Policyprofessionella - ett hot mot demokratin?

Transkript

1 Policyprofessionella - ett hot mot demokratin? En kvantitativ studie av politiska sekreterare och demokrati i svenska kommuner Angelica Kristiansson Åström Statsvetenskapliga institutionen Kandidatuppsats 15 hp Höstterminen 2016 Handledare: PerOla Öberg Antal ord: Antal sidor: 47

2 Abstract De policyprofessionella, en växande och allt mer inflytelserik kategori politiska makthavare står i fokus för denna uppsats. Aktörer som bedriver politik utan att vara folkvalda och vilka av tidigare litteratur beskrivs som ett potentiellt hot mot den representativa demokratin. Denna ängslan föranleder syftet med denna studie, vilken ämnar undersöka huruvida policyprofessionella tenderar att försvaga den kommunala demokratin i Sverige. Detta genomförs med statistisk dataanalys av alla Sveriges kommuner, där kommuner med politiska sekreterare jämförs med de utan för att utröna huruvida demokratin i större utsträckning brister bland de förstnämnda. Resultatet ger intryck av att så inte är fallet. Analysen påvisar istället det motsatta, att de demokratiska mekanismer vilka analyserats i detta arbete övervägande återfinns i kommuner med politiska sekreterare. Slutsatsen är således att de resultat denna undersökning ger vid handen inte understödjer någon oro kring den demokratiska hälsan i Sveriges kommuner. Nyckelord: Policyprofessionella, politiska sekreterare, demokrati, insyn, inflytande, effektivitet, svenska kommuner. 1

3 Innehållsförteckning 1. Inledning Bakgrund Problemformulering Syfte Frågeställning Inomvetenskaplig relevans Utomvetenskaplig relevans 8 2. Litteraturgenomgång De policyprofessionella Policyprofessionalism och demokratin Metod Design Analysverktyg Bivariat tabellanalys Beskrivande statistik Linjär regressionsanalys Val av fall Material Avgränsning Källkritik Reliabilitet och validitet Begrepp och operationalisering Begrepp Policyprofessionella Politiska sekreterare Demokratiska mekanismer Operationalisering Analys Insyn Inflytande Effektivitet Slutsats Referenser Bilagor 45 2

4 1.Inledning All offentlig makt i Sverige utgår från folket (SFS 1974:152). Den svenska regeringsformens första kapitel anger grundbulten i det demokratiska statsskicket. Att detta grundantagande känns bekant för de flesta av oss är sannolikt tryggt att påstå, att formen för beslut ska utgå från folket genom valda representanter vilka efter bästa förmåga manifesterar folkviljan. Våra perspektiv på demokrati är emellertid till stor del grundade på dessa idealistiska modeller snarare än på politikens verkliga praktik. En verklighet där det inte endast är de folkvalda som besitter makten utan där en relativt ny politisk aktör, de så kallade policyprofessionella, spelar en alltmer central roll (Garsten 2014:8). Denna nya kategori makthavare utgör ett third element (Eichbaum & Shaw 2010) inom politiken och utvecklingen uppbringar en oro kring demokratins fundament. Hotar policyprofessionella demokratin? En fungerande demokrati vilar på att medborgarna har rimlig kunskap och tillgång till information kring frågorna vilka berör dem, liksom att det råder en dialog mellan medborgare och makthavare parallellt med beslutsfattandet (SOU 2015:96). Detta bör undersökas. Påverkas demokratin negativt av policyprofessionellas närvaro? Påverkas medborgarnas möjlighet till insyn och inflytande? Deras förtroende för politiken? Genom att studera utvalda demokratiska mekanismer kring insyn, inflytande och effektivitet ämnar denna undersökning utröna huruvida kommuner vilka använder sig av policyprofessionella i form av politiska sekreterare tenderar att ha sämre demokratiska funktioner än kommuner utan dessa. Bör vi vara oroliga för demokratin? 3

5 1.1 Bakgrund Sverige är en representativ valdemokrati, ett demokratiideal vilket bygger på grundvalen av regelbundet återkommande val mellan konkurrerande alternativ av representanter. Medborgarna påverkar därmed politikens utformning genom att rösta på de partier och politiker vilka de anser förtjänar beslutandemakten och som sedan ska verka för att folkviljan förverkligas (Gilljam & Hermansson 2003:15ff). Tanken är att det ska råda en koppling mellan social representativitet och åsiktsrepresentativitet utifrån antagandet att folkviljan bäst manifesteras genom väljarkårens valda representanter vilka värnar sina väljares intressen (Garsten et al 2015:212). Vidare utgår vi från att det är de folkvalda politikerna som har den politiska makten (Garsten 2014:4). I realiteten omfattas dock den svenska politiken både av folkvalda representanter och professionella tjänstemän (Lundquist 1991:167). En maktrelation som på senare tid har setts som en allt större utmaning inom statsvetenskapen, där riktlinjer och regleringar måste genereras med avvägning mellan demokratisk legitimitet och de ökade kraven på effektivitet och professionalism (Lewin 2015:85ff). I Sverige har det likväl förelegat en allmänt utbredd uppfattning att de väljarlegitimerade politikerna och de meritlegitimerade tjänstemännen tillsammans bedriver politik på legitima grunder (Lundquist 1991:167). På senare tid har emellertid en ny grupp politiska makthavare vuxit fram inom den politiska sfären, individer som varken är folkvalda eller opolitiska tjänstemän. Dessa är istället anställda för att bedriva politik i olika former och kan snarare klassas som experter på det politiska spelet. Det är en stadigt växande grupp som i högsta grad är närvarande och verksam inom vårt politiska system, vilka har blivit en central men fortfarande i hög grad osynlig påverkansform inom den svenska demokratin. Det rör sig om titlar som politiska sekreterare, politiskt sakkunniga, PR-konsulter, politiska rådgivare och liknande, en grupp vilken blivit alltmer väsentlig inom svensk politik och har kommit att bli benämnda som policyprofessionella (Garsten et al 2015:7ff). Det har höjts kritiska och oroliga röster i tidigare litteratur mot denna utveckling och professionalisering av politiken, att fenomenet policyprofessionella och dess påverkan på den politiska processen riskerar att urholka demokratin och skada dess ursprungliga värden. Hugh Heclo (1978) och Robert Dahl (2002) 4

