Översyn av tillståndshavarnas och samhällets förmåga att skydda kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämnen mot antagonistiska hot

Transkript

1 Vårt datum: Vår referens: SSM Översyn av tillståndshavarnas och samhällets förmåga att skydda kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämnen mot antagonistiska hot

2 Innehåll Sammanfattning... 4 Nuläge - brister... 4 Förslag... 5 Till regeringen... 5 Ny strategi för skydd... 6 Krav på tillståndshavarna... 6 Polisens förmåga... 7 Förmåga att respondera vid angrepp mot kärnkraftverk... 8 Skydd av transporter av kärnämne... 8 Effekten av föreslagna åtgärder... 8 Avvikande mening Uppdraget Direktiven Avgränsningar Utredningsarbetets uppläggning Planering av uppdraget Samverkan med andra myndigheter Samverkan med tillståndshavare Övriga frågor som har utretts Genomförda aktiviteter Hotanalys och översyn av dimensionerande hotbild Konsekvensanalys Gapanalys Analys och förslag till åtgärder Förankring och remiss Fysiskt skydd bakgrundsbeskrivning Syftet med skydd mot antagonistiska hot (fysiskt skydd) Utvecklingen av fysiskt skydd Tillståndsvillkor, SKI:s föreskrifter SSM:s föreskrifter Dimensionerande hotbeskrivning Internationella åtaganden Konventionen om fysiskt skydd av kärnämne Tillägg till konventionen om fysiskt skydd Reviderade internationella rekommendationer Lagstiftning, skydd mot antagonistiska hot Kärntekniklagen (1984:3) och förordningen SSMFS 2008: SSMFS 2008: Strålskyddslagen (1988:220) och förordningen Säkerhetsskyddslagen (1996:627) Skyddslagen (2010:305) Brottsbalken Befintliga ansvars- och samverkansstrukturer Tillståndshavarna Strålsäkerhetsmyndigheten Polisen Polisens uppdrag Polisens organisation... 25

3 Ansvarsförhållanden och styrning Säkerhetspolisen Affärsverket svenska kraftnät Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Kustbevakningen Försvarsmakten Nationell samverkan Skydd av kärntekniska anläggningar och transporter Samverkansrådet mot terrorism Handlingsplan Ledning och styrning vid en antagonistisk händelse Kommunikation Förmåga att skydda mot antagonistiska hot Konsekvensanalys Hotanalys och dimensionerande hotbeskrivning Hotanalys Dimensionerande hotbeskrivning Säkerställt skydd vid förändrad hotbild Att hantera antagonistiska hot på lång sikt Att hantera antagonistiska hot på kort sikt Tillståndshavarnas förmåga Underlag för bedömning av förmågan Bedömning Polismyndigheterna Förmågan att ingripa mot antagonistiska händelser Andra myndigheter Kustbevakningen Försvarsmakten Informationssäkerhet Generella aspekter på informationssäkerhetsarbete Kärntekniska anläggningar Erfarenheter - nuläge Transport av kärnämne Transport av kärnämne Snabb respons och heltäckande åtgärder Skyddsvärda transporter Kommunikation och positionering Säkerhetsprövning Särskilt om sjötransporter Gapanalys Prestandajämförelse med andra europeiska länder Befintliga anläggningar Samordning mellan berörda myndigheter Dimensionerande hotbeskrivning (DHB) Responsförmåga Flygrestriktioner Värdering av den svenska skyddsförmågan, IAEA IPPAS Uppdatering av dimensionerande hotbeskrivning Analys av angrepp mot ett kärnkraftverk Utvärdering av intrångsövning Syfte Avgränsningar Förutsättningar Genomförande

4 Slutsats Behov av en tydlig strategi för skydd mot antagonistiska händelser Nuläge Ny tydligare strategi Beskrivning av djupförsvarsprincipen Tillämpning på antagonistiska händelser Alternativ strategi Konsekvenser av strategin Slutsats Förslag till åtgärder Myndighetssamverkan Samverkan för skyddet av kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämne Ny tydligare strategi för skydd mot antagonistiska händelser Samverkan inom kärnenergiberedskapen Restriktionsområden vid kärnkraftverken Konventioner och lagar Tillägg till konventionen om fysiskt skydd Kärntekniklagen Brottsbalken Säkerhetsskyddsförordningen Skyddslagen Krav på tillståndshavarna Kärnkraftverken Bevakningspersonalens/skyddsvakternas förmåga Övriga kärntekniska anläggningar Myndigheternas förmåga Polisen Strålsäkerhetsmyndigheten Kustbevakningen Försvarsmakten Förmåga att omedelbart respondera Övrigt Informationssäkerhet Skydd av transporter av kärnämne Förslag till författningsförändringar Förslag till Lag om ändring i Brottsbalken Förslag till Lag om ändring i skyddslagen (2010:305) Förslag till Förordning om ändring i säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) Bilagor

5 Sammanfattning Nuläge - brister Sedan nuvarande myndighetsföreskrifter om fysiskt skydd av kärntekniska anläggningar trädde i kraft den 1 januari 2007 har omfattande åtgärder vidtagits vid samtliga kärntekniska anläggningar, i synnerhet vid kärnkraftverken, i syfte att förstärka skyddet. Resultatet har blivit ett förstärkt grundskydd avseende detektion och verifiering av intrång, tillträdesskydd i form av förstärkta barriärer, tillträdes- och säkerhetskontroll av personer, gods och fordon samt förstärkt punktskydd av vissa funktioner i anläggningarna. Den dimensionerande hotbeskrivningen, som anger förutsättningarna för skyddet av anläggningarna, beskriver vad de kärntekniska anläggningarna, främst kärnkraftverken, ska vara skyddade mot. Skyddet förutsätts kunna hantera ett våldsamt antagonistiskt angrepp i syfte att orsaka radioaktivt utsläpp som följd. Det samlade skyddet bygger på att anläggningens samlade skyddsåtgärder upptäcker och fördröjer en angripare till dess att polisen kan ingripa och undanröja hotet. Det kan dock noteras att sedan den senaste dimensionerande hotbeskrivningen och de nuvarande föreskrifterna om fysiskt skydd av kärntekniska anläggningar beslutades har polisens förmåga att ingripa inte förändrats eftersom den dimensionerande hotbeskrivningen endast riktar sig mot anläggningsinnehavarna och inte utgör planeringsunderlag för polisens responsförmåga. För att skyddet som helhet ska fungera måste tillståndshavarnas och polisens åtgärder vara samordnade så att inte ett gap uppstår som ger en antagonist möjlighet att lyckas med sitt uppsåt att t.ex. sabotera en anläggning. I dagsläget saknas denna samordning, med följd att tillståndshavarna inte vet när de kan räkna med att polis finns på plats för att ingripa vilket i sin tur innebär att de inte heller vet vad de ska dimensionera sina fördröjande skyddsåtgärder mot. Översynen har visat att polismyndigheternas förmåga att ingripa vid antagonistiska hot behöver förbättras vad gäller utbildning, övning och utrustning. Dessutom konstateras att responstiderna för polisens insatsstyrkor behöver kortas ned. Översynen har vidare identifierat ett behov av att vid kärnkraftverken omedelbart kunna ingripa mot våldsamma antagonister i avvaktan på extern respons från polisinsatsstyrkor. Dessutom saknas tydliga kriterier för vad skyddet mot antagonistiska angrepp i form av sabotage ska uppnå. Kravet i kärntekniklagstiftningen är att förebygga en radiologisk olycka. Strålsäkerhetsmyndigheten ställer i sina föreskrifter (SSMFS 2008:1) om säkerhet i kärntekniska anläggningar krav på att radiologiska olyckor ska förebyggas genom att det vid varje anläggning ska finnas ett anpassat djupförsvar med ett antal fysiska barriärer. Detta krav tillämpas sedan länge för att förebygga att störningar och haverier i kärnkraftreaktorer leder till spridning av radioaktiva ämnen till omgivningen 4

6 (reaktorsäkerhet). Motsvarande tillämpning saknas när det gäller skyddet mot antagonistiska händelser. Även denna otydlighet har bidragit till att det samlade befintliga skyddet mot sabotage är otillräckligt. För att säkerställa ett tillräckligt skydd vid en förhöjd hotbild krävs att såväl tillståndshavarna som berörda polismyndigheter får denna information. I dagsläget saknas på myndighetsnivå en process för att fatta beslut om en förhöjd hotbild mot kärnteknisk verksamhet och att kommunicera en sådan till verksamhetsutövarna. Varken Polisens kriminalunderrättelsetjänst eller Säkerhetspolisen bedriver någon systematisk omvärldsbevakning avseende hot mot kärntekniksektorn och de har inte heller något uppdrag att kontinuerligt eller återkommande kommunicera lägesbilder avseende hot mot kärntekniksektorn. Översynen har, förutom ovan identifierade brister i myndighetssamverkan och samordning av skyddet samt otydlighet om vad skyddet förväntas uppnå, även uppmärksammat behov av förändringar i den lagstiftning som reglerar olika aspekter av skyddet mot antagonistiska hot och händelser. Slutligen uppmärksammas behovet av att förstärka informationssäkerheten vid kärnteknisk verksamhet. Förslag Till regeringen För att säkerställa ett samordnat och effektivare skydd av kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämne mot antagonistiska händelser lämnas följande förslag till regeringen 1. Att uppdra åt Strålsäkerhetsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Affärsverket Svenska kraftnät och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att bilda ett gemensamt samverkansråd med syftet att gemensamt verka för ett samordnat och effektivare skydd mot antagonistiska hot av kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämne, inklusive ett uppdrag till Rikspolisstyrelsen och Säkerhetspolisen att årligen uppdatera och besluta om en hotanalys för skyddet av kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämne. ett uppdrag till Strålsäkerhetsmyndigheten att, i samråd med berörda myndigheter, årligen besluta om en dimensionerande hotbeskrivning (DHB) samt ha ett samordnings- och återrapporteringsansvar för samverkansrådet. 5

7 2. Att snarast ratificera tillägget till konventionen om fysiskt skydd, Konventionen om fysiskt skydd av kärnämnen och kärntekniska anläggningar. 3. Att i Strålsäkerhetsmyndighetens instruktion ge myndigheten i uppdrag att vara nationell kontaktpunkt och svara för tillämpningen av konventionen om fysiskt skydd av kärnämne samt tillägget till denna. 4. Att ta initiativ till att i kärntekniklagen eller i kommande lagstiftning som blir resultatet av den pågående lagöversynen införa en tydlig definition av begreppet fysiskt skydd. 5. Att ta initiativ till att i brottsbalken införa skärpta straffsanktioner avseende intrång på kärnteknisk anläggning. 6. Att ta initiativ till att i skyddslagen (2010:305) införa förändringar som innebär att omfattningen av de kärntekniska anläggningar som utgör skyddsobjekt utökas samt att fartyg som utför transporter av särskilt skyddsvärt kärnämne kan förklaras som skyddsobjekt. 7. Att i säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) införa förändringar som innebär att ansvaret för tillsyn och registerkontroll överförs från Svenska kraftnät och Länsstyrelsen till Strålsäkerhetsmyndigheten samt utökar omfattningen av verksamheter som är föremål för registerkontroll. 8. Att en ändamålsenlig transportförmåga, med för polisen anpassade helikoptrar och skyddade insatsfordon, säkerställs för insatser mot antagonistiska hot mot kärnteknisk verksamhet. 9. Att initiera en utredning som syftar till att säkerställa en förmåga vid kärnkraftverken att omedelbart kunna ingripa mot ett våldsamt antagonistiskt angrepp. Ny strategi för skydd För att skapa förutsättningar för ett samordnat skydd med tydliga kriterier för vad det ska uppnå avser Strålsäkerhetsmyndigheten i samverkan med Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Affärsverket svenska kraftnät och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, i dialog med berörda tillståndshavare, utveckla och införa en strategi för skydd mot antagonistiska händelser med tillämpning av djupförsvarsprincipen. Krav på tillståndshavarna För att ytterligare stärka förmågan hos kärnkraftverken att förebygga, detektera och fördröja antagonistiska angrepp avser Strålsäkerhetsmyndigheten att genom föreskriftskrav 6

8 Skapa förutsättningar för en tidigare upptäckt av förberedelser för och genomförande av ett antagonistiskt angrepp genom att skyddsobjekten utvidgas att omfatta områden utanför befintliga områdesskydd. Etablera kontrollpunkter för fordon på behörigt avstånd från anläggningarna. Förstärka skyddet mot sabotage baserat på den strategi för skydd som nu arbetas fram och de förutsättningar, i form av konstruktion och utformning, som gäller för respektive reaktor. Vidare avser Strålsäkerhetsmyndigheten att föreskriva om åtgärder för att förstärka förmågan för skyddsvakterna vid de tre kärnkraftverken. För att skapa bättre förutsättningar för skyddsvakterna att tidigt upptäcka och där så är möjligt ingripa mot antagonister behöver de ges dels förbättrad kompetens och utbildning i taktiskt uppträdande. Vidare behöver delar av skyddsvaktsstyrkan tillgång till ändamålsenlig utrustning inkl. tjänstepistol för nödvärn samt personlig skyddsutrustning. De behöver också ha tydliga rutiner för att skapa lägesbilder och samverkan med polis vid antagonistiska angrepp. Vidare behöver användning av skyddshundar för bevakningsändamål övervägas. Ovanstående bedöms kunna åstadkommas inom ramen för befintlig lagstiftning. Motsvarande förstärkningar av förmågan hos bevakningspersonalen vid övriga kärntekniska anläggningar behöver också genomföras. Dock bedöms inte denna bevakningspersonal ha behov av tjänstepistol för att genomföra sina uppgifter. Slutligen avser Strålsäkerhetsmyndigheten att tydliggöra kraven på informationssäkerheten vid kärnteknisk verksamhet genom att utveckla befintliga föreskriftskrav och allmänna råd. Polisens förmåga För att säkerställa att polisen ges en förbättrad och ändamålsenlig förmåga att ingripa mot antagonistiska angrepp i enlighet med den dimensionerande hotbeskrivningen gör Rikspolisstyrelsen följande bedömning av hur polisens respons bör utformas Den första responsen ska bygga på förmågan hos lokal polis och inte på polisiära permanent förlagda skyddsstyrkor. Lokal polis behöver ges förbättrad kompetens och utbildning i taktiskt uppträdande och tillgång till ändamålsenlig utrustning. Befintliga larmplaner ska ses över. Rikspolisstyrelsen ska genom föreskrifter säkerställa att polisens insatspersonal har en enhetlig och tillräcklig förmåga att ingripa. En förbättrad och ändamålsenlig transportförmåga med helikoptrar för berörda polisenheter behöver säkerställas. 7

9 Det behöver säkerställas att insatspersonal har tillgång till skyddade insatsfordon. Förmåga att respondera vid angrepp mot kärnkraftverk För att ha möjlighet att säkerställa att våldsamma antagonistiska händelser inte leder till allvarligare konsekvenser än vad som förutsätts för de olika djupförsvarsnivåerna, krävs förmåga vid kärnkraftverken att omedelbart kunna ingripa mot våldsamma antagonister i avvaktan på extern respons från polisinsatsstyrkor. De identifierade alternativen är antingen en permanent förlagd skyddsstyrka bemannad av polispersonal eller att anläggningsinnehavaren själv svarar för en skyddsstyrka, eventuellt under ledning av polisbefäl. Utöver dessa alternativ har utredningen även identifierat Försvarsmakten som en möjlig resurs för uppgiften. Det har dock inte varit möjligt att inom ramen för uppdraget komma fram till en förordad lösning. Regeringen föreslås därför initiera en utredning som syftar till att säkerställa en förmåga vid kärnkraftverken att, i avvaktan på en extern respons från polisinsatsstyrkor, omedelbart kunna ingripa mot ett våldsamt antagonistiskt angrepp. Det bör i detta sammanhang noteras att Rikspolisstyrelsen reserverar sig mot bedömningen att Försvarsmakten kan ha en större roll i skyddet mot antagonistiska händelser och därför anser att Försvarsmakten inte kan komma ifråga för denna uppgift. Rikspolisstyrelsen anser vidare att en permanent förlagd polisiär skyddsstyrka inte är ett rimligt alternativ, utan att anläggningsägaren bör svara för en skyddsstyrka som i händelse av angrepp samverkar med polisiära enheter. Rikspolisstyrelsen anser inte att frågan behöver utredas ytterligare utan fokus bör ligga på att förhindra och fördröja ett angrepp. Skydd av transporter av kärnämne När det gäller skyddet av transporter av kärnämne identifieras behov av samverkansövningar mellan myndigheter, tillståndshavare och transportörer. Vidare behöver Rikspolisstyrelsen föreskriva om nationella krav på polismyndigheternas utbildning, övning och ingripande. Dessutom behöver Strålsäkerhetsmyndigheten snarast ta fram föreskrifter för skydd av transporter av kärnämne och i dessa säkerställa användning av kommunikationssystemet Rakel i samband med transporter. Effekten av föreslagna åtgärder Den sammantagna effekten av de föreslagna åtgärderna rörande tillståndshavarnas förmåga att förebygga, detektera och fördröja antagonistiska angrepp samt polisens förmåga att ingripa mot sådana angrepp är svår att bedöma eftersom det i dagsläget inte med säkerhet går att förutse effekten av åtgärderna. Genom bildandet av ett samverkansråd skapas dock förutsättningar för ett samordnat och effektivare skydd. Vidare kommer strategin med till- 8

