Granskning av krisoch katastrofberedskap Region Gävleborg

Transkript

1 Granskning av krisoch katastrofberedskap Region Gävleborg Linus Owman Louisa Rabaeus Marcus Alvstrand Mars 2018

2 Innehåll Sammanfattning och rekommendationer 4 Inledning Bakgrund Syfte och Revisionsfråga Kontrollmål Revisionskriterier Avgränsning Metod 7 2. Iakttagelser kontrollmål Organisation Krisledningsnämnd Central/regional och lokal katastrofkommitté samt regional katastrofledning Tjänsteman i Beredskap Beredskapsenheten Kriskommunikation Iakttagelser organisation Bedömning Dokumentation Risk- och sårbarhetsanalys Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap Reglemente och plan för krisledningsnämnd Åtgärdskalendern för Regional katastrofledning Kriskommunikationsplan för Region Gävleborg Iakttagelser dokumentation 19 Sida 2 av 38

3 2.2.7 Bedömning Risk- och sårbarhetsanalys Iakttagelser Risk- och sårbarhetsanalys Bedömning Övning och utbildning Iakttagelser övning och utbildning Bedömning: Samverkan Iakttagelser samverkan Bedömning Robusthet i sjukhusets försörjningssystem Iakttagelser robusthet i sjukhusets försörjningssystem Bedömning Bedömningar 30 Bilaga 1 Granskad dokumentation 34 Bilaga 2 Regionens beredskapsnivåer 35 Bilaga 3 Regionala krishanteringsrådet 37 Sida 3 av 38

4 Sammanfattning och rekommendationer PwC har på uppdrag av Region Gävleborgs förtroendevalda revisorer granskat regionens kris- och katastrofberedskap. Den övergripande revisionsfrågan, följt av kontrollmål, är: Arbetar regionstyrelsen vid Region Gävleborg med kris- och katastrofberedskap i enlighet med lagstiftning och myndigheters riktlinjer? Har regionen en ändamålsenlig organisation för kris- och katastrofledning/beredskap? Genomför regionen risk- och sårbarhetsanalyser i enlighet med MSBs riktlinjer? Har regionen en ändamålsenlig dokumentation som krisberedskapsplan och plan för katastrofmedicinsk beredskap? Arbetar regionen systematiskt med krisberedskap genom utbildnings- och övningsinsatser? Arbetar regionen ändamålsenligt med samverkan utifrån ett krisberedskapsperspektiv? Vidtas åtgärder för att säkerställa sjukhusens drift i olika försörjningssystem för att stärka robusthet, framförallt inom vattenförsörjning? Efter genomförd granskning bedömer vi att Gävleborgs Regionstyrelse i begränsad utsträckning har säkerställt en kris- och katastrofberedskap i enlighet med lagstiftning och myndigheters riktlinjer. Regionen arbetar förvisso med krisberedskap, men arbetet sker inte på ett systematiskt och kontinuerligt sätt. Region Gävleborg har en giltig risk- och sårbarhetsanalys som följer MSBs föreskrifter på området. Det finns dock indikationer som tyder på att dokumentet förlorat i styrka. Vi bedömer att arbetet med övrig dokumentation brister, då samtliga styrande dokument, utöver Risk- och sårbarhetsanalysen, har passerat giltighetsdatum eller där hänvisningar är felaktiga, vilket skapar tvivel kring dokumentets giltighet. Vi bedömer att krisberedskapsarbetet ej är ändamålsenligt i systematik inom övning och utbildning för regionens övergripande beredskapsfunktioner. Därtill saknas en systematisk utbildningsplan för beredskapsfunktionerna i regionen. Vi bedömer att regionen genomför betydande delar av förebyggande och planerande arbete i samverkan med framför allt Länsstyrelsen men att egna initiativ till samverkan uteblivit. Sida 4 av 38

5 Vi bedömer att arbetet har vissa brister när det gäller uppföljande dokumentation av de aktiviteter och åtgärder som vidtas inom området, vilket i förlängningen ska hjälpa beslutsfattare och övriga relevanta aktörer att få en insikt i organisationens förmåga till kris- och katastrofledning samt beredskap. För enskild bedömning av respektive kontrollmål se under respektive avsnitt i rapportens del 2. För sammanställning av bedömningar se rapportens del 3. Rekommendationer: Utifrån våra iakttagelser bör nämnas att många åtgärder redan identifierats och eventuellt påbörjats av regionen avseende de utvecklingsområden som uppmärksammats i granskningen. Beaktat detta rekommenderar vi Gävleborgs Regionstyrelse att uppmärksamma följande i kommande arbete: För att skapa en större acceptans för beredskapsfrågorna samt bygga strategisk samverkan och legitimitet skulle framtagandet av den nya risk- och sårbarhetsanalysen kunna organiseras som en lärprocess där de mest strategiska beredskapsdelarna av organisationen processar fram denna tillsammans. Detta skapar delaktighet och en gemensam förståelse för beredskapsuppdraget. Uppdatera styrande dokument, då dessa - utöver regionens risk- och sårbarhetsanalys - har passerat giltighetstid (då detta anges) alternativt att det i dokumentet framgår tvivel på giltighet. Utarbeta en plan för att säkerställa sjukhusens robusthet. Formalisera, systematisera och dokumentera regionens övnings- och utbildningsverksamheten på övergripande nivå och efter önskvärd ambitionsnivå (exempelvis upprätta övergripande övnings- och utbildningsplan). Övnings- och utbildningsverksamheten bör anpassas till organisationens nuvarande krishanteringsförmåga samt framtida målsättningar avseende förmågan med hänsyn till naturlig personalomsättning. Det vill säga att nuvarande krishanteringsförmåga bör konstateras för att därefter enligt plan stegras till fastställd önskvärd ambitionsnivå. Genomförda aktiviteter bör med kontinuitet ändamålsenligt dokumenteras, utvärderas och utvecklas. Säkerställ att beredskapsenhetens organisatoriska placering är ändamålsenlig. Organisatorisk placering är inte alltid avgörande för ett uppdrags resultat, däremot kan placeringen sända ett budskap om funktionen och placeringen kan även tjäna till att bekläda ledaren med legitimitet. En iakttagelse i granskningen är att beredskapsenheten kan tjäna på att vara placerad på en högre strategisk nivå i organisationen där beredskapschefen har samma befattning som övriga förvaltningschefer. Därtill rekommenderas att beredskapsenhetens arbetsuppgifter förtydligas. Sida 5 av 38

6 1.Inledning 1.1 Bakgrund Kommuner och landsting har en viktig roll i samhällets krisberedskap. Ju bättre kommunerna och landstingen är på att hantera kriser, desto bättre blir hela samhället på att hantera kriser. En viktig grund för kommuner och landstings krisberedskap är de uppgifter som framgår av lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). Lagen syftar till att kommuner och landsting ska minska sårbarheten i sin verksamhet och ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. Kommuner och landsting skall därigenom också uppnå en grundläggande förmåga till civilt försvar. Med extraordinär händelse avses sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller landsting. Region Gävleborgs uppgift är att ge medborgarna service inom flera områden, bl.a. folkhälsa och hälso- och sjukvård, infrastruktur och kollektivtrafik, kompetens- och u tbildningsfrågor, näringslivsutveckling, internationella frågor och kultur. Region Gävleborg har därmed även ansvar för den katastrofmedicinska beredskapen utifrån hälsooch sjukvårdslagen (HSL) och Socialstyrelsens föreskrifter. Revisorerna har med utgångspunkt i väsentlighet och risk beslutat att granska regionens beredskap inför och vid kris, katastrof eller extraordinära händelser. 1.2 Syfte och Revisionsfråga Syftet med granskningen är att besvara följande revisionsfråga: Arbetar regionstyrelsen vid Region Gävleborg med kris- och katastrofberedskap i enlighet med lagstiftning och myndigheters riktlinjer? Kontrollmål Följande kontrollmål används för att besvara revisionsfrågan: Har regionen en ändamålsenlig organisation för kris- och katastrofledning/beredskap? Genomför regionen risk- och sårbarhetsanalyser i enlighet med MSB: s riktlinjer? Har regionen en ändamålsenlig dokumentation som krisberedskapsplan och plan för katastrofmedicinsk beredskap? Arbetar regionen systematiskt med krisberedskap genom utbildnings- och övnings insatser? Sida 6 av 38

7 Arbetar regionen ändamålsenligt med samverkan utifrån ett krisberedskapsperspektiv? Vidtas åtgärder för att säkerställa sjukhusens drift i olika försörjningssystem för att stärka robusthet, framförallt inom vattenförsörjning? Revisionskriterier Lag (2006:544) samt förordning (2006:637) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps (MSB) föreskrifter om landstings och kommuners risk- och sårbarhetsanalyser (MSBFS 2015:4 och 2015:5). Hälso- och sjukvårdslag (2017:30) Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd för katastrofmedicinsk beredskap (SOSFS 2013:22) Regionens regler, policys och riktlinjer/motsvarande för krisberedskap 1.3 Avgränsning Granskningen betonar regionens övergripande kris- och katastrofberedskap under regionstyrelsen och berör inte arbetet på lokal nivå. I granskning av katastrofmedicinsk beredskap har fokus legat på Gävle och Hudiksvalls sjukhus, i deras egenskaper som akutsjukhus (där Gävle dessutom har en särställning med funktionen krigssjukhus). 1.4 Metod För att fånga det strategiskt övergripande arbetet har vi intervjuat ansvariga för Beredskapsenheten, Regiondirektör, presidium för Krisledningsnämnden samt representanter för Lokal/Central krisledningskommitté (LKK/CKK). Därutöver för att verifiera arbetet har enhetschefer i två förvaltningar intervjuats. Därutöver har styrande dokument inom området granskats, se bilaga 1. Sida 7 av 38

