Revisionsrapport 2012 Genomförd på uppdrag av revisorerna. Vetlanda kommun. Granskning av budgetprocessen

Transkript

1 Revisionsrapport 2012 Genomförd på uppdrag av revisorerna Vetlanda kommun Granskning av budgetprocessen

2 Sammanfattning och slutsatser Inledning Bakgrund Syfte och avgränsning Revisionsfrågor Revisionskriterier Ansvarig nämnd och metod Regelverk, styrprinciper och anvisningar Kommunallagen Reglemente för kommunstyrelsen Mål & Budget , Vision och Investeringsplan Styrdokument Budgetprocessen Uppföljning och prognos Tekniska nämndens budgetprocess och uppföljning Budgetprocessen Budgetuppföljning och prognos Socialnämndens budgetprocess och uppföljning Budgetprocessen Budgetuppföljning och prognos Bedömning Övergripande nivå Nämndsnivå Förslag på förbättringsområden...16 Källförteckning

3 Sammanfattning och slutsatser På uppdrag av Kommunrevisionen i Vetlanda kommun har Ernst & Young granskat ändamålsenligheten i kommunens budgetprocess. Granskningen omfattar kommunstyrelsen, socialnämnden och tekniska nämnden. Vår sammanfattande bedömning är att Vetlanda kommun har en ändamålsenlig budget- och uppföljningsprocess. Vi bedömer att den kan utvecklas och förstärkas ytterligare genom att en sammanställd beskrivning av processen tas fram, där arbetssätt för budgetering och ekonomisk uppföljning från övergripande nivå ner till enhetsnivå ingår. Det är väsentligt att alla nivåer i verksamheten som påverkar den ekonomiska förbrukningen finns med i och förstår processen. Kommunens fastställda styrprinciper tillsammans med de anvisningar och tidsplaner som ekonomikontoret ger ut är väl förankrade i verksamheten och de är utgångspunkten för nämndernas och förvaltningarnas budgetarbete. Kommunstyrelsen får via ekonomiavdelningen en driftsprognos och en investeringsprognos åtta gånger per år enligt fastställd tidplan. Dessa dokument är sammanställningar av nämndernas prognoser och budgetuppföljningar. Vår bedömning är att uppföljningarna sker på ett systematiserat sätt och enligt en fastställd tidplan vilket ger kommunstyrelsen möjlighet att löpande utöva uppsikt över nämndernas utveckling Vår bedömning är att det utöver ovanstående, finns vissa utvecklingsmöjligheter när det gäller budgetprocessen och våra identifierade förbättringsområden/rekommendationer är följande: Varje nämnd bör ta fram en strukturerad omvärldsanalys för den egna verksamheten inför omvärldsanalysdagen. Dessa kan med fördel sedan sammanställas i en systematiserad omvärldsanalys för kommunen som helhet. Budgetarbetet behöver en tydligare koppling mellan resurser, mål och åtaganden. För att budgeten ska fungera som ett styrinstrument och få legitimitet i hela verksamheten är det väsentligt att det finns en koppling mellan budget och nämndens ansvar och åtagande. Nämndernas prognosarbete kan utvecklas. Det bör tas fram riktlinjer/en mall för nämndernas budgetuppföljnings- och prognoskommentarer. Standardiserade mallar bidrar till att säkerställa att alla nämnder rapporterar in de uppgifter som fastställts och det ger en överblickbarhet och jämförbarhet. Det ger således en större transparens i styrningen. Det bör tydliggöras när åtgärdsplaner ska upprättas och hur effekterna av föreslagna åtgärder ska följas upp. En mall för budgetäskanden bör tas fram. Det bör tydliggöras hur den del av eget kapital på 25 mnkr som är reserverad för eftersatt gatu- och fastighetsunderhåll ska hanteras i budgetprocessen och redovisningen. 2

4 1. Inledning 1.1. Bakgrund Kommunfullmäktige har antagit övergripande mål som anger att den kommunala verksamheten ska präglas av effektivt resursutnyttjande samtidigt som det ska finnas nöjda kunder och insatser av hög kvalitet. Det ställer krav på en integrerad styrning som beaktar såväl ekonomi som kvalitet. Revisorerna har i sitt granskningsarbete noterat att nämnder återkommande redovisar betydande avvikelser i förhållande till budget. De har också konstaterat att åtgärder inte vidtas i tillräcklig omfattning. En viktig förutsättning för att nå fullmäktiges mål, samt hålla verksamheten inom tilldelade ekonomiska ramar, är tydlighet i de ekonomiska förutsättningarna för verksamheterna samt säkringar att tilldelade resurser räcker Syfte och avgränsning Syftet med granskningen har varit att bedöma om Vetlanda kommun har en ändamålsenlig och effektiv budget- och uppföljningsprocess som är sammanhängande mellan fullmäktige, nämnd och enhetsnivå. Granskningen är avgränsad till ekonomistyrningen Revisionsfrågor Följande revisionsfrågor kommer att besvaras i granskningen: Kommunövergripande nivå: Finns det en aktuell och dokumenterad beskrivning av budgetprocessen och den fortlöpande ekonomiska uppföljningen? Görs omvärldsanalyser och väsentlighets- och riskanalyser? Hur styr och leder kommunstyrelsen budgetarbetet och den fortlöpande ekonomiska uppföljningen? Vilken kommunikation sker med nämnderna? Hur utövar kommunstyrelsen sin uppsikt över nämndernas ekonomihantering och att åtgärder vidtas vid avvikelser? Vilken rapportering sker från kommunstyrelsen till kommunfullmäktige? Nämndsnivå: Finns rutiner för budgetarbetet och den ekonomiska uppföljningen på nämndsnivå? Hur styr- och följer nämnden upp ekonomin och vilka arbetssätt tillämpas inom förvaltningen? Hur kommunicerar nämnden budgetäskanden och ekonomisk uppföljning med kommunstyrelsen? Hur hanteras ekonomiska avvikelser? Förvissar nämnden sig om att åtgärder vidtas? 3

