kostnadstäckning. Statskontoret har emellertid konstaterat att detta mål inte är tillräckligt känt hos den personal som skall fastställa priserna på lantmäteriets tjänster och produkter. Följden blir att personalen inte känner till vilket pris som är rätt i deras verksamhet. Istället för full kostnadstäckning poängterar ledningen att verksamheten skall gå med vinst. Statskontoret menar att det faktum att ledningen betonar ett positivt ekonomiskt resultat för hela verksamheten, riskerar att leda till att detta blir styrande för prissättningen och överskuggar andra mål (om t.ex. full kostnadstäckning) som finns för verksamheten. Den organisatoriska åtskillnaden av uppdragsverksamheten är otydlig Statskontoret anser att den organisatoriska åtskillnaden av lantmäteriets uppdragsverksamhet inte är synlig för omvärlden och att otydligheten ökat de senaste åren. Att den organisatoriska åtskillnaden inte är tydlig visar sig t.ex. i att Metria utför omfattande internuppdrag åt övriga delar av lantmäteriet. Till en början marknadsfördes Metria separat men senare har ledningen valt att marknadsföra ett lantmäteri där Metria ingår som en del. Lantmäteriet har också en gemensam försäljningsorganisation för Metrias och LF-datas produkter samt en gemensam webbplats på Internet för försäljning av lantmäteriets produkter. På ungefär 15 orter är Metria och lantmäterimyndigheterna samlokaliserade. 8

8 Att den organisatoriska åtskillnaden av lantmäteriets uppdragsverksamhet är otydlig bekräftas i Statskontorets intervjuer med lantmäteriets konkurrenter. De privata företagen har svårt att uppfatta gränsdragningen mellan myndighetsdelen och den kommersiella delen i lantmäteriets verksamheter. Lantmäteriet uppfattas och beskrivs i stor utsträckning som en organisation Lantmäteriet där det finns en otydlighet mellan vad som är myndigheten lantmäteriet respektive konkurrenten lantmäteriet. Statskontorets slutsats är att lantmäteriet inte lyckats hålla uppdragsverksamheten ekonomiskt och organisatoriskt åtskild Statskontorets anser att utvärderingen har visat att lantmäteriet inte lyckats i sin ambition att hålla uppdragsverksamheten ekonomiskt och organisatoriskt åtskild. Ledningen inom lantmäteriet har inte prioriterat att tillgodose detta krav utan har istället fokuserat på den interna effektiviteten och betonat vinst och samordningsfördelar. Statskontorets slutsats är att lantmäteriet genom att betona myndighetens inre effektivitet inte levt upp till de krav på ekonomisk och organisatorisk åtskillnad som statsmakterna ställt. Regeringens och riksdagens mål för omorganisationen (att åstadkomma rättssäkerhet i myndighetsutövningen samt att förbättra konkurrenssituationen) har därmed inte uppnåtts. Lantmäteriverkets upphandling av produktion av grundläggande landskapsinformation i konkurrens Statskontoret har utvärderat hur Lantmäteriverket har gått tillväga för att uppfylla kravet i regleringsbrevet att upphandla delar av myndighetens produktion av grundläggande landskapsinformation i konkurrens. Vidare har vi studerat upphandlingens effekter och erfarenheter. Med utgångspunkt i utvärderingen har vi också diskuterat frågan huruvida det nuvarande upphandlingskravet är ändamålsenligt eller om det behöver ändras. Effekter och erfarenheter av Lantmäteriverkets upphandling De viktigaste positiva och negativa effekterna och erfarenheterna av Lantmäteriverkets upphandling i konkurrens är i sammanfattning följande: Upphandlingen i konkurrens har totalt sett varit lönsam för Lantmäteriverket. Lantmäteriverkets produktionsspecifikationer har tydliggjorts. Produktkvaliteten på det som har upphandlats har varierat men är överlag godkänd. Upphandlingarna har visat på vilka områden Metria är konkurrenskraftigt. 9