8 2. Iakttagelser kontrollmål 2.1. Organisation Kontrollmål: Regionen har en ändamålsenlig organisation för kris- och katastrofledning/beredskap. Anledningen till att granska organisationsstruktur och kartlägga dess funktioner i praktiken är kopplat till frågan om ansvarsutkrävande. En tydlig organisation, med tydliga roller och beslutsvägar lämnar mindre utrymme för felaktig styrning, felaktigheter i tjänsteutövning, missförstånd kring roller och ansvar, och även för korruption. Därför är en tydlig, väl kommunicerad och lättförståelig organisation en viktig pusselbit i möjligheten till demokratisk insyn, spårbarhet och i förlängningen ansvarsutkrävande Krisledningsnämnd Enligt Lag 2006:544 om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (härefter LEH) ska det finnas en 1 krisledningsnämnd. Enligt Region Gävleborgs Reglemente och plan för krisledningsnämnd vid extraordinär händelse utgör regionstyrelsen i Region Gävleborg 2 krisledningsnämnd. Krisledningsnämnden får besluta att överta hela eller delar av annan nämnds verksamhetsområde i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till den extraordinära händelsens art och omfattning. Ordförande i krisledningsnämnden (tillika nuvarande ordförande i Regionstyrelsen) avgör, i enlighet med LEH och reglementet, när en extraordinär händelse medför att nämnden ska träda i funktion. Vid en extraordinär händelse får krisledningsnämnden, i den mån det är nödvändigt, ta över beslutsbefogenheter från andra nämnder. Enligt reglementet ska nämnden kunna organiseras och börja verka inom tre timmar efter beslut om att nämnden ska träda i funktion. Enligt genomförda intervjuer består krisledningsnämnden av hela regionstyrelsen, vilket är 13 ordinarie ledamöter och lika många ersättare. Krisledningsnämnden sammanträder, utöver när beslut att nämnden ska träda i funktion föreligger, enbart inom sin roll som regionstyrelse. Utifrån intervjuer beskrivs tröskeln att kalla in krisledningsnämnden som hög och förutsätter att händelsen föranleder behov av politiska beslut, vilket är ovanligt. Däremot uppges att nämnden alltid informeras vid större händelser. I krisledningsnämndens reglemente fastställs det att den regionala tjänstemannaledningen inom Region Gävleborg ska bestå av landstingsdirektör, kanslidirektör, samordningsdirektör, kommunikationsdirektör och administrativ assistent. I reglementet regleras också landstingsdirektörens möjlighet att adjungera personal från olika 1 Lag 2006:544 om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, 2 kap, Reglemente och plan för krisledningsnämnd vid extraordinär händelse, ss. 1-3 Sida 8 av 38

9 samverkansområden, beroende på typ av händelse. Den regionala tjänstemannaledningens uppgift är att genomföra landstingsövergripande beslut samt att fungera som stab till krisledningsnämnden. Tjänstemannaledningen inkallas av ordförande i 3 krisledningsnämnden Central/regional och lokal katastrofkommitté samt regional katastrofledning Regional katastrofkommitté På regionövergripande och lokal tjänstemannanivå framgår det utifrån regionens styrande dokument, inom området kris- och katastrofberedskap, två olika organisationer. I regionens risk- och sårbarhetsanalys (RSA) från 2015 framgår en organisation med den 4 Regionala Katastrofkommittén (RKK). Dess huvudsakliga uppgifter är planering och utbildning på övergripande strategisk nivå. Utöver detta framgår inte RKKs uppgifter närmare i beskrivningen i RSA. Under RKK finns sedan Hälso- och sjukvårdens katastrofkommitté (HSK), samt Försörjning och infrastrukturs katastrofkommitté (FIK). Denna nivå beskrivs som kravställande. I Bild 1 nedan presenteras regionens planeringsorganisation för katastrofmedicinsk beredskap i enlighet med regionens Riskoch sårbarhetsanalys. 5 Bild 1 - Diagram över den planerande nivån. 3 Reglemente och plan för krisledningsnämnd vid extraordinär händelse ss Risk och Sårbarhetsanalys Region Gävleborg 2015, s Risk och Sårbarhetsanalys Region Gävleborg 2015, s. 12 Sida 9 av 38

10 Denna beskrivning skiljer sig från äldre dokument såsom Länsplan för Katastrofmedicinsk beredskap, samt annan dokumentation som granskningen tagit del av, då HSK och FIK är ersatta med Centrala Katastrofkommittén (CKK). I bild 2 presenteras regionens planeringsorganisation för katastrofmedicinsk beredskap i enlighet med länsplanen. Bild 2 - planeringsorganisation för katastrofmedicinsk beredskap 6 Vid intervjuer med beredskapsenheten framhålls att organisationsstrukturen så som den beskrivs i RSA:n varken är känd eller implementerad i regionen. Samtliga intervjuade beskriver antingen organisationen i enlighet med den äldre strukturen (bild 2), eller på ett sätt som vittnar om osäkerhet kring kännedomen om organisationens nuvarande struktur. Ingen av de som intervjuats beskriver organisationen i enlighet med den struktur som presenterats i RSA:n (bild 1). Nedan följer därför en beskrivning av Centrala Katastrofkommittén och Lokala Katastrofkommittén i enlighet med den organisation som framgår av Länsplanen och intervjuer (dvs bild 2). Central Katastrofkommitté På regionövergripande tjänstemannanivå finns den Centrala Katastrofkommittén (CKK). Dennas huvudsakliga ansvarsområden är samverkan och samordning för hela länets sjukvård i katastrofmedicinska frågor samt för den länsgemensamma katastrofplaneringen. 7 I uppdraget ingår bland annat att planera, samordna och genomföra utbildningar och övningar inom det katastrofmedicinska området, godkänna och revidera planverk såsom Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap, Plan för regional katastrofledning, Kriskommunikationsplan med flera. Därmed har CKK en viktig roll för upprättande och revidering av rutiner och dokument inom hela beredskapsområdet för regionen. Därtill 6 Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap i Landstinget Gävleborg , s. 9 7 Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap i Landstinget Gävleborg ss Sida 10 av 38

11 framgår i intervjuer att CKK är beredskapsenhetens primära forum för att lyfta regionala beredskapsfrågor. I CKK ingår bland annat av Landstingsdirektör, Beredskapschef, Samordningsdirektör, de olika Divisionscheferna, Förvaltningschefen för lednings- och verksamhetsstöd (LOV), Chefsläkare för Gävle och Hudiksvalls sjukhus samt div. primärvård, Smittskyddsläkare och 8 Vårdenhetschef. Vid intervjuer lyfts att CKK - i den utformning beskriven i Länsplanen - inte fungerat kontinuerligt under de senaste åren. En uppskattning är att det senaste fungerande CKK- 9 mötet ägde rum under slutet av Under 2017 genomfördes dock ett omtag för CKK och två planeringsmöten har hållits, med ett mer fullskaligt sammanträde i december Detta möte beskrivs dock som ett konstituerande möte, med fokus på hur CKK ska fungera framöver. Till detta möte inbjöds i allt väsentligt samma personer som enligt Länsplanen ska kallas till ett sådant möte. Nästa sammanträde planeras till mars 2018 och planen vid tidpunkten för denna granskning är att CKK framöver kommer att sammanträda en gång per kvartal. Lokal katastrofkommitté På lokal nivå finns lokala katastrofkommittéer (LKK) vid akutsjukhusen i Gävle och Hudiksvall. Utifrån Länsplanen är dess huvuduppgift att arbeta lokalt med 10 katastrofberedskap. Detta innefattar bland annat att ansvara för att berörd personal får utbildning och övning inom det katastrofmedicinska området, att upprätta verksamhetsplan med budget samt att upprätta och fortlöpande uppdatera/revidera de lokala katastrofplanerna och tillse att planerna följer riktlinjerna för landstingets Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap. De lokala katastrofkommittéernas sammansättning utses av respektive sjukhus och godkänns/fastställs av den centrala katastrofkommittén. LKK sammanträder 4 gånger per år samt vid behov. Regional katastrofledning Utöver de centrala och lokala katastrofkommittérna finns det även en Regional Katastrofledning (RKL). Medan CKK och LKK har en samordnande och planerande uppgift är RKLs uppgift att operativt leda sjukvårdsinsatserna i händelse av störning eller kris av den art som påkallar dess aktiverande. I Socialstyrelsens riktlinjer för katastrofmedicinsk 11 beredskap (2013:22) benämns detta som särskild sjukvårdsledning. RKL är den regionala operativa katastroforganisationen vars säte och ledningscentral är 12 inrymd i Gävle sjukhus enligt dokumentation. I intervjusvar menas dock att ledningscentralen är belägen i Regionkontoret. Det framgår inte, varken i intervjusvar eller 8 Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap i Landstinget Gävleborg s. 9 9 Uppgifterna kring när CKK senast träffades går isär bland de intervjuade. Någon menar att senaste dokumenterade möte ägde rum , medan någon menar att möten även ägde rum under 2015/ Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap i Landstinget Gävleborg s SOSFS 2013:22, 6 kap Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap i Landstinget Gävleborg , s. 15 Sida 11 av 38

12 dokumentation, var den alternativa ledningsplatsen är. RKL aktiveras av Tjänsteman i Beredskap (TiB) i händelse av höjt beredskapsläge. I ett initialt skede är TiB chef för RKL och etablerar ledningsgrupp för att följa händelseutvecklingen. I gruppen ingår även Regional sjukvårdsledare, som tar vid chefsansvaret efter TiB, regional medicinsk ansvarig, 13 stabschef (eventuellt samma som sjukvårdsledaren) samt sekreterare och information. Utöver RKL finns även lokal katastrofledning (LKL) vid sjukhusen i Gävle och Hudiksvall. Detta är lokala enheter med operativt ansvar för arbetet på respektive sjukhus. Ledningscentralen för LKL i Hudiksvall är även det på sjukhuset och en alternativ ledningsplats är inte angiven Tjänsteman i Beredskap Enligt Socialstyrelsens riktlinjer för katastrofmedicinsk beredskap (2013:22) ska varje landsting ha en funktion - Tjänsteman i Beredskap - som ständigt är bemannad och som vid allvarlig händelse bland annat ska initiera och samordna det inledande arbetet för att 14 kunna svara upp mot händelsen. Sedan 2007 har Region Gävleborg har en funktion för Tjänsteman i Beredskap (TiB) som i dagsläget består av sju personer som på roterande schema innehar funktionen veckovis. Granskningen har inte tagit del av kraven på vem som kan tjänstgöra som TiB. Uppdraget 15 framgår övergripande i Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap i vilken det specificeras att TiB har beredskap dygnet runt och nås via SOS Alarm. Vid en misstänkt allvarlig händelse samt enligt fastställda rutiner larmas TiB av SOS Alarm via personsökare. TiB har inte tillgång till Rakel, vilket i intervjuer framhölls som problematiskt. Detta fanns dock tidigare, men enligt intervjusvar havererade detta på grund av bristande uppdateringar och utbildningar. Det har nu gjorts omtag för att införa Rakel för TiB. TiB har ett förstahandsansvar för att vidta nödvändiga åtgärder vid händelser som kan medföra störningar i regionens verksamhet. TiB skall fortlöpande informera organisationen samt vara en länk mellan myndigheter och organisationer. Det framgår inte i dokumentation hur lång inställningstid TiB har från mottaget larm till att arbetet ska inledas. Vid tjänstgöring har TiB tillgång till en surfplatta med "A-pärmen", vilket är en beredskapspärm. Denna uppges dock inte ha uppdaterats under de senaste åren men trots det förse ett visst stöd. 16 I enlighet med Socialstyrelsen föreskrifter gällande Tjänsteman i Beredskap har TiB mandat att fatta beslut om höjning av beredskap i regionen vid en allvarlig händelse (se bilaga 2 för beskrivning av regionens beredskapslägen). Vid behov kan TiB sammankalla Regional katastrofledning (RKL), vilken denne även initialt är chef över, samt ansvara för 17 att en ledningsgrupp etableras i syfte att följa händelseförloppet. I intervjusvar framhålls 13 Åtgärdskalender för Regional katastrofledning, 2009, kap SOSFS 2013:22, 6 kap Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap i Landstinget Gävleborg , s SOSFS 2013: 22, 6 kap, 1 17 Åtgärdskalender för regional katastrofledning - RKL - kap 3. Sida 12 av 38