10 lämpning av djupförsvarsprincipen för det samlade skyddet tydliggöra vad som ska uppnås med dels de åtgärder som vidtas av tillståndshavarna för att förebygga, detektera och fördröja ett angrepp samt för att upprätthålla säkerhetsfunktioner och konsekvenslindrande system, dels polisens åtgärder för att ingripa mot antagonistiska händelser. Slutligen behöver det utredas vidare hur en förmåga vid kärnkraftverken att omedelbart kunna ingripa mot våldsamma antagonister ska säkerställas. Avvikande mening Rikspolisstyrelsen ställer sig i huvudsak bakom de föreslagna åtgärderna, kapitel sju, i rapporten. Däremot avvisas bestämt skrivningen om stationerade skyddsstyrkor, polisiära som militära. Rikspolisstyrelsen kan inte se något behov i dagsläget att ytterligare utreda förmågan om omedelbart ingripa mot ett våldsamt antagonistiskt angrepp utan anser arbetet med att fördröja ett angrepp och säkra själva anläggningen har högre prioritet. Rikspolisstyrelsen reserverar sig vidare mot bedömningen att Försvarsmakten kan ha en större roll i skyddet mot antagonistiska händelser och komma ifråga för de uppgifter som redovisas i avsnitt 6.2.4, 6.3, och med hänsyn till den uppgift Försvarsmakten har i Sverige. 1. Uppdraget 1.1. Direktiven Regeringen uppdrog åt Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM) att i samråd med Rikspolisstyrelsen, Affärsverket svenska kraftnät och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap genomföra en översyn av tillståndshavarnas och samhällets förmåga att skydda kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämnen mot antagonistiska hot, M2010/3091/Mk. Av regeringens beslut framgår att I uppdraget ingår att identifiera eventuella brister och lämna förslag till åtgärder för att hantera dessa. Översynen ska vidare innefatta en redogörelse för befintliga ansvars- och samverkansstrukturer på området. Den ska även avse hur aktörerna säkerställer beredskapen vid förändringar i hotbilden. I uppdraget ingår att överväga om det finns behov av förändringar i gällande regelverk. Om myndigheterna finner ett sådant behov ska författningsförslag lämnas. I arbetet ska information och erfarenheter från berörda aktörer på området inhämtas och beaktas. I uppdraget ingår även att lämna finansieringsförslag om de föreslagna åtgärderna inte ryms inom befintliga anslagsramar. En delredovisning ska göras till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 31 januari Uppdraget i sin helhet ska redovisas senast den 31 december

11 1.2. Avgränsningar Översynen har avgränsats till antagonistiska hot och hanterar därför inte olyckor, naturfenomen eller oavsiktligt mänskligt felhandlande. Vidare begränsas arbetet till skyddet av kärntekniska anläggningar, såväl kärnkraftverken som andra anläggningar, och transporter av kärnämnen. Annan verksamhet med strålning och transporter av andra radioaktiva ämnen omfattas således inte. Översynen omfattar vidare inte räddningstjänst som följd av en antagonistisk händelse utan har avgränsats till åtgärder för att förebygga, upptäcka, fördröja, ingripa och stoppa sådana händelser Utredningsarbetets uppläggning Planering av uppdraget Uppdraget har genomförts med stöd av en projektplan som SSM tagit fram. Planen beskriver förutom SSM:s egen planering även de aktiviteter som överenskommits mellan SSM och Rikspolisstyrelsen (RPS), Affärsverket svenska kraftnät (SvK) samt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Utredningsarbetet har delats upp i tre huvudsakliga delprojekt, vilka i olika grad faller inom myndigheternas (SSM, RPS, MSB och SvK) ansvarsområden. 1. Hotanalys och översyn av den dimensionerande hotbilden. I första hand RPS/Säpo:s och SSM:s ansvarsområden. 2. Konsekvensanalys. Analys av samhällspåfrestningar som konsekvens av identifierade hot, särskilt avseende radioaktiva utsläpp, obehörig befattning med kärnämnen samt störningar i elproduktionen. I första hand MSB:s och SvK:s ansvarsområden. 3. Gapanalys. Identifiera behov av åtgärder för att förstärka tillståndshavarnas och samhällets förmåga att skydda kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämne. I första hand SSM:s och RPS ansvarsområden. Inom respektive delprojekt har arbetet genomförts i arbetsgrupper som letts av RPS/Säpo (1), MSB (2) respektive SSM (3). I de olika arbetsgrupperna ingick i första hand de myndigheter som identifierats. Vid behov har även andra myndigheter bjudits in. En styrgrupp med följande representanter från respektive myndighet har funnits, avdelningschefen Johan Anderberg, SSM, biträdande avdelningschefen Lena Tysk, RPS, avdelningschefen Anders Thornberg, Säpo, avdelningschefen Pertti Nordman, MSB och avdelningschefen Bo Krantz, SvK. 10

12 Samverkan med andra myndigheter Andra myndigheter, än de som ingått i uppdraget, har kontaktas för att belysa om och på vilket sätt de kan bidra till att förbättra samhällets skyddsförmåga. Kontakt har tagits med Kustbevakningen, Försvarsmakten, Transportstyrelsen och länsstyrelserna i kärnkraftslänen Samverkan med tillståndshavare I arbetet har information och erfarenheter från berörda tillståndshavare inhämtats och beaktats. Som underlag för analysarbetet har möten med tillståndshavare för såväl drift av kärntekniska anläggningar som transport av kärnämnen hållits. Inledningsvis hölls den 18 november 2010 ett möte med tillståndshavarna för att informera om planerna för genomförandet av översynen och den 1 november 2011 hölls ett informationsmöte om översynen och de brister som identifierats samt förslag till åtgärder som övervägdes. Vid mötet framförde flera av tillståndshavarna synpunkter på de förslag som rör skyddsvakternas och polisens förmåga att respondera. De tre kärnkraftsbolagen har också i brev till Strålsäkerhetsmyndigheten framfört liknande synpunkter. Förutom nämnda möten har kärnkraftsbolagen och SKB på Strålsäkerhetsmyndighetens begäran även lämnat skriftliga redovisningar av förmågan att motstå vissa allvarliga antagonistiska händelser Övriga frågor som har utretts Vidare har ett antal frågor identifierats som behövt utredas inom ramen för uppdraget. Vissa av frågorna har diskuterats tidigare men behövt belysas på nytt medan andra inte kommit till avslut. Ytterligare några har identifierats i planeringen av uppdraget. Utredningarna har utgjort underlag i den avslutande gapanalysen under hösten Följande frågor har identifierats Införande av restriktioner för luftrummet över kärntekniska anläggningar. (RPS) Hur säkerställs det att de som deltar i kärnteknisk verksamhet är pålitliga och lämpliga ur säkerhetssynpunkt, d.v.s. säkerhetsprövade? (SSM och SvK) Säkerställa en mer ändamålsenlig fördelning av tillsynsansvaret för det fysiska skyddet av kärnkraftverken och övriga kärntekniska anläggningar som utgör skyddsobjekt. (SSM och SvK) Står straffpåföljden för intrång på kärnkraftverk i proportion till hur samhället i övrigt ser på skyddsvärdet av dessa anläggningar och har straffpåföljden en påverkan på förutsättningarna för hur bevakningspersonal och polisen rättsligt kan agera inför och under ett insatsläge? (RPS) Tydligare krav på informationssäkerhet. Belysa behovet av informationssäkerhet som en del av skyddet mot antagonistiska hot. (SSM) 11

13 1.4. Genomförda aktiviteter Hotanalys och översyn av dimensionerande hotbild En arbetsgrupp ledd av Säpo och med representanter från RPS och SSM har tagit fram en Hotanalys som underlag för dimensionerande hotbeskrivning för kärntekniksektorn. Analysen har legat till grund för arbetet med att revidera den s.k. dimensionerande hotbeskrivningen. Internationella atomenergiorganet, IAEA, genomförde på begäran av SSM en workshop i Stockholm den februari Workshopen inriktades på metoder för framtagande och upprätthållande av en dimensionerande hotbeskrivning. Myndigheterna ingående i detta uppdrag samt tillståndshavarna för kärnkraftverken och övriga kärntekniska anläggningar deltog i workshopen. Under våren 2011 inledde en arbetsgrupp under Rikspolisstyrelsens ledning arbetet med att revidera den dimensionerande hotbeskrivningen. I arbetet deltog Rikspolisstyrelsen, Rikskriminalpolisen, Säkerhetspolisen, Strålsäkerhetsmyndigheten samt Nationellt Center för terrorbedömning (NCT). Av resurs och tidsskäl har det inte varit möjligt att slutföra arbetet med att revidera den dimensionerande hotbeskrivningen inom ramen för denna översyn. För att ha ett uppdaterat underlag att basera bedömningar på inom ramen för denna översyn har därför Strålsäkerhetsmyndigheten i samarbete med Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen tagit fram en interimistisk dimensionerande hotbeskrivning Konsekvensanalys För att belysa samhällspåfrestningar som en antagonistisk attack på ett kärnkraftverk kan ge upphov till har Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) genomfört en konsekvensanalys. Analysarbetet har delats upp i tre delar som vardera behandlar samhällskonsekvenser av radioaktivt utsläpp, elbrist samt samhällsekonomiska konsekvenser av det inträffade Gapanalys Gapanalysen har syftat till att identifiera brister i den nuvarande utformningen av skyddet av kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämne mot antagonistiska händelser. Som underlag har en nulägesbeskrivning av tillståndshavarnas och samhällets förmåga att skydda kärntekniska anläggningar och transporter mot antagonistiska hot gjorts. En arbetsgrupp under RPS ledning med representanter från berörda polismyndigheter inklusive Säkerhetspolisen har vidare tagit fram en rapport Polisens förmåga att hantera brottsligt angrepp mot en kärnteknisk anläggning som beskriver polismyndigheternas nuvarande förmåga att agera vid antagonistiska hot och angrepp. 12

14 Dessutom har en intrångsövning genomförts vid Oskarshamns kärnkraftverk den 7 oktober Förutom kraftverkets personal deltog berörda polismyndigheter i övningen. Vidare har studiebesök genomförts i Tyskland, Finland och Schweiz och möten hållits med myndighetsföreträdare i Storbritannien och Frankrike som underlag för en prestandajämförelse med Sveriges skyddsförmåga. Slutligen har internationella experter under IAEA:s ledning i maj 2011 genomfört en granskning av det fysiska skyddet i Sverige. Granskningen gjordes mot de internationella rekommendationerna om fysiskt skydd av kärnämne och kärntekniska anläggningar, INFCIRC/225/Rev.5, som publicerats av IAEA Analys och förslag till åtgärder Under andra halvåret 2011 har gapanalysen, som lett fram till förslag till åtgärder, genomförs. Analysen har utgått från den interimistiska dimensionerande hotbeskrivningen, nulägesbeskrivningen av skyddsförmågan och polisens förmåga samt en bedömning av de konsekvenser och samhällspåfrestningar som identifierade antagonistiska hot kan leda till. Resultatet av den internationella prestandajämförelsen och IAEA:s oberoende expertgranskning har också utgjort underlag för gjorda bedömningar Förankring och remiss Styrgruppen har under arbetets gång hållits löpande informerade och förslag som diskuterats har genom styrgruppen förankrats i respektive myndighetsledning. Ett förslag till slutrapport har under två veckor remitterats till respektive myndighet innan samråd slutligen tecknats om slutrapporten. 2. Fysiskt skydd bakgrundsbeskrivning 2.1. Syftet med skydd mot antagonistiska hot (fysiskt skydd) Krav på åtgärder för att skydda kärntekniska anläggningar mot antagonistiska hot återfinns i säkerhetsskyddslagen, skyddslagen och kärntekniklagen. Säkerhetsskyddslagen syftar till att skydda uppgifter som rör rikets säkerhet från att obehörigen röjas, ändras eller förstöras (informationssäkerhet), skydda platser där det dels finns uppgifter som rör rikets säkerhet dels bedrivs verksamhet som är av betydelse för rikets säkerhet (tillträdesbegränsning) samt att säkerställa att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet (säkerhets- 13

15 prövning). Säkerhetsskyddet ska även i övrigt förebygga terrorism. Lagen omfattar bland annat enskilda, om verksamheten är av betydelse för rikets säkerhet eller särskilt behöver skyddas mot terrorism. Kärnkraftverken omfattas av lagen eftersom de från ett elförsörjnings- och totalförsvarsperspektiv bedöms ha betydelse för rikets säkerhet. Övriga kärntekniska anläggningar torde omfattas av lagen utifrån behovet att särskilt skydda dessa mot terrorism. Skyddslagen syftar till ett förstärkt skydd, för byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt, mot sabotage, terroristbrott, spioneri och grovt rån. De civila och militära byggnader, anläggningar m.m. som omfattas av lagen anses från ett samhällsperspektiv vara särskilt skyddsvärda och kan därför beslutas vara skyddsobjekt. Samtliga kärnkraftverk, mellanlagret för använt kärnbränsle, Clab samt de kärntekniska anläggningarna vid Studsvik är alla skyddsobjekt enligt denna lag. Kärntekniklagen syftar till att säkerheten vid kärnteknisk verksamhet ska upprätthållas genom att de åtgärder vidtas som krävs för att dels förebygga fel i utrustning, felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande, sabotage eller annat som kan leda till en radiologisk olycka dels förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall. Åtgärder för skydd mot antagonistiska hot utgör således en del av den samlade säkerheten vid kärnteknisk verksamhet. Av lagen framgår att såväl drift av kärntekniska anläggningar som transport av kärnämne utgör kärnteknisk verksamhet. Sammanfattningsvis behöver kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämnen skyddas mot antagonistiska hot för att säkerställa elförsörjningen, förebygga medvetna radioaktiva utsläpp till omgivningen, förhindra kärnvapenspridning, förhindra att terrorister får tillgång till kärnämne eller kärnavfall Utvecklingen av fysiskt skydd Tillståndsvillkor, Ursprungligen var bestämmelserna om fysiskt skydd vid kärntekniska anläggningar i huvudsak formulerade som tillståndsvillkor i respektive anläggnings drifttillstånd. För kärnkraftverken fastställde Statens kärnkraftinspektion, SKI s.k. anvisningar för fysiskt skydd av kärnkraftverk. Anvisningarna, som var föreskriftsliknande krav, bestod av en inledande beskrivning av det hot och andra förutsättningar som ska vara dimensionerande för de åtgärder som ska vidtas. Vidare innehöll de krav på åtgärder som skulle vidtas för att förebygga att antagonistiska handlingar leder till härdskada och radioaktivt utsläpp till omgivningen samt att förhindra obehörig befattning med kärnämne. För kärnbränslefabriken i Västerås fastställde SKI anvisningar för fysiskt skydd för AB ASEA-ATOM:s kärnbränslefabrik. Dessa anvisningar hade motsvarande indelning som anvisningarna för kärnkraftverken. Syftet med de åtgärder som krävdes var att förhindra obehörig befattning med kärnämne. 14

16 För de kärntekniska anläggningarna i Studsvik fastställde SKI anvisningar för fysiskt skydd för Studsvik Energiteknik AB:s kärntekniska anläggningar. Även dessa anvisningar hade motsvarande indelning som anvisningarna för kärnkraftverken. För samtliga anläggningar ställdes krav på åtgärder i syfte att förhindra obehörig befattning med kärnämne och kärnavfall. För forsknings- och materialprovningsreaktorn R2 krävdes dessutom åtgärder för att förebygga att antagonistiska handlingar leder till härdskada och radioaktivt utsläpp till omgivningen. För det centrala lagret för använt kärnbränsle, Clab godkände SKI den redovisning av det fysiska skyddet som Svensk Kärnbränslehantering AB, SKB hade lämnat. Redovisningen följde i allt väsentligt samma struktur som SKI:s anvisningar för fysiskt skydd av kärnkraftverk. Det koncept för fysiskt skydd som under 70-talet etablerades i dialog mellan kärnkraftinspektionen och Rikspolisstyrelsen baserades på tillståndshavarnas åtgärder för att dels detektera och verifiera intrång, dels fördröja en angripare samt polisens förmåga att respondera. Ovan beskrivna anvisningar med krav på fysiskt skydd tillämpades helt eller delvis fram till SKI:s föreskrifter Den 11 augusti 1998 beslutade SKI:s styrelse om föreskrifter om säkerhet i vissa kärntekniska anläggningar (SKIFS 1998:1). Föreskrifterna ställde vissa grundläggande krav på åtgärder för fysiskt skydd vid berörda anläggningar. Vidare lade föreskriften fast att det fysiska skyddet är en del av anläggningarnas grundläggande säkerhet. Den 1 januari 2005 trädde en revidering av SKIFS 1998:1 i kraft. De reviderade föreskrifterna benämns Statens kärnkraftinspektions föreskrifter om säkerhet i kärntekniska anläggningar (SKIFS 2004:1). Genom revideringen kompletterades bestämmelserna om fysiskt skydd och integrerades tydligare i det allmänna säkerhetskonceptet. Vidare utvidgades föreskriftens tillämpningsområde att gälla samtliga anläggningar som har tillstånd enligt 5 lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (KTL). Den 24 augusti 2005 beslutade SKI:s styrelse om föreskrifter om fysiskt skydd av kärntekniska anläggningar (SKIFS 2005:1). Dessa föreskrifter var en utveckling av och nödvändig komplettering till de grundläggande bestämmelser om fysiskt skydd som återfanns i SKIFS 2004:1. Föreskrifterna och de allmänna råden innebar på flera områden en skärpning och utvidgning av befintliga regler för att möta en förändrad hotbild. På andra områden dokumenterades krav som redan tillämpades antingen genom befintliga anvisningar om fysiskt skydd, genom individuella beslut eller genom tillståndshavarnas redovisningar vilka myndigheten hade godkänt. Avsikten med dessa generella föreskrifter var förutom ett förstärkt skydd även en mer enhetlig tillämpning, mer transparens och bättre möjlighet att på ett överskådligt sätt kommunicera kraven med olika intressenter. 15