5 1.4. Revisionskriterier Revisionskriterier avser de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. I denna granskning finns följande revisionskriterier. Kommunallagen Kommunfullmäktiges reglementen för kommunstyrelsen och nämnderna Mål och Budget , Vision och Investeringsplan Övriga styr- och policydokument och anvisningar inom kommunen som avser budgetprocessen 1.5. Ansvarig nämnd och metod Granskningen omfattar kommunstyrelsen, socialnämnden och tekniska nämnden. Granskningen har utförts genom intervjuer och dokumentgranskning. Intervjuer har skett med kommunstyrelsens ordförande, kommunchef, ekonomchef och bitr. ekonomichef. Avseende berörda nämnder har ordförande i nämnden, förvaltningschef och ansvarig ekonom intervjuats. 4

6 2. Regelverk, styrprinciper och anvisningar 2.1. Kommunallagen I 8 kap. i Kommunallag (1991:900) fastställs riktlinjer för ekonomisk förvaltning. Här anges att kommuner och landsting ska ha god ekonomisk hushållning i sin verksamhet samt i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. Kommuner och landsting ska förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Kommuner och landsting ska varje år upprätta en budget för nästa kalenderår. Den ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. För verksamheten ska anges mål och riktlinjer som är av betydelse för en god ekonomisk hushållning. Förslag till budget ska upprättas av styrelsen före oktober månads utgång. Om det finns särskilda skäl får budgetförslaget upprättas i november månad. Budgeten fastställs av fullmäktige som huvudregel före november månads utgång. Enligt 6 kap 2 ska styrelsen uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens ekonomiska ställning. Enligt 4 ska styrelsen ha hand om kommunens ekonomiska förvaltning och i 7 fastställs att nämnderna skall se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt Reglemente för kommunstyrelsen Reglementet är antaget av kommunfullmäktige och det anges i 1 att det är kommunstyrelsen som är kommunens ledande politiska förvaltningsorgan och har ansvar för hela kommunens utveckling och ekonomiska ställning. Kommunstyrelsen ska leda och samordna planering och uppföljning av kommunens ekonomi och verksamheter. I kommunstyrelsens ledningsfunktion ingår att övervaka att de av fullmäktige fastställda målen och planerna för verksamheten utvecklas och hur den ekonomiska ställningen är under budgetåret Mål & Budget , Vision och Investeringsplan Detta dokument är en flerårsplan som bl.a. anger fullmäktiges mål för de kommande tre åren. Det anges vilka rambeslut för 2012 som gäller på nämndnivå och vilka planer som ligger för 2013 och Om det förekommit förändringar av nämndernas ramar från beslutet i juni så presenteras den nya ramen samt vad som påverkat förändringen. Flerårsplanen innehåller även resultatbudget, finansieringsbudget och investeringsplan för perioden Styrprinciper Vetlanda kommuns vision är Vetlanda här växter både människor och företag. Styrningen omfattas även av värderingar och kärnvärdena är Tillväxt, Resultat och Engagemang (T-R- E). Dessa ska vara ledstjärnan i hela organisationen och det är utifrån dessa man ska agera på olika nivåer och i olika situationer. Vetlanda kommun har fastställda styrprinciper som antagits av kommunfullmäktige. Dessa styrprinciper återfinns bl.a. i dokumentet Mål & budget , Vision och Investeringsplan Styrprinciperna anger att det utifrån kommunens vision och fullmäktiges uppdrag har tagits fram övergripande mätbara mål på fullmäktigenivå. Målen har grupperats i 5