13 det att det råder en otydlighet kring det mandat som TiB besitter i praktiken. Det uppgavs bl.a. att chefer har satt sig över TiB:s beslut att aktivera krisledningen med hänvisning till att situationen ska lösas "i linjearbetet, dock utan exempel. I granskningen har det inte framkommit huruvida det finns en utbildningsplan för TiBfunktionen. Utifrån intervjuer framgår det att samtliga inom funktionen har utbildats internt av en person inom gruppen som har lång erfarenhet av arbetet. Utöver detta har vissa inom funktionen genomgått den TiB-utbildning som MSB tillhandahåller och resterande personer i gruppen väntas genomföra den under Den nuvarande TiB-gruppen har inte genomfört några andra övningar, utan planen är att detta ska ske när samtliga i gruppen genomgått MSB:s TiB-utbildning Beredskapsenheten Region Gävleborg har en Beredskapsenhet vars uppdrag (utifrån intervjuer) är att på strategisk nivå arbeta med beredskapsrelaterade frågor på regionövergripande nivå, vilket inkluderar samtliga verksamheter. Beredskapsenheten är administrativt lokaliserad som en enhet under förvaltningen Lednings- och verksamhetsstöd (LOV). I LOV-förvaltningen sammanförs administration och andra tjänster i en förvaltning med syfte att regionövergripande erbjuda stödjande tjänster för arbetet med regionens kärnverksamhet. I förvaltningen innefattas bland andra HR-, Ekonomi-, Miljö-, IT- och Fastighetsavdelningarna. Arbetet på Beredskapsenheten leds av en beredskapschef, vilken tillika är säkerhetschef (ansvarsområdena delas 50/50). Utöver beredskapschef består enheten av två beredskapssamordnare. Samtliga i Beredskapsenheten är enligt intervjusvar, också med i TiB-gruppen och har genomgått eller ska genomgå utbildning för detta. Beskrivningen av Beredskapsenhetens arbete är enligt RSA följande: I det vardagliga arbetet på regionen så finns det idag en beredskapsavdelning som består av en beredskapschef och två beredskapssamordnare med ansvar i dels Gävle och dels Hudiksvall. Dessa har som uppgift att se över regionens krisberedskaps och se över att det finns utbildning, material, planering och kunskap i verksamheten för att kunna hantera extraordinära situationer. Det vardagliga arbetet utförs stora delar utav beredskapsavdelningen som består av två medarbetare och en chef. Särskilda sakfrågor 18 behandlas av berörda enheter... Utöver detta finns ett Direktiv avseende beredskap och katastrofplanering från Direktivet utgår från att varje enskild förvaltning skall utse en handläggare för beredskapsoch katastrof frågor vars uppgifter är att: Upprätta lokala planer och årligen revidera dessa, medverka i besvarande av enkäter och förfrågningar från olika aktörer, delta i planering och genomförande av utbildning och övning, delta efter kallelse i sammanträden och konferenser och 18 Risk- och Sårbarhetsanalys Region Gävleborg, s. 12. Sida 13 av 38

14 medverka i rekrytering till specialbefattningar för krigsplacering. Vid intervjuer framgår det att Beredskapsenhetens arbete i nuläget till stor del består i att gå igenom och uppdatera styrdokument och rutiner som inte längre är giltiga samt att stötta övrig verksamhet när en situation uppstår. I samband med detta uttrycks ett behov av utökade resurser såsom utökat administrativt stöd för uppdaterandet av styrdokument och rutiner. Fokus på omedelbar sikt är uppdateringen av regionens katastrofmedicinska plan Kriskommunikation 19 I Kriskommunikationsplan anges riktlinjer för hur regionens kommunikationen ska hanteras när den lokala eller regionala krisledningen är aktiverad. Kommunikationen hanteras då lokalt av informationsfunktionen samt presstjänsten och regionalt av kommunikationsfunktionen. Planen gäller för samtliga beredskapslägen (d.v.s stabsläge, förstärkningsläge eller katastrofläge). Vid övriga situationer - benämnda som normalläge - hanterar kommunikationsenheten och presstjänsten uppkomna händelser. Det finns ingen formaliserad beredskap för kommunikatörer (kommunikatör i beredskap). 20 Enligt Kriskommunikationsplanen ansvarar informationsfunktionen, på lokal nivå, för intern kommunikation och presstjänsten ansvarar för extern information till befolkning och massmedia. Detta sker i samråd mellan de två funktionerna. På regional nivå bemannas kommunikationsfunktionen av kommunikationsenheten på koncernstaben och enhetschef på informationsenheten och utgör ett stöd för övriga funktioner i katastrofledning. De kan även vid behov aktivera nödvändiga stödresurser. Kommunikationsfunktionen ansvarar för intern och extern kommunikationen samt att analysera, planera och genomföra nödvändiga insatser för att nå kommunikationsmålen. 21 Det är enligt Länsplanen CKK som ansvarar för att kriskommunikationsplanen (liksom annan dokumentation) hålls uppdaterad och reviderad Iakttagelser organisation Region Gävleborg har en organisation för att hantera beredskap och katastrofmedicinsk beredskap. På politisk nivå finns en Krisledningsnämnd. På tjänstemannanivå finns en Beredskapsenhet med regionalt samordningsansvar för beredskapsfrågorna. Det finns även centrala och lokala katastrofkommittéer, vars uppgifter är att planera, samordna, utbilda och samverka. Utöver detta finns RKL och LKL vars uppgifter är att ta ett operativt regionalt respektive lokalt ansvar för genomförandet av sjukvårdsinsatserna i händelse av en extraordinär händelse. Som första instans för alla bedömningar av beredskapshöjande åtgärder finns en funktion för Tjänsteman i Beredskap. Allt detta är gott och väl, och i enlighet med regleringar och rekommendationer på området. 19 Kriskommunikationsplan - Kommunikationsinsatser i regional och lokal katastrofledning, Kriskommunikationsplan - Kommunikationsinsatser i regional och lokal katastrofledning, 2012, s Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap i Landstinget Gävleborg, sid 10 Sida 14 av 38

15 I både styrande dokument och intervjuer framgår dock en otydlighet kring organisationens exakta utformning gällande tjänstemannaledningen. Organisationen beskriven i Länsplanen, avseende CKK och LKK, är även den som lyfts i intervjuer. Men i risk- och sårbarhetsanalysen (RSA) framgår en delvis annan organisation med RKK, HSK samt FIK. Oaktat att RSA:n är det dokument som har tillkommit senast, och därmed borde vara gällande, fortsätter organisationen att agera i enlighet med den gamla organisationsstrukturen. Det är således CKK som sammankallats till ett konstituerande möte, för att säkerställa dess funktion framöver. Att organisationen inte agerar i enlighet med organisationsskissen i RSA:n kan förklaras med bristande kännedom om dokumentet. Mer om detta i kommande avsnitt. Regionen har - i enlighet med lag (2006:544) - en nämnd för att fullgöra uppgifter under extraordinära händelser i fredstid. Krisledningsnämnden har en på pappret fungerande organisation men denna har inte sammankallats i rollen som KLN, varken i skarpt läge eller för övning under de senaste åren. Beredskapsenheten är underställd LOV-förvaltningen men arbetar regionövergripande, något som placerar dem, organisatoriskt sett, långt från delar av regionens verksamhet, exempelvis sjukhusen. För att driva beredskapsfrågorna på ett ändamålsenligt sätt kan det vara lämpligt att se över placeringen av Beredskapsenheten. Det får inte råda något tvivel om ledarskapet kring dessa frågorna inom tjänstemannaorganisationen. Att både Förvaltningschefen för LOV (där Beredskapsenheten ingår) och Beredskapschefen är med i RKK understryker vikten av tydlighet. Det kontinuerliga arbetet i CKK har, enligt den bild som framträtt i intervjuer, fungerat stötvis under de senaste åren. Detta har fått till följd att CKK inte kunnat fullgöra en av sina centrala uppgifter att godkänna och revidera planverk såsom Länsplanen för katastrofmedicinsk beredskap. Det innebär att en av de mest strategiska kontaktytorna för Beredskapsenheten inte helt ut funnits på plats och kan rimligen haft negativa effekter på beredskapsarbetet på lokal nivå (LKK), även om detta delvis faller utanför denna granskning. Att CKK nu sammankallats och att planeringen för 2018 kommit igång är i ljuset av detta både positivt, viktigt och nödvändigt. Deltagare i CKKs sammanträde december 2017 stämmer till stor del överens med de deltagare som framgår av Länsplanen, och det ska noteras att den variation som förekommer är en följd av omorganisering inom regionen. Beredskapsenhetens arbete är i nuläget fokuserat på att spåra upp och skaffa sig en helhetsbild över dokumentationen och stötta i uppdateringen så långt det faller på dess ansvar att göra så. Det som beskrivs som enhetens enskilt viktigaste uppgift på kort sikt är att stötta i framtagandet av en ny katastrofmedicinsk plan. I intervjusvar framgår att Beredskapsenheten upplever att de inte har tillräckligt med resurser. På grund av de senare årens kombinationer av omorganisation (vilket gjort att viss dokumentation fortfarande avspeglar den gamla organisationen), rotationer på tjänstemannasidan (flera byten av beredskapschefer och därefter ett glapp innan nuvarande tillträdde), samt det faktum att mycket av den dokumentation vi granskat inte längre gäller, har Beredskapsenhetens arbete Sida 15 av 38

