Budgetunderlag för budgetåren 2020, 2021 och 2022

Transkript

1

2 (12) Budgetunderlag för budgetåren 2020, 2021 och 2022 I enlighet med förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag överlämnas härmed budgetunderlag för Konkurrensverket Konkurrensverket är tillsynsmyndighet för konkurrens- och upphandlingslagarna. En proaktiv, tydlig och framgångsrik tillämpning av dessa regelverk är stommen i myndighetens verksamhet. Konkurrensverkets vision är Välfärd genom väl fungerande marknader. Väl fungerande marknader uppnås genom effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för det allmänna och marknadens aktörer. Fokus för tillsynsverksamheten under 2019 kommer fortsatt att vara att upprätthålla och utveckla en resultatinriktad, effektiv och framgångsrik tillsyn för att ingripa mot överträdelser av de konkurrens- och upphandlingsregler som myndigheten ansvarar för. Konkurrensverket arbetar även med att lämna förslag till regeländringar och andra åtgärder för att på ett ansvarsfullt sätt öka eller effektivisera konkurrensutsättningen i samhället. Konkurrensverket ska också främja forskning och kunskapsbyggande inom konkurrens- och upphandlingsområdet. Dessa uppdrag går hand i hand och förstärker varandra. Konkurrensverket bidrar till den internationella utvecklingen inom sitt ansvarsområde och samverkar med motsvarande myndigheter i andra länder. Detta arbete bidrar till kompetensutveckling för den egna personalen samt skapar möjligheter att påverka innehållet i regelverk, metodik och tillämpningspolicy i en alltmer globaliserad omvärld. KKV2000, v2.1, Konkurrensverket kommer att arbeta vidare med ett tillitsbaserat ledarskap som knyter an till regeringens prioriteringar av en god förvaltningskultur, och som bidrar till att myndighetens bemötande av allmänheten i så hög grad som möjligt kännetecknas av värdighet och respekt (offentligt etos). Adress Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon Fax konkurrensverket@kkv.se

3 (12) Enligt vår värdegrund, som har arbetats fram av medarbetarna på myndigheten, ska vi vara respektfulla, engagerade, kompetenta och tydliga. Denna värdegrund är något som ska genomsyra all verksamhet på Konkurrensverket. Förstärkningsbehov Konkurrensverket identifierar flera viktiga utmaningar för verksamheten som innebär ett behov av resurstillskott under de närmaste åren. Digitaliseringen utgör en utmaning för tillsynen För det första innebär den tilltagande digitaliseringen av samhället en utmaning för konkurrenstillsynen. Konkurrensverket har under 2018 inlett ett arbete för att lära oss mer om de digitala marknaderna och hur plattformar samt algoritmer påverkar marknader och konsumenter. Nya tjänster och teknologi skapar dominerande företag på marknader som förr var fragmenterade. E-handelns tillväxt medför en ökande pristransparens, något som innebär fördelar för konsumenterna men som också påverkar företagens prisbevakning i både det horisontella och vertikala handelsledet. Algoritmer möjliggör nya former för prisstyrning och prisföljsamhet. Digitala plattformar utvecklas snabbt och spelar en viktig roll för innovation och tillväxt på den inre digitala marknaden. Den information som sprids via sådana plattformar har gjort marknader mer effektiva genom att koppla samman köpare och säljare av produkter och tjänster på ett bättre sätt. Digitala plattformar ökar även konsumenternas valmöjligheter och bidrar därigenom till ökad konkurrens, men riskerar också att leda till konkurrensproblem. Populära digitala plattformar har ofta starka nätverkseffekter, som bidrar till att vissa företag kan få en särskilt stark ställning på sina respektive marknader, vilket i praktiken begränsar konsumenters valmöjligheter. För konkurrenstillsynen väcker den digitala utvecklingen frågan om vad som kännetecknar en effektiv tillsyn. Ju snabbare marknaderna rör på sig, desto snabbare måste konkurrensmyndigheterna arbeta. Tillsynen är en viktig beståndsdel för att skapa de förutsättningar som leder till ökad konkurrenskraft, innovation och tillväxt. Nya marknader ställer krav på att vi som konkurrensmyndighet har kunskap och kapacitet att i ökad utsträckning bedriva digital spaning. Överträdelser som involverar stora mängder data och som ofta sker på Internet förutsätter att tillsynsmyndigheten har kunskap och resurser att hämta in och analysera data på ett effektivt sätt. Arbetet bedrivs hittills inom ramen för oförändrade resurser och med befintlig personal. Nödvändiga utvecklingsinsatser Konkurrensverket behöver utveckla sin kunskap inom datavetenskap, maskininlärning, artificiell intelligens och algoritmer. Datavetenskap är studier av de teoretiska grunderna för information, beräkning och dess tillämpning, företrädesvis de som utförs av datorer med hjälp av programvara. Detta inkluderar traditionell estimering och modelleringsteknik samt modernare tekniker. Maskininlärning är en uppsättning analytiska verktyg som utvecklats av