7 6 sektorer som berör nämndsområdena i varierande utsträckning. På nämndsnivå ska sedan mål utformas som dels är nämndsspecifika och dels har koppling till fullmäktiges mål. Verksamheterna ska i sin tur utforma mål utifrån samma principer. De 6 målsektorerna är följande: - Kultur och Fritid - Samhällsbyggnad-Näringsliv - Miljö-Hälsa - Utbildning - Individ-Omsorg - Organisation-Personal-Ekonomi Inom varje målsektor har fullmäktige formulerat inriktningsmål och effektmål. Målnivå och mätning för dessa ska anges på nämndsnivå Styrdokument Vetlanda kommun har ingen ekonomihandbok eller något annat dokument som samlat beskriver budgetprocessen. Nedan beskrivs de dokument som tillsammans utgör ramverket för kommunens arbetssätt avseende budgetprocessen Tidplan för Ekonomi 2012 Ekonomikontoret samordnar kommunens ekonomiska administration och är en del av kommunledningsförvaltningen. De ger ut en tidplan som anger aktivitet och datum gällande bokslut, mål- och budgetarbetet, budgetuppföljning, ombudgetering, statistik till bokslut m.m. Genom detta dokument får man en bild av de olika aktiviteter som leder fram till ett rambudgetbeslut i kommunfullmäktige i juni och till nämndernas detaljbudgetar som beslutas i november Planeringsförutsättningar I slutet på januari tar ekonomikontoret fram ett dokument som benämns Planeringsförutsättningar år X- år X. I detta dokument anges förutsättningar och olika beräkningsgrunder för framtagandet av års- och flerårsbudget. Bland annat anges allmänna förutsättningar såsom befolkningsutveckling, skatteunderlag, lönerelaterad kostnadsutveckling, allmän kostnadsutveckling, investeringsplan m.m. Kommunstyrelsen beslutar inte om ovanstående dokument. Budgetberedningens förslag om budgetramarna som ställs till kommunstyrelsen och som sedan går till kommunfullmäktige innehåller vissa grundförutsättningar såsom löne- och kostnadsökningar, resultat av ekonomiska prioriteringar m.m. Om det är aktuellt med ett generellt sparkrav är det budgetberedningen som arbetar fram detta förslag, som sedan hanteras av kommunstyrelsen Detaljbudget I september ger ekonomikontoret ut anvisningar gällande nämndernas/förvaltningarnas arbete med detaljbudgeten. Till dessa anvisningar finns det excelmallar avseende driftsredovisning och investeringsplan. Det finns även textmallar som anger att nämndernas vision, verksamhetsidé, omvärldsanalys och målformuleringarna (Kommunfullmäktiges mål, Nämndens mål och Resultatmål/Mätetal) ska finnas med. Nämnderna beslutar om detaljbudget i november och samtliga nämnders detaljbudgetar delges kommunfullmäktige i december. 6

8 3. Budgetprocessen Budgetprocessen i Vetlanda kommun startar med en dag som man kallar för Omvärldsanalys. På denna dag deltar bl.a. presidierna i samtliga nämnder, förvaltningschefer och ekonomer, kommunstyrelsens arbetsutskott, kommunstrateger, kommunfullmäktiges presidier och VD och ekonom från de kommunala bolagen. Denna dag har en kommunövergripande utgångspunkt och man går igenom de generella/allmänna ekonomiska förutsättningarna som gäller för budgetåret. Utöver detta presenteras och diskuteras ett aktuellt tema och/eller en aktuell frågeställning. Exempel på ämnen som diskuterats är Medborgardialogen, e- förvaltning och aktuella ämnen/områden som lyfts fram av SKL (Sveriges Kommuner och Landsting). Under perioden januari mars arbetar kommunstyrelsens budgetberedning med att bereda nya kommunövergripande mål. Budgetberedningen är beredande organ till kommunstyrelsen när det gäller budget (driftsramar och investeringsbudget). I budgetberedningen ingår åtta personer, fyra från majoriteten och fyra från oppositionen. Ambitionen är att uppnå en bred förankring från början och att alla partier ska vara representerade. Budgetberedningen tar hänsyn till kommunfullmäktiges mål och omvärlds- och behovsförändringar samt har en dialog med nämnder och förvaltningar. I början på april genomförs en boksluts- och budgetdialog (kommunstyrelsens ordinarie ledamöter, nämndspresidierna, kommunfullmäktiges presidium, kommunchef, förvaltningschefer, ekonomer, kommunstrateger m.fl.). Under dagen behandlas bl.a. frågor som rör kommunens utveckling i stort och prioriteringar samt utvecklingsbehov inom nämndernas ansvarsområden. I april kommer regeringens vårproposition och under april-maj diskuteras budgetramarna för drift- respektive investeringsbudgeten. Vetlanda kommuns totala ram är utgångspunkten och sedan beaktas ex. volymförändringar, framtida behov, föregående års bokslut, centrala justeringar av löner och kostnader, skatteprognos m.m. vid tilldelning av nämndernas ramar. Enligt uppgift sker viss koppling till nämndernas mål men det är kommunens totala ram som är styrande. I maj tar budgetberedningen fram ett förslag till kommunstyrelsen gällande nämndernas budgetramar för de nästkommande tre åren. Detta blir sedan kommunstyrelsens förslag till kommunfullmäktige. Budgetberedningen lämnar förklaringar till föreslagna ekonomiska prioriteringar. Efter samverkan med de fackliga organisationerna tar kommunfullmäktige sitt budgetbeslut gällande nämndernas ramtilldelning i juni månad. Enligt uppgift sker det ett löpande arbete för att identifiera effektiviseringsområden, både på kommunövergripande nivå och på nämndsnivå. Under 2013 planerar budgetberedningen att ha ytterligare dialog/träffar med de större nämnderna för att få information som är viktig att beakta när nämndernas ramar beslutas. I september ger ekonomiavdelningen ut anvisningar för arbetet med detaljbudgeten på nämndsnivå. I november ska nämnderna skicka in sitt material till ekonomiavdelningen och dessa delges sedan kommunfullmäktige i december Uppföljning och prognos Budgetuppföljning och prognos lämnas vid åtta tillfällen under året enligt den tidplan som ekonomikontoret ger ut årligen. erna ska lämnas i Hypergene, som är ett beslutsstödssystem som implementerats i Vetlanda kommun under Det finns inga anvisningar eller fastställd mall för vad kommentarerna till nämndernas prognoser ska innehålla för upp- 7