16 kommit att bli mer av kortsiktig brandsläckning och mindre av det systematiska och strategiska beredskapsarbete som är dess tänkta uppgift. I enlighet med lag (2013:22) finns det i regionen en funktion för tjänsteman i beredskap som ständigt är bemannad och som vid allvarlig händelse eller vid risk för sådan händelse. Funktionen fungerar, och det har vidtagits åtgärder för både breddning av gruppen och utbildning av densamma. Vid granskningen framkom dock viss osäkerhet kring TiBs mandat att besluta om höjt beredskapsläge, vilket kan signalera en tröghet, eller omognad i organisationen gällande denna funktion. Vid intervjuer framträder en relativt entydig bild av att de olika aktörerna inom organisationen kan hantera de kriser som kan uppstå inom respektive verksamhetsområde. Dock framgår det att det systematiska beredskapsarbetet inte fungerar ändamålsenligt då uppdaterad dokumentation saknas, och då olika delar av organisationen fortfarande inte är i ett kontinuerligt fungerande modus. Eller som en av de intervjuade uttryckte det: "De olika aktörerna uppfattas klara en katastrof men de kommer inte kunna få någon ledning" Bedömning Kontrollmål i begränsad utsträckning uppfyllt. Motivering: Det finns i flera avseenden en ändamålsenlig organisation på plats. Dess funktion är dock inte övertygande i praktiken, då flera viktiga aktörer är i någon form av uppstartsfas eller omtag, vilket gör att det saknas kraft i organisationen i händelse av en kris. Det finns dessutom en organisationsstruktur beskriven i RSA:n som inte tycks ha fått eftersträvat genomslag i den reella organisationen. Utöver detta bör Beredskapsenhetens uppgifter förtydligas för att facilitera att rätt resurser tillsätts. Att organisationen vaknat upp och påbörjat ett omställningsarbete för att re-aktivera de delar av organisationen som inte fungerat kontinuerligt är positivt och viktigt. 2.2 Dokumentation Kontrollmål: Regionen har ändamålsenlig dokumentation som krisberedskapsplan och plan för katastrofmedicinsk beredskap. Anledningen till att granska dokumentation är att rutiner, policys, riktlinjer, reglementen, larmlistor osv. utgör själva ryggraden i en organisations funktion. Liksom i fallet med organisation handlar det om spårbarhet av styrande beslut för att ansvarsutkrävande ska kunna ske. Organisationer består av människor som börjar och slutar sina uppdrag, som blir föräldralediga och sjukskrivna, och som i sin tjänst eller funktion ska representera organisationens vilja i sin dagliga yrkesutövning. Av denna anledning blir rättvisande dokumentation fundamental gällande ändamålsenlighet, särskilt i offentliga organisationer. Rättvisande dokumentation ger även organisatorisk robusthet i händelse av förändringar på tjänstemannasidan. Om korrekt och uppdaterad dokumentation finns på plats, behöver ett byte av en tjänsteman på en nyckelposition inte betyda ett avbrott i funktionalitet hos Sida 16 av 38

17 organisationen. Av denna anledning är det också ytterligt viktigt att omorganisationer snabbt korrekt återspeglas i reglerande dokumentation, och att dokumentationen därvidlag är giltig, uppdaterad och rättvisande Risk- och sårbarhetsanalys Region Gävleborg har upprättat en Risk- och sårbarhetsanalys (RSA) Analysen beskriver regionens ansvarsområden och organisation samt ger en översiktlig presentation av hot och risker för regionen. Risk- och sårbarhetsanalysen är baserad på inventering och identifiering av risker och sårbarheter inom regionen, och kommer att beskrivas närmare i avsnitt 2.3. Risk- och sårbarhetsanalys, då den utgör ett enskilt kontrollmål för denna granskning Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap Av Hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) framgår att landsting ska planera sin hälso- och 22 sjukvård så att en katastrofmedicinsk beredskap upprätthålls. Enligt SOSFS 2013:22 ska varje landsting ta fram en katastrofmedicinsk beredskapsplan, vilken ska ta sin 23 utgångspunkt i landstingets risk- och sårbarhetsanalys. Det centrala styrande dokumentet för Region Gävleborgs krisberedskap med avseende på medicinsk beredskap i händelse av kris eller störning är således dess Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap (fastställd , giltig till november 2015). I enlighet med Socialstyrelsens föreskrift beskriver planen larmrutiner, samordningsansvarige samt 24 samverkansaktörer vid en allvarlig händelse eller risk för allvarlig händelse. Länsplanen beskriver regionens ansvar och uppgifter, och reglerar bland annat ansvarsfördelning och organisation för kris och katastrofmedicinsk beredskapsplanering samt ledning vid allvarliga extraordinära händelser. Länsplanen utgör ett underlag för upprättande av särskilda regionala planer och lokala katastrofplaner vid sjukhus och hälsocentraler. Planen innehåller även regionens mål för katastrofmedicinsk beredskap. I SOSFS 2013:22 belyses att en regions katastrofmedicinska plan ska revideras fortlöpande 25 samt att planen är tillgänglig och känd av berörd personal. Som tidigare nämnt var Region Gävleborgs katastrofmedicinska plan giltig fram till november Vid genomförda intervjuer framgår det att en ny plan är under framtagande av beredskapsenheten. Det uppges vara ett prioriterat arbete och ambitionen var att planen skulle vara färdig till december Arbetet har dock blivit försenat och förväntas färdigställas under Reglemente och plan för krisledningsnämnd Region Gävleborg har i enlighet med LEH (2006:544, 2 kap 2 ) en krisledningsnämnd. Region Gävleborgs reglemente och plan för krisledningsnämnd vid extraordinär 22 Hälso- och sjukvårdslag (2017:30), 7 kap. 2, tredje stycket. 23 SOSFS 2013:22, 5 kap SOSFS 2013:22, 5 kap SOSFS 2013:22, 5 kap. 4 Sida 17 av 38

18 händelse (beslutat , giltigt t.o.m ) reglerar bland annat krisledningsnämndens aktiverande, mandat, verksamhet samt upphävande av verksamhet, utbildning och rapportering till regionfullmäktige. Reglementet berör även den regionala tjänstemannaledningens sammansättning och funktion. Varje sjukhus har i sin tur en egen katastrofmedicinsk beredskapsplanering där den lokala planeringen inklusive åtgärdskalender återfinns Åtgärdskalendern för Regional katastrofledning Åtgärdskalendern för Regional katastrofledning (RKL), giltig från september 2009, anger vad de olika beredskapsnivåerna innebär för regional katastrofledning i Region Gävleborg samt ansvarsfördelning och åtgärder i regionens tre beredskapslägen; stabsläge, förstärkningsläge och katastrofläge. Dokumentet anger ledningsplats för RKL, vad som sker vid beredskapshöjning från normalläge, ansvar för olika nyckelpersoner såsom TiB, Medicinskt ansvarig (MA), Stabschef, sekreterare, Sjukvårdsledare (SJVL) med flera. Till Åtgärdskalendern finns larmlistor för Regional katastrofledning, Gävle sjukhus, Hudiksvall sjukhus (se även 2.2.5). I länsplanen beskrivs Plan för regional katastrofledning som avser att fastställa 26 katastrofledningens uppgift, dess ansvar och befogenheter. Ett dokument med detta namn har dock inte hittats vid genomgång av regionens styrdokument, men beskrivning av innehållet som framgår i länsplanen överensstämmer med dokumentet Åtgärdskalender. Vid intervjuer efterfrågades Planen för regional katastrofledning, men svaret var att någon sådan plan troligen inte finns Kriskommunikationsplan för Region Gävleborg Kriskommunikationsplan för Region Gävleborg (Fastställd , giltig t.o.m ) anger hur regionens kriskommunikation ska ske när den lokala eller regionala krisledningen är aktiverad (se även avsnitt 2.1.5). Planen beskriver bland annat ansvar och roller, mål, kommunikationsstrategi, målgrupper, arbetsinsatser, dokumentation, kriskommunikation till medarbetare och befolkning, anhörigupplysning, samordning med samverkande myndigheter, Viktigt meddelande till allmänheten (VMA) med mera. Ansvarig för fastställande av kriskommunikationsplanen är beredskapschefen och kommunikationsdirektören ansvarar för förvaltning och underhåll av planen. De larmlistor vi för granskningen tagit del av gällande RKL och Gävle är upprättade före Listan för Gävle är inte längre giltig, listan för RKL är "giltig tillsvidare" men inte reviderad sedan I larmlistan för Hudiksvall framgår inget datum. 26 Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap i Landstinget Gävleborg , s MSB ger rekommendationer kring kriskommunikation i sin skrift Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar (2017). Sida 18 av 38

19 2.2.6 Iakttagelser dokumentation Vid genomförd granskning av Region Gävleborgs styrande dokument för krisberedskap noteras att samtliga övergripande dokument, med undantag för Risk- och sårbarhetsanalysen, är utdaterade. Detta riskerar att skapa en osäkerhet kring vilka dokument, och därmed rutiner, befogenheter m.m. som gäller. Därtill framkommer att RSA:n, trots att den i nuläget utgör det enda giltiga dokumentet, inte återspeglar den organisatoriska verkligheten som beskrivs i intervjuer. Utöver risk- och sårbarhetsanalysen (se även 2.3) är det inga dokument som har reviderats sedan regionbildningen och dokumenten avser därmed Landstinget Gävleborg. Detta riskerar att skapa en otydlighet inom organisationen och indikerar vidare att regionens arbete med att uppdatera och revidera dokument är eftersatt. Detsamma uppges gälla för TiBs beredskapspärm och gäller även de larmlistor granskningen tagit del av gällande RKL och Gävle sjukhus. Avseende Hudiksvalls sjukhus framgår inget slutdatum. Bristande dokumentation innebär att kunskapen kring beredskapsrutiner och organisatoriska funktioner riskerar att bli personberoende och därigenom sårbart vid sjukskrivningar eller avslutade anställningar m.m. Detta bekräftas även vid intervjuer där det framgår att det finns en osäkerhet kring hur beredskapsorganisationen på en övergripande nivå är organiserad. Region Gävleborgs nuvarande katastrofmedicinska plan var giltig till 2015 och bygger därmed på en risk- och sårbarhetsanalys som är äldre än den nuvarande, som antogs Det får anses allvarligt att ett så pass centralt styrande dokument för en samhällskritisk funktion inte uppdaterats i samband med förändringen av risk- och sårbarhetsanalysen. Arbetet med uppdateringen är dock påbörjat, men projektet riskerar att hamna i ofas då 28 risk- och sårbarhetsanalysen ska uppdateras igen redan under hösten I Länsplanen beskrivs vidare en Plan för regional katastrofledning som avser att fastställa 29 katastrofledningens uppgift, dess ansvar och befogenheter. Ett dokument med detta namn har inte hittats vid genomgång av regionens styrdokument men den beskrivning av innehållet som framgår i Länsplanen överensstämmer med Åtgärdskalendern. Vid intervjuer efterfrågades Planen för regional katastrofledning, svaret var att någon sådan plan troligen inte finns. Det finns således dokument som benämns på olika sätt i dokumentationen. Detta försvårar ytterligare en sammanhållen och systematisk överblick av beredskaps- och katastrofarbetet inom regionen. Ytterligare ett exempel på detta är hänvisningen till Samverkansdokumentet ( för att förtydliga kommunikationsvägar vid 30 kriser ) i RSA:n, ett dokument som vi i denna granskning inte kunnat spåra. Vid intervju uppger Beredskapsenheten att en stor del av deras arbete består av att uppdatera styrdokument och rutiner med fokus på att upprätta en ny regional 28 Enligt MSBFS 2015:4, 4 ska en ny risk- och sårbarhetsanalys vara på plats senast 31 oktober efter ordinarie val till landstingsfullmäktige, vilket nästa gång sker i september Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap i Landstinget Gävleborg , s Risk- och Sårbarhetsanalys Region Gävleborg 2015, s. 7. Se för övrigt avsnitt 2.5 denna rapport. Sida 19 av 38