17 SSM:s föreskrifter Strålsäkerhetsmyndigheten övertog föreskriftsrätten i och med sammanläggningen av kärnkraftinspektionen och Statens strålskyddsinstitut under De tidigare föreskrifterna SKIFS 2004:1 och SKIFS 2005:1 infördes i SSM:s nya föreskriftsserie som SSMFS 2008:1 respektive 2008: Dimensionerande hotbeskrivning Som tidigare nämnts innehöll anvisningarna om fysiskt skydd en hotbeskrivning som grund för de krav som ställdes. I ljuset av antagonistiska händelser i omvärlden och som grund för föreskrifterna om fysiskt skydd av kärntekniska anläggningar tog kärnkraftinspektionen 2003, i samarbete med Totalförsvarets forskningsinstitut, FOI, Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen, fram en ny dimensionerande hotbild, SKI-PM 03:07. I konsekvensutredningen av SKI:s förslag till föreskrifter 2005 beskrevs dimensionerande hotbild på följande sätt. Den dimensionerande hotbilden är de antagna händelser och andra förutsättningar som ligger till grund för föreskrifterna. Vidare förutsätts den, parallellt med föreskrifterna, vara en grundläggande utgångspunkt för tillståndshavarna i utformningen av det fysiska skyddet vid respektive kärnteknisk anläggning. Den dimensionerande hotbeskrivningen fastställdes åter 2008 av Strålsäkerhetsmyndigheten efter det att den nya myndigheten bildades. Den dimensionerande hotbilden är en bedömning av vilka antagonistiska hot eller händelser de kärntekniska anläggningarna ska vara skyddade mot, dels för att förebygga en radiologisk olycka dels förhindra obehörig befattning med kärnämne eller kärnavfall. Den är utformad så att förändringar i den reella hotbilden kan ske utan att anläggningarna för den skull måste förändra sitt skydd för att möta dessa och samtidigt ge anläggningsinnehavarna en långsiktig grund för att utforma lämpliga skyddsåtgärder. Den dimensionerande hotbilden ska inte förväxlas med den faktiska hotbild som råder vid varje givet tillfälle. Den faktiska hotbilden varierar över tiden och är i princip endast giltig den dag den beskrivs. Eftersom begreppet dimensionerande hotbild kan leda tanken fel och förväxlas med begreppet hotbild används fortsättningsvis begreppet dimensionerande hotbeskrivning Internationella åtaganden Konventionen om fysiskt skydd av kärnämne Konventionen om fysiskt skydd av kärnämne ratificerades av Sverige i juni 1980 (SÖ 1985:24). Konventionen trädde i kraft den 8 februari 1987 och har i dag 145 parter. Konventionens syfte är dels att garantera fysiskt skydd av kärnämne, framförallt vid internationella transporter, dels att underlätta be- 16

18 kämpningen av sådan brottslighet som avser tillgrepp och obehörig användning av kärnämne. Vad avser bekämpningen av viss brottslighet med anknytning till befattning av kärnämne innehåller konventionen en utförlig reglering. Till skillnad mot vad som gäller i fråga om det s.k. icke-spridningsfördraget (Non- Proliferation Treaty) som främst avser att förhindra spridning av kärnvapen till stater, tar konventionen sikte på att förhindra att kärnämne kommer i händerna på antagonister och att underlätta att sådan brottslighet beivras. För detta ändamål innehåller konventionen utförliga bestämmelser om att vissa handlingar alltid ska betraktas som brott enligt parternas nationella bestämmelser, att utlämning ska kunna ske och att länderna ska ge varandra bistånd i samband med sådana brott. Regeringen gav genom beslut den 2 april 1987 Statens kärnkraftinspektion i uppdrag att svara för tillämpningen av konventionen. Motsvarande uppdrag har inte getts till Strålsäkerhetsmyndigheten Tillägg till konventionen om fysiskt skydd Ett flertal länder påpekade år 1999 att konventionen inte var tillräckligt uttömmande utan behövde ändras. Detta främst eftersom den inte täckte vissa viktiga aspekter av fysiskt skydd. Brister ansågs förekomma i skyddet av kärnämne vid inhemsk användning, lagring och transport. Konventionen behandlade inte heller i tillfredsställande grad skyddet av kärntekniska anläggningar mot sabotage. Med anledning av detta genomfördes ett arbete med att ändra konventionen och vid en diplomatkonferens i Wien den 8 juli 2005 undertecknades den ändrade konventionen. Ändringarna i konventionen träder i kraft när två tredjedelar av de anslutna staterna till den ursprungliga konventionen har ratificerat ändringarna. För närvarande har 49 stater ratificerat tillägget. För att den ändrade konventionen ska träda i kraft krävs för närvarande att 97 stater ratificerar den. Sverige har meddelat att vi är redo att ratificera tillsammans med de 10 övriga EU-länder som ännu inte gjort det. Genom ändringen får konventionen ett utökat tillämpningsområde. Denna kommer till uttryck i artikel 2. Istället för att enbart omfatta kärnämne under internationell transport och i viss utsträckning nationell användning, lagring och transport gäller konventionen efter ändringen även kärntekniska anläggningar och generellt för användning, lagring och transport av kärnämne. Konventionen avser även skydd för kärnämnen och kärntekniska anläggningar mot sabotage. Syftet med att ändra konventionen är främst att utvidga dess tillämpningsområde som för närvarande omfattar internationell transport av kärnämne, till att även gälla inhemsk användning, lagring och transport av kärnämne samt skydd av kärnämne och kärntekniska anläggningar mot sabotage. I den nya lydelsen av konventionen framhävs också betydelsen av parternas ansvar för fysiskt skydd och skydd av konfidentiella uppgifter. För ett ökat fysiskt skydd införs även en förteckning över grundläggande principer för fysiskt skydd av kärnämne och kärntekniska anläggningar. 17

19 Reviderade internationella rekommendationer De internationella rekommendationerna om fysiskt skydd av kärnämne och kärntekniska anläggningar som publiceras av Internationella atomenergiorganet, IAEA, Nuclear Security Series No.13/INFCIRC/225/Rev.5 innehåller rekommendationer om hur konventionen om fysiskt skydd av kärnämne samt det överenskomna tillägget till konventionen, se avsnitt ovan, kan tillämpas. Som titeln anger rör det sig om rekommendationer som inte är legalt bindande men mot bakgrund av att de är globalt accepterade kan de anses utgöra en de facto standard för skydd av kärnämne och kärntekniska anläggningar. Rekommendationerna har utvecklats sedan den första utgåvan Den femte och senaste utgåvan publicerades våren Sverige har av tradition spelat en aktiv roll i framtagandet och revideringarna av dessa rekommendationer. Vid kommande översyner av befintliga och utvecklingen av nya föreskrifter om fysiskt skydd bör IAEA:s rekommendationer beaktas och så långt möjligt tillämpas Lagstiftning, skydd mot antagonistiska hot Kärntekniklagen (1984:3) och förordningen Kärntekniklagen ställer krav på att säkerheten vid kärnteknisk verksamhet ska upprätthållas genom att de åtgärder vidtas som krävs för att dels förebygga fel i utrustning, felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande, sabotage eller annat som kan leda till en radiologisk olycka dels förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall. Åtgärder för skydd mot antagonistiska hot utgör således en del av den samlade säkerheten vid kärnteknisk verksamhet. Av lagen framgår att såväl drift av kärntekniska anläggningar som transport av kärnämne utgör kärnteknisk verksamhet. Lagstiftningen saknar dock en tydlig definition av begreppet fysiskt skydd, vilket är en otydlighet. IAEA:s internationella expertgranskning (IPPAS) av det svenska fysiska skyddet rekommenderar att denna otydlighet åtgärdas. Strålsäkerhetsmyndigheten är tillsynsmyndighet och ges också, enligt kärnteknikförordningen, rätt att utförda de föreskrifter som behövs för säkerheten SSMFS 2008:1 Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter SSMFS 2008:1 om säkerhet i kärntekniska anläggningar omfattar följande kärntekniska anläggningar som har tillstånd enligt 5 kärntekniklagen, kärnkraftsreaktor, forsknings- eller materialprovningsreaktor, anläggning för slutlig förvaring av kärnämne eller kärnavfall som inte slutligt har förslutits, 18

20 anläggning för hantering, bearbetning eller lagring av kärnämne, anläggning för hantering, bearbetning eller lagring av kärnavfall. Även om föreskrifternas rubrik talar om säkerhet framgår det av 1 att föreskrifterna även omfattar åtgärder för att skydda mot antagonistiska hot och händelser. Föreskrifternas 2 definierar fysiskt skydd som: tekniska, administrativa och organisatoriska åtgärder som syftar dels till att skydda en anläggning mot obehörigt intrång, sabotage eller annan sådan handling som kan medföra radiologisk olycka, dels till att förhindra obehörig befattning med kärnämne eller kärnavfall. Vidare ställs i 2 kap 11 grundläggande krav på fysiskt skydd av kärntekniska anläggningar SSMFS 2008:12 Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter SSMFS 2008:12 om fysiskt skydd av kärntekniska anläggningar har samma tillämpningsområde som SSMFS 2008:1 men innehåller mer specifika och utvecklade krav på åtgärder för fysiskt skydd. Föreskrifterna innehåller dels allmänna krav för alla anläggningar, dels specifika krav förde tre kategorier av anläggningar som definieras i föreskriftens 3. Förutom en kategorisering av anläggningar från ett riskperspektiv innehåller föreskrifterna en indelning av kärnämne i skyddsklasser utgående från konventionen om fysiskt skydd av kärnämne och de internationella rekommendationerna om fysiskt skydd av kärnämne och kärntekniska anläggningar som publicerats av IAEA, Nuclear Security Series no. 13/INFCIRC/225/Rev.5. Föreskrifterna ställer krav på säkerhetsprövning av personer som deltar i verksamheten vid anläggningarna, bevakning, tillträdeskontroll, säkerhetskontroll av personer, gods och fordon samt områdesskydd, skalskydd och förstärkt skalskydd av särskilt skyddsvärda utrymmen. Särskilt om skydd mot sabotage Kärntekniklagens fjärde paragraf anger att säkerheten vid kärnteknisk verksamhet ska upprätthållas genom att de åtgärder vidtas som krävs för att 1. förebygga fel i utrustning, felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande, sabotage eller annat som kan leda till en radiologisk olycka, och 2. förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall. I de allmänna råden till 1 Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter (SSMFS 2008:12) om fysiskt skydd av kärntekniska anläggningar framgår följande om syftet med de föreskrivna åtgärderna för fysiskt skydd Det primära syftet med de åtgärder som krävs för att skydda kärntekniska anläggningar mot antagonistiska handlingar, som kan medföra en radiologisk olycka, bör vara motsvarande vad som föreskrivs om barriärer och djupförsvar i 2 kap 1 i Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter (SSMFS 2008:1) om säkerhet i kärntekniska anläggningar. Detta innebär att åtgärderna i första hand bör förebygga att antagonistiska handlingar leder till 19

21 driftstörningar och haverier. Om detta ändå skulle inträffa bör utsläpp till omgivningen av radioaktiva ämnen kontrolleras genom de anordningar och förberedda åtgärder som etablerats för att begränsa och lindra konsekvenserna av en olycka. Sammanfattningsvis kan sägas att antagonistiska handlingar mot en kärnteknisk anläggning inte bör leda till allvarligare konsekvenser än vad fel i eller felaktig funktion hos utrustning, felaktigt handlande, händelser eller naturfenomen förväntas leda till. I ett sent skede av arbetet med att färdigställa dessa föreskrifter 2005 tvingades dåvarande Statens kärnkraftinspektion att konstatera 1 att konsekvenserna av de planerade föreskriftskrav som rörde skydd av utrymmen i kärnkraftreaktorer som innehöll utrustning som är nödvändig för att upprätthålla säkerhetsfunktioner och konsekvenslindrande system måste utredas ytterligare och därför fick skjutas på framtiden. Syftet med åtgärderna var att förebygga att antagonistiska handlingar såsom skadegörelse mot eller sabotage av säkerhetsrelaterad utrustning leder till driftstörningar, haverier eller okontrollerade utsläpp till omgivningen av radioaktiva ämnen. Den fortsatta utredningen 2 kom fram till slutsatsen att utgående från de förutsättningar som den dimensionerande hotbilden lägger fast - Det inte är möjligt att skydda vitala och säkert tillslutna utrymmen i den omfattning som krävs för att uppnå säkert läge. Det krävs i sådana fall mycket omfattande åtgärder i (befintliga) anläggningar och det är ytterst tveksamt om den går att driva och underhålla på ett säkert sätt Strålskyddslagen (1988:220) och förordningen Strålsäkerhetsmyndigheten kan med stöd av 7 strålskyddsförordningen (1988:293) meddela de ytterligare föreskrifter om allmänna skyldigheter enligt 6-11 strålskyddslagen, som krävs till skydd mot eller för kontroll av strålning. Myndigheten har därmed tillräckligt mandat för att kunna föreskriva inom området, såväl för fasta installationer av radioaktiva ämnen som för mobila strålkällor och vid transport av radioaktiva ämnen. Men detta mandat behöver göras tydligare i lagstiftningen. Myndigheten kan föreskriva om fysiskt skydd vid transport av kärnämne och kärnavfall med stöd av 20 a och 21 kärnteknikförordningen. Slutsatsen är att Strålsäkerhetsmyndighetens mandat att föreskriva om fysiskt skydd av radioaktiva ämnen inte behöver utökas men väl tydliggöras i kommande lagstiftning. Myndigheten har tillräckligt mandat för att kunna föreskriva inom området, för alla typer av radioaktiva ämnen, såväl vid stationära tillämpningar som under transport. Enligt förslaget till en sammanläggning av kärntekniklagen och strålskyddslagen i en samlad lagstiftning, Strålsäkerhet gällande rätt i ny form (SOU 2011:18), kommer den ovan beskriva otydligheten att försvinna. 1 Konsekvensutredning av Statens kärnkraftinspektions förslag till föreskrifter (SKIFS 2005:1) om fysiskt skydd av kärntekniska anläggningar. Slutlig, SKI utredningsrapport Utredning avseende krav på fysiskt skydd innanför skyddat område i kärnkraftverk, SKI 2007/1320. Hemlig enligt sekretesslagen (1980:100) 5 kap 2. 20

22 Säkerhetsskyddslagen (1996:627) Säkerhetsskyddslagen syftar till att verksamheter som är av betydelse för rikets säkerhet eller särskilt behöver skyddas mot terrorism ska ha ett säkerhetsskydd. Med säkerhetsskydd avses skydd mot spioneri, sabotage och andra brott som kan hota rikets säkerhet, skydd i andra fall av uppgifter som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och som rör rikets säkerhet, och skydd mot terroristbrott enligt 2 lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (terrorism), även om brotten inte hotar rikets säkerhet. Lag (2009:464). Säkerhetsskyddet ska förebygga att uppgifter som omfattas av sekretess och som rör rikets säkerhet obehörigen röjs, ändras eller förstörs (informationssäkerhet), att obehöriga får tillträde till platser där de kan få tillgång till uppgifter som avses i 1 eller där verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet bedrivs (tillträdesbegränsning), och att personer som inte är pålitliga från säkerhetssynpunkt deltar i verksamhet som har betydelse för rikets säkerhet (säkerhetsprövning). Säkerhetsskyddet ska även i övrigt förebygga terrorism. Kärnkraftverken och övriga kärntekniska anläggningar som utgör skyddsobjekt omfattas av säkerhetsskyddslagens bestämmelser. Affärsverket svenska kraftnät har tillsynsansvaret mot kärnkraftverken och för övriga anläggningar är det länsstyrelsen i det län anläggningen är belägen som har tillsynsansvaret. Beslut om registerkontroll av personer som deltar i verksamheten vid anläggningarna fattas på motsvarande sätt av ovan nämnda myndigheter. Se vidare Strålsäkerhetsmyndigheten PM, Förslag för att stärka skyddet mot antagonistiska hot ändring i säkerhetsskyddsförordningen, bilaga Skyddslagen (2010:305) Skyddslagen innehåller bestämmelser om förstärkt skydd för byggnader, andra anläggningar, områden och andra objekt för att skydda mot sabotage, terroristbrott, spioneri och grovt rån. Samtliga kärnkraftverk, mellanlagret för använt kärnbränsle (Clab) samt de kärntekniska anläggningarna vid Studsvik är alla skyddsobjekt enligt denna lag. Dock ger lagen inte möjlighet till att civila transportmedel, såsom lastfordon eller fartyg, som utför skyddsvärda transporter av kärnämne kan förklaras som skyddsobjekt. Be- 21