4 (12) matematiker, statistiker och datavetare sedan 1950-talet. I korthet handlar maskininlärning om metoder för att få datorer att "lära" sig utifrån data utan att datorerna har programmerats för just den uppgiften. Artificiell intelligens (AI) är ett bredare fält som inkorporerar maskininlärning och även andra tekniker som automatiserat beslutsfattande. En algoritm är en process eller uppsättning regler som ska följas vid beräkningar eller andra problemlösningar. Att utveckla kapaciteten att använda algoritmer hjälper oss att förstå konsekvenserna av att företag använder algoritmer i allt större utsträckning. Med ett tillskott av medel kan vi bygga upp den kompetens som krävs för att förstå hur företag använder data, vad deras maskininlärning och AI-algoritmer gör, konsekvenserna av dessa algoritmer och för att bedöma vilka åtgärder vi behöver vidta. För oss som tillsynsmyndighet börjar maskininlärning påverka de verktyg vi använder och maskininlärning har potentiellt stora konsekvenser för reglernas effektivitet. Med hjälp av datavetenskap kan vi förstå de marknader vi reglerar, aktörerna inom dem och förhållandet mellan dessa aktörer. Vi kan flytta från en situation där vi översvämmas av data till en position med en god översikt. Utmaningen är hur vi kan extrahera den maximala informationen från denna stora datamängd och göra den till användbara insikter och förutsägelser så att vi kan agera effektivt vid rätt tidpunkt. Algoritmisk prissättning kan vara bättre än människor på att upprätthålla en tyst samordning. Algoritmer har bättre möjlighet att övervaka prisrörelser och reagerar snabbare på förändringar. I vissa situationer kan algoritmer självständigt lära sig att undvika priskrig, som ett sätt att maximera vinsten på längre sikt. Algoritmer kan också underlätta konkurrensbegränsande vertikala avtal. Om flera företag använder algoritmprogram från samma leverantör, kan ett företags algoritm förutse reaktionen hos andras och kan på så sätt sätta högre priser. För att kunna uppnå den eftersträvade kompetensnivån och effektiviteten i tillsynsverksamheten behöver vi bygga upp en strategisk funktion med spetskompetens kring hur stora datamängder och algoritmer används av företag. Detta för att proaktivt kunna upptäcka och utreda överträdelser samt analysera effekterna för konkurrensen och konsumenterna. För att nå tillräcklig nivå i detta arbete räcker det inte med att befintlig personal gör detta vid sidan om ordinarie arbetsuppgifter. I stället krävs en resursförstärkning som innebär att flera personer ges utrymme att avsätta huvuddelen av sin arbetstid på detta. Vi behöver rekrytera ekonometriker samt ekonomer som kan programmera och har erfarenhet av att analysera datadrivna marknader. Vi behöver även anställa personer med kunskap i s.k. data science, dvs. har förmåga att tillämpa programmering, statistisk analys och andra verktyg för att utforska och analysera stora och komplexa datakällor. Vad gäller verktygen behöver vi säkerställa att vi har lämplig programvara för exempelvis scriptspråk, hantera bibliotek för