20 katastrofmedicinsk plan. Det framgår att arbetet kontinuerligt försenas då det dyker upp situationer i övrig verksamhet som behöver enhetens stöd. Det är många planer som ska revideras eller skrivas om och vid intervjuer uppges det vara svårt att nå fram till några färdiga resultat. Detta innebär att arbetet med beredskapsarbetet tenderar att bli ryckigt och kortsiktigt, istället för strategiskt och långsiktigt. En av de intervjuade uttryckte det så här: Sen är vi egentligen inne och kladdar i alla planer på samma gång för att få ihop det, samtidigt som vi arbetar med katastrofmedicinska planen" Bedömning Kontrollmål ej uppfyllt. Motivering: Region Gävleborg har en dokumentationsflora som sammantaget täcker in beredskapsarbetet på övergripande nivå, tillsammans med rutiner och larmlistor. Utöver risk- och sårbarhetsanalysen (se 2.3) har dock majoriteten av alla granskade dokument antingen ett passerat giltighetsdatum (där sådant angetts), eller är så pass gamla att den som söker vägledning från dem kan ifrågasätta om han/hon har den senaste versionen i sin hand. I vissa dokument hänvisas dessutom till annan dokumentation som inte finns, eller som har en annan benämning. Vidare benämns Region Gävleborg genomgående som Landstinget Gävleborg i dokumenten, vilket bidrar till otydlighet kring dokumentens giltighet oavsett vad som står i dem Risk- och sårbarhetsanalys Kontrollmål : Regionen genomför risk- och sårbarhetsanalys i enlighet med MSB riktlinjer Region Gävleborgs Risk- och sårbarhetsanalys (RSA) beskriver, i enlighet med MSB 32 föreskrift om RSA, regionens ansvarsområden och organisation samt en översiktlig presentation av hot och risker för regionen. Risk- och sårbarhetsanalysen är baserad på inventering och identifiering av risker och sårbarheter inom regionen. Utpekade riskområden beskrivs kortfattat och tydligt. I arbetet har riskinventeringar genomförts 33 utifrån ROSA-metoden. De identifierade riskerna har sedan legat till grund för framtagandet av riskmatriser som poängterar de allvarligaste situationerna för regionens verksamhet, och innehåller vidare ett antal identifierade scenarier kring möjliga krissituationer. 31 Intervju MSBFS 2015:4, MSBs föreskrifter och allmänna råd om landstings risk- och sårbarhetsanalyser. 33 I korthet innebär ROSA-modellen att man initialt i låter en grupp (riskhanteringsgruppen) identifiera ett antal hot som de anser viktigast för kommunen/regionen. Utifrån dessa definieras i kortform ett antal scenarier. Respektive verksamhet (förvaltningar och bolag) får därefter under handledning utveckla scenarierna. En djupanalys av scenarierna görs gemensamt i riskhanteringsgruppen där även nödvändiga åtgärder definieras. Källa: ROSA, en metod för risk- och sårbarhetsanalyser. Länsstyrelsen i Kronobergs län. Sida 20 av 38

21 Riskområden som har identifierats av regionen är el-, värme- och vattenförsörjning, teleoch IT-kommunikationer, händelser med farliga ämnen samt pandemi och samhällsviktiga 34 transporter. Samtliga områden beskrivs därefter utifrån situation, riskvärdering, typfallscenario samt dess konsekvenser och förmågebedömningar. I detta ingår således ingen analys gällande antagonistiska hot. Då regionen är ansvarig för samhällskritisk verksamhet, som är specificerad i risk- och sårbarhetsanalysen, borde risken för ett antagonistiskt hot utredas och analyseras. I Risk- och sårbarhetsanalysen har kritiska beroenden till externa verksamheter och aktörer identifierats för att säkerställa en fungerande drift. Dessa beroenden är avgörande för regionens samhällsviktiga verksamhet, då ett bortfall eller störning omgående skulle innebära funktionsnedsättningar. De externa verksamheterna och aktörerna täcker hela regionens arbetsområde; från energi, transport och avfallshantering till myndigheter och kommuner. Varken i risk- och sårbarhetsanalysen eller i andra regionala dokument framgår hur regionen arbetar med dessa kritiska beroenden. 35 En risk- och sårbarhetsanalys ska enligt lagstiftning tas fram för varje mandatperiod. Region Gävleborgs RSA är daterad till I dokumentet framgår dock varken datum för antagande eller giltighetstid. I den senaste risk- och sårbarhetsanalysen framkommer att den till stor del baseras på Länsstyrelsen Gävleborgs regional RSA från 2015 samt Landstinget Gävleborgs RSA från I dokumentet specificeras att det på årsbasis ska genomföras en uppföljning av risk- och 36 sårbarhetsanalysen för att granska att de utpekade områdena åtgärdas, vilket även 37 framgår i MSB:s föreskrift. I intervjusvar framkommer att arbetet med regionens RSA är eftersatt, vilket skapat frågetecken kring ansvarsfördelning och arbetsprocessen att ta fram denna. Det är ovisst hur mycket länets förvaltningar och bolag varit involverade i framtagandet av risk- och sårbarhetsanalysen. Så vitt denna granskning kan utröna har det inte genomförts någon uppföljning av risk- och sårbarhetsanalysen från Iakttagelser Risk- och sårbarhetsanalys Regionens risk- och sårbarhetsanalys utgår ifrån MSB:s riktlinjer för en RSA, vilket är positivt. I och med att arbetet med dokumentet är eftersatt samt att den inte är implementerad eller känd i verksamheten har dokumentet dock förlorat sin styrka. Av dokumentet framgår vidare inte när det antogs, eller dess giltighetstid. RSA:n är vidare i stor utsträckning baserad på Länsstyrelsen Gävleborgs RSA. Detta parat med osäkerheten kring hur mycket regionen förvaltningar och bolag varit involverade i dess framtagande, gör att RSA:n, trots att det är ett av regionens få giltiga dokument på krisberedskapsområdet, 34 Risk- och sårbarhetsanalys 2015, s Enligt MSBFS 2015:4, 4 ska en ny risk- och sårbarhetsanalys vara på plats senast 31 oktober efter ordinarie val till landstingsfullmäktige, vilket nästa gång sker i september Risk- och Sårbarhetsanalys Region Gävleborg 2015, s MSBFS 2015:4 föreskrifter och allmänna råd om landstings risk- och sårbarhetsanalyser, 5. Sida 21 av 38

22 ändock framstår som relativt svagt. I intervjuer framkommer vidare att kännedomen kring dokumentets innehåll är svagt. Detta blir särskilt tydligt i diskrepansen mellan organisationsstrukturen beskriven i RSA:n och den beskrivning som framkommer i intervjuer. RSA:n innehåller inga risker kopplade till antagonistiska hot, vilket borde vara rimligt. I Risk- och sårbarhetsanalysen har kritiska beroenden till externa verksamheter och aktörer identifierats för att säkerställa en fungerande drift. Dessa beroenden är avgörande för regionens samhällsviktiga verksamhet, då ett bortfall eller störning omgående skulle innebära funktionsnedsättningar. Varken i risk- och sårbarhetsanalysen eller i andra regionala dokument framgår hur regionen arbetar med dessa kritiska beroenden. I ljuset av detta blir det därför en viktig och grannlaga uppgift att snarast förnya RSA:n efter valet i september Detta kommer då att ha påverkan på den katastrofmedicinska planen som är under revidering, och organisationen behöver därvidlag ta detta i beaktande. För att säkerställa kännedom och uppslutning kring innehållet i RSA:n skulle organisationen kunna använda processen med att uppdatera dokumentet som ett tillfälle för att involvera organisationens alla egna beredskapsaktörer (i bred mening). Detta skulle kunna skapa tydlighet, legitimitet och överlåtelse till beredskapsfrågorna på bred front. Det skulle även gynna samverkan inom organisationen Bedömning Kontrollmål i begränsad utsträckning uppfyllt. Motivering: Region Gävleborg har en giltig risk- och sårbarhetsanalys som följer MSBs föreskrifter på området. Det finns dock indikationer som tyder på att dokumentet förlorat i styrka. Dokumentet ska enligt MSBs föreskrifter uppdateras under hösten Övning och utbildning Kontrollmål: Regionen arbetar systematiskt med krisberedskap genom utbildningsoch övningsinsatser. Enligt lag ska regionen ansvara för att förtroendevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de skall kunna lösa sina uppgifter vid 38 extraordinära händelser i fredstid. Region Gävleborg har till viss del återgett regionens utbildning- och övningsverksamhet i Länsplanen för katastrofmedicinsk beredskap och i Risk- och sårbarhetsanalysen. Av denna granskning framgår att det i dagsläget inte finns någon ytterligare sammanhållen 38 Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, 2 kap. 8. Sida 22 av 38