6 är två framstående statsvetare vilka har uttryckt denna ängslan. Annan litteratur ställer sig annorlunda till frågan, och menar att dagens politiska klimat med alltmer omfattande och komplicerade frågor gör det befogat, kanske till och med kräver inblandning av experter som avlastning för de folkvalda politikerna och försäkran om kvalitativa och informerade beslut (OECD 2011:16). Att det politiska landskapet är under förändring och präglas av en ny typ av professionalism står utom all tvivel, och i kölvattnet av detta ställs vi inför nya utmaningar och frågetecken. De policyprofessionella verkar ha blivit en alltmer betydelsefull politisk aktör i den svenska politiken. Nu måste vi fråga oss om dess intågande på den politiska arenan har en skadlig effekt på demokratin, eller om kritiska tänkare bekymrar sig i onödan. 1.2 Problemformulering Policyprofessionella, denna nya kategori politiska aktörer växer stadigt i antal och politisk betydelse. Till skillnad från de traditionella opolitiska tjänstemännens roll är inte de policyprofessionellas funktion konstitutionellt reglerad, och som en tämligen osynlig grupp vilka de facto bedriver politik utan folkligt mandat i ryggen skapar de en oklar legitimitetsgrund i ett demokratiskt samhälle (Garsten et al 2015:13). Demokrati vilar på förutsättningar som tydlig konkurrens, ansvarsutkrävande och transparens. Element vilka kan tyckas hotade av en växande grupp påverkansexperter vilka till stor del agerar i kulisserna, bortom folklig insyn. Detta hävdas skada den representativa demokratin och tros öka glappet mellan politiker och medborgare genom att skapa en form av pseudoförmynderi (Dahl 2002). Samtidigt ser andra forskare annorlunda på problemet, att vi måste finna oss i att tiderna förändras och så gör även det politiska landskapet. I ett allt mer komplicerat och omfattande politiskt klimat är det inte annat än rimligt att förvaltningen måste anpassa sig därefter, att den representativa demokratins strikta definition inte håller under moderna förutsättningar. Detta kan anses legitimera användandet av policyprofessionella som ett stöd och källa till input för politiker under beslutsprocesser (OECD 2011:16). Ytterligare synvinklar är att de policyprofessionella inte bör ses som självbestämmande aktörer bortom politisk kontroll, utan 5

7 snarare som politikernas förlängda arm vilka stärker och effektiviserar politiken (Ullström 2011:311). De policyprofessionella rör utan tvekan upp blandade känslor bland statsvetare, och forskningen kring detta relativt nya fenomen är fortfarande begränsad. Förutom de olika föroch nackdelarna som kan analyseras har tidigare forskning konstaterat att trots att de policyprofessionella snabbt ökat i antal återfinns de inte i alla politiska organ och framförallt inte i alla Sveriges kommuner (Garsten et al 2015:37). Detta öppnar upp för ny forskning på området och ett tillfälle att utröna huruvida det råder demokratiska skillnader mellan kommuner vilka använder sig av policyprofessionella och de som inte gör det. 1.3 Syfte Frågeställningen i denna undersökning syftar till att utröna huruvida policyprofessionella tenderar att påverka demokratin inom svenska kommuner, med andra ord om det ser ut att råda ett samband mellan policyprofessionella och sannolikheten att kommunen innehar avgörande demokratiska mekanismer. Vidare undersöks om medborgare i kommuner med policyprofessionella tenderar att ha lägre förtroende för politiken och i större grad är missnöjda med sina möjligheter till insyn och inflytande. Hypotesen att policyprofessionella försvagar demokratin tar avstamp i tidigare litteraturs teorier i anknytning till de policyprofessionella och dess relation till demokratiska processer. Genom att granska alla svenska kommuner ämnar undersökningen utröna om det förefaller vara så att demokratiska mekanismer i större utsträckning brister i kommuner med politiska sekreterare än de utan. Detta kommer genomföras med statistisk dataanalys. Förhoppningen är att denna undersökning bidrar till större klarhet och ökade kunskaper kring detta osynliga och föga analyserade ämne. 6

8 1.4 Frågeställning Tenderar kommuner med politiska sekreterare att i lägre grad tillgodose demokratiska mekanismer än kommuner utan politiska sekreterare? Är medborgare i kommuner med politiska sekreterare mer missnöjda med sina möjligheter till inflytande än medborgare i kommuner utan politiska sekreterare? 1.5 Inomvetenskaplig relevans Policyprofessionella som fenomen är fortfarande ett relativt outforskat område, boken Makt utan mandat av Garsten, Rothstein och Svallfors (2015) är den första omfattande forskning som gjorts på svenska perspektiv. Deras forskning behandlar främst de policyprofessionellas roll inom politiken och utgör en kartläggning av denna hittills ganska osynliga kategori politiska makthavare vilka befaras utgöra ett hot mot demokratin. Anna Ullström (2011) är en annan forskare vilken ägnat sig åt ämnet, hon argumenterar för att policyprofessionella inte ska ses som ett problem och att den framförda oron kring framförallt legitimitet och ansvarsutkrävande är ogrundad. Sammanfattningsvis konstateras att den forskning som hittills bedrivits främst ägnat sig åt en beskrivning och kartläggning av de policyprofessionella tillsammans med olika hypoteser och ställningstaganden kring dess eventuellt negativa inverkan på demokratin. Därför görs nu en ansats att komplettera den befintliga forskningen med att istället för att beskriva vilka de policyprofessionella är och vad de sysslar med samt spekulera kring dess inverkan på demokratin, undersöka om deras politiska närvaro faktiskt ser ut att undergräva demokratiska mekanismer. Råder det någon skillnad i den demokratiska verksamheten mellan kommuner vilka har politiska sekreterare och de som inte har det? Minskar medborgarnas möjligheter till insyn? Deras möjligheter till inflytande? Har medborgarna i kommuner med politiska sekreterare mindre förtroende för politiken och är de i större utsträckning missnöjda med sina möjligheter att påverka? Den här undersökningen bidrar till fältet genom en konkret analys 7

9 om politiska sekreterares närvaro tenderar att påverka demokratin i svenska kommuner, och kan följaktligen motiveras med inomvetenskaplig relevans (Teorell & Svensson 2012:18). 1.6 Utomvetenskaplig relevans Med grund i faktumet att gruppen policyprofessionella ökat kraftigt både till antal och inflytande inom politiken på senare tid och ses som politiska makthavare utan folkligt mandat, motiverar undersökningen även utifrån utomvetenskaplig relevans. Sverige är en representativ demokrati, vilket vilar på föreställningen kring insyn, inflytande och ansvarsutkrävande vilket numera betraktas vara hotat av denna nya politiska kategori. Därför är det av vikt att undersöka huruvida det kan tänkas råda ett samband mellan policyprofessionella och demokratiska mekanismer runt om i landet. Demokratisk legitimitet och medborgarnas förtroende för politiken är betydelsefullt ur politiska och sociala perspektiv och har därmed relevans inte bara för forskarkåren utan även allmänheten vilka lever under förutsättningarna (Teorell & Svensson 2012:18). 2. Litteraturgenomgång 2.1 De policyprofessionella Policyprofessionalism är som nämnt relativt outforskat och den första uttömmande beskrivningen av denna nya kategori politiska makthavare gjordes av Christina Garsten, Bo Rothstein och Stefan Svallfors via ett forskningsprojekt som resulterade i boken Makt utan Mandat: de policyprofessionella i svensk politik (2015). Tillväxten av en särskild grupp intellektuella (Dahl 2002:511) har tangerats i tidigare forskning och begreppet policyprofessionella myntades av den framstående statsvetaren Heclo (1978). En mer djupgående analys och redovisning av dessa aktörer har dock före Garsten, Rothstein och Svallfors bidrag saknats. De beskriver vad de ser som en ny social grupp och påverkansform i svensk politik, politikutvecklare vilka inte är folkvalda utan istället är anställda för att bedriva politik och därmed utövar makt på oklara och vad som kan ses som illegitima grunder 8