9 Upphandlingen i konkurrens har varit positiv för Lantmäteriverket ur organisationssynpunkt. Upphandlingarna har inneburit en större möjlighet för Lantmäteriverket att dra fördel av teknikutvecklingen. Upphandlingarna har vunnits av stora aktörer Metria är den enda svenska aktör som vunnit någon upphandling. Det är vanligt att leverantörerna av produktionen använder sig av varandra som underleverantörer. Statskontoret är kritisk till hur vissa delar i upphandlingen har hanterats av Lantmäteriverket Syftet med upphandling av produktion av grundläggande landskapsinformation i konkurrens har varit att effektivisera och få ner kostnaden för produktionen. Statskontoret anser att detta syfte till stora delar har uppnåtts. Samtidigt ifrågasätter vi hur vissa delar av upphandlingen har hanterats av Lantmäteriverket. För några av de verksamheter som upphandlades inledningsvis (exempelvis RIX 95), men där verket konstaterade att Metria var billigare än konkurrenterna, upphörde upphandlingen. Statskontoret menar att en fortsatt konkurrensutsättning hade varit nödvändig eftersom Metria till följd av upparbetade rutiner, tidigare investeringar och utbrett kontorsnät har haft konkurrensfördelar som potentiella konkurrenter hade behövt tid att kompensera sig för. Vidare har Statskontoret funnit det olämpligt att LF-data nyttjar Metria för vissa delmoment inom ramen för upphandlingarna, exempelvis för kontroll av upphandlad produktion. Statskontoret menar att (i synnerhet) kontroll av upphandlad verksamhet utgör en kärnverksamhet inom myndigheters beställningsfunktioner. Statskontoret har också konstaterat att Lantmäteriverket inte har nått upp till kravet i regleringsbrevet att upphandla produktionen av grundläggande landskapsinformation i konkurrens till minst %. För åren upphandlades 19,1, 18,0, 19,4 respektive 18,8 % av produktionen i konkurrens. Regeringens upphandlingskrav har inte varit ändamålsenligt formulerat I regleringsbreven ställs krav på att Lantmäteriverket skall upphandla delar av produktionen av grundläggande landskapsinformation i konkurrens. Statskontoret har konstaterat att det i regleringsbreven saknas en närmare definition eller beskrivning av vad som avses med grundläggande landskapsinformation eller vilka delar i en sådan produktion som skall upphandlas. Det har varit upp till Lantmäteriverket att självt tolka och definiera vad som är grundläggande landskapsinformation. 10

10 Vidare har Lantmäteriverket framhållit att det vid upphandlingens start uppstod vissa operativa problem för myndigheten genom att det ställdes krav på att upphandla en viss andel av produktionen redan år ett (år 1997). Detta innebar att startsträckan för Lantmäteriverket att identifiera upphandlingsområden, bygga upp en fungerande upphandlings- och kontrollorganisation samt att genomföra själva upphandlingarna blev kort. Det tog ungefär tre år från första upphandlingen år 1997 till dess upphandlingsrutiner, anbudsunderlag, produktionsspecifikationer och kontrollrutiner fungerade riktigt bra. Lantmäteriverket bör får i uppdrag att studera vilka övriga delar av verksamheten som kan upphandlas Mot bakgrund av erfarenheterna från utvärderingen anser Statskontoret att Lantmäteriverket bör få i uppdrag av regeringen att kartlägga vilka ytterligare delar av den verksamhet som idag internbeställs från Metria, som kan konkurrensutsättas genom upphandling. Mot bakgrund av att erfarenheterna av genomförda upphandlingar visar att anbudsgivarna i huvudsak har varit större aktörer, bör Lantmäteriverket även få i uppdrag att särskilt studera förutsättningarna för att dela upp upphandlingarna i mindre delar i syfte att skapa