23 utbildningsplan som syftar till att specificera utbildningar och övningar (både avseende innehåll och när i tiden de ska genomföras) som ska bistå förtroendevalda och medarbetare. 39 I Länsplanen för katastrofmedicinsk beredskap framgår att ansvaret för övning och utbildning för medarbetare inom den katastrofmedicinska beredskapen är delat. På regionövergripande nivå är det Beredskapschefen som ska ta fram en utbildningsplan, 40 vilken ska antas och implementeras av den Centrala Kriskommittén (CKK). CKK har sedan det övergripande ansvaret för att planera, samordna och genomföra utbildningarna och övningarna. Den Lokala Katrastrofkommittén (LKK) ansvarar för identifikation och sammanställning av utbildnings- och övningsbehovet på lokal nivå. Det är verksamhetschefens ansvar att se till så att de egna medarbetarna har tillgång till de 41 utbildningar som behövs. I Risk- och sårbarhetsanalysen från 2015 nämns det att det under det gångna året (2014) inte genomförts några större utbildningar/övningar för katastrofledningarna. Med detta som bakgrund var avsikten enligt samma dokument att ge detta prioritet under den 42 kommande mandatperioden. Det kan dock inte styrkas, varken genom annan dokumentation eller intervjuer, att regionen har genomfört övningar eller utbildningar i enlighet med denna ambition. Regionen ansvarar för att förtroendevalda i Krisledningsnämnden och övrig personal får den utbildning och övning som behövs för att de skall kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser i fredstid. Detta specificeras vidare i Krisledningsnämndens reglemente som slår fast att nämndens förmåga att kunna lösa sina uppgifter vid en extraordinär händelse ska upprätthållas genom fortlöpande information, utbildning och 43 övning. Det framgår således inte hur ofta Krisledningsnämnden bör öva, utan endast att detta ska ske kontinuerligt. Under intervjuer framfördes att ambitionen är att nämnden genomför minst en övning per mandatperiod, men någon sådan har inte genomförts under den innevarande mandatperioden, vilken nu går mot sitt slut. Som beskrivet i avsnittet 2.1. Organisation är TiB-gruppen relativt ny. Samtliga som ingår i funktionen har enligt intervjusvar utbildats i sina arbetsuppgifter och rutiner. Därtill har några genomgått MSB:s utbildning för Tjänstemän i Beredskap och de resterande planeras genomföra kursen i närtid. Det har dock inte genomförts några övningar för funktionen som sådan, utan detta planeras att genomföras när samtliga genomgått MSB:s utbildning. I socialstyrelsens föreskrifter (SOSFS 2013:22 5 kap. 7 ), framgår det, utöver vad som står i lag (2006:644) att regelbunden träning och övning ska utföras så att personalen kan upprätthålla och utveckla den katastrofmedicinska beredskapen. 39 Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap i Landstinget Gävleborg , ss Att Beredskapsenheten har ett utbildningsansvar framgår även av RSA:n, Risk- och sårbarhetsanalysen, 2015, s Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap, s Risk- och sårbarhetsanalysen, 2015, s Reglemente och plan för krisledningsnämnden vid extraordinär händelse, s. 3 Sida 23 av 38

24 Vi har inte heller tagit del av någon skriftlig uppföljning av den övergripande övnings- och utbildningsverksamheten (dvs av de facto genomförda utbildningar), och därav inte fått en dokumenterad översikt av utbildningar och övningar som senaste åren skett inom ramen för krisberedskapen. En allmän uppfattning som adresserats i intervjuer är svårigheterna att genomföra övningar när planer för dessa antingen är föråldrade eller inte existerar. I och med att arbetet att uppdatera planer och annan relevant dokumentation har påbörjats förväntas dock fler övningar att genomföras i framtiden Iakttagelser övning och utbildning Utöver de utbildningsinsatser som nämns i Länsplanen för katastrofmedicinsk beredskap finns ingen ytterligare sammanhållen utbildningsplan för beredskapsfunktionerna inom regionen. Kartläggningen av utbildningsbehovet vilar, i enlighet med Länsplanen, på CKK, LKK och Beredskapsenheten i samverkan. Som nämnts i tidigare avsnitt har CKK inte fungerat optimalt under de senaste åren, även om ett omtag gjorts under Det finns således skäl att anta att utbildningsbehovet både lokalt och centralt inte är kartlagt eller uppdaterat och därmed eftersatt. Det finns därmed i nuläget ingen systematik med vilken utbildningsbehovet kartläggs och genomförs. I intervjusvar bekräftas att Krisledningsnämnden inte genomfört någon övning varken under denna eller under tidigare mandatperiod. Det finns överlag en önskan hos KLN att hantera krisledning ute i tjänstemannaorganisationen, vilket är förståeligt och effektivt (beroende på krisens art). Vid en större störning eller kris behöver dock KLN vara övad och beredd att axla de långtgående befogenheter som reglementet ger KLN i händelse av kris. Möjligheten till att upprätthålla och särskilt utveckla den katastrofmedicinska beredskapen i enlighet med socialstyrelsens föreskrifter (2013:22) minskas vidare då ingen övning genomförts där TiB-gruppen och Beredskapsenheten deltagit Bedömning: Kontrollmål ej uppfyllt Motivering: Det finns inte någon systematisk utbildningsplan för beredskapsfunktionerna inom regionen. Det har inte heller genomförts någon systematisk eller regelbunden utbildningsinsats eller övningsverksamhet för regionens beredskapsaktörer under innevarande mandatperiod. Sida 24 av 38

25 2.5 Samverkan Kontrollmål: Regionen arbetar ändamålsenligt med samverkan utifrån ett krisberedskapsperspektiv. 44 För att uppfylla ansvarsprincipen kan inte endast den egna verksamheten tillgodoses. För detta krävs samverkan och samordning i olika former. I Socialstyrelsens föreskrifter framgår det att landstingen (och regioner) vid en allvarlig händelse ska ha förmåga att 45 samverka med andra aktörer på lokal, regional och nationell nivå samt planera för denna. I Region Gävleborgs Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap nämns att myndigheter som lyder under olika lagstiftningar har ett gemensamt ansvar för att samverkan kommer 46 till stånd för att gemensamt lösa olika uppgifter i hanterandet av allvarliga händelser. I Risk- och sårbarhetsanalysen nämns att regionen deltar samt leder en rad olika 47 samarbetsprojekt med övriga aktörer inom länet. Vidare specificeras ett antal myndigheter och organisationer som regionen har kritiska beroende till, bl.a. till Länsstyrelsen, Trafikverket, kommuner och räddningstjänst samt Sveriges Radio. Även i Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap belyses samverkansaktörer samt en 48 övergripande beskrivning av respektive ansvarsområde. I RSA refereras det till ett samverkansdokument (2014) som ska förtydliga kommunikationsvägar till externa samverkansaktörer vid kriser. Denna granskning har försökt spåra detta dokument utan framgång. I Länsplanen framgår hur regionen avser att arbeta med samverkansfrågor. Vidare framgår att regionen ingår i nätverket Regionala krishanteringsrådet; en beredskapsgrupp för samverkande aktörer i länet. Det Regionala krishanteringsrådet avser att samla länets aktörer för att genom förebyggande åtgärder och samverkan förhindra att olyckor och/eller extraordinära händelser inträffar samt begränsa konsekvenserna när dessa sker. Arbetet i rådet grundar sig på erfarenhetsåterföring samt gemensamma utbildningar och övningar. I dokumentet anges att rådet består av en styrgrupp och en beredningsgrupp som Länsstyrelsen är sammankallande för. Regionen representeras av regiondirektören i 49 styrgruppen och i beredningsgruppen sitter regionens beredskapschef. I intervjuer bekräftas att beredskapsenheten närvarat i beredningsgruppen. Det är dock oklart när 50 gruppens senaste sammanträde ägde rum. Därtill framgår att beredskapssamordnare verksamma i länet har ett särskilt forum, det så kallade Beredskapssamordnarnätverket. I forumet ingår länets kommuners och regionens 44 Ansvarsprincipen innebär att den som har ansvar för en verksamhet i normala situationer också har motsvarande ansvar vid en störning i samhället. MSB, Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar, 2017, s SOSFS 2013:22 kap 4. 1 samt 5 kap Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap , s Risk- och Sårbarhetsanalys Region Gävleborg 2015, s.7 48 Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap , ss Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap , ss En fullständig förteckning på deltagare som ingår i Regionala krishanteringsrådet enligt Länsplanen för katastrofmedicinsk beredskap framgår i bilaga 3. Sida 25 av 38

26 beredskapssamordnare samt Länsstyrelsen, som även i detta fall är sammankallande. Med den personliga kontakten beredskapssamordnarna emellan, erhållen genom nätverket, skapas bättre förutsättningar för samverkan i regionen. Beredskapssamordnarnätverket är en plattform för kunskapsöverföring och erfarenhetsutbyte. I intervjusvar nämns att beredskapssamordnarna sammanträder några gånger per år. Det framgår i Länsplanen för katastrofmedicinsk beredskap att Beredskapschefen är den ytterst ansvariga för samverkan med andra myndigheter och organisationer på lokal, regional och nationell nivå. I intervjusvar bekräftas att beredskapsenheten ansvarar och sköter kontakten med myndigheter så som MSB och Länsstyrelsen. I intervjusvar lyfts att regionen sällan initierar samverkan med aktörer, utan att det ofta sker på Länsstyrelsens initiativ Iakttagelser samverkan Det är viktigt för regionen att samverka, inte minst på grund av de beroenden som regionen själv har identifierat gentemot flera andra aktörer inom beredskapsområdet. Regionen har i Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap identifierat andra samverkanspartners och en plan för samverkan med externa aktörer i enlighet med socialstyrelsens föreskrifter. Planen är dock inte aktuell och baseras på en riskanalys som inte längre gäller, utan ersatts av en ny. Detta medför att viktiga samverkanspartners kan ha bytts ut eller förändrats. I regionens RSA specificeras ett antal myndigheter och organisationer som regionen har kritiska beroende till, men dokumentet förtydligar inte hur samverkan ska ske. Regionen lyfter i Länsplanen fram det gemensamma ansvaret att samverka för att kunna klara av en allvarlig händelse men detta kräver god planering och underhåll genom löpande kontakt med andra aktörer för att undvika att samverkan försämras efterhand som organisationer förändras, eller då nyckelpersoner avslutar sin anställning. Regionen deltar således i löpande kontakt (och samverkan) med andra aktörer men av intervjuer framgår det att de själva sällan aktivt driver samverkansinitiativ. Regionen har inte heller deltagit (eller inte deltagit fullt ut) i länsövergripande övningar initierade av andra aktörer (se avsnitt 2.4). Det är viktigt att regionen inte endast samverkar på en direkt begäran från andra aktörer, utan att man som aktiv part i beredskapsekosystemet i länet aktivt driver på och arbetar aktivt för samverkan genom att ta en mer aktiv roll. MSB har tagit fram dokumentet Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar. Detta för att ge vägledning till aktörer för att underlätta aktörsgemensam inriktning och samordning. Sida 26 av 38