10 (2015:7). Forskningsprojektet hade till syfte att göra en omfattande empirisk kartläggning av denna växande kategori politiska aktörer vars inflytande blivit alltmer accentuerad. Den genomfördes via en kvantitativ kartläggning av gruppen kring faktorer som bakgrund, ålder, kön, erfarenheter, löner och kvalifikationer och kompletterades med en omfattande mängd kortare och längre kvalitativa intervjuer rörande föreställningar kring relationer och möjlighet till påverkan (Ibid: 8-9). Resultatet gav vid handen att de policyprofessionella är en grupp som i stort består av unga, universitetsutbildade människor, ofta nationalekonomer och statsvetare. Det rör sig om minst 2500 individer vilka tjänar hyfsat väl, åtminstone med politikens mått mätt, vidare är de en stockholmscentrerad och relativt könsblandad kategori vilka tenderar att stanna på sina anställningar relativt kort tid. Få har en bakgrund som förtroendevalda och det är även få som har något intresse av att ägna sig åt politik som förtroendevald. Deras drivkrafter består i politisk makt och möjlighet till påverkan, men helst genom att slippa bli utsatt för den typen av granskning som förtroendevalda utsätts för och de vill ogärna stå till svars eller argumentera med vad de anser vara okunniga människor (Ibid:268). Vare sig de lockas av att röra sig i maktens centrum eller att kunna skapa förändring och faktiskt forma samhällets framtid, vill de gärna göra så utanför rampljuset. Detta gör de policyprofessionellas roll mycket diffus. Ibland framställs de som lika mycket eller mer inflytelserika som de förtroendevalda, medan andra framhåller att de snarare är som tjänstemän i traditionell bemärkelse vilka agerar som stöd och politikernas förlängda arm. Oavsett är deras främsta resurs kunskap av olika slag. Författarna delar in dem i kategorierna klurare och fixare vilka åtskiljer två poler kring hur policyprofessionella förhåller sig till den politiska arenan. Fixarna ägnar sig åt det politiska spelet, de drivs av att sälja politiken och bryr sig mindre om innehållet i varan. Klurarna är mer intresserade av politikens innehåll och hur olika system och institutioner ska utformas för att gagna partiet eller uppdragsgivaren (Ibid:155ff). Sammanfattningsvis rör det sig om en växande, inflytelserik men mycket diffus kategori politiska aktörer där den vanligast framförda problematiken är bristande möjlighet till ansvarsutkrävande och därmed att den demokratiska legitimiteten är oklar. För dem själva, deras uppdragsgivare och resten av samhället (Ibid:259). 9

11 2.2 Policyprofessionalism och demokratin Robert Dahl, vilken av många ses som demokratiforskningens nestor, uttrycker en tydlig oro och erbjuder besk kritik kring det allt större inflytande de policyprofessionella erhåller. Dahl framhåller de han kallar för de intellektuella (Dahl 2002:511) vilka han tror vara ett framtida hot mot demokratin. En grupp som skapar och sprider ideologier, ger form och innehåll till den rådande politiska formeln kommer att få ett allt större inflytande och hota den för demokratins vidkommande kompromisslösa politiska jämlikheten (Ibid). Inom denna större grupp intellektuella är det framförallt de han kallar för politiska eliter som han oroar sig för. Dessa återfinns inom exempelvis förvaltningen, myndigheter, partier och organisationer vilka med sitt informations- och kunskapsövertag gentemot förtroendevalda och gemene medborgare kan tendera att underminera den representativa demokratin (Ibid:513). Dahl menar inte att dessa utgör en homogen elitklass vilka driver sina egna intressen och på så sätt hotar demokratin, skillnaderna inom gruppen är alltför stora menar han. Istället menar han att politiska frågor idag har blivit så pass komplexa och omfattande att medborgarnas möjligheter till insyn, inflytande och ansvarsutkrävande försvagas emedan politiken professionaliseras. Den väktarroll som kommer av denna professionalisering och kunskapsövertag tror inte Dahl nödvändigtvis är något som de politiska eliterna önskat sig, men inte desto mindre riskerar denna utveckling att förvandla den representativa demokratin till ett slags pseudoförmynderi. Ett förlopp han vidare hävdar i viss utsträckning redan är igång (Ibid:514). Heclo (1978) är en annan ansedd statsvetare vilken ägnat forskning åt denna grupps sammansättning och var den att först mynta begreppet policyprofessionalism. Även Heclo pekar på de demokratiska problem som följer i kölvattnet av en ökad politisk professionalism där bristen på transparens och ansvarsutkrävande ställs i centrum. Rapporten De policyprofessionella och demokratins framtid, författad av Christina Garsten med hjälp av Bo Rothstein och Stefan Svallfors går i samma fotspår som boken de tillsammans författade vilken redogjordes för tidigare. De framhåller att policyprofessionella knappast kan ses som en kategori vilka endast bistår sina uppdragsgivare utan till stora delar 10

12 agerar på egna initiativ i att forma och driva beslut. Ett betydande men till stora delar osynligt inflytande i svensk politik (2014:7). Mot bakgrund av de ofta otydliga roller de policyprofessionella har och på de oklara mandat de agerar blir frågan om var deras lojalitet ligger central för förutsättningarna till kritiskt granskning av de aktiviteter som bedrivs (Ibid:23). Politiska sekreterare exempelvis är anställda och därmed beroende av partiorganisationen och uppger sig vara lojala mot sina uppdragsgivare, att de ofta ser sig själva som partiernas värderingsväktare vilka ska se till att skutan hamnar på rätt kurs (Ibid:24). Faktumet att politiken har blivit allt mer professionaliserad tros dock påverka medborgarnas vilja och möjligheter till engagemang och inflytande. Att mötas inte bara av sina förtroendevalda politiker utan även politiska experter kan försätta medborgarna i en känsla av kunskapsunderläge och att det är mindre meningsfullt att försöka påverka. De konstaterar att engagemanget och förtroendet för de politiska partierna minskat kraftigt i takt med att antalet policyprofessionella ökat. Författarna konkluderar att den demokratiska praktiken har försvagats sedan de policyprofessionella gjorde intåg i politiken (Ibid:33). OECD har författat rapporter vilka berör samma tema och problematiserar makten hos de policyprofessionella vilka ofta tenderar att styra över tjänstemän utan klara mandat. De menar att spänningen mellan opolitiska tjänstemän och politiska rådgivare är en naturlig del av moderna demokratiska samhällen, samt att detta reser potentiella problem. Relationen dem emellan kan vara problematisk men de kompletterar även varandra där de politiska rådgivarna kan avlasta och hjälpa tjänstemännen att förstå det alltmer komplexa politiska landskapet. Dock måste det råda en klarare distinktion mellan funktion och befogenheter där det står klart att politiska rådgivare fungerar som ett stöd för politiker och inte har befogenhet att ge order åt tjänstemännen (OECD 2007:6-7). Idag står politiker inför större och mer komplexa utmaningar än tidigare, vilket har föranlett och förklarar den ökade användningen av policyprofessionella inom politiken. Moderna myndigheter och regeringar verkar under ett komplicerat landskap av idéer, politik och aktörer, med ny teknologi och digitalisering där allt större krav ställs på politiker. Allmänheten ställer inte bara ökade krav på politikernas tillgänglighet, de förutsätter även allt kortare svarstider och kvalitet på informationen. Att uppnå detta är numera nyckeln till framgångsrik politik och en tillfredsställd publik. Det, tillsammans med mer komplicerade beslutsprocesser har ökat behovet av strategisk 11