23 slut om skyddsobjekt för kärntekniska anläggningar fattas av länsstyrelsen i det län där anläggningen finns efter ansökan från anläggningsinnehavaren. Ett beslut om skyddsobjekt innebär att obehöriga inte har tillträde till skyddsobjektet och att den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt ansvarar för att objektet bevakas. Den som bevakar ett skyddsobjekt och som inte är polisman benämns skyddsvakt. En skyddsvakt får besluta om kroppsvisitation. Skyddsvakten får vidare undersöka t.ex. fordon och fartyg efter föremål. Den som bevakar får avvisa, avlägsna eller tillfälligt omhänderta en person om personen överträder förbud, vägrar lämna viss uppgift, vägrar underkasta sig kroppsvisitation eller vägrar finna sig i undersökning av fordon. En skyddsvakt har inom skyddsobjektet och i dess närhet delvis samma befogenhet som en polisman att gripa en person för spioneri, sabotage, terroristbrott, grovt rån eller förberedelse till sådant brott. Den som utses till skyddsvakt ska vara godkänd av länsstyrelsen i det län där han eller hon är bosatt. Rikspolisstyrelsen får meddela föreskrifter om utbildning och utrustning av skyddsvakter. Sådana föreskrifter och allmänna råd finns i RPS FS 1991:5, FAP Som en följd av att skyddslagen trädde i kraft den 1 juli 2010 arbetar Rikspolisstyrelsen med att ge ut nya föreskrifter och allmänna råd om skyddsvakter samt bevakning av civila skyddsobjekt som ska ersätta de ovan nämnda. Föreskriftsförslaget har varit föremål för remiss under hösten I dessa föreskrifter regleras bland annat vilken utrustning som skyddsvakter får använda och krav på utbildning och fortbildning. För skyddsvakter vid kärntekniska anläggningar föreslås att de på begäran av polismyndigheten ska delta i särskild utbildning, som polismyndigheten anordnar, upp till 5 dagar per år. Krav på polismyndigheterna att anordna sådana utbildningar saknas dock Brottsbalken Brottsbalken (BrB) är den centrala straffrättsliga lagen i Sverige och behandlar den allmänna straffrätten. Den är uppdelad på tre avdelningar, den första innehåller allmänna bestämmelser, den andra innehåller en uppräkning av de olika brotten och den tredje innehåller regler för att döma någon till en påföljd. I BrB finns de allmänna brotten och i många fall de mer allvarliga brotten. I dag döms för olaga intrång som finns placerat i fjärde kapitlet. I fjärde kapitlet finns brott mot frihet och frid. De där befintliga brotten är bl.a. människorov, människohandel, olaga frihetsberövande, olaga tvång, grov kvinnofridskränkning, olaga hot, hemfridsbrott och olaga intrång. Fråga om skärpt straffbestämmelse rörande intrång på kärnteknisk anläggning. Enligt skyddslagen kan det beslutas att något ska vara skyddsobjekt om ett förstärkt skydd av objektet behövs. Skyddet avser förstärkt skydd mot sabotage, terroristbrott, spioneri och grovt rån. Det är fråga om allvarliga brott. 22

24 Kärnkraftverken utgör skyddsobjekt med betydelse för rikets säkerhet. Lagstiftningen ställer höga krav på skyddet av dessa anläggningar, dels för att förebygga att antagonistiska angrepp leder till radioaktiva utsläpp eller obehörig befattning med kärnämne eller kärnavfall och dels för att säkra elproduktionen. Erfarenheterna från de intrång som skett vid kärnkraftverken visar att straffpåföljderna blivit relativt lindriga för de personer som fällts för olaga intrång. Det kan ifrågasättas om storleken på straffpåföljd står i proportion till hur samhället i övrigt ser på skyddsvärdet av dessa anläggningar och om straffpåföljdens storlek har påverkan på förutsättningarna för hur olika aktörer rättsligt kan agera inför och under ett insatsläge. Inom ramen för denna översyn har Strålsäkerhetsmyndigheten, tillsammans med Rikspolisstyrelsen, identifierat ett behov av en ny och skärpt straffbestämmelse rörande intrång på vissa kärntekniska anläggningar. Av en rättsutredning från Rikspolisstyrelsen den 16 maj 2011 framgår att ett obehörigt intrång på ett kärnkraftverk i normalfallet torde bedömas utgöra olaga intrång enligt 4 kap 6 BrB. Det finns också en ansvarsbestämmelse enligt 30 skyddslagen men eftersom denna är subsidiär till brottsbalken torde den i praktiken sällan tillämpas. Av 4 kap 6 BrB framgår att den som intränger eller kvarstannar obehörigen i kontor, fabrik, annan byggnad eller fartyg, på upplagsplats eller på annat dylikt ställe, döms för olaga intrång till böter och att om sådant brott är grovt, döms till fängelse i högst två år. Av Rikspolisstyrelsens rättsutredning framgår att det inte synes ha påverkat rättstillämpningen om den anläggning som någon obehörigen har beretts sig tillträde till har utgjort ett skyddsobjekt, dvs. detta har inte medfört att gärningen bedömts som allvarligare eller brottet som grovt. Då straffskalan för olaga intrång av normalgraden inte inrymmer fängelse, bortfaller en del av de straffprocessuella tvångsåtgärder som återfinns i kap rättegångsbalken (RB). För att komma till rätta med detta samt för att understryka allvarligheten i att göra ett obehörigt intrång på vissa kärntekniska anläggningar behöver en särskild straffbestämmelse rörande olovligt intrång på kärnteknisk anläggning införas i 4 kap BrB, med fängelse i straffskalan. En sådan straffbestämmelse bör inte omfatta alla typer av kärntekniska anläggningar, utan endast sådana anläggningar som är särskilt skyddsvärda d.v.s. kärnkraftverk och anläggningar för mellanlagring av använt kärnbränsle. Se bilaga 2 a och 2 b för Rikspolisstyrelsens rättsutredning och RPS, PM om straffskalans betydelse för tvångsåtgärder. 23

25 3. Befintliga ansvars- och samverkansstrukturer 3.1. Tillståndshavarna Tillståndshavaren har det fulla ansvaret för säkerheten i och det fysiska skyddet av sin verksamhet. Den som har tillstånd att driva en kärnteknisk anläggning eller att utföra transport av kärnämne d.v.s. att utföra kärnteknisk verksamhet ska, enligt 10 kärntekniklagen, vidta de åtgärder som behövs för att upprätthålla säkerheten. Sådana åtgärder innefattar, enligt 4 samma lag, även åtgärder för att dels förebygga sabotage, dels förhindra olovlig befattning med kärnämne eller kärnavfall, d.v.s. åtgärder för skydd mot antagonistiska hot, så kallat fysiskt skydd. Skyddslagen innehåller bestämmelser om förstärkt skydd för byggnader och andra anläggningar m.m. mot sabotage, terroristbrott, spioneri och grovt rån. Samtliga kärnkraftverk, mellanlagret för använt kärnbränsle, Clab samt de kärntekniska anläggningarna vid Studsvik är alla skyddsobjekt enligt denna lag. Av 22 framgår att den som äger eller nyttjar ett skyddsobjekt ansvarar för att objektet bevakas Strålsäkerhetsmyndigheten Strålsäkerhetsmyndigheten är tillsynsmyndighet enligt kärntekniklagstiftningen och kontrollerar att de som har tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet uppfyller kraven i kärntekniklagstiftningen. Myndigheten har också rätt att utfärda de föreskrifter som behövs för säkerheten inkl. det fysiska skyddet Polisen Polisens roll i det fysiska skyddet är i första hand att förebygga och förhindra ett eventuellt angrepp, att gripa eventuella gärningsmän i förberedelsestadiet eller, om detta inte är möjligt, senast på försöksstadiet. En del i detta arbete är Säkerhetspolisens verksamhet med t.ex. underrättelser för att identifiera aktörer som avser angripa skyddsvärda objekt och att vid behov delge hotanalyser och hotbedömningar till berörda Polisens uppdrag Polisens uppdrag och övergripande mål för verksamheten återfinns i polislagen (1984:387). I polisförordningen (1998:1558) finns bl.a. uppgifter om hur en polismyndighet får vara organiserad, om anställningsförhållanden och om vem som har beslutanderätt i olika frågor. 24

26 Polisens arbete ska enligt polislagen syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrigt tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Polisens arbete är ett led i att främja rättvisa och trygghet. Till polisens uppgifter hör att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten, och att ingripa när sådana störningar har inträffat. Polisen bedriver spaning och utredning av brott som hör under allmänt åtal och lämnar allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp, när sådan hjälp lämpligen kan ges av polisen. Polisen har även andra uppgifter enligt särskilda beslut. Förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen reglerar bland annat Rikspolisstyrelsens mandat i förhållande till polismyndigheterna m.fl Polisens organisation Polisen ingår i Justitiedepartementets ansvarsområde och polisens organisation är indelad i en central och en lokal nivå. Se figur nedan. Rikspolisstyrelsen är central förvaltningsmyndighet och utövar tillsyn över polisväsendet. Rikspolischefen är chef för Rikspolisstyrelsen och ordförande i Rikspolisstyrelsens styrelse. Rikspolisstyrelsen ska enligt 7 första stycket polislagen verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisväsendet. Rikspolisstyrelsen ansvarar även för att precisera de mål och riktlinjer som riksdagen och regeringen har beslutat för polisorganisationen. Varje län i landet utgör en polismyndighet med en länspolismästare som chef. Vid varje polismyndighet finns en styrelse där ordföranden utses av regeringen. Polisstyrelsen vid respektive myndighet ska enligt 3 kap. 1 polisförordningen särskilt se till: 1) att polisarbetet bedrivs i överensstämmelse med de prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen har lagt fast för polisarbetet, 2) att polisarbetet bedrivs effektivt och uppfyller rättssäkerhetens krav samt 3) att förvaltningen fungerar väl. Enligt 3 kap. 2 polisförordningen avgör polisstyrelsen: 1) viktiga frågor om planeringen och inriktningen av verksamheten samt ekonomi 2) viktiga frågor som rör polismyndighetens organisation och 3) andra frågor som länspolismästaren hänskjuter till styrelsen. På central nivå, organiserat inom Rikspolisstyrelsen, finns även Rikskriminalpolisen som både bedriver egen operativ verksamhet, bland annat inom uppdrag rörande organiserad brottslighet, och ger biträde till landets polismyndigheter. Rikskriminalpolisen ansvarar bl.a. för att bedöma och besluta om förstärkningsinsatser och har specialistresurser såsom exempelvis Nat- 25

27 ionella insatsstyrkan och Polisflyget, som efter polismyndighets begäran kan användas. De polisenheter som kan komma att ingripa vid ett angrepp på en kärnteknisk anläggning eller transport av kärnämne utgörs främst av lokal polis från det berörda länet, nationella insatsstyrkan vid Rikskriminalpolisen och polisens piketorganisation vid polismyndigheterna i Västra Götalands, Skåne och Stockholms län. Beträffande polisens organisation är det värt att nämna att den s.k. polisorganisationskommittén för närvarande har till uppgift att analysera i vilken utsträckning polisens nuvarande organisation utgör ett hinder för de krav regeringen ställer på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet. Om kommittén finner att organisationen utgör ett hinder ska ett fullständigt förslag till helt eller delvis ny organisation lämnas. Kommittén ska redovisa sitt betänkande senast den 31 mars Ansvarsförhållanden och styrning Rikspolisstyrelsen får, enligt förordning med instruktion för Rikspolisstyrelsen besluta om allmänna råd och i viss omfattning meddela föreskrifter. Föreskriftsrätten inskränker sig till behovet av att tillgodose enhetlighet inom polisen såvida inte det kan uppnås genom allmänna råd eller på annat mindre ingripande sätt. När det gäller frågor om polisinsatser vid kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämne har Rikspolisstyrelsen beslutat om följande allmänna råd om polisinsatser vid kärnkraftverk m.m. FAP 206-1, Beredskapsorganisationen vid kärnkraftsolycka; RPSFS 2001:2 26

28 FAP 206-2, Dokumentation av stråldoser; RPSFS 2000:53 FAP 206-3, Avsökning efter revision eller reparation RPSFS 2000:54 FAP 206-4, Överfallslarm vid allvarligt brottsligt angrepp; RPSFS 2000:55 FAP 206-6, Polisinsatser vid brottsligt angrepp mot transporter av kärnämne eller kärnavfall ( ) De gällande allmänna råden är mellan 10 och 17 år gamla och i vissa avseenden inaktuella. Dock innehåller de i huvudsak råd som om de tillämpades skulle lyfta polismyndigheternas förmåga till en god nivå Säkerhetspolisen Säkerhetspolisen har till uppgift att leda och bedriva polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet. Säkerhetspolisen ska även leda och bedriva polisverksamhet när det gäller terrorismbekämpning. Säkerhetspolisen ska även enligt sin instruktion fullgöra de uppgifter som Rikspolisstyrelsen har att utföra enligt säkerhetsskyddslagen och säkerhetsskyddsförordningen. En innebörd av detta är att Säkerhetspolisen i samråd med Affärsverket svenska kraftnät kan utöva kontroll av säkerhetsskyddet vid svenska kärnkraftverk Affärsverket svenska kraftnät Affärsverket svenska kraftnät skall kontrollera säkerhetsskyddet vid kärnkraftverken. Säkerhetsskyddet omfattar skydd mot sabotage, informationssäkerhet och säkerhetsprövning inklusive registerkontroll (19 och 40 säkerhetsskyddsförordningen) Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Av förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap framgår att myndigheten ska 1. utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser och vara pådrivande i arbetet med förebyggande och sårbarhetsreducerande åtgärder, 2. arbeta med samordning mellan berörda aktörer i samhället för att förebygga och hantera olyckor och kriser, 3. bidra till att minska konsekvenser av olyckor och kriser, 4. följa upp och utvärdera samhällets krisberedskapsarbete, och 27

29 5. se till att utbildning och övningar kommer till stånd inom myndighetens ansvarsområde. Samtliga av dessa uppgifter som anges i förordningen har beröringspunkter med skyddet mot antagonistiska hot mot kärntekniska anläggningar och mot transporter av kärnämnen. Inom ramen för handlingsplanen Den svenska beredskapen för radiologiska och nukleära olyckor 2015 som även innefattar antagonistiska händelser är MSB sammanhållande av det myndighetsgemensamma arbetet. Enligt förordningen om transport av farligt gods är MSB ansvarig transportmyndighet för väg- och järnvägstransporter, transportskydd ingår i detta ansvar. MSB är normgivande och utfärdar föreskrifter, tillstånd och dispenser samt lämnar råd och stöd till näringsliv och tillsynsmyndigheter. MSB är även tillsynsmyndighet för säkerhetsrådgivare för samtliga transportslag, transportabla tryckbärande anordningar och transportskydd. Vidare har MSB enligt 7 i sin instruktion uppdraget att ha förmågan att bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser samt stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid en kris. Myndigheten ska se till att berörda aktörer vid en kris får tillfälle att 1. samordna krishanteringsåtgärderna, 2. samordna information till allmänhet och media, 3. effektivt använda samhällets samlade resurser och internationella förstärkningsresurser, 4. samordna stödet till centrala, regionala och lokala organ i fråga om information och lägesbilder Kustbevakningen Med stöd av förordning (2007:853) med instruktion för Kustbevakningen upprätthåller Kustbevakningen en beredskap för insatser till sjöss för Rikskriminalpolisens Nationella insatsstyrka. Vidare genomför Kustbevakningen också, i begränsad omfattning, flygtransport av insatsstyrkan till annan del av landet. För att öka den regionala förmågan genomförs också övningar mellan Kustbevakningen/Nationella Insatsstyrkan och EU:s polisiära samarbete inom ramen för ATLAS Naval Group, i syfte att stärka och samordna förmågan att möta hotet mot terrorism i den marina miljön Försvarsmakten Med stöd av lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning kan polisen begära stöd från Försvarsmakten om de inte har tillgång till resurser som behövs för att förhindra eller på annat sätt in- 28