27 2.5.2 Bedömning Kontrollmål i begränsad utsträckning uppfyllt. Regionen har genom Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap upprättat en plan för samverkan. Planen är dock inte längre giltig. Regionen deltar i samverkan inom forum så som det Regionala krishanteringsrådet, och i samverkansinitiativ som initieras av andra aktörer inom länet, exempelvis Länsstyrelsen. Regionen tar sällan egna samverkansinitiativ utanför sin egen organisation. 2.6 Robusthet i sjukhusets försörjningssystem Kontrollmål: Det vidtas åtgärder för att säkerställa sjukhusens drift i olika försörjningssystem för att stärka robusthet, framförallt inom vattenförsörjning. Sjukhus robusthet är en viktig byggsten i det katastrofmedicinska beredskapsarbetet, som åläggs landsting och regioner. I Socialstyrelsens föreskrift (2013:22) påpekas betydelsen att uppföljning och utvärdering av bl.a. säkerheten i driften av el, vatten, värme, tele och 51 datakommunikation och andra viktiga system sker kontinuerligt. I Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap framgår det att driftsäkerheten i försörjningssystem i Landstinget Gävleborgs sjukhus bör följa Krisberedskapsmyndighetens (numera MSBs) rekommendationer som redovisas i skriften Det robusta sjukhuset från Vidare framgår det att samtliga sjukhus och hälsocentraler ska inneha upprättade handlingsplaner och rutiner för hanterandet av händelser inom tekniska 52 försörjningssystem, såsom avbrott i el, värme, vatten, tele och IT. I regionens Risk- och sårbarhetsanalys genomfördes en riskbedömning av de två akutsjukhusens redundans för värme, vatten och el. Gällande sjukhusens värmeförsörjning bedöms redundansen vara god vid Hudiksvalls Sjukhus som har reservvärmeaggregat. Redundansen för värmeförsörjning vid Gävle sjukhus ansågs däremot inte vara redundant. Vatten Sjukhusens vattenförsörjning garanteras genom grundvattentäkter för reservvatten. Däremot är det enbart Gävle sjukhus som håller fullgod dricksvattenkvalité. I RSA framgår att regionen hade planer på att bygga ett eget vattenreningsverk, vilket däremot inte har 53 fullföljts. Granskningen har tagit del av Region Gävleborgs rapport gällande hanteringen av en vattenläcka , vilket resulterade i stor påverkan på vattenförsörjningen vid Gävle sjukhus. I rapporten beskrivs händelseförloppet, regionens agerande och förbättringsområden med tillhörande åtgärder, samt ansvarig för dessa. Tillsammans med 51 SOSFS 2013:22 kap Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap i Landstinget Gävleborg , s Risk- och sårbarhetsanalys Region Gävleborg 2015, s. 18 Sida 27 av 38

28 Gästrike Vatten och Hemvärnet åtgärdades incidenten genom att fyra cisterner placerades ut på sjukhusområdet och över hundra dunkar användes för att försörja sjukhusets avdelningar med vatten. I intervjusvar framgår att regionens hantering bedöms vara bristande, men att under omständigheterna ska situationen ska ha lösts tillfredsställande. Hanteringen av vattenläckan utgick inte från en på förhand fastställd plan. Istället pekas samverkansaktörer samt anställdas engagemang ut som bidragande faktorer till att hanteringen ändock ansågs vara tillfredsställande. Rapporten landar i att nio områden kräver förbättring. I intervjusvar framkommer att regionen inte åtgärdat samtliga områden sedan händelsen i september 2016, men att några är under uppbyggnad. Som exempel nämndes inrättandet av en regional driftledning (RDL) bestående av representanter från verksamheterna Fastighet, IT och Logistik och Service. Tanken är att dessa tillsammans ska kunna ingå i en gemensam stab under den regionala katastrofledningen (RKL) och parallellt med de lokala katastrofledningarna för att lösa problematik som den omnämnda vattenläckan. I och med att Gävle sjukhus endast har en vattenledning är sjukhuset utsatt ifall en liknande händelse sker igen. El I framtiden kommer elberoendet ökat, vilket ställer krav på akutsjukhusens reservkraftstäckning. MSB förordar att alla akutsjukhus därför bör få egen reservkraft 54 motsvarande helst 100 procent eller mer för att klara ett avbrott i elförsörjningen. Utifrån analysen redovisad i RSA anses robustheten gällande el vara god vid sjukhusen, då det finns reservaggregat vid båda sjukhusen. Till dessa lagras det ständigt bränsle för att klara en veckas drifttid. MSB rekommenderar att reservanordningarna bör dimensioneras för självständig drift under minst en vecka, i den omfattning som krävs för att driva full 55 sjukvårdsproduktion. I intervjusvar bekräftas att generatorerna på sjukhusen testas månadsvis. Därtill har sjukhusen avbrottsfri kraft genom så kallade UPS ( uninterruptible power supply ) till den viktigaste medicinska utrustningen. I RSA påpekas att provkörning 56 av UPS:er är bristfällig, då det bedöms att medföra risker för patientsäkerheten. Krigssjukhus Gävle sjukhus är ett så kallat krigssjukhus, vilket innebär att delar av akutmottagningen är byggda för att kunna fungera även under väpnat angrepp. Under 2013 lämnade regionen - dåvarande landstinget - in en begäran om uppsägning i förtid av krigssjukhuset, som hade en ursprunglig löptid till år Regionen hänvisade till ombyggnationer av sjukhuset som skulle komma att påverka möjligheterna till att använda sjukhuset som krigssjukhus 57 vid behov. Detta avslogs från MSB, vilket innebär att avtalet fortlöper fram till För att garantera att akutmottagningen kan användas under höjd beredskap och väpnat angrepp, ska krigssjukhuset enligt lag vara i dugligt skick. Detta ska säkerställas genom att avdelningen testkörs kontinuerligt. I intervjuer framkommer att krigssjukhuset inte har 54 MSB Det robusta sjukhuset, 2008, s MSB Det robusta sjukhuset, 2008, s Risk- och sårbarhetsanalys, s MSB, diarienr Sida 28 av 38

29 testkörts på flera år, då det senaste försöket resulterade i en så kallad strömspik som i sin tur förstörde medicinsk utrustning. Övrigt I intervjuer lyfts att sjukhusen brister i kontinuitetshantering. Framförallt framhävdes återkommande telefoniproblem och telefonavbrott, vilket tvingar personal att använda beredskapstelefoner. Vi pratar med MSB om det robusta sjukhuset och vi är långt därifrån, kan man säga Iakttagelser robusthet i sjukhusets försörjningssystem Regionen saknar en plan för att säkerställa sjukhusens robusthet gällande vattenförsörjning. Att incidenten med vattenförsörjningen kunde hanteras, trots avsaknad av plan för detta, får anses vara en kombination av tur och god improvisationsförmåga. Elförsörjningen vid sjukhusen bedöms i RSA:n vara god och i enlighet med MSBs rekommendationer. Elförsörjningen för krigssjukhuset har dock inte testats på flera år bl.a. på grund av bedömd skaderisk på omkringliggande utrustning. Intervjusvar pekar på bristande kontinuitetshantering och återkommande telefoniproblem Bedömning Kontrollmål i begränsad utsträckning uppfyllt. Motivering: Region Gävleborg har reservkraft som ska säkerställa sjukhusets drift under en veckas tid. I intervjuer framgår att Region Gävleborg arbetar med att åtgärda de förbättringsområden utpekade i och med vattenläckan i Brynäs. Däremot har ingen dokumentation om detta framgått i granskningen. Regionen saknar även en plan för att säkerställa sjukhusens robusthet. Därtill har inte krigssjukhuset inte testkörts på flera år, vilket innebär att regionen inte kan garantera dess duglighet. Även provkörning av UPS:er påpekas vara bristfällig. Sida 29 av 38

30 3. Bedömningar 3.1 Bedömningar mot kontrollmål Kontrollmål Kontrollmål 1 Har regionen en ändamålsenlig organisation för kris- och katastrofledning/beredskap? Kontrollmål 2 Genomför regionen risk- och sårbarhetsanalyser i enlighet med MSB:s riktlinjer? Kontrollmål 3 Har regionen en ändamålsenlig dokumentation som krisberedskapsplan och plan för katastrofmedicinsk beredskap? Kommentar I begränsad utsträckning uppfyllt Motivering: Det finns i flera avseenden en ändamålsenlig organisation på plats. Dess funktion är dock inte övertygande i praktiken, då flera viktiga aktörer är i någon form av uppstartsfas eller omtag, vilket gör att det saknas kraft i organisationen i händelse av en kris. Det finns dessutom en organisationsstruktur beskriven i RSA:n som inte tycks ha fått eftersträvat genomslag i den reella organisationen. Utöver detta bör Beredskapsenhetens uppgifter förtydligas för att facilitera att rätt resurser tillsätts. Att organisationen vaknat upp och påbörjat ett omställningsarbete för att re-aktivera de delar av organisationen som inte fungerat kontinuerligt är positivt och viktigt. I begränsad utsträckning uppfyllt Motivering: Region Gävleborg har en giltig risk- och sårbarhetsanalys som följer MSBs föreskrifter på området. Det finns dock indikationer som tyder på att dokumentet förlorat i styrka. Dokumentet ska enligt MSBs föreskrifter uppdateras under hösten Ej uppfyllt Motivering: Region Gävleborg har en dokumentationsflora som sammantaget täcker in beredskapsarbetet på övergripande nivå, tillsammans med rutiner och larmlistor. Utöver risk- och sårbarhetsanalysen (se 2.3) har dock majoriteten av alla granskade dokument antingen ett passerat giltighetsdatum (där sådant angetts), eller är så pass gamla att den som söker vägledning från dem kan ifrågasätta om han/hon har den Sida 30 av 38