9 gifter och det är inte formaliserat vid vilken avvikelsenivå som nämnderna ska upprätta en åtgärdsplan. Det finns däremot anvisningar för upprättandet av delårsbokslut och årsbokslut. Varje budgetansvarig inom förvaltningarna upprättar en prognos i Hypergene för sin verksamhet. Förvaltningsekonomen sammanställer därefter en total prognos på nämndsnivå samt skriftliga kommentarer till prognosen som lämnas till ekonomikontoret. Nämndernas budgetuppföljningar och prognoser analyseras och vid behov ifrågasätts de av ekonomikontoret. Arbetssättet uppges säkerställa att de väsentligaste riskerna fångas upp. Nämndernas rapporter ligger till grund för den övergripande budgetuppföljningsrapport som ekonomikontoret upprättar och som tillställs kommunstyrelsen. Kommunstyrelsen följer löpande den ekonomiska utvecklingen genom rapporteringen och vid specifika frågor och väsentliga avvikelser kan kommunstyrelsen be berörd nämndsordförande och förvaltningschef att närvara vid prognosgenomgången för att ge ytterligare förklaringar/information. Då Vetlanda är en förhållandevis liten kommun sker det enligt uppgift även informella kontakter för att komplettera lämnad budgetuppföljning/prognos på nämndsnivå. Kommunfullmäktige får information om budgetutfall och prognoser vid delårsbokslut och helårsbokslut. Under 2012 har kommunfullmäktige löpande träffat nämnderna för att få ytterligare information om hur nämnderna ligger till med måluppfyllelse och utfall i förhållande till budget. Kommunstyrelsens ordförande anger att det finns ambitioner att utveckla och systematisera detta ytterligare under

10 4. Tekniska nämndens budgetprocess och uppföljning 4.1. Budgetprocessen Nämnden är medveten om de styrprinciper och anvisningar som gäller för budgetprocessen i Vetlanda kommun. De beskriver att budgetarbetet startar med dagen som kallas Omvärldsanalys där det sker en kommunövergripande analys och det ges information om prognoser gällande det ekonomiska läget i Sverige, befolkningsutveckling, skatteprognos m.m. Vid budget- och bokslutsberedningen som sker i april sker det diskussioner mer på nämndsnivå utifrån föregående bokslut och framtida behov. Nämnden uppger att deras roll är begränsad under vårens arbete när nämndernas ramar beslutas. De anger dock att det sker en viss dialog med budgetberedningen gällande nämndspecifika frågor, men de upplever att denna del kan utvecklas och formaliseras. Under hösten arbetar nämnden fram ett förslag till detaljbudget enligt de anvisningar som ekonomiavdelningen gett ut. Tekniska nämnden har arbetat för att erhålla bättre beslutsunderlag i budgetarbetet och de har bl.a. utfört inventering av underhållsbehovet för kommunala förskolor och skolor och beläggning av gator och vägar. De arbetar även aktivt med nyckeltal gällande bl.a. underhåll. Det finns en ambition att delegera budgetarbetet längre ner i organisationen för att öka medvetandet kring budgeten som styrmedel. Det finns ett tydligt uttalat budgetansvar till 1:a linjens chefer. Förvaltningsekonomen är ett stöd till budgetansvariga i budgetarbetet. Tekniska nämnden har vissa ansvarsområden som är svåra att budgetera, ex. snöröjning, elpriser osv. I det övergripande arbetet anges att förvaltningen löpande gör omvärldsanalyser och man följer elpriser, miljövänligt byggande, identifierar effektiviseringsområden m.m. Det sker även ett samarbete och en dialog med närliggande kommuner där man diskuterar och jämför nyckeltal m.m. Detta arbete är inte dokumenterat och nämnden har inte med något avsnitt gällande omvärldsanalys i budget 2012 eller i budget Tekniska nämnden beslutar om detaljbudgeten i november och den delges kommunfullmäktige i december Underhåll Inom tekniska nämndens ansvarsområde ligger bl.a. underhåll av byggnader, gator, vägar och parker. Detta är ett område som är eftersatt och nämnden har bl.a. tagit fram en underhållsplan för skolor där man bedömer att det eftersatta underhållet motsvarar ca mnkr. Tekniska nämnden anger i årsredovisningen för 2011 att deras möjligheter till underhåll av byggnader och gator successivt har minskat under tioårsperiod på grund av att indexuppräkning av övrig driftverksamhet inte har gått i fas med kostnadsutvecklingen. Det har även sparats in på städverksamheten vilket ökar slitaget på fastigheterna. När det gäller gatuunderhåll (ny beläggning) så beräknas behovet ligga på ca 2,5 mnkr per år. Under 2009 och 2010 genomfördes ett sparbeting på 8 mnkr som även fick effekter på ett minskat underhåll. Under 2011 har nämnden erhållit 4 mnkr som ska användas till återhämtning av det eftersatta underhållet. De senaste åren har Vetlanda kommun redovisat större överskott än beräknat bl.a. beroende på högre skatteintäkter och lägre arbetsgivaravgifter. Kommunfullmäktige beslutade i april 2012 i samband med årsbokslutet för 2011 att göra en avsättning på 25 mnkr för eftersatt 9