30 gripa mot en handling som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Vid en stödinsats ska den militära insatschefen och militärenheten stå direkt under polisens ledning. Militär, civil som hemvärnspersonal, får medverka förutsatt att de har lämplig militär utbildning och erfarenhet från motsvarande militära uppgifter t.ex. ledning, indikering, logistik, transporter eller bevakning. Den personal i Försvarsmakten som kan komma ifråga för att gripa eller använda våld mot misstänkta terrorister ska ha utbildning i polismans befogenheter enligt polislagen (1984:387) och rättegångsbalken (24 kap, 7 första stycket). I praktiken har lagen om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning, såvitt känt, inte tillämpats operativt vid något tillfälle. Dock har Försvarsmakten, med stöd av lagen, vid enstaka tillfällen övat tillsammans med polisen Nationell samverkan Skydd av kärntekniska anläggningar och transporter För att utbyta information och erfarenheter och diskutera åtgärder för att förbättra det fysiska skyddet av kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämne har det skapats en informell samverkansgrupp där såväl tillståndshavare som ovan nämnda myndigheter, utom MSB, ingår. Gruppen möttes första gången i maj 2005 på initiativ av dåvarande Statens kärnkraftinspektion. I sin nuvarande form har samverkansgruppen funnits sedan våren 2009 och den möts två gånger per år under ett roterande ordförandeskap. Gruppen saknar ett tydligt mandat. Deltagande organisationer representeras på handläggar- och/eller mellanchefsnivå. Samverkansgruppen fyller en viktig funktion för operativ samverkan mellan tillståndshavarna och myndigheterna. Det saknas dock ett forum för strategisk samverkan och samordning på ledningsnivå mellan berörda myndigheter vilket medfört att det samlade fysiska skyddet mot antagonistiska handlingar, som består av dels de åtgärder som tillståndshavarna vidtar för att förebygga, detektera och fördröja ett angrepp, dels den förmåga som samhället, i form av polisen, har att ingripa för att undanröja ett hot, inte är samordnat och balanserat. Avsaknaden av samordning har bidragit till en situation där anläggningsinnehavarna sedan 2005 har genomfört omfattande åtgärder för att förstärka sitt fysiska skydd baserat på föreskriftskrav från Strålsäkerhetsmyndigheten. Dessa krav utgår från en dimensionerande hotbeskrivning som efter samarbete med Säkerhetspolisen och Rikspolisstyrelsen beslutades av dåvarande Statens kärnkraftinspektion. Det kan samtidigt noteras att sedan den senaste dimensionerande hotbeskrivningen och de nuvarande föreskrifterna om fysiskt skydd av kärntekniska anläggningar beslutades har polisens förmåga att ingripa inte förändrats, eftersom den dimensionerande hotbeskrivningen endast riktar sig mot anläggningsinnehavarna och inte utgör planeringsunderlag för polisens responsförmåga. 29

31 Samverkansrådet mot terrorism Samverkansrådet mot terrorism inrättades 2004 på initiativ av Säkerhetspolisen för att samordna och effektivisera Sveriges arbete mot terrorism. Den centrala frågeställningen är: Hur kan vi utveckla samverkan för att gemensamt nå större effekt i arbetet mot terrorism? Säkerhetspolischefen är sammankallande i rådet som består av cheferna för, Ekobrottsmyndigheten, Försvarets radioanstalt, Försvarsmakten, Kriminalvården, Kustbevakningen, Migrationsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Rikskriminalpolisen, Strålsäkerhetsmyndigheten, Totalförsvarets forskningsinstitut, Transportstyrelsen, Tullverket, Åklagarmyndigheten samt Säkerhetspolisen. Under samverkansrådet finns en samordningsgrupp som fungerar som en styrgrupp för rådets arbete. Samordningsgruppen träffas regelbundet för att stämma av det pågående arbetet, diskutera aktuella frågor och för att förbereda frågor för beslut på myndighetschefsnivå. Knutna till rådet finns också ett antal arbetsgrupper. Sedan 2007 bedrivs ett kontinuerligt utvecklingsarbete som konkretiseras i myndighetsgemensamma handlingsplaner på årsbasis. I juni 2011 fastställde de 14 myndighetscheferna rådets Strategi för myndighetssamverkan. Syftet med strategin är att stärka myndigheternas gemensamma förmåga till ett mer effektivt samarbete vid förändringar av terroristhotet och attentat samt andra terroristrelaterade händelser. Syftet är också att stärka samverkan mellan berörda samhällsaktörer i det förebyggande arbetet. Arbetet ligger i linje med EU:s och den svenska regeringens strategier på området. Inom ramen för myndighetssamverkan genomförs bland annat gemensamma informations- och utbildningssatsningar och övningar Handlingsplan 2015 Inom beredskapen på det radiologiska och nukleära området sker samverkan mellan myndigheter och kärnkraftsindustrin i dag i en struktur som hela tiden utvecklas och ser till de behov som finns för en helhet. Arbetet sker i huvudsak inom ramen för handlingsplanen Den svenska beredskapen för radiologiska och nukleära olyckor, Aktörerna har i uppdrag att omvärldsbevaka utifrån respektive ansvar och uppgift för att på så sätt bidra med underlag som krävs för utveckling av den svenska beredskapen. Samverkan omfattar ett antal fastställda och obligatoriska möten som leder till förutsättningar för effektivare samordning och samråd. Handlingsplanens innehåll är indelat i kluster på olika nivåer som t.ex. projekt, åtgärder och förvaltningsåtaganden. Resultatet av det gemensamma arbetet rapporteras årligen till regeringen. Inom ramen för handlingsplanen görs också en årlig uppföljning av aktörernas åtagande. 30

32 Ledning och styrning vid en antagonistisk händelse Erfarenheter från övningar inom kärnenergiberedskapen där ett antagonistiskt angrepp har varit den inledande händelsen har visat på stora svårigheter att samverka mellan polisen och länsstyrelsen, eftersom det vid en antagonistisk händelse är flera lagstiftningar som kolliderar. Det finns därför behov av att inledningsvis klargöra hur man ska agera samordnat vid den komplexa ledningssituation som en antagonistisk händelse utgör. Därefter behöver man revidera berörda parters insatsplaner och sedan utbilda och öva berörd personal i ledning och styrning. För att skapa förutsättningar för polisens insatspersonal att snabbt bilda sig en korrekt uppfattning om läget vid en anläggning som utsatts för ett antagonistiskt angrepp bör möjligheten finnas att länka information från övervakningssystem till polisen. Det kan röra sig om layouter och bilder som på ett tydligt sätt kommunicerar det aktuella läget och som kan användas för planering av en insats redan under färd till anläggningen. Informationssäkerhetsaspekter behöver värderas i detta sammanhang Kommunikation Sannolikheten för att det ska inträffa en olycka i ett kärnkraftverk är visserligen mycket låg, men om det händer kan konsekvenserna bli allvarliga. Därför ställer samhället krav på att det ska finnas en god beredskap mot just olyckor i kärnkraftverk eller andra kärntekniska anläggningar. Motsvarande bör gälla för beredskap att hantera antagonistiska händelser mot kärnteknisk verksamhet. Vid allvarliga olyckor och svåra kriser med sektorsövergripande konsekvenser, kommer både den strategiska och den operativa verksamheten att behöva samordnas mellan myndigheter och med andra aktörer. Myndigheter och företag med ansvar för räddningstjänst och krisberedskapen bör därför ha en grundläggande beredskap och förmåga att snabbt och effektivt agera och samverka i en krissituation. Aktörerna bör ha en likartad struktur för detta och använda gemensamma eller kompatibla system och metoder för analys, uppföljning, rapportering och kommunikation. Aktörerna bör också ha gemensamma utbildningar och övningar. Bedömningen blir att aktörerna i systemet för kärnenergiberedskap ska ha beredskap och förmåga att snabbt och effektivt agera och samverka i en krissituation. För att samverkan och samordning ska fungera krävs gemensamma eller kompatibla system och metoder för analys, uppföljning, rapportering och kommunikation. Kommunikations- och ledningssystemen ska bygga på olika komponenter som beredskap, bl.a. tjänsteman i beredskap (TiB), varningssystem (VMA), informations- och lägesbildsystem (WIS, Susie) samt system för radiokommunikation (Rakel). Effektiv kommunikation mellan aktörer ökar även personsäkerheten och effektivitet i det dagliga arbetet. I förlängningen bidrar detta till att stärka skyddet av samhällets infrastruktur samt till medborgarnas trygghet och säkerhet. 31

33 Aktörerna i systemet för kärnenergiberedskap bör använda radiokommunikationssystemet Rakel för att säkerställa kommunikation och samordning samt stärka räddnings- och krisledningsförmågan oavsett om den inledande händelsen är en olycka eller ett antagonistiskt angrepp. 4. Förmåga att skydda mot antagonistiska hot 4.1. Konsekvensanalys Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har gjort en analys 3 av de samhällspåfrestningar som en antagonistisk attack på ett kärnkraftverk kan ge upphov till. Analysrapporten finns i sin helhet i bilaga 3. Analysen har baserats på ett scenario utgående från den hotbeskrivning som ligger till grund för den nuvarande utformningen av det fysiska skyddet av bl.a. kärnkraftverken. Analysen fokuserar på samhällskonsekvenser av en antagonistisk attack som orsakar radioaktivt utsläpp och störningar i elproduktionen, samt samhällsekonomiska konsekvenser av det inträffade. Analysarbetet har delats upp i tre delar som vardera behandlar samhällskonsekvenser av radioaktivt utsläpp, elbrist samt samhällsekonomiska konsekvenser av det inträffade. För att identifiera de troliga konsekvenserna har olika analysansatser använts avseende utsläppet, elbristen respektive samhällsekonomin. En antagonistisk händelse riktad mot en kärnteknisk anläggning har aldrig inträffat i Sverige. Det är alltså inte möjligt att studera verkliga, inträffade konsekvenser efter en sådan händelse. För att kunna undersöka vilka konsekvenserna skulle kunna bli kan man istället utgå från en tänkbar händelse och undersöka vilka konsekvenser den möjligen skulle kunna leda till. Analysen baseras därför på ett scenario, utarbetat av SSM. Scenariot kan ses som startpunkten för en lång rad olika konsekvenser med tänkbart stora variationer. Inom ramen för den här analysen har det bara varit möjligt att översiktligt beskriva en uppsättning av möjliga konsekvenser, inklusive hantering av dessa. Övningen SAMÖ-KKÖ 2011 (februari-mars 2011) baserades på ett scenario med en olycka på en kärnteknisk anläggning som leder till ett stort utsläpp av radioaktiva ämnen, snarlikt det som sker i scenariot för den här analysen. Underlag från övningen om de samhällskonsekvenser som uppstår inom övningen, främst analyser och sammanställningar från MSB, har använts i den föreliggande analysen för att identifiera konsekvenserna av radioaktivt utsläpp. De kortsiktiga konsekvenserna (upp till två veckor) är i princip des- 3 Analys av samhällskonsekvenser efter antagonistisk attack mot kärnkraftverk, MSB

34 amma som ingick i övningen. Konsekvenserna på medellång och lång sikt (två veckor till ett år resp. efter ett år och framåt) baseras däremot på MSB:s analyser under övningen av möjliga kommande konsekvenser samt senare diskussioner med SSM utanför övningen. Därmed skiljer sig konsekvenserna delvis i denna analys från de konsekvenser som framkom under SAMÖ- KKÖ Slutsatserna är att, även med hänsyn taget till osäkerheter i analysen, så kan en antagonistisk attack mot ett kärnkraftverk leda till stora och kostsamma samhällskonsekvenser. Både ett radioaktivt utsläpp och en elbristsituation är var för sig händelser som ger upphov till allvarliga konsekvenser. En kombination av dem båda leder till en mycket allvarlig situation i samhället. De mest allvarliga konsekvenserna är behovet av information, av provtagning och analyser i livsmedelskedjan samt de enorma kostnaderna. Behovet av information är kritiskt under lång tid, beroende på allmänhetens oro, men också på att olika aktörer behöver samordna sin information och sina insatser. Behovet av provtagning och analyser i livsmedelskedjan; är också kritiskt under lång tid. Behovet kvarstår under flera decennier efter händelsen. De enorma kostnaderna kommer till allra största delen att belasta skattebetalarna. Det långsiktiga förtroendet för svensk ekonomisk utveckling avgörs av hur regeringen väljer att agera i hanteringen av dessa kostnader. Regeringsuppdraget innefattar även olovlig befattning med kärnämne och hot mot transport av kärnämne. MSB och SSM har gemensamt bedömt att samhällskonsekvenserna av dessa två händelser är mindre än de som uppstår som följd av ett angrepp mot en kärnteknisk anläggning. Därför anser myndigheterna att analysen av hot mot kärnteknisk anläggning täcker in obehörig befattning respektive hot mot transport med kärnämne Hotanalys och dimensionerande hotbeskrivning Hotanalys Under hösten 2010 genomförde Säkerhetspolisen, Rikskriminalpolisen och Strålsäkerhetsmyndigheten ett arbete med syfte att ta fram ett underlag för uppdatering av den aktuella dimensionerande hotbeskrivningen för skydd av kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämne. Arbetet leddes av Säkerhetspolisen och genomfördes av en arbetsgrupp med representanter från de tre myndigheterna. Ett dimensionerande hot utgörs av 33

35 de faktiska 4 aktiviteter som en hypotetisk angripare är intresserad av att genomföra (operativa intentioner). de antagna egenskaper (förmågor av taktisk och teknisk karaktär) som en hypotetisk angripare har. En mycket viktig del i hotanalysen blir därför att ta hänsyn till hur förmågorna hos hotutövarna utvecklas. Även trender och tendenser rörande operativa intentioner är viktiga att försöka identifiera. Följande moment ingick i arbetet: 1. Framtagning och analys av allvarliga och i närtid inträffade antagonistiska incidenter (eller planerade men inte utförda aktioner), dels vid kärnkraftverk i Sverige eller utomlands, dels vid snarlik verksamhet i Sverige eller internationellt. 2. Framtagning och analys av allvarliga och historiskt inträffade antagonistiska incidenter (eller planerade men inte utförda aktioner), dels vid kärnkraftverk i Sverige eller utomlands, dels vid snarlik verksamhet i Sverige eller internationellt. 3. Framtagning och analys av underlag rörande hotaktörer som visat intresse för mål inom kärntekniksektorn. 4. Sammanställning av trender och tendenser avseende angreppsförmågor hos relevanta hotaktörer (fysiska angrepp, elektroniska angrepp samt angrepp med s.k. insiders). 5. Analys av de tillsynsaktiviteter och rådgivningar som genomförts med stöd av säkerhetsskyddslagstiftningen inom kärntekniksektorn. 6. Aggregerande analys och sammanställning av det sammantagna underlaget. Arbetet resulterade i en rapport 5 som utgör underlag för det fortsatta arbetet med att revidera den befintliga dimensionerande hotbeskrivningen Dimensionerande hotbeskrivning I planeringen för genomförandet av översynen identifierades behovet att se över och revidera den befintliga dimensionerande hotbeskrivningen. Den ovan beskrivna hotanalysen utgjorde ett underlag för detta. I februari 2011 genomfördes en workshop i Stockholm med stöd av experter sammankallade av IAEA. Representanter från Strålsäkerhetsmyndigheten, polismyndighet- 4 Inom kärnteknisk verksamhet utgörs de faktiska angreppsmålen av en mängd olika typer av mål och det är viktigt att i varje enskilt fall analysera och dokumentera vilka de potentiella angreppsmålen bedöms vara. 5 Hotanalys som underlag för dimensionerande hotbeskrivning för kärntekniksektorn, Säkerhetspolisen OP , Hemlig 34

36 erna, Säkerhetspolisen Affärsverket svenska kraftnät samt tillståndshavarna deltog i workshopen. Senare under våren 2011 inledde en arbetsgrupp under Rikspolisstyrelsens ledning arbetet med att revidera den dimensionerande hotbeskrivningen. I arbete deltog förutom Rikspolisstyrelsen, Rikskriminalpolisen, Säkerhetspolisen, Strålsäkerhetsmyndigheten och Nationellt Center för terrorbedömning (NCT). Arbetsgruppens arbete resulterade i en rapport 6 som utgör ytterligare underlag för en reviderad dimensionerande hotbeskrivning. Av resurs och tidsskäl har det inte varit möjligt att slutföra arbetet med att revidera den dimensionerande hotbeskrivningen inom ramen för denna översyn. Det fortsatta arbetet med att slutföra revideringen görs lämpligen inom ramen för det föreslagna samverkansrådet, se avsnitt För att ha ett uppdaterat underlag att basera bedömningar på inom ramen för denna översyn har Strålsäkerhetsmyndigheten efter samråd med Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen tagit fram en interimistisk dimensionerande hotbeskrivning baserad på den befintliga och den rapport som Rikspolisstyrelsens arbetsgrupp tog fram. Den interimistiska dimensionerande hotbeskrivningen redovisas i avsnitt Säkerställt skydd vid förändrad hotbild En hotbild beskriver aktörer som kan tänkas ha för avsikt, strategiskt såväl som operativt, att genomföra någon form av angrepp samt vilken förmåga som dessa angripare har. En hotbild baserar sig på underrättelser och den är giltig under en begränsad tidsperiod Att hantera antagonistiska hot på lång sikt Säkerhetsskydd tar tid att organisera och bygga upp. Åtgärder måste ofta planeras långt i förväg. Då åtgärderna har införts kan de vara mycket kostsamma och tidsödande att förändra eller förbättra i efterhand. Det är inte ovanligt att det krävs beslut om säkerhetsskyddslösningar som ska vara verksamma i 10 till 20 år, ibland ännu längre. Utifrån hotbilder, som är tidsbegränsade kan det därför vara svårt att utforma ett väl anpassat säkerhetsskydd som fungerar idag såväl som i framtiden. Ett avgörande problem är att det är mycket svårt att säga något om hur de hot Sverige ställs inför kommer att se ut på lång sikt. Hotbildsförändringar kan orsakas av politiska ställningstaganden på nationell nivå och EU-nivå, och kan även vara orsakade av en oförutsägbar händelseutveckling såväl nationellt som internationellt. Dessa förändringar kan visserligen pågå under lång tid och ha en viss grad av förutsägbarhet, men ibland sker förändringar i hotbilden plötsligt och oväntat. Det är därför viktigt att säkerhetsskyddsarbetet i första hand drivs av vilka konsekvenser som olika händelser kan få, och att fokus läggs på att identifi- 6 Rikspolisstyrelsen, Rapport Underlag avseende dimensionerande hotbeskrivning för kärnanläggningar och transporter av kärnämnen, HD-POA-56/11, Hemlig. 35