förutsättningar för även mindre företag att delta. Statskontorets utvärdering har visat att Lantmäteriverket idag har byggt upp en fungerande upphandlingsinfrastruktur för att genomföra upphandlingar inom (i synnerhet) bildproduktions- och stereokarteringsområdena på ett korrekt och effektivt sätt. Med en sådan infrastruktur avser Statskontoret bl.a. organisation, kompetens och rutiner för upphandlings- och kontrollverksamheten samt dokumentation för anbudsunderlag och produktionsspecifikationer. Ett upphandlingskrav i stor skala och på områden som idag inte upphandlas, är enligt Statskontoret därför möjligt men kräver sannolikt en viss framförhållning för Lantmäteriverket. Hur uppfattas lantmäteriet av omvärlden? Statskontoret har studerat vilket förtroende omvärlden har för lantmäteriet när det gäller förmågan att uppträda konkurrensneutralt på marknaden samt förtroendet för myndigheten i några av dess olika myndighetsroller. Lantmäteriets konkurrenter saknar förtroende för myndighetens förmåga att uppträda konkurrensneutralt på marknaden Med utgångspunkt i intervjuer med privata företag som utgör konkurrenter till lantmäteriet, gör Statskontoret bedömningen att myndigheten idag saknar omvärldens förtroende när det gäller förmågan att uppträda konkurrensneutralt på marknaden. Det finns en utbredd uppfattning hos de privata företagen att lantmäteriet har flera konkurrensfördelar på marknaden. Statskontoret menar att den kritik och de konkurrensproblem som framförts av de 11

11 privata företagen, hänger samman med såväl strukturella förhållanden som förhållanden som är en följd av hur lantmäteriet har valt att organisera och bedriva sina verksamheter. Med strukturella förhållanden avser Statskontoret sådana konkurrensproblem som ofrånkomligen hänger samman med det faktum att lantmäteriets konkurrensutsatta verksamheter (trots viss organisatorisk åtskillnad) ändå bedrivs inom ramen för samma myndighetsorganisation som övriga verksamheter. Exempel på sådana strukturella konkurrensproblem är att: Andra statliga myndigheter kan köpa tjänster och produkter av lantmäteriet utan att behöva upphandla dessa i konkurrens på marknaden. Lantmäteriet genom sina olika myndighetsroller och sitt utbredda kontorsnät (genom lantmäterimyndigheternas kontor och metriakontoren) får många kontakter med potentiella kunder till den konkurrensutsatta verksamheten. Exempel på icke strukturella konkurrensproblem som hänger samman med hur lantmäteriet valt att organisera och bedriva verksamheten är att: Lantmäteriet har en gemensam webbsida på Internet för myndighetens såväl konkurrensutsatta verksamheter som andra myndighetsverksamheter. Metria erhåller internbeställningar från LF-data som inte upphandlas i konkurrens. Kritik mot att lantmäteriet integrerar sina verksamheter I Statskontorets intervjuer har det framkommit kritik från de privata företagen mot vad de uppfattar vara en allt större integrering mellan lantmäteriets olika verksamheter. Som exempel på detta framhålls att Lantmäteriet har en gemensam organisation för Metrias och LF-datas försäljningsverksamhet som riktar sig till slutkund. Lantmäteriet har en gemensam webbsida på Internet för såväl uppdragsverksamheten som annan myndighetsverksamhet. Det förekommer en omfattande internbeställningsverksamhet mellan divisionerna. Lantmäteriet tillhandahåller paketerade tjänster med inslag av rena myndighetsuppgifter. Metria och de länsvisa lantmäterimyndigheterna på vissa orter delar lokaler. 12