11 gatu- och fastighetsunderhåll. I beslutet framgår inte hur avsättningen praktiskt ska hanteras i redovisningen. Vid vår granskning framkom att det fanns en viss osäkerhet hur denna avsättning skulle hanteras/utnyttjas i bokslutet En uppfattning var att om tekniska nämnden redovisar ett negativt resultat som orsakats av överskridande av budgeten för underhåll och kommunen totalt redovisar ett underskott då ska detta täckas av avsättningen så att balanskravet uppfylls. En annan uppfattning var att om tekniska nämnden redovisar ett underskott beroende på överskridande av underhållsbudgeten så ska det direkt tas mot gjord avsättning Budgetuppföljning och prognos Budgetuppföljning görs 8 gånger per år enligt den tidplan som ges ut av ekonomiavdelningen. erna ska göras av budgetansvariga i Hypergene och sedan sammanförs dessa till en total prognos för hela nämnden. Även i detta moment är förvaltningsekonomen ett stöd för budgetansvariga och kan göra rimlighetsbedömningar av lagda prognoser. Hypergene är ett relativt nytt systemstöd och under 2013 byter kommunen både ekonomisystem och kontoplan, vilket gör att det under den närmaste tiden kommer att behövas omfattande utbildningsinsatser. Utöver de ekonomiska uppgifterna som läggs in i Hypergene så tar förvaltningen fram ett dokument där de förklarar/motiverar lagd prognos. Detta underlag är indelat i två avsnitt, drift och investering och det innehåller korta förklaringar till den prognos som lagts för helåret och kommentarer till väsentliga avvikelser. Dokumentet innehåller ingen budgetuppföljning, dvs. analys och förklaring av utfallet mot budget. Det är förvaltningen som tar fram dokumentet som beslutas av tekniska nämnden och därefter går underlaget till ekonomiavdelningen som sammanställer den totala prognosen och presenterar den för kommunstyrelsen. Enligt uppgift sker det även en mer informell dialog inom förvaltningens ledningsgrupp som träffas varje vecka. Här diskuteras avvikelser och effekter på verksamheten och det ges en acceptans kring hur man valt att hantera olika saker. Det anges att det i vissa fall är svårt att se kopplingen mellan fastställda mål och ekonomiska ramarna på nämndsnivå. Måluppföljning sker vid halvårsbokslut och årsbokslut och det finns i dagsläget ingen efterfrågan från politiken om fler uppföljningstillfällen. Servicedeklarationerna bedöms som positivt gällande tydlighet av både nivå på service och tjänster samt uppföljning av dessa. Nedanstående tabell visar tekniska nämndens lämnade prognoser under åren (angivna i tkr). Raden med avvikelserna visar skillnaden mellan lämnad prognos och beslutad budget och i sista kolumnen visas skillnaden i jämförelse med verkligt utfall. År Beslutad budget Utfall Avvikelse Avvikelse Avvikelse

12 5. Socialnämndens budgetprocess och uppföljning 5.1. Budgetprocessen De styrprinciper, planeringsförutsättningar och anvisningar som styr budgetprocessen är väl förankrade hos socialnämnden. Även här uppfattas att processen startar med den kommunövergripande omvärldsanalysdagen där de mer gemensamma förutsättningarna ges. Fram tills nämndernas ramar fastställs av kommunfullmäktige i juni så sker en boksluts- och budgetberedning där nämndernas utfall i senaste bokslut och framtida behov bland annat diskuteras. Nämnden anger att det till viss del finns en koppling mellan fastställda mål och tilldelade ramar. Nämndernas ramar beslutas av kommunfullmäktige i juni månad. Socialnämndens förvaltningsorganisation är indelad i två sektioner under förvaltningschefen och under dessa sektioner finns ett antal enheter. Arbetet med nämndens detaljbudget som sker under hösten sker främst på sektionsnivå och sektionscheferna har enligt uppgift en stor förståelse för att budgeten ska fungera som ett styrmedel. Nämnden anger att de löpande arbetar med omvärldsanalyser, riskanalyser och öppna jämförelser i sin verksamhet. Detta arbete är inte formaliserat och finns inte dokumenterat. I budgetdokumentet finns ett kortfattat avsnitt avseende omvärldsanalys. Socialnämndens verksamhet är till stor del lagstyrd (ex. försörjningsstöd och institutionsplacering av vuxna, barn och ungdomar) vilket påverkar nämndens förutsättningar i budgetarbetet. Kostnaden för en institutionsplacering varierar men socialnämndens bedömning är att en helårsplacering kostar ca 1,3 mnkr. Detta gör att varje ny placering får stora effekter på det ekonomiska utfallet. Den negativa trenden på arbetsmarknaden som funnits under de senaste åren har påverkat försörjningsstödet som ökat med ca 7 mnkr från 2008 till Socialnämnden har arbetat aktivt med olika arbetsmarknadsåtgärder för att på det sättet påverka försörjningsstödet, som dock ligger på en låg nivå i jämförelse med andra kommuner. Målet är att människor så långt som möjligt ska klara sin egen försörjning genom arbete eller annan sysselsättning. Kommunen arbetar även aktivt med vård på hemmaplan för att förebygga och minska kostnaderna för institutionsplaceringar och placeringar i familjehem. Även inom detta område anges att kostnaderna är låga i jämförelse med andra kommuner Budgetuppföljning och prognos Det är sektionscheferna som lägger prognos för sina respektive ansvarsområden. Förvaltningsekonom och förvaltningschef sammanställer sedan dessa uppgifter och tar fram en total prognos som presenteras för nämnden. Enligt uppgift förekommer det att nämnden ger förvaltningen i uppdrag att analysera utfallet ytterligare och de kan även ställa kompletterande frågor i specifika fall. Nämnden följer noggrant utvecklingen av försörjningsstödet och placeringskostnaderna för vuxna, ungdomar och barn. Socialnämnden har uppfattat att de ska redovisa åtgärder vid väsentliga avvikelser i den budgetuppföljning som nämnden lämnar till ekonomiavdelningen och som sedan går vidare till kommunstyrelsen. Vi genomläsning av ett antal prognoskommentarer som nämnden lämnat under 2012 noteras att dessa inte i någon större omfattning innehåller åtgärdsförslag för de områden som avviker från budget. Det har skett en utveckling vad gäller målarbetet i nämnden. Det är viktigt att hitta rätt mål för verksamheten som är mätbara. Redovisning av måluppfyllelsen sker vid bokslutstillfällena i 11