13 rådgivning när politiska beslut ska formas och antas och framträder som förklaringar till att de policyprofessionella tar allt större plats på den politiska arenan (OECD 2011). Liknande tankar förs fram av Eichbaum och Shaw (2007), vilka också lyfter fram problematiken kring de policyprofessionellas oklara roller och strävanden i relation till politiken och tjänstemännen. De landar i att denna grupp tveklöst utgör nya utmaningar och att nyckeln till att lösa dessa ligger i att klargöra dess roller och ansvar. Är man optimistisk menar de att lämpligt utarbetade riktlinjer kan leda till att värdet av de policyprofessionellas och traditionella tjänstemännens olika roller tillsammans överstiger summan av dess delar. Statsvetaren Anna Ullströms avhandling Styrning bakom kulisserna. Regeringskansliets politiska staber och regeringens styrningskapacitet talar till ytterligare fördel för de policyprofessionella inom politiken och menar att de ska betraktas som politikens förlängda arm snarare än ett hot mot demokratin. Hon lyfter fram att relationen mellan politiker och tjänstemän är ett klassiskt demokratiproblem och att förhållandet mellan politik och förvaltning är viktigt för förståelsen av samhällsstyrning (2011:18). Politiken är numera en komplex och dynamisk organisation, där de policyprofessionella (i Ullströms avhandling de politiskt sakkunniga), i denna miljö deltar kring både styrning och samordning. Ullström menar att det inte går att hävda att de politiskt sakkunniga saknar inflytande, men att de ska ha politikernas godkännande för sina förehavanden och att möjligheterna för dem att driva egna agendor är mycket begränsade. Deras åsikter anses endast legitima av tjänstemännen om de överensstämmer med politikernas. Det är därför felaktigt att se dem som politiska aktörer vilka agerar självständigt, utan istället som regelföljare vilka i praktiken verkar som extra resurser och ökar politikens styrningskapacitet (Ibid:311). Sammanfattningsvis kan vi konstatera att kring de policyprofessionella i allmänhet och dess relation till demokratin i synnerhet, därom tvistar de lärde. Att deras närvaro kan utgöra ett legitimitetsproblem i termer av ansvarsutkrävande är tämligen dominerande i litteraturen, men huruvida de faktiskt undergräver den demokratiska praktiken och försvagar demokratin råder det mer delade meningar om. Detta motiverade denna studie, att undersöka om närvaron av policyprofessionella, här preciserad till politiska sekreterare, ser ut att försvaga demokratin i svenska kommuner i termer av insyn, inflytande och effektivitet. 12

14 3. Metod Hur bör då detta utföras? Demokrati i allmänhet är ett vanskligt begrepp att undersöka, hur fångas det in och vilka faktorer bör vi leta efter? Att göra denna typ av undersökning är således besvärligt, och beroende på vad vi vill komma åt lämpar sig olika typer av angreppssätt. Som nämnt i diskussionen ovan utforskar denna undersökning demokratiska kännemärken som insyn, inflytande och effektivitet. Möjliga metoder hade exempelvis kunnat vara olika typer av fallstudier, med antingen kvantitativt eller kvalitativt material för att på så sätt utröna hur och varför det förhåller sig på det ena eller andra sättet med demokratin i relation till policyprofessionella. Denna studie har valts att genomföras med en så kallad hypotetisk-deduktiv metod, där vi går in med en hypotes utifrån vilken det härleds empiriska konsekvenser vilka bör följa om hypotesen är sann (Teorell & Svensson 2012:50). Givet att litteraturen övervägande uttrycker en förmodan att policyprofessionella utgör ett demokratiproblem följer hypotesen att närvaron av politiska sekreterare försvagar demokratin. Detta undersöks genom att jämföra kommuner med politiska sekreterare med de utan för att se om demokratin är sämre bland de förstnämnda. Genomförandet består av en kvantitativ analysmetod med hjälp av sekundärdata. Syftet med undersökningen är att uppnå en mer omfattande och generell bild av sakernas tillstånd och givet förutsättningarna för detta arbete i termer av omfattning och tid till förfogande motiverar metoden och val av material. Då det är så pass svårt att undersöka frågor som dessa är det viktigt att notera att denna studie inte gör någon ansats att utröna kausalitet, utan syftar till att se om demokratin tenderar att variera mellan kommuner vilka har politiska sekreterare och de som inte har det. Detta är dock långt ifrån oproblematiskt, och tillvägagångssättet har både sina för- och nackdelar vilka efter bästa förmåga redogörs för i följande delavsnitt. 3.1 Design Till att börja med utgörs studien av en så kallad tvärsnittsdesign. Generellt innebär en tvärsnittsdesign att data samlas in vid ett speciellt tillfälle från mer än ett fall, ofta många fler då det ligger i forskarens intresse att undersöka variation. För att kunna skapa variation i 13

15 fallen krävs kvantifierbar data, vidare fordras konsekventa riktlinjer i form av en systematisk och standardiserad metod för bedömningen av sagda variation. Målet är att studera relationer mellan variabler med syfte att upptäcka mönster kring olika typer av samband. Viktigt att notera är dock att då det inte finns någon hållbar tidsmässig relation mellan variablerna står forskaren utan möjlighet att manipulera någon av dem, vilket skapar en problematik i form av oklarhet mellan vad som är orsak och vad som är verkan. Med andra ord säger ett eventuellt samband endast att det råder någon form av koppling mellan variablerna, men ingenting om orsaksriktningen, det vill säga om det föreligger en kausal relation dem emellan (Bryman 2013:63-64). Detta är viktigt att ha i bakhuvudet i denna studie. Detta arbete undersöker om det råder eventuella samband mellan policyprofessionella och demokratiska mekanismer, om det visar sig göra det måste vi dock komma ihåg att det i realiteten är orimligt att veta vad som egentligen påverkar vad och att orsaksriktningen är omöjlig att avgöra i denna undersökning. Detta kan argumenteras vara en nackdel med undersökningen. Emellertid kan vi få en deskriptiv bild av läget och utforska om det ser ut att föreligga vissa mönster, vilket är målet med studien snarare än att försöka förklara fenomenet genom att utröna kausala samband. 3.2 Analysverktyg Detta är en kvantitativ undersökning som har för avsikt att beskriva hur det ser ut med demokratin utifrån många fall i avseende att utröna eventuella mönster mellan förekomsten av politiska sekreterare och utvalda demokratiska variabler, samt mellan de förstnämnda och hur medborgarna bedömer möjligheterna till inflytande i sin kommun. Till hjälp används statistisk analysteknik i form av bivariat tabellanalys, beskrivande statistik och linjär regressionsanalys. Statistikprogrammen som har nyttjats är Matlab samt R Commander Bivariat tabellanalys Bivariat tabellanalys används med fördel när vi ställs inför läget att analysera mönster med nominal- eller ordinalskalevariabler utan alltför många variabelvärden (Teorell & Svensson 2012:159). Detta lämpar sig bäst för större delen av undersökningens data vilken är på 14