12 Mot bakgrund av detta ifrågasätter konkurrenterna att lantmäteriets konkurrensutsatta verksamheter verkligen hålls åtskilda från annan myndighetsverksamhet. Det finns ett stort förtroende för Lantmäteriverkets sätt att upphandla produktionen av grundläggande landskapsinformation Statskontoret har intervjuat några av de företag som deltagit vid Lantmäteriverkets upphandlingar för att få deras syn på hur verket har hanterat denna verksamhet. Intervjuerna har visat att de företag som deltagit vid upphandlingarna har ett stort förtroende för myndighetens sätt att hantera och genomföra dessa. Lantmäteriverkets produktionsspecifikationer och anbudsunderlag anses hålla en mycket hög kvalitet, även sett ur ett internationellt perspektiv. Statskontoret har inte uppfattat att det bland leverantörerna skulle finnas en uppfattning om att Metria behandlas på annat sätt än de privata aktörerna. Leverantörerna förklarar att det är lägsta pris med rätt kvalitet som är styrande för Lantmäteriverket utan inslag ovidkommande hänsynstagande. Företagen framhåller att det är helt avgörande för förtroendet att upphandlingsverksamheten bedrivs organisatoriskt åtskilt från Metria och så långt möjligt även från myndighetens övriga verksamhet. Vidare är det viktigt att de medarbetare som genomför upphandlingarna inte hoppar in och ut ur detta arbete utan att det över tiden är ungefär samma individer som arbetar med frågorna. I synnerhet är det viktigt att dessa medarbetare inte har någon som helst koppling till Metria. Detta är en förutsättning för att det inte skall uppstå några misstankar om att Metria får information om konkurrenterna och deras anbud eller att Metria på annat sätt särbehandlas. Kritik mot hur Lantmäteriverket hanterar uppgiften att tillhandahålla geografisk information och fastighetsinformation I intervjuerna med Lantmäteriverkets återförsäljare/konkurrenter har det framförts en relativt utbredd kritik mot hur myndigheten agerar i uppgiften att tillhandahålla geografisk information och fastighetsinformation. Återförsäljarna anser att det ofta är svårt att komma överens med myndigheten om avgifter och andra nyttjandevillkor för informationen. Vidare finns det en rädsla hos de privata företagen för att LF-data sprider känslig information om exempelvis tjänster/produkter och kunder vidare till Metria. Statskontoret finner denna kritik allvarlig, särskilt mot bakgrund av att de privata företagen i flertalet fall inte har någon annan aktör att vända sig till för att få tillgång till informationen. På detta sätt finns det ett beroendeförhållande gentemot Lantmäteriverket. Att myndigheten genom Metria utgör en konkurrent till de privata företagen, försämrar enligt Statskontoret incitamenten för LF-data att ge en bra kundservice. Detta riskerar att negativt påverka målen i regleringsbrevet att öka användningen av informa- 13

13 tionen samt se till att informationen får sådan spridning och användning att optimal samhällsnytta uppnås. Statskontorets förslag Tre alternativ för Lantmäteriutredningens fortsatta överväganden För Lantmäteriutredningens fortsatta överväganden redovisar Statskontoret tre alternativa förslag för vad som bör ske med lantmäteriets uppdragsverksamhet och lokala myndighetsservice. Förslagen innebär olika grad av ingripande i myndighetens verksamhet och organisation. I det följande sammanfattas de tre alternativen. Utvecklat nollalternativ Det utvecklade nollalternativet innebär att lantmäteriet får i uppdrag att konkurrensutsätta all uppdragsverksamhet. Detta innebär att LF-data helt upphör med att internbeställa tjänster från Metria och istället upphandlar dessa i konkurrens där Metria utgör en bland flera aktörer. För detta alternativ krävs att LF-datas beställningsfunktion utvecklas genom att bl.a. öka kompetensen, utöka personalstyrkan samt genom att göra verksamheten mer fristående från övrig verksamhet i LF-data. I detta alternativ får de länsvisa lantmäterimyndigheterna även fortsättningsvis bedriva lokal myndighetsservice, men myndigheterna får inte internbeställa tjänster från Metria. Med detta alternativ kommer en större del av lantmäteriets verksamheter att utsättas för konkurrens vilket höjer effektiviteten i verksamheten. De strukturella konkurrensproblemen kommer emellertid att kvarstå. Alternativ 1 Alternativ 1 innebär att lantmäteriets uppdragsverksamhet i Metria avskiljs från myndigheten. Detta innebär att LF-data inte längre kan internbeställa tjänster från Metria utan istället måste upphandla dessa i konkurrens där Metria utgör en bland flera aktörer. Liksom i nollalternativet innebär detta att LF-datas beställningsfunktion måste utvecklas. Även i detta alternativ får de länsvisa lantmäterimyndigheterna fortsättningsvis bedriva lokal myndighetsservice, men myndigheterna kan inte direktbeställa tjänster från Metria. Genom att Metria inte längre utgör en del av myndigheten skapas förutsättningar för ett ökat förtroende hos omvärlden för lantmäteriets övriga myndighetsverksamhet samtidigt som svårigheterna att hålla uppdragsverksamheten ekonomiskt och organisatoriskt åtskild inte längre gör sig gällande. Vidare uppnås en betydligt förbättrad konkurrenssituation på marknaden genom att de strukturella konkurrensproblemen i uppdragsverksamheten försvinner. 14

14 Alternativ 2 Alternativ 2 innebär att såväl uppdragsverksamheten i Metria som de länsvisa lantmäterimyndigheternas lokala myndighetsservice avskiljs från lantmäteriet. Detta innebär att LF-data inte längre kan internbeställa tjänster från Metria utan istället måste upphandla dessa i konkurrens där Metria utgör en bland flera aktörer. Liksom i de andra alternativen innebär detta LF-datas beställningsfunktion måste utvecklas. I detta alternativ förbjuds de länsvisa lantmäterimyndigheterna att bedriva lokal myndighetsservice. I de delar av landet där det inte uppstår en marknad för de tjänster som lokal myndighetsservice utgör, bör Lantmäteriverkets beställningsfunktion anbudsupphandla den olönsamma myndighetsservicen. Genom att all konkurrensutsatt verksamhet i detta alternativ avskiljs från lantmäteriet, uppnås en höjd rättssäkerhet i myndighetsutövningen samtidigt som det skapas bättre förutsättningar för att uppnå omvärldens förtroende för lantmäteriets övriga myndighetsverksamhet. Liksom i de andra alternativen skapas förutsättningar för en ökad effektivitet när produktionsverksamheten konkurrensutsätts. Genom att såväl uppdragsverksamheten som lokal myndighetsservice avskiljs från lantmäteriet, kommer de konkurrensproblem som idag finns på marknaden till följd av lantmäteriets närvaro att helt upphöra. Statskontoret förordar alternativ 2 Statskontoret bedömning är att regeringens och riksdagens mål och intentioner som angavs inför lantmäteriomstruktureringen endast uppnås genom alternativ 2. Vidare anser Statskontoret att detta alternativ är det som bäst uppfyller de förvaltningspolitiska riktlinjer som regeringen har uttryckt i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. Statskontoret föreslår att uppdragsverksamheten och lokal myndighetsservice efter ett avskiljande från lantmäteriet, bedrivs i ett gemensamt statligt ägt aktiebolag som förvaltas av och ligger direkt under Näringsdepartementet. 15

15 16