5 (12) maskininlärning och data mining, databaser för strukturerade och ostrukturerade data samt verktyg för visualisering. Under 2020 kommer Konkurrensverket att behöva genomföra investeringar i bl.a. sådan teknisk utrustning för att säkerställa att vi lever upp till de krav som ställs i dessa avseenden när ECN+-direktivet genomförs i svensk lagstiftning. Direktivet, som syftar till att bland annat tillgodose tillgången till effektiva verktyg för att upptäcka och bekämpa överträdelser, ska vara genomfört senast i februari Konkurrensverket begär därför om förstärkning för med 12 miljoner kronor per budgetår för att förstärka verkets kapacitet och kompetens på det digitala området samt att stärka tillsynen på områden där algoritmer och stora datamängder används på sådant sätt att konkurrensen påverkas till men för konsumenterna. Det behov som ligger till grund för detta äskande hänger nära samman med det förstärkningsbehov vi ser för att effektivt kunna upptäcka och ingripa mot korruption. Upphandlings- och konkurrenstillsynen innebär möjligheter att upptäcka och anmäla korruption Korruption är skadligt för både konsumenter och konkurrensen. Vi ser allt oftare tecken på korruption i samband med vår tillsynsverksamhet och kan konstatera att korruption utgör en konkurrenssnedvridning som ligger nära vårt kärnuppdrag inom både upphandlings- och konkurrensområdet. Korruption kan till exempel underlätta eller möjliggöra ett förfarande som är i strid med konkurrenseller upphandlingsreglerna, eller i sig vara ett sätt att begränsa konkurrensen. Korruption kan också användas för att dölja en konkurrensbegränsning eller försvåra dess upptäckt. Våra erfarenheter visar att korruption kan förekomma i alla typer av ärenden som vi utreder: offentlig upphandling, horisontella samarbeten, vertikala avtal, missbruk av dominerande ställning, konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet och kontroll av företagskoncentrationer. Vi är redan skickliga på mediaanalys och tipshantering för att identifiera och utreda överträdelser av upphandlings- och konkurrensreglerna och då ser vi ofta tecken på korruption och otillbörlig påverkan. En analys som vi genomförde 2018 av hur ofta det förekommer indikationer på korruption i vår tillsyn pekar på att uppskattningsvis procent av de senaste årens prioriterade ärenden rörande misstänkta överträdelser av konkurrenslagen innehållit indikationer på korruption. Av prioriterade upphandlingsärenden uppskattas andelen med indikationer på korruption uppgå till mellan 5 och 10 procent. Det finns en relativt stor osäkerhet kring dessa siffror och omfattningen kan vara både större (eftersom all korruption inte syns) och mindre (beroende på om indikationerna vid en närmare granskning inte visar sig vara tecken på korruption). Konkurrensverket anser mot denna bakgrund att det är önskvärt att vi får ett tydligare uppdrag att motverka korruption inom både privat och offentlig