16 nominalskalenivå, alltså att variablerna endast kan klassificeras utifrån om den har en viss egenskap eller inte. Måtten på den oberoende och beroende variabeln tas fram genom att en större andel data insamlas och grupperas utifrån om den har en specifik egenskap, med andra ord utgör två dikotoma variabler (Ibid:160). I detta fall består den oberoende variabeln av huruvida Sveriges kommuner har politiska sekreterare eller inte samt den beroende av om kommunerna innehar utvalda demokratiska mekanismer vilka beskrivs närmare i operationaliseringen. Värdena kombineras sedan och en relativt betingad frekvenstabell räknas fram. Detta innebär att istället för att de råa (absoluta) frekvenserna används räknas den relativa frekvensen fram, det vill säga hur stor andel av kommunerna som innehar de utvalda demokratiska mekanismerna i vardera grupp. Efter att tabellen är procentuerad och fördelningen för den oberoende variabelns värden summerar till 100 procent undersöks huruvida det föreligger ett samband mellan variablerna. Viktigt att notera är att detta utförande baseras på vad vi väljer att betrakta som den oberoende variabeln, i detta fall politiska sekreterare, vilket grundar sig på ett antagande om tidsordningen variablerna emellan. Den oberoende antas komma först i tiden, vilket som nämnt med tvärsnittsdata i allmänhet och i denna undersökning i synnerhet är empiriskt mycket svårt att avgöra (Ibid:161). Antagandet är nödvändigt att göra för att kunna utföra analysen och anses inte utgöra ett större problem för just denna undersökning där kausalitet är av underordnad betydelse, men en brasklapp kring denna problematik är värdefull att ha i bakhuvudet vid analys och slutsatsdragande Beskrivande statistik Ett annat sätt att jämföra hur det ser ut med demokratin i kommuner med respektive utan politiska sekreterare är genom att göra materialet mer överblickbart och analysera resultatet med hjälp av beskrivande statistik. När vi vill beskriva kvantitativa resultat som denna undersökning bjuder utgör det en god poäng att reducera informationen i variablerna genom att uttrycka dem i numeriska och sammanfattande mått (Teorell & Svensson 2012:107). Centralitet, spridning och skevhet är den sammanfattningsteknik som kommer att användas i denna undersökning, i form av medelvärde, median, standardavvikelse samt minimum- och maximumvärde. Medianen och medelvärdet beskriver båda det typiska värdet på variabelvärdet, där medelvärdet utgör det genomsnittliga värdet hos analysenheten medan 15

17 medianen anger den mittersta analysenheten (Ibid:114). Standardavvikelsen är ett spridningsmått som anger hur stor den genomsnittliga avvikelsen från medelvärdet är (Ibid:120). Skevhet handlar om huruvida materialet visar en fördelning som är symmetrisk eller om det föreligger höga eller låga extremvärden vilka förskjuter fördelningen åt något håll. Det kontrolleras lättast genom att titta på medelvärdet och medianen, antar de samma värde är fördelningen symmetrisk medan ett medelvärde som är högre än medianen visar på en positivt skev fördelning samt ett medelvärde under medianen på en negativt skev sådan (Ibid:122f). Med hjälp av dessa centralmoment analyseras och jämförs materialet för att utröna eventuella skillnader mellan kommuner vilka har politiska sekreterare och kommuner utan dessa Linjär regressionsanalys Regressionsanalys kommer väl till hands när vi har beroende variabler på intervallskalenivå, det vill säga att datan kan rangordnas och att skalstegen har lika stora avstånd. Materialet innefattar en variabel vilken kan analyseras med denna metod. Regressionsanalys handlar om att göra en uppskattning över ett sambands styrka med den så kallade regressionslinjen. Linjen anpassas utifrån räta linjens ekvation, där vi utröner hur värdena på den beroende variabeln (y) genomsnittligt sett förhåller sig till den oberoende variabeln (x) utifrån två koefficienter som vanligen betecknas (a) för interceptet, där linjen skär y-axeln, samt (b), lutnings- eller regressionskoefficienten. Ekvationen skrivs: ŷ = a + bx där hatten över y indikerar att regressionslinjen sätter den oberoende variabeln (x) i relation till den beroende variabelns (y) genomsnittliga, det vill säga förväntade värden och inte dess faktiska. (Teorell & Svensson 2012: ). Utifrån detta förfaringssätt tolkas materialet, där den huvudsakligen relevanta informationen är b, regressionslinjen, där dess branthet avgör hur många skalenheter ŷ förändras när x ökar med en skalenhet (Ibid:167). Genom tolkning av regressionsanalys försöker vi dra slutsatser om den kausala effekten x har på y, där linjens 1 lutning, b, används som måttet på kausal styrka. 1 Detta analysverktyg kommer endast användas som en delanalys på en av de undersökta variablerna och ska blott ses som ett tillägg till övriga analyser. Givet att kausaliteten är av underordnad betydelse i denna studie syftar regressionsanalysen enbart till att ge en kompletterande bild till de mer beskrivande analysverktygen i resultatet. 16

18 För att kontrollera sambandet utförs först en bivariat regression med endast den oberoende och beroende variabeln, för att sedan utökas till en multipel regression där regressionen utökas med kontrollvariabler. Detta syftar till att pröva det ursprungliga sambandet, om det vid kontroll för andra variabler står sig eller om det istället är andra faktorer som ligger bakom skillnaderna i utfall (Teorell & Svensson 2012: ). Om sambandet vid kontroll för andra variabler istället försvagas kan det antingen bero på spuriösitet, att kontrollvariabeln är den gemensamt bakomliggande orsaksfaktorn, eller att det ursprungliga sambandet var indirekt, att den oberoende variabeln påverkar den beroende via kontrollvariabeln. Ett tredje alternativ vid en försvagning av den ursprungliga effekten är att det föreligger en samtida samvariation de oberoende variablerna emellan. Nyckeln till att analysera dessa förlopp är hur vi tolkar orsaksriktningen, med andra ord tidsordningen, mellan de två oberoende variablerna (Ibid:186ff). Tolkningar av samband av detta slag är dock problematiska inom samhällsvetenskaperna, där framförallt orsaksriktningen vilket nämnts tidigare, är vanskliga att försäkra sig om. Är det verkligen x som påverkar y, eller tvärtom? Vidare är användandet av dikotoma variabler en svaghet hos regressionsanalysen, vilken emellertid kan lösas hjälpligt genom att transformera variablerna med hjälp av matematiska funktioner som kvadrering och logaritmering (Ibid:168ff). Detta förfaringssätt är dock något som bedömts vara alltför komplicerat och knepigt att tolka inom ramen för en kandidatuppsats, i kombination med att regressionsanalysen endast utgör en liten, kompletterande del av analysen anses det gott nog att använda vanlig linjär regression i detta arbete. I relation till regressionslinjen vilken anger styrkan i det linjära sambandet har vi ett annat mått vilken beskriver graden av anpassning, eller passningen, det vill säga hur långt ifrån perfekt regressionslinjen är (Ibid:172). Detta mått kallas andel förklarad varians, och betecknas R2. Det beskriver regressionens förklaringskraft: hur mycket av variationen i den beroende variabeln förklaras av variationen i de oberoende variablerna? Notera att uttrycket förklarad är något vilseledande, en passning kan vara mycket god utan att egentligen ha åstadkommit någon vidare förklaring av fenomenet och mekanismerna bakom. R2-värdet säger vidare ingenting om orsaksriktningen och säger därmed inte heller någonting om huruvida sambandet är kausalt eller inte. R2 ska alltså tolkas som ingenting annat än ett mått som beskriver hur väl analysenheterna samlas kring regressionslinjen (Ibid:173ff). 17