13 juni och december. Utöver detta förekommer en viss diskussion kring måluppfyllelsen i nämnden. Nedanstående tabell visar socialnämndens lämnade prognoser under åren (angivna i tkr). Raden med avvikelserna visar skillnaden mellan lämnad prognos och beslutad budget och i sista kolumnen visas skillnaden i jämförelse med verkligt utfall. År Beslutad budget Utfall Avvikelse Avvikelse * * Avvikelse ** *) Budgeten var tkr vid prognos 1 och tkr vid prognos 2. Ökningen av budgeten beror bl.a. på att 3 mnkr flyttades med från 2010 till 2011 avseende ungdomssatsningen (se nedan) och sedan togs ett beslut om ytterligare satsning motsvarande 1,7 mnkr. **) Budgeten var tkr när den första prognosen beräknades. Därefter fick socialnämnden ett tillskott på bl.a. 8,5 mnkr avseende en satsning på ungdomsjobb. 12

14 6. Bedömning 6.1. Övergripande nivå Har Vetlanda kommun en ändamålsenlig och effektiv budget- och uppföljningsprocess som är sammanhängande mellan fullmäktige, nämnd och enhetsnivå? Vår bedömning är att Vetlanda kommun har en ändamålsenlig budget- och uppföljningsprocess. Emellertid ser vi att processen kan utvecklas och stärkas genom en tydlig rutinbeskrivning/sammanställd beskrivning över processen där även arbetssätt för budgetering och ekonomisk uppföljning på enhetsnivå ingår. Vi ser det särskilt viktigt att enhetsnivåns arbete med budget och ekonomisk uppföljning klargörs eftersom huvuddelen av den ekonomiska förbrukningen sker på den nivån. Finns det en aktuell och dokumenterad beskrivning av budgetprocessen och den fortlöpande ekonomiska uppföljningen? Vetlanda kommun har ingen dokumenterad sammanställd beskrivning av budgetprocessen. Det finns fastställda styrprinciper som är grunden till kommunens styrning och de är även utgångspunkten i budgetprocessen. Dessa styrprinciper bedöms vara väl förankrade i organisationen. Den tidplan för ekonomi som ekonomikontoret ger ut varje år visar de olika aktiviteterna som mål och budgetarbetet innehåller under ett kalenderår. I detta dokument anges även tidplaner för budgetuppföljning och prognos samt delårs- och årsbokslut. Det ges även ut anvisningar för detaljbudget samt delårs- och årsbokslut. Dessa dokument tillsammans är ramverket för budgetprocessen och det är dessa som nämnderna relaterar till och utgår ifrån i sitt budgetarbete. Vår bedömning är att en samlad beskrivning av budgetprocessen skulle tydliggöra för hela organisationen hur budget-, uppföljnings-, och prognosarbetet ska genomföras. Görs omvärldsanalyser och väsentlighets- och riskanalyser? Omvärldsanalysdagen som genomförs varje år i februari ger de övergripande förutsättningarna för budgetarbetet och det bedöms finnas ett värde i att denna information ges till alla berörda vid ett och samma tillfälle och den blir en symbol för att budgetarbetet startar. Det bidrar även till att ge förtroendevalda och tjänstemän en gemensam omvärldsbild och kunskap om förändringar som kan komma att påverka kommunen. Det ger också ett underlag för dialog om aktuella framtidsfrågor samt stärkt beredskap för att möta behov och utmaningar. Det noteras att inte samtliga nämnder har en dokumenterad omvärldsanalys i sitt budgetmaterial och det finns nämnder som har mycket kortfattade avsnitt gällande detta i sin budget. Vår bedömning är att kommunen fortlöpande följer utvecklingen i omvärlden och hur den påverkar de olika kommunala verksamheterna. Vi ser dock att det finns förtjänster med att omvärldsanalysen systematiseras och dokumenteras på nämndsnivå och vi rekommenderar att anvisningarna för detaljbudgetarbetet förtydligas gällande kravet på nämndernas omvärldsanalys. 13

15 Hur styr och leder kommunstyrelsen budgetarbetet och den fortlöpande ekonomiska uppföljningen? Vilken kommunikation sker med nämnderna? Kommunstyrelsens uppdrag enligt kommunallagen och reglementet är att ha hand om kommunens ekonomiska förvaltning samt leda och samordna planering och uppföljning av kommunens ekonomi och verksamheter. Vår bedömning är att det inte finns något som tyder på annat än att kommunstyrelsen fullgör sina uppgifter. Kommunstyrelsen får via ekonomiavdelningen en driftsprognos och en investeringsprognos åtta gånger per år enligt fastställd tidplan. Dessa dokument är sammanställningar av nämndernas prognoser och budgetuppföljningar. Driftprognosen visar beräknad budgetavvikelse/bokslutsprognos totalt för kommunen samt per nämnd. På nämndsnivå finns även en uppdelning per verksamhetsområde. Nämndernas kommentarer till lämnad prognos finns också med i materialet. Investeringsprognosen redovisas per nämnd och per projektnummer. Vår bedömning är att uppföljningarna sker på ett systematiserat sätt och enligt en fastställd tidplan vilket ger kommunstyrelsen möjlighet att löpande utöva uppsikt över nämndernas utveckling samt möjlighet till att vidta åtgärder vid väsentliga avvikelser. Det noteras att nämndernas prognoskommentarer skiljer sig åt och det finns ingen fastställd mall som anger vilka uppgifter som förväntas ingå i nämndernas analys. Hur utövar kommunstyrelsen sin uppsikt över nämndernas ekonomihantering och att åtgärder vidtas vid avvikelser? I Ekonomikontorets anvisningar gällande halvårsbokslutet anges att prognos och utfall ska kommenteras och i årsbokslutet ska kommentarer ges om vilka insatser som gjorts för att åstadkomma förändring av årets utfall i förhållande till prognoserna under året. Vår bedömning är att direktiven för åtgärdsplaner och när dessa ska upprättas är otydliga. Återigen vill vi framhålla vård- och omsorgsförvaltningen som har åtgärdsförslag som ett avsnitt i sin bokslutsprognos. På detta sätt får föreslagna åtgärder en tydlig koppling till väsentliga avvikelser och kommunstyrelsen kan på ett enkelt sätt följa arbetet med föreslagna åtgärder över tid. Det bör gå att utläsa vilka ekonomiska effekter åtgärderna bedöms/beräknas få. Vilken rapportering sker från kommunstyrelsen till kommunfullmäktige? Nämndernas detaljbudgetar delges kommunfullmäktige i december och genom halvårs- och årsbokslut får kommunfullmäktige information om budgetutfall och prognoser. 14

16 6.2. Nämndsnivå Finns rutiner för budgetarbetet och den ekonomiska uppföljningen på nämndsnivå? Tekniska nämnden Nämnden och förvaltningen är medvetna om och tillämpar den budgetprocess som är fastställd i kommunen och de är även medvetna om vilka dokument som är styrande. För att erhålla bättre beslutsunderlag i budgetarbetet har de bl.a. utfört inventering av underhållsbehovet för kommunala förskolor och skolor och beläggning av gator och vägar. De arbetar även aktivt med nyckeltal gällande bl.a. underhåll. Det finns en ambition att delegera budgetarbetet längre ner i organisationen för att öka medvetandet kring budgeten som styrmedel vilket är ett viktigt initiativ eftersom förståelsen för att samtliga verksamheter ska bedrivas med ekonomi i balans behöver finnas i hela organisationen. Budgetansvariga chefer har möjlighet att få stöd från förvaltningsekonomen som bedömer och prövar trovärdigheten i de förslag som cheferna tar fram. Socialnämnden Även hos Socialnämnden är budgetprocessen väl förankrad och det finns en medvetenhet kring vilka principer och dokument som styr processen. Arbetet med nämndens detaljbudget sker främst på sektionsnivå och enligt uppgift finns det en stor förståelse för budgeten som styrmedel. Hur styr- och följer nämnden upp ekonomin och vilka arbetssätt tillämpas inom förvaltningen? Tekniska nämnden Budgetuppföljningarna följer den tidsplan som fastställts men vår bedömning är att innehållet kan utvecklas och ge en djupare analys av avvikelser och motivering till bedömd prognos. Uppföljningen bör även innehålla förslag till åtgärder vid väsentliga avvikelser. Vår bedömning är att ekonomikontoret bör få i uppdrag att utveckla riktlinjer för vad prognoskommentarerna bör innehålla för uppgifter och att förslag till åtgärder är en del i prognosuppföljningarna. Förslag på åtgärder ska ses som ett stöd i arbetet med att komma till rätta med underskotten. Hypergene är ett förhållandevis nytt beslutsstödssystem inom kommunen och det tar tid för alla budgetansvariga att lära sig systemet och hur det bäst ska användas. Arbetet för att göra mer tillförlitliga och träffsäkra prognoser behöver fortsätta. Nämnden bör även utveckla och formalisera sitt arbete med omvärldsanalys så att det blir tydligt vad som påverkar nämndens uppdrag/åtagande. Socialnämnden Budgetuppföljningar och prognoser sker till nämnden enligt fastställd tidsplan. Budgetuppföljningarna följer den tidsplan som fastställts men vår bedömning är att innehållet kan utvecklas och ge en djupare analys av avvikelser och motivering till bedömd prognos. Uppföljningen bör även innehålla förslag till åtgärder vid väsentliga avvikelser. Vår bedömning är att ekonomiavdelningen bör få ett uppdrag att utveckla riktlinjer för vad prognoskommentarerna bör innehålla för uppgifter och att förslag till åtgärder är en del i prognosuppföljningarna. Förslag på åtgärder ska ses som ett stöd i arbetet med att komma till rätta med underskotten Likt Tekniska nämnden så behöver Socialnämndens arbete med omvärldsanalys struktureras och dokumenteras på ett bättre sätt. En mer omfattande omvärldsanalys skulle öka förståelsen för nämndens budget då den belyser faktorer som påverkar nämndens verksamhet 15