6 (12) verksamhet. Det skulle öka våra förutsättningar att effektivt förebygga korruption och utföra befintligt tillsynsuppdrag samt att bli en mer effektiv samarbetspartner till polis- och åklagarmyndigheter. Med ökad kunskap förbättras våra förutsättningar att identifiera korruptionsmisstankar och vidta lämpliga åtgärder, exempelvis vidtala polis och åklagare vid misstänkta mutbrott. Med ökad kunskap kan vi, tillsammans med andra myndigheter och organisationer, dessutom bli bättre på att arbeta förebyggande mot beteenden som kan skada konkurrensen. Nödvändiga utvecklingsinsatser För att bli skickligare på att identifiera korruption behöver vi rekrytera ny kompetens och förbättra tekniska rutiner för analys av upphandlingsdata och media. Den mediaanalys och analys av upphandlingsdata som vi genomför i dag är enbart inriktad på överträdelser av upphandlings- och konkurrensregelverken. Vår bedömning är dock att varningsflaggor för korruption ofta kan sammanfalla med varningsflaggor för de andra typer av överträdelser som redan ligger inom vårt ansvarsområde. Vi skulle därför ha goda förutsättningar att med ökade resurser finkalibrera och bygga ut våra spaningssystem till att de även kan fånga upp tecken på korruption. I de fall vi ser sådana tecken kan vi lämna över dem till polisen. De personer vi ser behov av att rekrytera behöver ha god kunskap om korruption. Det kan exempelvis vara jurister eller utredare med erfarenhet från underrättelseverksamhet. Den tekniska kompetensen som behövs består framförallt av ekonomer med kunskap i att hantera stora datamängder och genomföra kvantitativa analyser. Den tekniska förstärkningen skulle med fördel kunna kopplas till samma strategiska funktion som nämnts ovan rörande digitalisering. En sådan funktion skulle då kunna bli ett kunskapscentrum för Konkurrensverkets underrättelseverksamhet med kapacitet att förse såväl upphandlings- som konkurrenstillsynen med information. Konkurrensverket har ett starkt varumärke och ett omfattande inflöde av information. Med ökade resurser skulle vi därför ha goda förutsättningar att bygga ut vad som inledningsvis kan vara vaga indikationer eller anonyma tips för att värdera deras relevans och göra dem utredningsbara. Med ett ökat inflöde kan vi även förse brottsbekämpande myndigheter med information och bygga ut våra samarbeten med bland andra Riksenheten mot korruption, Polismyndigheten/Nationella Operativa avdelningen/underrättelseenheten och Skatteverket. Det skulle vara önskvärt att i ökad utsträckning satsa resurser på att operativt koordinera våra insatser och utredningar med exempelvis polisen. Vi behöver också rekrytera personer som kan arbeta förebyggande mot korruption. Det vi kan bidra med här jämfört med polisens förebyggande arbete är att informera om kopplingarna mellan korruption och överträdelser av upphandlings- och konkurrensregelverken. Vår kunskap om regelverken gör att

7 (12) vi kan vara väldigt konkreta i våra råd till myndigheter m.fl kring hur de kan identifiera och förebygga korruption kopplat till exempelvis sina egna inköp. Vi bör också utveckla vår information om upphandlingsreglerna och särskilt om konkurrensutsättningens uppgift att säkerställa en effektiv användning av våra gemensamma resurser och att minska risken för korruption. Konkurrensverket äskar 15 miljoner kr per år för att kunna arbeta aktivt mot korruption inom både privat och offentlig verksamhet. Insatsen är skalbar beroende på vald ambitionsnivå. Konkurrensverket bedömer att de föreslagna förstärkningarna kraftigt skulle förbättra förutsättningarna för Konkurrensverket att utöva en effektiv tillsyn. Vi skulle också få bättre förutsättningar att identifiera korruptionsmisstankar och på så sätt bistå polisen med fler kvalificerade tips. Den preventiva verkan som följer av en starkare tillsynsmyndighet skulle också bidra till att göra det förebyggande arbetet mer effektivt. De företag som följer reglerna skulle som en följd av detta i minskad utsträckning behöva utsättas för osund konkurrens från oseriösa aktörer. De sammanlagda fördelarna för konsumenterna av en mer effektiv och kraftfull tillsynsmyndighet kan inte underskattas. Ansvar för godkännande och tillsyn av annonsdatabaser för offentlig upphandling Förslaget om ett nytt system för statistik på upphandlingsområdet har remissbehandlats. Om förslaget genomförs kan det komma att innebära ökade kostnader för Konkurrensverket. Vi föreslås bli ansvariga för godkännande och tillsyn av annonsdatabaserna. Uppstarten av verksamheten kan väntas ta flera olika befintliga resurser inom Konkurrensverket i anspråk, så som projektledning, verksjurist, it, ekonomi, administration och kommunikation. I remissvaret uppskattade vi att uppstartskostnaderna kan uppgå till två miljoner kronor 1. Om kostnaderna ska hanteras genom interna omprioriteringar kommer det ske på bekostnad av annan verksamhet. Konkurrensverket föreslår sammanfattningsvis en utökad budgetram med 27 miljoner kronor per budgetår för anslag (Ramanslag). Tabell. Förslag från Konkurrensverket Anslag Summa tilldelat, tkr Digitalisering Bekämpa korruption Nytt förslag Inköp och konsultkostnader för it-lösningar kan väntas kosta upp till en miljon, övriga arbetsinsatser uppskattas motsvara drygt en heltidstjänst under ett kalenderår. 2 Enligt de förutsättningar som finns angivna i Budgetpropositionen för 2019 (prop. 2018/19:1 Utgiftsområde 24). Värdet för 2022 är inhämtat från Hermes