31 senaste versionen i sin hand. I vissa dokument hänvisas dessutom till annan dokumentation som inte finns, eller som har en annan benämning. Vidare benämns Region Gävleborg genomgående som Landstinget Gävleborg i dokumenten, vilket bidrar till otydlighet kring dokumentens giltighet oavsett vad som står i dem. Kontrollmål 4 Arbetar regionen systematiskt med krisberedskap genom utbildnings- och övnings insatser? Kontrollmål 5 Arbetar regionen ändamålsenligt med samverkan utifrån ett krisberedskapsperspektiv? Ej uppfyllt Motivering: Det finns inte någon systematisk utbildningsplan för beredskapsfunktionerna inom regionen. Det har inte heller genomförts några regelbundna utbildningar eller övningsverksamhet för regionens övergripande beredskapsfunktioner under innevarande mandatperiod. I begränsad utsträckning uppfyllt Motivering: Regionen har genom Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap upprättat en plan för samverkan. Planen är dock inte längre giltig. Regionen deltar i samverkan inom forum så som det Regionala krishanteringsrådet, och i samverkansinitiativ som initieras av andra aktörer inom länet, exempelvis Länsstyrelsen. Regionen tar sällan egna samverkansinitiativ utanför sin egen organisation. Kontrollmål 6 Vidtas åtgärder för att säkerställa sjukhusens drift i olika försörjningssystem för att stärka robusthet, framförallt inom vattenförsörjning? I begränsad utsträckning uppfyllt Motivering: Region Gävleborg har reservkraft som ska säkerställa sjukhusets drift under en veckas tid. I intervjuer framgår att Region Gävleborg arbetar med att åtgärda de förbättringsområden utpekade i och med vattenläckan i Brynäs. Däremot har ingen dokumentation om detta framgått i granskningen. Regionen saknar även en plan för att säkerställa sjukhusens robusthet. Därtill har inte krigssjukhuset inte testkörts på flera år, vilket innebär att regionen inte kan Sida 31 av 38

32 garantera dess duglighet. Även provkörning av UPS:er påpekas vara bristfällig. 3.2 Revisionell bedömning Revisionsfrågan för denna granskning är: Arbetar regionstyrelsen vid Region Gävleborg med kris- och katastrofberedskap i enlighet med lagstiftning och myndigheters riktlinjer? Svaret på revisionsfrågan är i begränsad utsträckning, då flertalet av kontrollmålen endast uppnås delvis eller inte alls ( ej ). Det är tydligt att beredskapsarbetet i Region Gävleborg lider av brister, även om det samtidigt är tydligt att ambitionen är att få igång fungerande beredskapsgrupper, samverkansytor, utbildnings- och övningsinsatser med mera. Mest alarmerande är den bristande dokumentationen, avseende dokuments giltighet och tydlighet. 3.3 Rekommendationer Utifrån våra iakttagelser bör nämnas att många åtgärder redan identifierats och eventuellt påbörjats av regionen avseende de utvecklingsområden som uppmärksammats i granskningen. Beaktat detta rekommenderar vi Gävleborg Regionstyrelse att uppmärksamma följande i kommande arbete: För att skapa en större acceptans för beredskapsfrågorna samt bygga strategisk samverkan och legitimitet skulle framtagandet av den nya risk- och sårbarhetsanalysen kunna organiseras som en lärprocess där de mest strategiska beredskapsdelarna av organisationen processar fram denna tillsammans. Detta skapar delaktighet och en gemensam förståelse för beredskapsuppdraget. Uppdatera styrande dokument, då dessa - utöver regionens risk- och sårbarhetsanalys - har passerat giltighetstid (då detta anges) alternativt att det i dokumentet framgår tvivel på giltighet. Utarbeta en plan för att säkerställa sjukhusens robusthet. Formalisera, systematisera och dokumentera regionens övnings- och utbildningsverksamhet på övergripande nivå och efter önskvärd ambitionsnivå (exempelvis upprätta övergripande övnings- och utbildningsplan). Övnings- och utbildningsverksamheten bör anpassas till organisationens nuvarande krishanteringsförmåga samt framtida målsättningar avseende förmågan med hänsyn till naturlig personalomsättning. Det vill säga att nuvarande krishanteringsförmåga bör konstateras för att därefter enligt plan stegras till fastställd önskvärd ambitionsnivå. Genomförda aktiviteter bör med kontinuitet ändamålsenligt dokumenteras, utvärderas och utvecklas. Sida 32 av 38

33 Säkerställ att beredskapsenhetens organisatoriska placering är ändamålsenlig. Organisatorisk placering är inte alltid avgörande för ett uppdrags resultat, däremot kan placeringen sända ett budskap om funktionen och placeringen kan även tjäna till att bekläda ledaren med legitimitet. En iakttagelse i granskningen är att beredskapsenheten kan tjäna på att vara placerad på en högre strategisk nivå i organisationen - förslagsvis som en enhet på stabsnivå, där beredskapschefen har samma befattning som övriga förvaltningschefer. Beredskapsfrågorna fordrar ett systematiskt arbete i alla förvaltningar, där den koordinerande och stipulerande funktionen, som andra förvaltningar har att implementera, bäst fungerar om det inte är någon nivåskillnad mellan Beredskapschefen och övriga förvaltningschefer. Därtill rekommenderas att beredskapsenhetens arbetsuppgifter förtydligas. Sida 33 av 38

34 Bilagor Bilaga 1 Granskad dokumentation Länsplan för katastrofmedicinsk beredskap Giltig till nov Risk och väsentlighetsanalys (RSA) giltig från 2015 (inget slutdatum) Kriskommunikationsplan giltig till Reglemente för krisledningsnämnden Giltig till Åtgärdskalender för regional katastrofledning -RKL- giltig från september 2009 (inget slutdatum) Larmlista regional katastrofledning senast reviderad (giltig tillsvidare) Larmlista Gävle sjukhus giltig till Larmlista Hudiksvalls sjukhus senast reviderad Gävle sjukhus - skyddad akutenhet, 2014 Gävle sjukhus, avsiktsförklaring gällande uppsägning av avtal med civilförsvarsstyrelsen i förtid, 2013 Katastrofplan Bollnäs sjukhus (inget datum) Katastrofplan Hudiksvalls sjukhus giltig till 2012 Katastrofplan Gävle sjukhus giltig till 2013 Kemiska olyckor och katastrofer, länsplan giltig till 2012 Länsplan för olyckor och katastrofer med joniserande strålning giltig till 2013 Plan för den psykologisk-/psykiatriska katastrofberedskapen (psykosocialt omhändertagande) vid Gävle Sjukhus inget giltighetsdatum,men utskriven 2011 Plan för den psykologisk-/psykiatriska katastrofberedskapen (psykosocialt omhändertagande) vid Hudiksvalls Sjukhus giltig från 2011 Direktiv avseende beredskap och katastrofplanering från 1993 Sida 34 av 38

35 Bilaga 2 Regionens beredskapsnivåer (Beskrivna i Åtgärdskalender för regional katastrofledning - RKL , ss. 1-2.) Beredskapshöjning från normalläge Landstinget Gävleborg innehar i normalläget alltid en tjänsteman i beredskap (TiB). TiB är den som fattar beslut om höjning av beredskapen i landstinget. Då varje händelse som föranleder beredskapshöjning är unik i sitt slag måste TiB vid varje enskilt fall använda sitt omdöme vid det initiala handlandet. TiB har landstingsdirektörens mandat att initialt utöva sjukvårdsledning tills dess RKL kommit på plats och kan börja verka. TiB larmas av SOS Alarm via personsökare vid allvarlig händelse, exempelvis vid: större olyckor med fler än sju (7) skadade eller vid fler skadade vid mindre samtidiga olyckor hot eller händelser som skulle kunna utvecklas till en allvarlig händelse Smittskyddsinstitutet/Socialstyrelsen eller annan myndighet vill komma i kontakt med landstingets TiB för att varna eller informera (ex. vid allvarlig smitta) händelser som kan får stort massmedialt intresse allvarliga funktionsstörningar eller händelser som kan påverka hälso- och sjukvården i Landstinget när någon av ledningscentralerna i Gävle eller Hudiksvall inkallas dvs. vid annat läge än normalläge (stabs-, förstärknings- eller katastrofläge) händelse då annat landsting ber att få komma i kontakt eller begär bistånd från Landstinget Gävleborg händelse då samverkande organisationer eller myndigheter har behov av samverkan. Antalet skadade är inte enbart avgörande för val av beredskapsläge. Andra bedömningsgrunder kan t.ex. vara händelsen i sig, ledningsbehovet, resursbehovet, geografiska läget för händelsen, tidsfaktorn mm. Val av beredskapsnivå som ska intas skall bland annat grunda sig på: Dialog med sjukvårdsledare på larmat sjukhus och förväntad belastning på landstingets tillgängliga resurser med hänsyn till tidpunkt på dygnet och årstid Händelsens art och behov av samverkan med andra aktörer Förväntat informationsbehov till massmedia och allmänhet. För planerade händelser, exempelvis större evenemang, föreslår beredskapschefen om beredskapsläge i varje enskilt fall. Stabsläge Tillgänglig kapacitet i landstinget är eller kan förväntas bli otillräcklig. Stabsläge innebär att TiB etablerar RKL genom en ledningsgrupp för att följa händelseutvecklingen. Intas exempelvis vid: allvarlig händelse då resurser vid ett sjukhus inte är tillräckliga olycka med behov av samordnat psykologiskt och socialt stöd Sida 35 av 38

36 händelsen som kan förväntas ge stort massmedialt intresse då annat landsting begär bistånd vid allvarlig händelse hot om stor olycka eller katastrof. Förstärkningsläge Tillgänglig kapacitet i landstinget kommer utan tvivel att bli otillräcklig för det akuta omhändertagandet, men det förväntas räcka med begränsad resursförstärkning. Förstärkningsläge innebär att RKL etablerar en stab till stöd för SJVL och MA. Intas exempelvis vid: allvarlig händelse som kräver förstärkt ledningskapacitet stor olycka olycka med stort behov av psykologiskt och socialt stöd allvarlig smitta. Katastrofläge Till kapacitet kommer långt att överskridas. Stor och snabb resursförstärkning krävs. Katastrofläge innebär att RKL etablerar en stab till stöd för SJVL och MA. Krisledningsnämnd aktiveras. Intas exempelvis vid: Stor olycka eller katastrof med stort antal drabbade och skadade Allvarlig händelse med utdraget förlopp och ett stort utfall av drabbade över tiden. Beredskapslägen på regional nivå. Källa: Regional katastrofmedicinsk beredskapsplan, Stockholm läns landsting Sida 36 av 38