16 1 Inledning Statskontoret har fått i uppdrag av Lantmäteriutredningen (M 2002:04, dir. 2002:86) att utvärdera vissa aspekter av det statliga lantmäteriets omstrukturering. 1.1 Bakgrund Det statliga lantmäteriet har genomgått stora förändringar Riksdagen har under det senaste decenniet fattat flera beslut som rör det statliga lantmäteriets verksamhet, organisation och finansiering. I juni 1994 fattade riksdagen beslut om ny myndighetsorganisation inom lantmäteriområdet. Den nya organisationen trädde i kraft den 1 januari 1996 och innebar att en ny central myndighet bestående av delar av Statens lantmäteriverk och Centralnämnden för fastighetsdata bildades. Vidare inrättades nya länsvisa lantmäterimyndigheter varvid de tidigare överlantmätarmyndigheterna samt fastighetsbildnings- och fastighetsregistermyndigheterna avvecklades. Enligt riksdagsbeslutet skulle lantmäteriorganisationens uppgifter bestå av såväl myndighets- som uppdragsverksamhet. Riksdagens revisorer har granskat det statliga lantmäteriet Riksdagens revisorer har granskat det statliga lantmäteriet samt konsekvenserna av omstruktureringen av myndigheten. Resultatet av granskningen redovisades i maj 2001 i rapporten Det nya Lantmäteriet. 1 Revisorerna föreslog därefter riksdagen att meddela regeringen vissa tillkännagivanden enligt följande: En utvärdering av omstruktureringen av det statliga lantmäteriet och av de konsekvenser denna haft för verksamheten bör genomföras. Regeringen bör undersöka möjligheterna att skapa tydligare organisatoriska och redovisningsmässiga indelningar av lantmäteriverksamheten och analysera hur kraven på särredovisning av konkurrensutsatt kommersiell verksamhet kan utformas. Förekomsten av lokal myndighetsservice samt riskerna med olika former av samverkanslösningar inom Lantmäteriverket bör utredas. Regeringen bör redovisa sin syn på en bolagisering av hela eller delar av den verksamhet Lantmäteriverket bedriver inom ramen för uppdragsoch produktionsenheten Metria samt analysera om anslagen till fastighetsregistreringen kan avvecklas. Lantmäteriverkets formella tillsyn bör tydliggöras och förstärkas. 1 Riksdagens revisorer, Det nya Lantmäteriet, Rapport, 2000/01:10. 17

17 Med anledning av revisorernas förslag beslutade riksdagen att ge regeringen tillkänna att en översyn borde komma till stånd beträffande bl.a. åtskillnaden mellan myndighetsutövningen och uppdragsverksamheten inom det statliga lantmäteriet samt omfattningen och inriktningen av tillsynsverksamheten inom området. Regeringen har tillkallat en särskild utredare I juni 2002 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda den statliga lantmäteriverksamheten. Utredningen har antagit namnet Lantmäteriutredningen och har bl.a. i uppgift att: Utvärdera den process som lett fram till dagens lantmäteriorganisation samt uppfyllelsen av de mål och riktlinjer riksdag och regering uttalat i samband därmed, beskriva vad som i framtiden bör vara syftet med det statliga lantmäteriets verksamhet, pröva, definiera och tydliggöra det offentliga åtagandet inom lantmäteriområdet, lämna förslag till i vilka organisatoriska former olika delar av den lantmäterianknutna verksamheten lämpligen bör bedrivas, utvärdera ändamålsenligheten i de finansierings- och avgiftssystem som nu tillämpas samt lämna förslag till nödvändiga förändringar, redovisa en målbild för den framtida lantmäteriverksamheten och dess finansiering samt redovisa en handlingsstrategi som syftar till att successivt anpassa verksamhet, organisation, verksamhetsform och finansiering till den framtagna målbilden. 1.2 Statskontorets uppdrag Den 19 december 2002 fick Statskontoret i uppdrag av Lantmäteriutredningen att utvärdera vissa aspekter av det statliga lantmäteriets omstrukturering (bilaga 1). Statskontorets skall utvärdera de aspekter av lantmäteriomstruktureringen som rör det statliga lantmäteriets agerande som kommersiell aktör och förhållandet mellan uppdragsverksamhet och övriga myndighetsuppgifter. Utvärderingen skall också omfatta den konkurrensutsättning av produktionen av geografiska data som utgjorde ett led i omstruktureringen. I utvärderingen ingår att visa hur de mål och riktlinjer som angavs av riksdag och regering i samband med lantmäteriomstruktureringen tolkats och 18