19 3.3 Val av fall Givet att denna studie ämnar undersöka demokratin i svenska kommuner och genomförs med ett kvantitativt förfaringssätt baserat på sekundärdata ter sig populationen självklar, analysenheterna som används i detta arbete är Sveriges samtliga 290 kommuner. Därmed rör det sig inte om någon form av urval, utan denna undersökning kan sägas vara en totalundersökning vilket skapar bättre förutsättningar att dra allmänna slutsatser kring frågan av intresse (Teorell & Svensson 2012:68). 3.4 Material Materialet för detta arbete består i sekundärdata från Statistiska Centralbyrån (SCB). Nackdelen med enkätstudier i stort och valet av denna typ av material är att vi går miste om detaljerade och nyanserade svar. Denna undersökning kan endast säga någonting om att det blir ett utfall, vi får ingen insikt eller djupare förståelse kring varför det förhåller sig på sättet det gör. Att utreda och förstå de mekanismer vilka ligger bakom olika utfall hade bättre uppfattats med en kvalitativ ansats. Denna studie syftar emellertid till att göra en relativt omfattande undersökning kring sambandet mellan policyprofessionella och demokratin i svenska kommuner och vill skapa bättre förutsättningar för allmänna slutsatser. Givet detta är redan existerande och kvantifierbar data en klar fördel med tanke på arbetets begränsade omfattning och snäva tidsram. Rådatan kommer som nämnt från SCB, men mycket av den har omarbetats för att bli analyserbar i följande undersökningar, exempelvis kodats om och grupperats utifrån vad önskad analys kräver. Större delen av datan är på nominalskalenivå och består av så kallade dummyvariabler, dikotoma variabler, vilket innebär att dessa endast antar värdet 0 eller 1 utifrån om den besitter en viss egenskap eller inte. Exempelvis kodas en kommun som har politiska sekreterare som 1 tillika de som inte har det som 0 och resultatet ska tolkas som effekten av att inneha en viss egenskap jämfört med referensgruppen (Sundell 2010). För all data utom medborgarundersökningen gäller detta både den beroende och den oberoende variabeln, varför bivariat tabellanalys är att föredra för dessa analyser och genererar samtidigt en god 18

20 överskådlighet för läsaren. Medborgarundersökningen (2014) vilken används vid analys av medborgarnas attityder gentemot deras möjligheter till inflytande har liksom resterande data en dikotom oberoende variabel i form av politiska sekreterare men den beroende är en diskret variabel baserad på ett Nöjd-Inflytande-Index vilket kan anta heltal från Då Nöjd-Inflytande-Index befinner sig på intervallskala där datan både kan rangordnas och avståndsbedömas skapas bättre förutsättningar för en regressionsanalys. Nedan följer en redogörelse för framtagandet av medborgarundersökningen vilken används i detta arbete. Under vår och höst 2014 genomförde enheten för demokratistatistik vid Statistiska Centralbyrån en medborgarundersökning av 56 respektive 73 kommuner. Målpopulationen var kommunernas medborgare i åldrarna år och undersökningen genomfördes som en urvalsundersökning där SCB:s register över totalbefolkningen var urvalsramen. I kommuner med invånare eller färre användes ett urval om 600 personer och i kommuner med fler än invånare drogs ett urval på personer. Den sammanlagda svarsandelen var 48 och 50 procent under vår respektive höst. Undersökningen var indelad i tre delar, där den tredje: Vad tycker medborgarna om inflytandet i sin kommun? är den enda del som använts i detta arbete. Totalt inkom respektive besvarade enkäter på denna del under de båda undersökningstillfällena. Delen Vad tycker medborgarna om inflytandet i sin kommun? bestod av 16 enkätfrågor indelade i kategorierna: kontakt, information, förtroende, påverkan och helheten där svaren sedan omarbetades till ett Nöjd-Inflytande-Index. Indexet togs fram genom att medborgarna besvarade frågorna på 10-gradiga skalor, där 1 är lägsta betyg och 10 är högsta betyg. Därefter räknas betygen om till betygsindex genom att resultaten omvandlas till en ny skala som går från 0 till 100 där ju högre indexvärde innebär desto nöjdare medborgare. Vid översättning från den 10-gradiga skalan fick indexet följande värden: 1 (0), 2 (11,1), 3 (22,2), 4 (33,3), 5 (44,4), 6 (55,6), 7 (66,7), 8 (77,8), 9 (88,9) samt 10 (100) (SCB :11ff). Indexet tolkas att ett betyg under 40 klassas som inte godkänt, betyg från 55 klassas som nöjd och gränsen för mycket nöjd går vid betyg 75 eller högre. 2 Enkätfrågorna finns bifogade i avsnittet för bilagor. 19

21 3.5 Avgränsning Materialet i denna undersökning begränsas till data från alla Sveriges kommuner under mandatperioden , med anledning av att det är den senaste avklarade mandatperioden. Medborgarundersökningen vilken används som underlag för medborgarnas förtroende och bedömda möjlighet till inflytande är från 2014, med motiveringen att det är den senaste undersökningen gjord under samma mandatperiod som resterande data. 3.6 Källkritik Esiasson m.fl presenterar fyra olika källkritiska kriterier vilka bör beaktas vid valet av källor: äkthet, oberoende, samtidighet och tendens. Utifrån dessa kriterier har en bedömning gjorts av materialet för denna undersökning (Esiasson et al 2007:317ff). Äkthet: Att det källmaterial som används är äkta är ett grundläggande krav och givet att all data i denna undersökning härrör från SCB och är taget direkt från deras statistikdatabas finns ingen anledning att betrakta materialet som annat än äkta. Därmed anses äkthetskriteriet uppnått. Oberoende: SCB bedöms vidare vara en trovärdig källa med hög grad av oberoende. Materialet värderas som mycket tillförlitligt utifrån oberoendekriteriet. Samtidighet: Materialet är taget från mandatperioden och informationen bedöms därmed vara samtida och relevant. Tendens: Att källans ursprung inte tenderar att ge en snedvriden bild av verkligheten är vad tendenskriteriet syftar till. SCB betraktas som en högst opartisk källa och tendenskriteriet vara tryggt uppnått. Sammanfattningsvis bedöms källmaterialet vara mycket tillförlitligt. 3.7 Reliabilitet och validitet Samhällsvetenskaperna är någorlunda problematiska att studera i termer av att de egenskaper vi vill studera sällan är direkt observerbara, de begrepp vi ofta är intresserade av tenderar att vara abstrakta företeelser vilka därav måste studeras indirekt. Detta ställer krav på operationaliseringen, det vill säga att lyckas precisera vissa indikatorer vilka vi menar gör våra abstrakta begrepp mätbara. En lyckad undersökning kräver att det inte föreligger några 20