17 Hur kommunicerar nämnden budgetäskanden och ekonomisk uppföljning med kommunstyrelsen? Tekniska nämnden och Socialnämnden I samband med omvärldsanalysdagen redogör respektive nämnd för sin verksamhet föregående år, nuläget och påverkande omvärldsfaktorer inför framtiden. Nämndernas redogörelser är utgångspunkt för kommunstyrelsens fördelning av ekonomiska ramar inför nästa verksamhetsår och flerårsplanperioden. Nämndernas budgetäskanden inför nästkommande år sker i samband med redovisningen av bokslutet. Det finns ingen mall för budgetäskanden och enligt uppgift så ser dessa sammanställningar väldigt olika ut. Detta har ekonomikontoret uppmärksammat och planerar att ta fram en mall för budgetäskanden inför kommande budgetarbete. Hur hanteras ekonomiska avvikelser? Förvissar nämnden sig om att åtgärder vidtas? Tekniska nämnden och Socialnämnden Det finns inga formaliserade rutiner kring när åtgärdsplaner ska upprättas. Nämnden erhåller kommentarer som förvaltningen sammanställer i samband med budgetuppföljning/prognos. Vår bedömning är att dessa kommentarer skulle kunna förstärkas och innehålla mer information kring åtgärder och uppföljning av effekterna av dessa. I avsnitt 4.2 och 5.2 visas de prognoser som nämnderna lämnat vid de olika uppföljningstidpunkterna de senaste tre åren. Det noteras att nämnderna redan vid årets början prognostiserar underskott och den bedömningen görs sedan under hela året. Om den fastställda budgeten ska fungera som ett effektivt och ändamålsenligt styrinstrument måste tilldelade medel harmoniera på ett bättre sätt med nämndens uppdrag Förslag på förbättringsområden Våra identifierade förslag på förbättringsområden/rekommendationer är enligt följande: o o o o o o o En dokumenterad beskrivning av budgetprocessen och den ekonomiska uppföljningen bör tas fram. Denna beskrivning föreslås även inkludera de olika moment i budgetprocessen och den ekonomiska uppföljningen som sker på enhetsnivå. Varje nämnd bör ta fram en strukturerad omvärldsanalys för den egna verksamheten inför omvärldsanalysdagen. Dessa kan med fördel sedan sammanställas i en systematiserad omvärldsanalys för kommunen som helhet. Budgetarbetet behöver en tydligare koppling mellan resurser, mål och åtaganden. För att budgeten ska fungera som ett styrinstrument och få legitimitet i hela verksamheten är det väsentligt att det finns en koppling mellan budget och nämndens ansvar och åtagande. Nämndernas prognosarbete kan utvecklas. Det bör tas fram riktlinjer/en mall för nämndernas budgetuppföljnings- och prognoskommentarer. Standardiserade mallar bidrar till att säkerställa att alla nämnder rapporterar in de uppgifter som fastställts och det ger en överblickbarhet och jämförbarhet. Det ger således en större transparens i styrningen. Det bör tydliggöras när åtgärdsplaner ska upprättas och hur effekterna av föreslagna åtgärder ska följas upp. En mall för budgetäskanden bör tas fram. 16

18 o Det bör tydliggöras hur den del av eget kapital på 25 mnkr som är reserverad för eftersatt gatu- och fastighetsunderhåll ska hanteras i budgetprocessen och redovisningen. Vetlanda 9 april 2013 Ulrika Strånge 17

19 Källförteckning Anvisningar för Detaljbudget 2012 och tillhörande mallar Driftsprognos och Investeringsprognos per 31/8 och per 30/11,2012 som förmedlas till KS Mål & Budget , Vision och Investeringsplan Mål & Budget , Vision och Investeringsplan Planeringsförutsättningar material från Socialnämnden under 2012 material från Tekniska nämnden under 2012 Tidplan för ekonomi 2012 Intervjuer har skett med: - Kommunstyrelsens ordförande - Kommunchef - Ekonomichef - Bitr. Ekonomichef - Ordförande i Tekniska nämnden - Förvaltningschef Tekniska kontoret - Förvaltningsekonom Tekniska kontoret - Ordförande i Socialnämnden - Förvaltningschef Socialförvaltningen - Förvaltningsekonom Socialförvaltningen 18