18 genomförts inom lantmäteriet, att bedöma måluppfyllelsen samt att analysera orsakerna till eventuell bristande måluppfyllelse. Frågeställningar som skall behandlas I utvärderingen av det statliga lantmäteriet som kommersiell aktör och förhållandet mellan uppdragsverksamhet och övriga myndighetsuppgifter skall följande frågeställningar behandlas: Hur har det statliga lantmäteriets uppdragsverksamhet och verksamhet inom ramen för s.k. lokal myndighetsservice utvecklats och hur har den styrts och reglerats av lantmäteriet i förhållande till de mål och riktlinjer statsmakterna angett? Vilka åtgärder har vidtagits för att skapa organisatorisk och ekonomisk åtskillnad av uppdragsverksamheten och finns nu en ändamålsenlig och tillräcklig uppdelning eller finns det behov av ytterligare åtgärder? Vilka för- och nackdelar finns det av att det statliga lantmäteriet har möjlighet att bedriva uppdragsverksamhet och lokal myndighetsservice? Har omvärlden förtroende för det statliga lantmäteriets förmåga att säkra oberoendet i myndighetsutövningen och uppträda konkurrensneutralt och vilka faktorer är mest avgörande för omvärldens förtroende? I utvärderingen av konkurrensutsättningen av produktion av geografiska data skall följande frågor behandlas: Vilka är de viktigaste positiva och negativa effekterna och erfarenheterna av att handla upp delar av produktionen av geografiska data? Är nuvarande målsättning om en upphandlad andel på % rimlig mot bakgrund av erfarenheterna av genomförd upphandling, de allmänna förutsättningarna för produktion av geografiska data och generella kriterier för vilka typer av verksamhet som lämpar sig för upphandling? 1.3 Materialinsamling och tillvägagångssätt Utvärderingen bygger på intervjuer samt studier av skriftlig dokumentation Statskontorets utvärdering bygger på såväl intervjumaterial som skriftlig dokumentation. Vi har intervjuat ett flertal personer verksamma inom olika delar av det statliga lantmäteriet samt företrädare för privata företag som utgör konkurrenter, leverantörer och återförsäljare till myndigheten. Vidare har vi samtalat med Riksrevisionsverket, Ekonomistyrningsverket, Konkurrensverket och Konkurrensrådet. De flesta intervjuer och samtal har skett 19

19 via telefon men ett antal intervjuer har skett genom möten. I intervjuförteckningen i slutet på rapporten finns en fullständig lista över de personer vi intervjuat eller fört samtal med. Urvalet av privata företag har gjorts med ambitionen att täcka in såväl olika typer konkurrenter som leverantörer och återförsäljare till det statliga lantmäteriet. Vi har intervjuat företrädare för åtta företag samt samtalat med en referensgrupp för det privata GI-näringslivet som bildats på eget initiativ och som avser att följa utredningens arbete. Referensgruppen representerar cirka 50 privata företag verksamma inom bl.a. systemleverantörs-, programutvecklings- och dataproducentkonsulting inom området geografisk information. Urvalet av företag har skett efter viss dialog med Lantmäteriutredningens sekretariat. Den skriftliga dokumentation som vi använt oss av i utvärderingen utgörs av det statliga lantmäteriets årsredovisningar, verksamhetsplaner, marknadsplaner samt interna promemorior och rapporter. Vi har också studerat Riksrevisionsverkets granskningsrapporter av det statliga lantmäteriet, rapporter från lantmäteriets internrevision samt material från Ekonomistyrningsverket. För en utförlig redogörelse av den dokumentation som vi använt oss av i utvärderingsarbetet