22 större glapp mellan den teoretiska och operationella definitionen av begreppet vi ämnar undersöka. Alla operationaliseringar är dock behäftade med vissa problem och någon grad av mätfel är orimligt att undvika, forskare får helt enkelt göra sitt bästa för att minimera dessa (Teorell & Svensson 2012:55ff). Det brukar talas om två grundläggande typer av mätfel i termer av systematiska och osystematiska (Ibid:55). Dessa mätfel har gett upphov till begreppsparet validitet och reliabilitet, där validiteten fastställer huruvida vi verkligen mäter det vi avser att mäta. Om den valda mätmetoden leder till systematiska avsteg innebär det ju att vi systematiskt missar begreppet av intresse. Här är den ovan nämnda kopplingen mellan teoretisk begreppsbildning och empirin avgörande (Ibid:58-59). Reliabilitet handlar istället om följdriktigheten, överensstämmelsen och pålitligheten hos måttet, det vill säga huruvida vi skulle nå samma resultat vid upprepade tillämpningar under exakt samma förutsättningar. Viktiga faktorer är stabilitet och att resultaten inte fluktuerar i alltför stor utsträckning, att indikatorerna är pålitliga och följdriktiga samt att det råder en interbedömarreliabilitet, med andra ord att flera bedömares tolkningar överensstämmer (Bryman 2011:160). Här är det viktigt med transparens och att alla steg i metoden och tolkningen noggrant redogörs för. Osystematiska mätfel beter sig vidare på ett slumpartat och oförutsägbart sätt vilka därmed kan jämna ut sig istället för att leda till systematiska förvrängningar. Frånvaron av systematiska mätfel anger således god validitet, medan avsaknad av osystematiska mätfel definierar god reliabilitet (Teorell & Svensson 2012:56-57). Denna undersökning är kvantitativ med omfattande data vilket ökar risken för systematiska mätfel. Nyckeln ligger i en god operationalisering vilken redovisas för i avsnittet som följer. Efter bästa förmåga har indikatorer vilka gör studiens begrepp mätbara arbetats fram, men det går inte att komma ifrån att demokrati är ett vanskligt begrepp att fånga in och validiteten kan därmed ifrågasättas. Utifrån vald frågeställning och tillgängligt material anses dock den verksamhet som demokrati i denna undersökning operationaliseras som ramas in tillräckligt tillfredsställande. Validiteten bedöms således vara någorlunda god. Givet den kvantitativa ansatsen där subjektiv bedömning kan hävdas vara minimal är risken för osystematiska mätfel begränsad. En viss grad av osystematiska mätfel kan uppstå, exempelvis i form av att individer betygsätter samma verkliga grad av missnöje olika i medborgarundersökningens 21

23 enkäter. Men då datan är av så stor omfattning och dessa typer av fluktuationer med största sannolikhet beter sig slumpmässigt jämnar resultaten med största sannolikhet ut sig. För att ytterligare stärka reliabiliteten i denna studie presenteras god insyn i alla steg av undersökningen för bästa möjliga replikerbarhet. Reliabiliteten bedöms därmed vara mycket god. 4. Begrepp och operationalisering I följande avsnitt beskrivs och definieras de begrepp vilka denna undersökning kretsar kring, samt hur dessa operationaliseras. 4.1 Begrepp Policyprofessionella Policyprofessionalism är ett brett och någorlunda obekant begrepp, som nämnt tidigare gjordes den första omfattande kartläggningen av denna kategori inom svensk politik av Garsten, Rothstein och Svallfors och det är deras definition som används i denna studie. Grundläggande är att dessa aktörer inte är folkvalda och arbetar utifrån folkligt mandat, utan istället är anställda på basis av deras kunskap och förmågor att bedriva politik och påverka beslut (2015:7). Utifrån deras kompetens arbetar de med strategisk rådgivning åt arbetsgivare såsom partier och organisationer, de återfinns i regeringskansliet, i riksdagen, i partier, kommuner och landsting, intresseorganisationer, tankesmedjor samt på PR-och konsultbyråer (Ibid:25). Yrkestitlarna dessa kan inneha är många, exempel på titlar de policyprofessionella kan bära i våra svenska kommuner är politisk sekreterare, politisk sakkunnig, utredningssekreterare, statssekreterare, pressekretarare och informationschef, för att nämna några (Ibid:41). En problematik och kritik som kan riktas mot denna begreppsdefinition är att den är väldigt bred och inbegriper en stor mängd olika titlar och arbetsuppgifter vilka på ett kanske inte helt intuitivt sätt klumpas ihop till en och samma kategori. En informationschefs åtaganden avviker troligen betydande från en statssekreterares, vi kan säkert även utgå från att göromålen statssekreterare emellan också skiljer sig. Arbetsuppgifter och befogenheter dessa individer besitter skiljer sig tveklöst åt, men vad de har gemensamt är att de arbetar 22

24 som experter på och är verksamma inom olika politikområden. Med detta i beaktande har denna undersökning koncentrerat sig på en specifik yrkestitel: politisk sekreterare Politiska sekreterare Att tydligt definiera begreppet politisk sekreterare är också något besvärligt. Som nämnt ovan kan vi anta att de politiska sekreterarnas roll och arbetsuppgifter varierar och utformas utifrån vad som efterfrågas i kommunen av de förtroendevalda. Kommunallagen (SFS 1991:900) anger inget annat än att politiska sekreterare får anställas med syfte att biträda de förtroendevalda i det politiska arbetet och exakt vad deras befogenheter är står oklart. En central del av denna definition ligger i ordet politisk, där denna undersökning tar hjälp av Agneta Bloms studie av chefstjänstemän där hon definierar politisk som engagemang, aktivt deltagande och inflytande i policyprocessen. Politiskt handlande är i denna mening att företräda vissa ståndpunkter, och att vara med och på ett avgörande sätt prägla auktoritativa beslut (Blom 2001:124) Demokratiska mekanismer Demokrati vilar på principen att den politiska makten i en stat utgår från dess medborgare genom allmänna och fria val. En fungerande sådan ställer emellertid krav på att väljarna har rimliga möjligheter till att erhålla information och kunskap, samt att det förekommer en dialog och medborgerligt inflytande även mellan valen (SOU 2015:96). Demokratiska värden som politisk jämlikhet, ansvarsutkrävande och politiskt engagemang är fundamentala och vi förväntar oss att dessa värden främjas av det politiska systemet (Gilljam & Karlsson 2014:4). För att definiera demokratiska mekanismer används här Robert A. Dahls idealtypiska demokratikriterier som utgångspunkt. Dessa är jämlik rösträtt, att alla medborgare besitter en röst var; effektivt deltagande, att alla har goda möjligheter att delta och ge uttryck för sina uppfattningar; upplyst förståelse, folket har goda förutsättningar att skapa sig förståelse och kunskap kring politiska frågor och vad som ligger i deras intresse; kontroll över dagordningen, att medborgarna besitter kontroll över vilka politiska frågor som behandlas av 23