37 era skyddsvärden och reducera de sårbarheter i dessa som kan ge upphov till de allvarligaste konsekvenserna. Det är även av betydelse att följa hotets utveckling och hålla sig informerad om den aktuella hotbilden för att värdera om vidtagna åtgärder är tillräckliga. För detta ändamål är det användbart att formulera en dimensionerande hotbeskrivning, det vill säga en allmän beskrivning av en tänkt hotaktörs förmåga och tillvägagångssätt. Denna beskrivning ligger sedan till grund för en dimensionering av säkerhetsskyddet. En dimensionerande hotbeskrivning säger alltså inget om sannolikheten för hotet eller om hotaktörens övergripande motiv, utan syftar till att tydliggöra vilka hot verksamheten ska ha förmåga att möta utan tidigare förvarning. På så vis kan man uppnå såväl spårbarhet som långsiktighet i säkerhetsskyddsarbetet. Den dimensionerande hotbeskrivningen utgörs av de bedömda egenskaper som en angripare kan tänkas ha samt de förutsättningar som gäller vid det hypotetiska angreppstillfället. Beskrivningen bör vara utformad så att det finns en viss marginal i förhållande till den aktuella hotbilden. Det innebär att det bör finnas utrymme för förändringar i hotbilden utan att verksamheten för den skull omedelbart måste påbörja ett omfattande arbete med att identifiera och införa nya skyddsåtgärder för att möta hoten Att hantera antagonistiska hot på kort sikt På kort sikt är det ofta möjligt att möta en förhöjd hotbild med temporära kompensatoriska åtgärder, exempelvis i form av utökad bevakning, extra fördröjningsåtgärder och förhöjd insatsberedskap. Förmågan att hantera snabba hotbildsförändringar kräver dock att resurser finns att tillgå med kort varsel samt ett väl planerat och inövat införande av kompensatoriska åtgärder för att snabbt lyckas nå en förhöjd skyddsnivå. Av 4 Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter (2008:12) om fysiskt skydd av kärntekniska anläggningar framgår det att det ska finnas planerade och förberedda åtgärder för att vid en förhöjd hotbild temporärt förstärka det fysiska skyddet. I de allmänna råden till 4 sägs att syftet med åtgärderna är att med kort varsel kunna förstärka det fysiska skyddet vid förändringar i hotbilden mot anläggningen. Vidare sägs att sådana förändringar kan vara av olika karaktär och bestå i såväl opreciserade hot, t.ex. som följd av händelser i omvärlden, som i mer direkta hot mot anläggningen. Avslutningsvis sägs att tillståndshavaren bör så långt möjligt samverka med polismyndighet i planering och förberedelser av åtgärder. En förutsättning för att initiera de planerade och förberedda åtgärderna är att såväl tillståndshavarna som berörda polismyndigheter får signaler om en förhöjd hotbild. Sådan information kan antingen komma från de verksamheter inom polisen som bedriver underrättelsearbete eller från verksamhetsutövarnas egen omvärldsbevakning. Det saknas i dag på myndighetsnivå en process för att fatta beslut om en förhöjd hotbild mot kärnteknisk verksamhet och att kommunicera en sådan till verksamhetsutövarna. Säkerhetspolisens underrättelsearbete avseende 36

38 hot går ut på att kontinuerligt inhämta, bearbeta och analysera information för att kunna delge hotanalyser och hotbedömningar till berörda aktörer. Varken polisens kriminalunderrättelsetjänst eller Säkerhetspolisen bedriver dock någon specifik systematisk omvärldsbevakning avseende hot mot kärntekniksektorn och de har inte heller något uppdrag att kontinuerligt eller återkommande kommunicera lägesbilder avseende hot mot kärntekniksektorn. Slutsatsen är att den svaga länken är att varken kriminalunderrättelsetjänsten (KUT) eller Säkerhetspolisen har ett uppdrag att följa och kommunicera hotutvecklingen mot kärnteknisk verksamhet och att det saknas en process för att initiera planerade åtgärder i händelse av en förhöjd hotbild Tillståndshavarnas förmåga Analysen avser vissa tillståndshavares förmåga att dels förebygga att en antagonistisk händelse leder till utsläpp av radioaktivitet, dels förhindra obehörig befattning med kärnämne. Analysen omfattar kärnkraftverken generellt, det centrala mellanlagret för använt kärnbränsle (Clab), Westinghouse Electric Sweden AB (WSE) kärnbränslefabrik, samt Hot cell laboratoriet, (HCL) och Förvaringsanläggningen för använt kärnbränsle (FA) i Studsvik. Den samlade analysen omfattas av sekretess och redovisas i bilaga 4, hemlig. Nedan görs en övergripande sammanfattning av gjorda bedömningar Underlag för bedömning av förmågan Bedömningen baseras dels på Strålsäkerhetsmyndighetens egen kunskap om anläggningarnas befintliga fysiska skydd, dels på kraftbolagens och Svensk kärnbränslehantering AB:s svar på Strålsäkerhetsmyndighetens begäran om redovisning av förmågan att motstå vissa allvarliga antagonistiska händelser som ryms inom den befintliga dimensionerade hotbeskrivningen. Vidare baseras bedömningen på resultatet av den intrångsövning som genomfördes vid Oskarshamns kärnkraftverk i oktober 2010, se redovisning i avsnitt 5.5. Bedömningen görs utifrån aspekterna upptäcka, fördröja och respondera Bedömning På senare år har omfattande åtgärder vidtagits vid samtliga kärntekniska anläggningar i syfte att förstärka det fysiska skyddet. Resultatet har blivit ett förstärkt grundskydd avseende detektion och verifiering av intrång, tillträdesskydd i form av förstärkta barriärer, tillträdes- och säkerhetskontroll av personer, gods och fordon samt förstärkt punktskydd av vissa utrymmen i anläggningarna. Såväl skyddet mot sabotage som mot obehörig befattning med kärnämne bedöms i huvudsak uppfylla gällande krav och kan därför anses som acceptabel. Vad gäller förmågan att upptäcka intrång och verifiera orsak till larm 37

39 identifierades dock vissa sårbarheter i samband med Greenpeace intrång på Forsmark juni Dessa hanteras inom ramen för fortsatt tillsyn. Därutöver behöver befintliga föreskrifter utvecklas för att tydliggöra kravbilden. Vidare behöver tillståndshavarnas egna analyser som ligger till grund för utformningen och redovisningen av skyddet utvecklas. När det gäller förmågan att med passiva fysiska barriärer fördröja en angripare bör det noteras att det finns begränsningar i hur mycket skydd i form av passiva fysiska barriärer man kan tillföra befintliga anläggningar som i grunden inte är konstruerade utifrån ett skyddsperspektiv. Det finns en brytpunkt där det antingen rent praktiskt inte går att tillföra ytterligare skyddsbarriärer eller när säkerheten äventyras om man tillför skyddsåtgärder som också försvårar för operatörerna att röra sig i och utföra nödvändiga åtgärder i anläggningen, d.v.s. att säkert driva och underhålla anläggningen. Det är vidare tydligt att det saknas en samordning mellan de åtgärder som tillståndshavarna vidtar för att förebygga, detektera och fördröja ett angrepp och den förmåga som samhället, i form av polisen, har att ingripa för att undanröja ett hot. Detta innebär att tillståndshavarna inte vet vad de ska dimensionera sina fördröjande skyddsåtgärder mot Polismyndigheterna Förmågan att ingripa mot antagonistiska händelser Beskrivningen är en sammanfattning den nulägesbeskrivning 7, som Rikspolisstyrelsen tagit fram, se bilaga 5, hemlig. Resurser De polisresurser som kan komma ifråga för att ingripa mot ett antagonistiskt angrepp mot en kärnteknisk anläggning är följande Nationella Insatsstyrkan som enligt förordning (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen har ett tydligt mandat att hantera ett angrepp mot kärntekniska anläggningar. Polisflyget som förfogar över sex helikoptrar som förutom spaning och övervakning kan transportera ett mindre antal personer. Piketenheterna vid polismyndigheterna i Stockholm, Västra Götaland och Skåne. Enheterna är lokala insatsenheter med huvuduppgift att ingripa i särskilt farliga situationer. Polismyndigheterna i de län där kärntekniska anläggningar är belägna. Kompetensen och den operativa förmågan hos polismyndigheterna varierar. 7 Rikspolisstyrelsen, Nulägesbeskrivning, Polisens förmåga att hantera ett brottsligt angrepp mot en kärnteknisk anläggning, POA /10. Hemlig 38

40 Ledning och styrning Varje polismyndighet med kärnteknisk anläggning har insatsplaner för antagioniskt angrepp mot kärntekniska anläggningar. Förutsättningarna för myndigheterna att själva agera varierar beroende på geografiskt läge, egna resurser, organisation, tidsavstånd till förstärkningsrörelser m.m. Detta medför att planverken för myndigheterna har olika innehåll. Planerna är upprättade i nära samverkan med representanter för anläggningarna, Nationella Insatsstyrkan, Säkerhetspolisen och länsstyrelserna. Responstider Responstiderna påverkas av många faktorer varav vissa ständigt förändras. Utgående från en genomsnittsdag med normalbemanning vid respektive myndighet kan det konstateras att responstiderna behöver kortas ned. Bedömning Slutsatsen från Rikspolisstyrelsen nulägesbeskrivning är att det i dag saknas enhetlighet och att berörda lokala polismyndigheter har varierande förmåga vad gäller såväl resurser, utbildning, övning som responstider. Detta behöver åtgärdas Andra myndigheter Kustbevakningen Samarbetet mellan Kustbevakningen och Rikskriminalpolisens Nationella insatsstyrka medför att beredskap för insatser till sjöss säkerställs. Detta sker genom att färdigutbildad och övad personal och beredskapsställda enheter alltid är tillgängliga. För att säkerställa kompetens genomförs övningar för de tjänstemän i Kustbevakningen som ska ansvara för och leda insatsen till sjöss. Kustbevakningen genomför också, i begränsad omfattning, flygtransport av NI- styrkan till annan del av landet. För att öka den regionala förmågan genomförs också övningar mellan Kustbevakningen/Nationella Insatsstyrkan och EU:s polisiära samarbete inom ramen för ATLAS Naval Group, i syfte att stärka och samordna förmågan att möta hotet mot terrorism i den marina miljön. Kustbevakningens resurser kan, ur ett samhällsperspektiv, på ett bättre, mer strukturerat och organiserat sätt än hittills användas i skyddet av kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämne. Myndigheten har förutom ett flertal fartyg och båtar av olika typ, tre avancerade flygplan för sjöövervakning samt dykresurser. Dessa resurser kan väsentligt bidra till såväl övervakning vid en förhöjd hotbild som avgränsning och bevakning vid en antagonistisk händelse mot såväl kärntekniska anläggningar som transporter av kärnämne. Vid ett överfallslarm från en kärnteknisk anläggning eller från en transport av kärnämne bör därför Kustbevakningens regionsambandscentraler larmas simultant med polisen för att möjliggöra en snabb insats med fartyg och/eller flyg. 39

41 Kustbevakningen har på uppdrag av regeringen utvecklat ett system för sjöbaserad informationssamordning, Sjöbasis. Systemet möjliggör ett informationsutbyte inom befintliga myndighetsstrukturer och ansvarsområden. I Sjöbasis samlas, bearbetas och utvecklas relevant sjöinformation i ett enda system och görs tillgänglig för de myndigheter som behöver den. Den samlade och sammanställda informationen ger ett förbättrat beslutsunderlag i sjöverksamheten. Genom Sjöbasis samordnas dessutom informations- och underrättelsearbetet inom sjöövervakning effektivare. Genom systemet Sjöbasis skulle Kustbevakningen och Rikskriminalpolisens rikskommunikationscentral kunna följa fartyg som fraktar kärnämne, exempelvis M/S Sigyn eller fartyg i linjefart eller charter. Syftet skulle vara att i händelse av ett antagonistiskt angrepp ha kunskap om exakt var fartyget befinner sig och på så sätt underlätta ett ingripande. För att skaffa praktiska erfarenheter och underlag för en bedömning av om Sjöbasis är ändamålsenligt för detta syfte avser Strålsäkerhetsmyndigheten inom kort att initiera ett pilotprojekt genom Sjöövervakningsrådet där Kustbevakningen är ordförande. Kustbevakningens Maritima Underrättelse Center (MUC) torde kunna bidra i arbetet med hotanalys och dimensionerande hotbeskrivning avseende kärntekniksektorn särskilt mot bakgrund att de flesta kärntekniska anläggningar är belägna vid kusten Försvarsmakten Med stöd av lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning kan polisen begära stöd från Försvarsmakten om de inte har tillgång till resurser som behövs för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. Vid en stödinsats ska den militära insatschefen och militärenheten stå direkt under polisens ledning. Militär, civil som hemvärnspersonal, får medverka förutsatt att de har lämplig militär utbildning och erfarenhet från motsvarande militära uppgifter t.ex. ledning, indikering, logistik, transporter eller bevakning. Den personal i Försvarsmakten som kan komma ifråga för att gripa eller använda våld mot misstänkta terrorister ska ha utbildning i polismans befogenheter enligt polislagen (1984:387) och rättegångsbalken (24 kap, 7 första stycket). Rikspolisstyrelsen fattade ett inriktningsbeslut om tillämpningen av lagen (2006:343). Av beslutet, som avser utbildning och övningar, framgår att det endast är Försvarsmaktens luft- och sjöstridskrafter som bedöms kunna komma ifråga eftersom det är inom dessa områden som polisen anser sig sakna egna resurser. I praktiken har lagen, såvitt känt, inte tillämpats operativt vid något tillfälle. Dock har Försvarsmakten, med stöd av lagen, vid enstaka tillfällen övat tillsammans med polisen. Vid samtal med representanter från de tre kärnkraftverken framkom att Försvarsmakten i såväl Göteborg som Halmstad tagit initiativ och visat intresse 40

42 för samverkan med Ringhals kärnkraftverk och polisen i syfte att förstärka bevakningen av skyddsobjektet i händelse av hot eller angrepp. Sedan en samverkansövning genomfördes hösten 2006 har detta dock hittills inte lett till några gemensamma utbildningar eller övningar mellan kraftverkets personal, polisen och Försvarsmakten. Vid de två övriga kärnkraftverken har enligt uppgift motsvarande initiativ inte tagits. I händelse av en situation med en kraftigt förhöjd hotbild antingen generellt mot Sverige och svenska intressen eller specifikt mot kärnteknisk verksamhet kan det behövas en förmåga att under lång tid förstärka bevakningen av bland annat kärntekniska anläggningar. För att skapa förutsättningar för en tillräcklig uthållighet för en förstärkt bevakning skulle lokala militära enheter löpande behöva utbildas och samövas med polisen och bevakningspersonalen vid dessa anläggningar Informationssäkerhet Generella aspekter på informationssäkerhetsarbete De dimensioner som behöver belysas är främst hur man säkerställer kontroll över informationsresurser så att endast behöriga får tillgång till dem kontroll över informationsflöden i processnära IT-system för att skydda dem från otillbörlig påverkan kontroll över informationsförsörjning, både till processer och till användare för att säkerställa att informationen är tillgänglig när den behövs, samt beslutsgrundande information. En grundläggande åtgärd i allt informationssäkerhetsarbete är att inledningsvis identifiera den skyddsvärda informationen. Det rör sig om såväl information som behövs för att säkert kunna driva, ställa av och behålla en anläggning i ett säkert läge som information om utformningen av skyddet av anläggningen. Vidare omfattas även information som utbyts i systemen exempelvis lösenord samt information från larm- och övervakningssystemen. Omvärldsbevakning för att tidigt identifiera potentiella hot i cybervärlden krävs. För att kunna skydda samhällsviktig infrastruktur krävs att man följer hotutvecklingen mot verksamheterna. Uppgiften är för omfattande att lösa hos varje instans utan bör därför hanteras på nationell nivå. Ett initiativ för att utreda frågan är genomfört som resultat av ett regeringsuppdrag till MSB och FRA (Fö 2010/702/SSK) som syftar till att utreda förutsättningar för ett nationellt tekniskt detekterings- och varningssystem för samhällsviktig verksamhet och kritisk infrastruktur. 41