hänvisas till referensförteckningen. Aktiviteter Under januari genomförde vi två besök hos Lantmäteriverket i Gävle i syfte att bli introducerade i myndighetens verksamhet och organisation samt för att på plats genomföra ett antal intervjuer. Vi har haft en viss löpande dialog med Lantmäteriutredningens sekretariat beträffande precisering och avgränsning av uppdraget. Den 20 februari lämnades en muntlig delrapport till sekretariatet. Vi har också samrått med Ekonomistyrningsverket beträffande frågor som rör krav på ekonomisk balans i statliga myndigheter. Vidare har delar av rapportens kapitel 4 kvalitetsgranskats av lantmäteriet. Arbetet har utförts av en projektgrupp inom Statskontoret bestående av Thomas Ringbom (uppdragsansvarig), Lila Ericsson och Thomas Sandberg. 1.4 Avgränsningar och definitioner Uppdraget till Statskontoret innefattar enbart att utvärdera vissa aspekter av det statliga lantmäteriets omstrukturering. Vi har således inte berört de kommunala lantmäterimyndigheterna eller de eventuella konkurrensproblem i förhållande till privata företag som förekomsten av dessa kan innebära. 20

20 Efter dialog med Lantmäteriutredningens sekretariat har vi avgränsat utvärderingen till att enbart omfatta lantmäteriets inrikes uppdragsverksamhet (och lokala myndighetsservice). I rapporten berör vi således inte Swedesurvey AB och dess verksamhet eller den utrikes uppdragsverksamhet som lantmäteriet bedriver. Vidare har vi gjort vissa prioriteringar och avgränsningar i de frågor vi studerar och analyserar närmare. Vi redogör för detta löpande i rapporten. Med benämningen lantmäteriet avser vi i rapporten hela det statliga lantmäteriet, dvs. Lantmäteriverket och de länsvisa lantmäterimyndigheterna. Vidare benämns division Metria Metria medan division Landskaps- och fastighetsdata benämns LF-data. (Division Fastighetsbildning benämns emellertid division Fastighetsbildning.) Om inget annat anges syftar benämningen uppdragsverksamhet enbart på Metrias verksamhet. Med uttrycket lantmäteriets konkurrensutsatta verksamheter avser vi emellertid såväl uppdragsverksamheten i Metria som den lokala myndighetsservice som bedrivs av de länsvisa lantmäterimyndigheterna. 1.5 Disposition Kapitel 2 syftar i första hand till att ge läsaren sådan bakgrundsinformation som är nödvändig för att kunna följa utvärderingen och diskussionen i rapportens övriga kapitel. Kapitlet innehåller en översiktlig presentation av lantmäteriets organisation och dess verksamheter. Vidare beskriver vi statsmakternas mål och riktlinjer för uppdragsverksamheten och lokal myndighetsservice samt hur dessa verksamheter har styrts och reglerats internt inom myndigheten. Avslutningsvis redogörs för erfarenheter från intervjuer med överlantmätare. Kapitel 3 behandlar frågorna om ekonomisk och organisatorisk åtskillnad av lantmäteriets uppdragsverksamhet samt ekonomisk åtskillnad av lokal myndighetsservice. I kapitlet återger vi även i kortfattad form de för- och nackdelar som finns för lantmäteriet med att bedriva uppdragsverksamhet och lokal myndighetsservice. I kapitel 4 utvärderar vi effekterna och erfarenheterna av Lantmäteriverkets upphandling av grundläggande landskapsinformation i konkurrens. Kapitlet innehåller också en diskussion kring frågan huruvida nuvarande upphandlingsmålsättning är rimlig eller om den behöver omformuleras. Kapitel 5 tar upp frågor som rör omvärldens förtroende för lantmäteriets förmåga att uppträda konkurrensneutralt på marknaden samt förtroendet för myndigheten i några av dess olika myndighetsroller. I slutet av kapitel 3, 4 och 5 kommenterar vi det som berörts samt formulerar ett antal slutsatser kring de frågeställningar som uppdraget skall behand- 21