8 (12) Anslag Konkurrensverket (Ramanslag) Vid planering av verksamheten och beräkning av anslagsnivåer utgår Konkurrensverket från de förutsättningar som finns angivna i Budgetpropositionen för 2019 (prop. 2018/19:1 Utgiftsområde 24) vilket ger en anslagstilldelning på tkr 2019, tkr 2020, tkr 2021 och tkr för Konkurrensverkets förvaltningsanslag under ap.1 avses primärt användas till: Spåra upp och ingripa mot konkurrensproblem med stöd av konkurrensreglerna, inklusive företagskoncentrationer. Spåra upp och bedriva tillsyn mot upphandlingsproblem med stöd av lagen om valfrihetssystem (2008:962 LOV), lagen om offentlig upphandling (2016:1145 LOU), lagen om upphandling inom försörjningssektorerna (2016:1146 LUF), lagen om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (2011:1029 LUFS) eller lagen om upphandling av koncessioner (2016:1147 LUK), väcka talan och följa rättsutvecklingen. Främja en effektiv offentlig upphandling, vilket bl.a. innefattar samverkan med Upphandlingsmyndigheten, andra myndigheter och intressenter för att öka konkurrensinslaget i all offentlig upphandling. Sprida information vad gäller konkurrens- och upphandlingsfrågor, till allmänheten, företag och offentliga organ. Samverka med andra konkurrens- och upphandlingsmyndigheter både vid genomförande av specifika utredningar, eller andra specifika insatser, men även på en mer generell policynivå. Driva ärenden i domstol. Verka för konkurrensneutrala lösningar, inklusive att hantera transparenslagstillsynen. Besvara remisser och ta fram rapporter med relevanta förslag. Samverka med Sveriges länsstyrelser och andra svenska myndigheter. För åren beräknas anslaget förbrukas i sin helhet. Anslag Konkurrensforskning (Ramanslag) Vid planering av verksamheten och beräkning av anslagsnivåer utgår Konkurrensverket från de förutsättningar som finns angivna i 3 Värdet för 2022 är inhämtat från Hermes

9 (12) Budgetpropositionen för 2019 (prop. 2018/19:1 Utgiftsområde 24), vilket är en anslagstilldelning på tkr 2019, tkr 2020, tkr 2021 och tkr för Medel för forskning kommer huvudsakligen anslås via bidrag till forskningsprojekt med anknytning till Konkurrensverkets verksamhetsområden. Vid fördelning av dessa medel har myndigheten stöd av ett forskningsråd. Resterande medel kommer att användas av Konkurrensverket för uppdragsforskning, seminarier och anknytande informationsinsatser på konkurrens- och upphandlingsområdet. Kostnader för arvoden m.m. för ledamöterna i råden belastar också anslaget. För åren beräknas anslaget förbrukas i sin helhet. Anslag Finansiering av rättegångskostnader (Ramanslag) Vid planering av verksamheten och beräkning av anslagsnivåer utgår Konkurrensverket från de förutsättningar som finns angivna i Budgetpropositionen för 2019 (prop. 2018/19:1 Utgiftsområde 24),vilket är en anslagstilldelning på tkr 2019, tkr 2020, tkr 2021 och tkr Anslaget ska finansiera kostnader med anledning av mål och ärenden som avser överklaganden av Konkurrensverkets beslut eller vari Konkurrensverket för talan. Det är mycket svårt att prognostisera utgifterna under anslaget, eftersom utbetalningarna är beroende på utgången i olika domstolsförhandlingar där Konkurrensverket för statens talan. Om Konkurrensverket enligt domstolens avgörande blir skyldig att ersätta motparten för dennes rättegångskostnader, ska sådana ersättningar enligt lag betalas ut skyndsamt. Räntekontokredit Konkurrensverkets bedömning är att räntekontokrediten även fortsatt bör uppgå till tkr för budgetåret Anslagskredit Anslagskrediten föreslås för budgetåren uppgå till 3 procent av anslagets storlek för anslag Konkurrensverket (Ramanslag) samt 10 procent av anslagets storlek för Finansiering av rättegångskostnader (Ramanslag). 4 Värdet för 2022 är inhämtat från Hermes