43 Kärntekniska anläggningar Säkerhetspolisen har genom de inspektioner som genomförts under senare år tillsammans med Affärsverket svenska kraftnät gjort bedömningen att ett kärnkraftshaveri inte är aktuellt som resultat av en cyberattack under de förutsättningar som finns i dagens anläggningar. Under senare år har dock hot mot IT-infrastruktur även för industriella kontrollsystem s.k. SCADAsystem blivit aktuella, inte minst manifesterade genom datamasken (trojansk häst) STUXNET och dess efterföljare. Genom STUXNET blev världen varse att det fanns möjligheter att illasinnat påverka även till synes helt avskilda miljöer. Tillgång till information om anläggningen och utformningen av dess säkerhets- och skyddsåtgärder är på många sätt en förutsättning för ett antagonistiskt angrepp. Information kan underlätta både metod att närma sig anläggningen, val av angreppssätt för att penetrera den, utrustning att påverka när man väl är på plats och ge förståelse för de konsekvenser ett angrepp kan medföra. Stora mängder grundläggande information om anläggningar inklusive geografisk information och kartor över omgivningarna finns idag lätt tillgängligt i öppna källor (t ex via Internet) och får betraktas som röjd. Den specifika information som måste skyddas från otillåten tillgång måste hanteras med restriktioner, både vad gäller mänsklig och teknisk åtkomst. Det verktyg som använts för personkontroll är säkerhetsprövning inklusive registerkontroll, och för tekniskt skydd är det främst olika typer av fysisk separation som tillämpas. Information om såväl skydds- som säkerhetsaspekter kan behöva säkras Erfarenheter - nuläge Det regelverk som idag finns som stöd för att ställa krav på informationssäkerheten vid kärntekniska anläggningar är hämtat dels ur säkerhetsskyddslagstiftningen, konkretiserat genom Rikspolisstyrelsens och Svenska kraftnäts föreskrifter och allmänna råd om säkerhetsskydd, RPSFS 2010:3 respektive SvK FS 2005:1, Svenska kraftnäts Tekniska riktlinjer för ITsäkerhet (TR4-02) samt kärntekniklagstiftningen och Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter (SSMFS 2008:12) om fysiskt skydd av kärntekniska anläggningar, 9 och 11. Erfarenheterna från tillämpningen av främst Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter är att såväl kraven som de allmänna råden är alltför generella och därför behöver utvecklas ytterligare. Ett exempel på ovanstående är kraven på tillståndshavarnas hantering av säkerhetsredovisningar med analyser, systembeskrivningar och ritningar. Dessa dokument innehåller i många fall uppgifter som kan vara till ledning för en antagonist och därför behöver hanteras och förvaras på ett säkert sätt. Dagens kravbild är otydlig och behöver därför förtydligas. En ytterligare erfarenhet är att den tillsyn som bedrivs mot de kärntekniska anläggningarna behöver samordnas mellan i första hand Affärsverket svenska kraftnät och Strålsäkerhetsmyndigheten. Detta eftersom de två myndigheterna båda bedriver tillsyn mot kärnkraftverken med stöd av säkerhetsskyddslagen respektive kärntekniklagen. Vidare bör den expertkunskap som 42

44 finns hos kontrollerande instanser, bland annat Säkerhetspolisen och Försvarets radioanstalt, utnyttjas på ett optimalt sätt för att uppnå bästa möjliga skydd. Som ett resultat av Strålsäkerhetsmyndighetens inledande informationssäkerhetsinspektioner bedöms det område som kräver ett förstärkt skydd vara information kring hantering av tillträdesskyddet (larm, övervakning, behörigheter och behörighetstilldelning). Driftinformation hanteras vanligen i avskilda miljöer, eftersom det inom kärnkraftssektorn finns en stark tradition med fysisk separation mellan olika tekniska miljöer. En i det närmaste motsatt trend råder generellt när det gäller olika övervakningssystem som ofta är anslutna till andra nät och som därmed går att nå från flera håll. Informationssäkerheten kring tillträdessystemen och driftsystemen behöver belysas ytterligare genom fördjupad tillsyn för att säkerställa att även dessa nät på anläggningarna är separerade från andra miljöer. Eftersom området är relativt nytt och utvecklas snabbt, finns ett stort behov av att öka medvetenheten om behovet av och kunskapen om informationssäkerhet bland de som bedriver kärnteknisk verksamhet genom informationsoch utbildningsaktiviteter anordnade av berörda myndigheter Transport av kärnämne Information kring transporter av kärnämne är något som behöver spridas till de som behöver kännedom om transporten (d.v.s. har auktoriserad behörighet) samtidigt som den måste skyddas från obehörig tillgång. Ett säkert sätt att förmedla information om transporter mellan alla behöriga intressenter kräver säker överföring (kryptering för transmission), rutiner för destruktion av informationsbärare, kontroll av behörig personal, administrativa rutiner för informationshantering och tekniska lösningar. Det som på ett avgörande sätt skiljer information om transporter från information om anläggningar är varaktigheten. Transporter är tillfälliga och anläggningar beständiga, vilket tillför en tidsdimension till behov av skydd Transport av kärnämne Radioaktivt material som är under transport är generellt svårare att skydda än då det befinner sig i en anläggning eller i annan stationär verksamhet. Transport av radioaktiva ämnen inklusive kärnämne regleras genom lagen (2006:263) om transport av farligt gods. De transportslagsspecifika föreskrifterna som är utfärdade med stöd av lagen innehåller vissa krav på fysiskt skydd. Dessa krav kompletteras inom det kärntekniska området då transport av kärnämne och kärnavfall är tillståndspliktig verksamhet enligt kärntekniklagen (1984:3). Konventionen om fysiskt skydd av kärnämne (Sveriges överenskommelser med främmande makter, SÖ 1985:24) förpliktigar Sverige att skydda kärn- 43

45 ämne under transport. IAEA har i INFCIRC/225/Rev.5 gett rekommendationer om konventionens tillämpning. De tillstånd för transport av kärnämne som SSM utfärdar med stöd av kärntekniklagen innehåller tillståndsvillkor avseende fysiskt skydd. På så sätt infrias för närvarande de krav som konventionen om fysiskt skydd av kärnämne ställer och rekommendationerna i INFCIRC/225/Rev.4 upprätthålls. SSM har ännu inte implementerat INFCIRC/225/Rev.5. Det är också en svaghet att generella föreskrifter inte finns. De transporterande företagen nås av kraven genom att de antingen har egna transporttillstånd (vilket är mindre vanligt) eller agerar som uppdragstagare för kärnteknisk verksamhet åt de anläggningar som har transporttillstånd Snabb respons och heltäckande åtgärder Generellt regleras svenska myndigheters (polisen, MSB, Transportstyrelsen, KBV, SSM) ansvarsområden och roller, vid antagonistiska angrepp på transport, sabotage av sådan eller vid otillåtet bortförande av kärnämne, av förordningar med instruktioner och regleringsbrev till respektive myndighet. Utgående från dessa roller vidtar varje myndighet åtgärder vid händelser oavsett om dessa avser kärntekniska anläggningar eller transporter. Rikspolisstyrelsen har i allmänna råd 8 beskrivit de åtgärder som polismyndigheterna bör vidta i händelse av ett brottsligt angrepp mot transporter av kärnämne eller kärnavfall. Befintliga råd behöver uppdateras och Rikspolisstyrelsen behöver ges rätt att ställa nationella krav på utbildning, övning och ingripande i föreskrifter. Om en transport av kärnämne utsätts för ett angrepp ska transportledningen omedelbart larma polisens länskommunikationscentral i det län där transporten befinner sig. En eventuell begäran om polisresurser från andra polismyndigheter beslutas av berörd polismyndighet. För att säkerställa snabbast möjliga polisinsats och undvika onödig tidsspillan behöver polisens larmplaner och transportkapaciteten för polisens insatsstyrkor ses över. För händelser och situationer på kärntekniska anläggningar, som behöver samverkan mellan flera myndigheter och operatörer, sker regelbundet övningar mot förbestämda scenarier. Avseende sjötransporter av kärnämne har övningar genomförs där polis, kustbevakning och transportör deltagit. Övningar där flera myndigheter och transportör(er) samverkar har dock inte genomförts avseende antagonistiska angrepp på transporter, sabotage eller otillåtet bortförande av kärnämne. Det finns därför ett behov av sådana övningar avseende såväl landtransport som sjötransport där staten utvecklar arrangemang och överenskommelser mellan polismyndigheter, Försvarsmakten, transportörer och andra relevanta organisationer såsom MSB, Transportstyrelsen, KBV och SSM. 8 FAP 206-6, Polisinsatser vid brottsligt angrepp mot transporter av kärnämne eller kärnavfall ( ) 44

46 Skyddsvärda transporter Behovet av skydd av kärnämnen bestäms av dels ämnenas potential att ingå i en kärnladdning, dels de ingående nuklidernas potential att orsaka en människas död eller orsaka permanenta skador som innebär reducering av livskvalitet hos en exponerad människa. Behovet av skydd av kärnämnen vid transport är ännu inte föreskrivet i författning av Strålsäkerhetsmyndigheten. En sådan författning kommer att ställa krav på tillståndshavare och transportörer att vidta åtgärder för skydd och ger ett underlag för olika myndigheter att prioritera och organisera sin verksamhet för skydd av de transporter som är skyddsvärda. För polismyndigheterna påverkar skyddsvärdet hos kärnämnen t.ex. behovet av underrättelseinformation och resurser för bedömning av hot, kommunikationsplaneringen, larmvägarna och ledningen av insatser. För Strålsäkerhetsmyndigheten påverkar skyddsvärdet hos kärnämnen t.ex. behov av att kunna bedöma potentiella konsekvenser till följd av antagonistiska handlingar mot och skadliga användningar av kärnämne. För tillståndshavare och transportörer påverkar skyddsvärdet hos kärnämnen t.ex. kommunikationen med polismyndigheter och länskommunikationscentraler, utformningen av det tekniska skyddet, säkerhetsprövning av personal samt informationssäkerheten Kommunikation och positionering Strålsäkerhetsmyndigheten föreskriver som villkor i transporttillstånd att vid varje landtransport ska transportmedlet vara utrustat med minst två av varandra oberoende och diversifierade sambandssystem. Minst ett av systemen ska vara bärbart och utrustat med överfallslarm anslutet antingen till den yttre transportledningen, till av länsstyrelsen godkänd larmcentral, eller till polis. Strålsäkerhetsmyndigheten föreskriver som villkor i transporttillstånd även att vid landtransport ska position meddelas minst var femte minut till den yttre transportledningen med hjälp av automatiskt positioneringssystem. Fartyg och luftfartyg ska meddela position enligt normala rutiner för sjö- och luftfart. Det vanligaste är att alla parter (transport, yttre transportledning och eventuell följebil) använder Rakel. Kommunikation mellan enheterna sker i en talgrupp så alla inblandade hör radiotrafiken. Via Rakel kan polis och olika räddningstjänster snabbt nås förutsatt att man har tillgång till deras anropssignaler för att kunna göra individanrop. Värt att notera är att SOS Alarm inte nås via individanrop utan enbart med Callback Request (CBR) vilket är ett statusmeddelande med innebörden kontakta mig. Kravet på två av varandra oberoende system uppfylls genom att även mobiltelefon medförs. En nackdel med mobiltelefon är att systemet inte är krypterat, varför det egentligen inte kan användas. Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation medger inte att åkerier, som uteslutande transporterar kärnämne, är behöriga att ha egen TEA2- licens (Rakellicens) så att de kan anskaffa det antal Rakelterminaler som behövs för transporterna. Hade de exempelvis varit underentreprenör till ett 45

47 elbolag skulle de vara kvalificerade som Rakelanvändare. De åkerier som idag använder Rakel under transport av kärnämne lånar därför dessa från tillståndshavare. Då Rakel används är larmet destinerat till den egna yttre transportledningen. SOS Alarm har idag ingen tjänst som tar emot nödsamtal från kommersiella kunder via Rakel. Tillgången till Rakel innebär en stor fördel i förhållande till tidigare använda kommunikationssystem. Rakel är krypterat och täcker hela landet. Det är i princip möjligt att nå samtliga Rakelanvändare i Sverige med några få undantag (exempelvis SOS Alarm). Vid transporter är det ofta en fördel att kunna kommunicera i talgrupp där alla deltagare hör varandra. Kommersiellt åtkomliga positioneringssystem innebär att transporten kan följas. Ett alternativ till dessa system är att använda Rakels AVL-server 9. Det är en tilläggstjänst i Rakel som kräver ett eget abonnemang. Fördelen är den krypterade överföringen och att positionerna skickas var 20 sekund. Det finns två system som gör det möjligt att följa fartygs rörelser. Dessa positioneringssystem är inte krypterade. Fartyget Sigyns rörelser anmäls redan idag till Rikskriminalens rikskommunikationscentral (RKC) Säkerhetsprövning Strålsäkerhetsmyndigheten föreskriver som villkor i transporttillstånd att personer som utför transporter av kärnämne eller som delges uppgifter om det fysiska skyddets utformning, ska vara pålitliga och lämpliga ur säkerhetssynpunkt. Tillståndshavaren ska för landtransporter och alla transporter av INF-gods 10 försäkra sig om att dessa personer är säkerhetsprövade. Säkerhetsprövning består av tillståndshavarens undersökning och bedömning av personen och kontroll av om personen förekommer i de register som framgår av 12 säkerhetsskyddslagen. Möjligheten att registerkontrollera alla personer som hanterar kärnämne i transportkedjan varierar, eftersom säkerhetsskyddslagen inte medger att de som transporterar det skyddade kärnämnet utanför en kärnteknisk anläggning registerkontrolleras Särskilt om sjötransporter Konventionen om fysiskt skydd ställer krav på den avsändande eller mottagande staten som ibland är svåra att uppfylla. Sjötransporter som görs med reguljära färjelinjer, eller med containerfartyg i linjetrafik är exempel på detta. Transporten är då inte speciellt dedikerad för kärnämne utan detta ska samtransporteras med annat gods. Ett annat exempel är när fartyg under svensk flagg transporterar kärnämne från en utländsk hamn till en annan utländsk hamn. Av konventionens Annex I andra paragrafen framgår: 9 AVL = Automatic Vehicle Location 10 INF-gods är gods som omfattas av Irradiated Nuclear Fuel Code, se TSFS 2009:49. 46

48 "Levels of physical protection for nuclear material during international transport include: a. For Category II and III materials, transportation shall take place under special precautions including prior arrangements among sender, receiver, and carrier, and prior agreement between natural or legal persons subject to the jurisdiction and regulation of exporting and importing States, specifying time, place and procedures for transferring transport responsibility;" Sverige ska således som avsändande eller mottagande stat föreskriva att det finns en tydlig kedja där ansvaret för det fysiska skyddet inte bryts. Då utländska företag har ansökt om transporttillstånd för att anlita svenskflaggade fartyg eller med utländskt fartyg ankomma svensk hamn, har Strålsäkerhetsmyndigheten hittills nöjt sig med att i tillstånden hänvisa till att kraven i INFCIRC/225/Rev 4 ska uppfyllas. Detta eftersom det möter praktiska svårigheter att kräva samma nivå på det fysiska skyddet som vid landtransporter eller vid fartygstransporter mellan svenska hamnar. Tillsynsmöjligheterna är också begränsade. Strålsäkerhetsmyndigheten har, med stöd av kärntekniklagen, möjlighet att dels pröva ansökningar och utfärda tillstånd till transport av kärnämne till svenska transportörer/rederier med villkor om fysiskt skydd, dels utfärda föreskrifter med krav på skyddsåtgärder för såväl svenska som utländska transportörer/rederier på svenskt territorialvatten. Någon lagändring behövs således inte. 5. Gapanalys 5.1. Prestandajämförelse med andra europeiska länder För att få en bild av situationen i andra europeiska länder har studiebesök genomförts i Tyskland, Finland och Schweiz. Vidare har möten hållits med myndighetsrepresentanter i Storbritannien och Frankrike. Syftet har varit att studera hur skyddet av kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämne är organiserat, vilka myndigheter som är involverade, hur dimensionerande hotbeskrivningar används och hur skyddet är utformat främst vid kärnkraftverk. Vidare har särskilt intresse ägnats åt vilken responsförmåga som finns dels permanent vid kraftverken dels i form av extern respons t.ex. från polisinsatsgrupper. Vid studiebesöken var Strålsäkerhetsmyndigheten, polisen och Säkerhetspolisen representerade och besök gjordes vid kärnkraftverk och diskussioner fördes med såväl säkerhetsmyndigheterna som representanter från polismyndigheterna. I alla de besökta länderna är skyddet baserat på en dimensionerande hotbeskrivning som utgör grund dels för tillståndshavarnas skyddsåtgärder, dels för samhällets respons mot antagonistiska angrepp på anläggningarna. Det 47

49 finns naturligtvis skillnader i innehåll, struktur och detaljeringsgrad men bedömningen är att de antagna antagonisterna inte skiljer sig väsentligt åt. Utformningen och omfattningen av det fysiska skyddet med flerfaldiga skyddsbarriärer med larmdetektorer och kameraövervakning, tillträdeskontroll, bevakning, säkerhetskontroll och säkerhetsprövning påminner i sort om situationen i Sverige. En skillnad är att några av länderna har fastlagda konstruktions- och fördröjningskrav på enskilda skyddsbarriärer samt krav på egen responsförmåga på kraftverken och/eller extern polisinsats inom en fastlagd och överenskommen tid. Vidare finns i några av länderna en mer utvecklad samverkan mellan polisen och försvarsmakten än vad som är fallet i Sverige. Slutligen kan det noteras att när man som i Finland bygger en ny anläggning ges förutsättningar för att redan i konstruktionsfasen ta med skyddsaspekterna vilket ger utökade möjligheter till ett mer effektivt skydd Befintliga anläggningar I alla de besökta länderna står man inför samma problematik som vi gör i Sverige, nämligen att det finns begränsningar i hur mycket skydd man kan tillföra befintliga kärnkraftverk som i grunden inte är konstruerade från ett skyddsperspektiv. Några länder har löst det genom att föreskriftskrav på skydd gäller för nybyggda anläggningar och att kraven ska så långt möjligt och rimligt tillämpas på befintliga anläggningar Samordning mellan berörda myndigheter I samtliga besökta länder finns samordningsgrupper för fysiskt skydd där berörda myndigheter deltar. Formaliseringen av dessa varierar. I Finland är det lagstyrt och regeringen utser deltagare medan det i Schweiz bygger på en lösare formell grund. Samverkan i Tyskland utgår från behovet att samordna federala och delstatsmyndigheter såväl operativt som politiskt Dimensionerande hotbeskrivning (DHB) I alla besökta länderna är det tillsynsmyndigheten som har ansvaret för att ta fram och förvalta DHB. I processen med DHB deltar säkerhetstjänsterna, polisen och andra relevanta myndigheter, särskilt när det gäller beskrivningen av antagonister, deras förmåga och möjliga tillvägagångssätt Responsförmåga Tillståndshavarna I samtliga besökta länder finns det vid kärnkraftverken, i olika omfattning, personal som är utrustad med skjutvapen och skyddsutrustning. Det rör om antingen bevakningspersonal eller om egna anställda permanenta skyddsstyrkor eller polisiära skyddsstyrkor. Förmågan hos dessa grupper varierar från att kunna hantera våldsamma demonstrationer till att med våld ingripa 48

50 mot antagonister. Kostnaderna för att upprätthålla denna förmåga vid anläggningarna betalas av respektive tillståndshavare. Formerna för finansieringen varierar dock. I flera av länderna har man, till skillnad mot Sverige, utvidgat bevakningsområdet i anslutning till kärnkraftverken vilket leder till utökade möjligheter att tidigt upptäcka, verifiera och fördröja en angripare. Polisen I samtliga besökta länder förutsätts en extern polisinsats för att stoppa ett kvalificerat antagonistiskt angrepp. De geografiska avstånden mellan kärnkraftverken och närmaste polismyndighet är oftast kortare i dessa länder än i Sverige. Tiden från larm till dess polisen är insatsberedd vid kraftverken varierar mellan länderna. Men sammantaget är insatstiderna betydligt kortare än i Sverige Flygrestriktioner Samtliga besökta länder har infört restriktioner i luftrummet kring kärnkraftverken främst av säkerhetsskäl. Åtgärden i sig förhindrar inte ett terrorangrepp genom en avsiktlig flygplanskrasch mot ett kärnkraftverk men den minskar risken för att ett flygplan genom en olyckshändelse störtar på en anläggning. Storleken på restriktionsområdena varierar mellan meters diameter och ca fots höjd. I oktober 2001 diskuterades frågan om restriktioner i luftrummet ovanför kärnkraftverken mellan dåvarande Statens kärnkraftinspektion och Luftfartsverket. Slutsatsen från mötet var att Det förefaller inte meningsfullt att inrätta restriktionsområden för att undvika att luftfartyg skadar kärnkraftverk. Ett av argumenten var att Risken för att ett luftfartyg genom en olyckshändelse träffar ett kärnkraftverk måste statistiskt sett bedömas som mycket liten. På förfrågan från Rikspolisstyrelsen lämnar Transportstyrelsen i januari 2011 motsvarande synpunkter som Luftfartsverket gjorde Argumentet Att flygplan av ren olyckshändelse skulle träffa ett kärnkraftverk måste statistiskt sett bedömas som mycket liten upprepas också. Mot bakgrund av vad som framkommit vid de ovan redovisade studiebesöken och de potentiella konsekvenserna av att ett flygplan av en olyckshändelse träffar ett kärnkraftverk bör det övervägas att inrätta permanenta restriktionsområden vid de tre kärnkraftverken. Med ett restriktionsområde skulle dessutom eventuella flygrörelser inom detta ge anledning till att reagera och fråga sig om antagonistiska aktiviteter förbereds eller håller på att inledas; uppmärksamheten skulle ökas. 49

51 5.2. Värdering av den svenska skyddsförmågan, IAEA IPPAS På begäran av Miljödepartementet genomförde en internationell expertgrupp sammankallad av Internationella Atomenergiorganet, IAEA, en granskning av det svenska systemet för fysiskt skydd av kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämne. Den gjordes som en s.k. IPPAS, International Physical Protection Advisory Service, som ett stöd för myndighetens regeringsuppdrag om fysiskt skydd av kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämne mot antagonistiska hot. Granskningen som ägde rum maj 2011 utgick från de internationella rekommendationerna om fysiskt skydd som publicerats av IAEA, Nuclear Security Series no. 13, INFCIRC/225/Rev.5. Följande områden ingick i granskningen: Lagstiftning SSM:s roll och ansvar Hotanalys och dimensionerande hotbeskrivning Föreskrifter Tillståndsprocesser för anläggningar och transporter Tillsyn Samverkan och uppgifter för andra myndigheter, polisen, Säkerhetspolisen och Affärsverket svenska kraftnät Tillämpning av fysiskt skydd vid anläggningar och transporter Granskningen resulterade i en rapport med rekommendationer och förslag till åtgärder för att stärka skyddet samt omnämnande av goda exempel på tillämpningar. Totalt innehåller rapporten 30 rekommendationer och 21 förslag till åtgärder samt 5 identifierade god praxis. Nedan sammanfattas rekommendationerna som rör samverkan, lagar och författningar samt SSM:s roll och ansvar. Rekommendationerna rörande tillämpning vid anläggningar och transporter omfattas av sekretess och framgår av bilaga 6, hemlig. Övriga rekommendationer kan sammanfattas enligt följande En formaliserad permanent grupp för myndighetssamverkan bör tillsättas (av regeringen). Regeringen bör utse SSM som nationell kontaktpunkt för konventionen om fysiskt skydd. Regeringen bör se över säkerhetsskyddslagstiftningen så att o o o den omfattar all kärnteknisk verksamhet SSM övertar Affärsverket Svenska kraftnäts ansvar rörande kärntekniska verksamheter Överväga om bestämmelser om informationssäkerhet för kärnteknisk verksamhet ska kvarstå i denna lagstiftning. Skyddslagen bör ändras så att kärntekniska anläggningar per definition utgör skyddsobjekt. 50

52 Lagstiftningen som rör fysiskt skydd av kärnteknisk verksamhet bör förtydligas så att skillnaderna mellan säkerhet och skydd och att ansvaret för de två områdena klart framgår. Den dimensionerande hotbeskrivningen, DHB, bör avgränsas till och endast bestå av en beskrivning av potentiella antagonister och utgöra en förutsättning för ett övergripande dokument för riskhantering där sårbarheter och potentiella konsekvenser av antagonistiska händelser behöver utvärderas. SSM bör överväga om DHB ska användas för utvärdering av skyddet för alla kärntekniska anläggningar och transporter av kärnämne. SSM:s föreskrifter bör kompletteras o o o o med ett explicit krav på att planerna för fysiskt skydd inte bara ska finnas utan också tillämpas, så att undantag från föreskrifterna om fysiskt skydd måste vara tidsbegränsade, med ett explicit krav på åtgärdsplaner för nödlägen ska finnas för att hantera sabotage och olovlig befattning med kärnämne inklusive hot om detta, med krav på att tillståndshavarna rapporterar incidenter och händelser som är relevanta för det fysiska skyddet inklusive informationssäkerheten till SSM. SSM bör definiera nivåer för vad som kan anses utgöra oacceptabla radiologiska konsekvenser. Baserat på dessa nivåer bör tillståndshavarna föreläggas att identifiera vad som potentiellt kan orsaka sådana konsekvenser. SSM bör kräva att tillståndshavarna identifierar sina datoriserade säkerhetssystem. Baserat på redovisningarna bör SSM fastställa krav på skydd av dessa och andra datoriserade system som dels innehåller skyddsvärd information eller är väsentliga för det fysiska skyddet. SSM bör snarast ta fram föreskrifter för skydd av kärnämne under transport. SSM bör se över befintliga tillståndsvillkor för fysiskt skydd vid transport av kärnämne i ljuset av IAEA:s rekommendationer INFCIRC/225/Rev.5 och andra relevanta IAEA guider och rekommendationer, IAEA Nuclear Security Series nummer 9 och

53 Tillståndshavarna bör tillsammans polismyndigheterna etablera och genomföra ett program för att utvärdera effektiviteten av det befintliga systemet för fysiskt skydd, inkluderande responsförmågan vid anläggningen och utifrån. Baserat på resultatet av utvärderingarna behöver åtgärdsplaner för nödlägen revideras för att skapa tillräcklig förmåga att respondera mot antagonistiska händelser. SSM bör o o o genomföra återkommande inspektioner av det fysiska skyddet baserat på ett inspektionsprogram, se över resurserna för att skapa förutsättningar för inspektioner av det fysiska skyddet, förtydliga kriterierna mot vilka inspektioner av informationssäkerheten bör göras Uppdatering av dimensionerande hotbeskrivning Som framgår av avsnitt har det av resurs och tidsskäl inte varit möjligt att slutföra arbetet med att revidera den dimensionerande hotbeskrivningen inom ramen för denna översyn. Det fortsatta arbetet med att slutföra revideringen bör göras inom ramen för det föreslagna samverkansrådet, se avsnitt För att ha ett uppdaterat underlag att basera bedömningar på inom ramen för denna översyn har Strålsäkerhetsmyndigheten efter samråd med Rikskriminalpolisen och Säkerhetspolisen tagit fram en interimistisk dimensionerande hotbeskrivning baserad på den befintliga dimensionerande hotbilden och den rapport som Rikspolisstyrelsens arbetsgrupp tagit fram. Det bör noteras att den interimistiska dimensionerande hotbeskrivningen inte är avsedd att vara styrande för tillståndshavarnas åtgärder för fysiskt skydd utan enbart används som underlag för bedömningar inom ramen för denna översyn. Eftersom innehållet i den interimistiska dimensionerande hotbeskrivningen innehåller uppgifter som om de offentliggjordes skulle avslöja skyddets uppbyggnad redovisas den i bilaga 7, hemlig Analys av angrepp mot ett kärnkraftverk Analysen syftar till att beskriva gapet mellan det nuvarande fysiska skyddets förmåga och den förmåga som krävs för att hantera hot och händelser som följer av den dimensionerande hotbeskrivningen. Analysen avser skyddet av kärnkraftverken generellt och utgår från dels kärnkraftverkens, dels polisens förmågor som beskrivits i avsnitt 4.4 och ovan. Följande redovisning- 52

54 ar 11 från kärnkraftverken och Rikspolisstyrelsen ligger också till grund för analysen. Eftersom analysen grundas på information som med nödvändighet omfattas av sekretess finns den i sin helhet i bilaga 8, hemlig. Slutsatsen är dock att för vissa våldsamma antagonistiska angrepp behöver åtgärder vidtas för att det samlade fysiska skyddet ska anses tillräckligt. Bristerna avser såväl förmågan vid kärnkraftverken som hos polismyndigheterna och då främst förmågan att respondera Utvärdering av intrångsövning Syfte De 7 oktober, 2010 genomfördes en intrångsövning vid Oskarshamns kärnkraftverk (OKG). Syftet med övningen var att på ett vederhäftigt sätt belysa kärnkraftverkens och polisens förmåga att hantera ett antagonistiskt angrepp mot ett kärnkraftverk. Följande frågeställningar skulle klargöras i vilken omfattning det finns öppen information om en specifik kärnteknisk anläggning på Internet hur lång tid det tar för en antagonist att komma innanför skalskyddet och att sabotera vitala komponenter hur påverkas kärnkraftverkets driftstekniska status, vid olika faser under det antagonistiska angreppet hur ser beslutsprocesser och beslutsvägar ut hos tillståndshavaren och polisen hur lång tid det tar för polisen att anlända med en första patrull hur lång tid det tar för nationella insatsstyrkan att anlända hur ser nyttan/behovet av en insider ut Utvärderingen av övningen baseras på verifierade loggböcker och sammanställning av filmmaterial från övningen. Vidare planeras en workshop för berörda tillståndshavare och myndigheter under våren Avgränsningar Följande avgränsningar gjordes. Övningen avsåg inte att belysa de radiologiska konsekvenserna för samhället, inte heller nationella insatsstyrkan agerande efter framkomsten till kärnkraftverket. Angrepp mot bränslebassängerna uteslöts då detta utreds i särskild ordning av Totalförsvarets Forskningsinstitut (FOI). 11 OKG AB, , Forsmarks kraftgrupp AB, FQ , Ringhals AB, , Rikspolisstyrelsen, POA /10 53

55 Förutsättningar Eftersom värdet av de erfarenheter och slutsatser som blir resultatet av övningen beror på kvalitén på de indata som används vid planeringen och genomförandet av själva intrångsövningen, lades stor vikt vid att kvalitetssäkra både förutsättningar och genomförande. Övningen genomfördes, utan några egentliga begränsningar, inne på Oskarshamns kärnkraftverk under normala driftförhållanden. Deltagare vid övningen var den personal som operativt kommer att hantera ett faktiskt angrepp Från OKG: driftspersonal, bevakningspersonal samt administrativ personal Från polisen: personal från länskommunikationscentralen i Kalmar, Rikskommunikationscentralen, lokal polismyndighet, samt personal från Nationella insatsstyrkan som agerade angripare (B-styrka/Red Team). Dessutom deltog personal från Säkerhetspolisen och Strålsäkerhetsmyndigheten Utgångsläget var den dimensionerande hotbilden som Strålsäkerhetsmyndigheten beslutat (SSM2008/2966). I denna redovisas övergripande en tänkt angripares intentioner, utrustning och numerär. För att komplettera denna bild har FOI på Strålsäkerhetsmyndighetens uppdrag analyserat begreppet kreativitet ur ett angriparperspektiv, för att på så sätt få en bild av en angripares behov av förhandsinformation och/eller insiders, i förhållande till förutsättningarna att improvisera under pågående angrepp, med speciellt fokus på angrepp utan exit (självmordsuppdrag). Dessutom har FOI på Strålsäkerhetsmyndighetens uppdrag applicerat kunskaperna från den första studien på ett antal verkliga terrorangrepp. I denna studie analyserades bland annat planeringstid, metodik, kreativitet under angreppet och framgångsfaktorer, med speciellt fokus på angrepp utan exit (självmordsuppdrag). Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must) tog på förfrågan från Strålsäkerhetsmyndigheten fram en rapport innehållande ett axplock av den öppna information som finns tillgänglig på Internet rörande Oskarshamns kärnkraftverk. Som planeringsunderlag använde B-styrkan/Red Team ovanstående dokumentation, samt den information som de själva kunde finna på Internet Genomförande Övningsdagen samlades all övande personal inne på kraftverket med tillgång till all den dokumentation som är nödvändig för att kunna genomföra respektive beslutsprocess så realistiskt som möjligt. Angriparna (B-styrka/Red team) startade övningen genom att utlösa larm i staketgatan, tid K, och därefter, med hjälp av ledsagare, röra sig fritt inom 54

56 hela kärnkraftverket, enligt egen och för andra, okänd planering. Därefter agerade samtliga övande i enlighet med sina normala rutiner. Alla aktiviteter loggades och filmades Slutsats Övningen verifierar i allt väsentligt den analys av ett angrepp mot ett kärnkraftverk som redovisas i avsnitt 5.4 ovan. Slutsatsen är att vissa våldsamma antagonistiska angrepp kan leda till allvarliga konsekvenser och att det behöver vidtas åtgärder för att det samlade fysiska skyddet ska anses tillräckligt. Bristerna avser såväl förmågan vid kärnkraftverken som hos polismyndigheterna och då främst förmågan att respondera. Den samlade utvärderingen redovisas i bilaga 9, hemlig. 6. Behov av en tydlig strategi för skydd mot antagonistiska händelser Mot bakgrund av vad som framkommit i avsnitt 5 ovan krävs bättre förutsättningar, i form av en tydlig strategi, för ett samordnat och mer effektivt skydd av kärntekniska anläggningar mot antagonistiska hot. Flera av rekommendationerna från den internationella expertgranskningen (IPPAS) av det svenska fysiska skyddet stöder denna slutsats. Av nedanstående figur framgår de variabler som behöver vägas mot varandra vid såväl utformningen av en strategi för skydd mot antagonistiska hot som värderingen av ett befintligt skydd Nuläge Sedan Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om fysiskt skydd av kärntekniska anläggningar trädde i kraft har omfattande åtgärder vidtagits vid samtliga kärntekniska anläggningar, i synnerhet vid kärnkraftverken, i syfte att förstärka skyddet. Resultatet har blivit ett förstärkt grundskydd avseende detektion och verifiering av intrång, tillträdesskydd i form av förstärkta bar- 55