10 (12) Låneram Konkurrensverket flyttar till nya lokaler i juni 2019, vilket innebär relativt stora kostnader för iordningsställande och inredning. Totalt beräknas de direkta kostnaderna för flytten uppgå till cirka 17 miljoner kr, som till stor del kommer att belasta låneramen de närmaste åren. Därutöver har Konkurrensverket behov av att göra två relativt stora verksamhetsinvesteringar i form av en ny extern webbsida samt ett nytt ärendehanteringssystem. Den samlade bedömningen är att låneramen behöver uppgå till tkr för att det ska finnas möjligheter att göra nödvändiga investeringar utan att de investeringar som görs under 2019 i samband med flytten ska begränsa handlingsutrymmet.

11 (12) Förslag till finansiering Konkurrensverket föreslår följande finansiering för åren i 2019 års prisnivå. Verksamhetens finansiering, tkr Utfall Prognos Beräknat Beräknat Beräknat Anslag Utgiftsområde 24 anslag 01:13 Konkurrensverket Utgiftsområde 24 anslag 01:14 Konkurrensforskning Utgiftsområde 24 anslag 01:19 Finansiering av rättegångskostnader Avgiftsinkomster som disponeras Övriga inkomster som disponeras Därav bidrag Därav finansiella intäkter Summa Verksamhetsinvesteringar, tkr Utfall Prognos Beräknat Beräknat Beräknat Immateriella investeringar Datasystem, rättigheter m.m Materiella investeringar Maskiner, inventarier och installationer m.m Byggnader, mark och annan fast egendom Övriga verksamhetsinvesteringar Summa verksamhetsinvesteringar Finansiering Lån i Riksgäldskontoret (2 kap. 1 kapitalförsörjningsförordningen) Bidrag (2 kap. 3 kapitalförsörjningsförordningen) Finansiell leasing (2 kap. 5 kapitalförsörjningsförordningen) Anslag (efter medgivande av regeringen) Summa finansiering

12 (12) Låneram och räntor verksamhetsinvesteringar, tkr Utfall Prognos Beräknat Beräknat Beräknat Ingående balans lån i Riksgäldskontoret Beräknad nyupplåning Beräknad amortering Utgående balans lån i Riksgäldskontoret Beslutad/föreslagen låneram Beräknad ränteutgift Finansiering av räntor och amorteringar utgiftsområde 24 anslag 01:13 Konkurrensverket Beställningsbemyndigande: Anslag 1:14 Konkurrensforskning, tkr Utfall Prognos Beräknat Beräknat Beräknat Ingående åtaganden Nya åtaganden Infriade åtaganden Utestående åtaganden Tilldelad/föreslagen bemyndiganderam

13 (12) Bilaga Förteckning över Konkurrensverkets gällande författningar Bemyndigande i SFS 2008:604, 3 Nr i KKVFS Författningsrubrik Ämne KKVFS 2017:3 Om bagatellavtal Konkurrens KKVFS 2015:1 Ändring i Konkurrensverkets allmänna råd (KKVFS 2015:1) KKVFS 2017:1 Konkurrensverkets allmänna råd om eftergift och nedsättning av konkurrensskadeavgift Konkurrens KKVFS 2015:2 Ändring i Konkurrensverkets allmänna råd (KKVFS 2015:2) KKVFS 2017:2 Om näringsförbud vid överträdelser av konkurrensreglerna Konkurrens KKVFS 2010:3 Om anmälan om företagskoncentration Konkurrens