25 våra representanter; samt allomfattande medborgarskap, att alla som påverkas av besluten också inkluderas i beslutsprocessen. (Dahl 2002:170ff) Till denna undersökning anses det mest relevant att fokusera på de två kriterierna kring upplyst förståelse och kontroll över dagordningen vilka är de demokratiska bitar vilka i relation till policyprofessionella tros ha störst betydelse utifrån litteraturgenomgången. I mer generella termer betyder det att demokratiska mekanismer stavas god transparens och information, möjlighet att anskaffa kunskap kring politiska frågor samt tillfällen för inflytande och dialog vilket utgör den teoretiska begreppsdefinitionen för denna studie. 4.2 Operationalisering Operationalisering handlar om att göra ett begrepp mätbart och att mäta begreppet demokrati är ingen lätt sak, vad mäter vi ens och hur vet vi att vi fångar det vi eftersöker? En bra undersökning kräver god koppling mellan den teoretiska begreppsdefinitionen och operationaliseringen, det vill säga att vi faktiskt mäter det vi avser att mäta (Teorell & Svensson 2012:59). Denna studie har för avsikt att undersöka om svenska kommuner vilka har policyprofessionella, här begränsade till politiska sekreterare, tenderar att ha sämre demokratiska mekanismer än kommuner vilka inte har det. För att utföra detta används Dahls demokratikriterier med fokus på medborgarnas möjligheter till insyn och inflytande. Att använda befintlig sekundärdata är begränsande i den mån att vi inte kan undersöka andra variabler än de SCB:s redan genomförda undersökningar bjuder, men data har valts ut kring faktorer vilka anses ge en fingervisning om hur det förhåller sig med de två kriterierna av intresse. Upplyst förståelse, med andra ord insyn och möjligheter för medborgarna att anskaffa kunskap värderas utifrån data kring huruvida kommunen innehar funktioner som om fullmäktiges möteshandlingar finns på webbplats, öppet diarie- och ärendehanteringssystem på webbplats och om det finns ett fysiskt medborgarkontor i kommunen. Vidare huruvida sociala medier används för att informera kommunens medborgare. För att på liknande sätt undersöka hur det ser ut med kontroll över dagordningen, det vill säga vilka möjligheter det finns för medborgerligt inflytande används data kring om det finns debattforum på webbplats, 24

26 möjlighet till medborgarförslag, och om kommunen erbjuder medborgardialoger. Demokratiska mekanismer operationaliseras alltså utifrån huruvida kommunerna besitter egenskapen, det vill säga innehar dessa funktioner, eller ej och utgör dikotoma variabler. Utifrån dessa görs sedan en jämförelse mellan hur det förhåller sig i kommuner med politiska sekreterare respektive de utan för att analysera om politiska sekreterares närvaro ser ut att påverka de demokratiska mekanismerna. Slutligen undersöks vad som valts att kallas effektivitet, vilket syftar till att undersöka den faktiska verkan av demokratin i kommunerna. Görs det väljarna anser att kommunen bör göra? Här undersöks medborgarnas egna uppfattningar och attityder gentemot deras möjligheter till insyn och inflytande utifrån en attitydskala reviderad till ett Nöjd-Inflytande-Index. Denna operationalisering leder alltså till en beroende variabel som kan variera mellan En närmare beskrivning kring detta återfinns i metodavsnittet. Som nämnt tidigare är det ingen lätt uppgift att undersöka graden av demokrati och denna undersöknings begränsningar finns en medvetenhet kring. Dessa är inga perfekta eller självklara mått på graden av insyn och inflytande som kriterium för demokrati, men utifrån tillgängligt material och vald definition av demokratiska mekanismer inom ramen för denna undersökning hävdas dessa ändå ge en hygglig bild av demokratin utifrån vald frågeställning. Utifrån detta angreppssätt hoppas studien kunna erbjuda en antydan kring hur det förhåller sig med demokratin utifrån ovan nämnda kriterier i våra svenska kommuner och huruvida den ser ut att samvariera med förekomsten av politiska sekreterare. 5. Analys I det här avsnittet ska materialet analyseras och kommenteras utifrån valda analysverktyg redogjorda för i metodavsnittet. Av Sveriges 290 kommuner återfanns 36 uteblivna svar kring huruvida kommunen har politiska sekreterare anställda, dessa utesluts därmed fortsättningsvis 3 och analysen består av resterande 254 kommuner. Av dessa 254 kommuner angav materialet från SCB att 33 kommuner använder sig av politiska sekreterare och att resterande 221 kommuner därmed står utan. Det är inte optimalt att jämföra två så pass olika stora grupper, men då materialet nu skapar dessa förutsättningar får vi minimera denna nackdel genom att 3 Tabeller för vilka kommuner som har politiska sekreterare och ej återfinns i avsnittet för bilagor. 25

27 utgå från relativa frekvenser och tydliggöra en reservation för denna problematik. Det tål även att upprepas att i de bivariata och multipla analyserna utgås det från att politiska sekreterare kommer först i tid, vilket ju är orimligt att veta utifrån denna undersökning. Vidare skapar ju detta problem med analysen ur ett kontrafaktiskt och kausalt perspektiv, men ger ändå en idé om hur det jämförelsevis ser ut mellan kommuner vilka innehar politiska sekreterare och de som inte har det. Givet att en förklarande ansats är av rudimentär betydelse och underordnad den beskrivande inriktningen på detta arbete ses inte detta som ett brännande problem. Studien ämnar inte försöka bevisa kausalitet eller kontrafaktiska skillnader, utan endast att ge en deskriptiv bild av huruvida demokratin ser ut att variera mellan de kommuner vilka har politiska sekreterare och de som inte har det. Detta avsnitt kommer disponeras utifrån tre undersökta faktorer, de två demokratimekanismerna insyn och inflytande samt slutligen effektivitet, där medborgarna själva genom en medborgarundersökning har tyckt till kring de två förstnämnda. Om hypotesen att policyprofessionella försvagar demokratin ska styrkas bör nedanstående analyser visa på att de demokratiska mekanismerna i sämre grad tillgodoses i kommuner med politiska sekreterare. Att undersöka demokratiska mekanismer är knivigt och det sätt som har valts är eventuellt inte perfekt, men utifrån givna premisser har variabler valts vilka argumenteras för ger en bild av hur det förhåller sig med demokratin i våra svenska kommuner. 5.1 Insyn För att mäta och jämföra graden av insyn mellan de kommuner vilka har politiska sekreterare och de som inte har det nyttjas en bivariat tabellanalys bestående av de fyra variablerna utvalda för ändamålet. Den beroende variabeln anges högst upp och den oberoende anges till vänster i tabellen. Det är den relativa frekvensen vi är intresserade av, det vill säga hur stor andel av vardera grupp som innehar variabeln i fråga. De absoluta frekvenserna är angivna inom parentes. 26

28 Tabell Möteshandlingar från kommunfullmäktige online Ja Nej Totalt Politiska sekreterare 90,9% (30) 9,1% (3) 100% (33) Ej politiska 65,2% 34,8% 100% sekreterare (144) (77) (221) n=254 Till att börja med undersöks huruvida kommunerna tillhandahåller kommunfullmäktiges möteshandlingar online, vilket menas skapa bättre förutsättningar för kommunens invånare att hålla sig informerade och uppdaterade kring vilka politiska frågor som kommunen behandlar. I förhållande till god insyn och därmed demokratin visar detta på hur det förhåller sig med just denna faktor i kommuner med respektive utan politiska sekreterare. Som vi kan se är resultatet något förvånande utifrån hypotesens förutsägelser. I kommuner med politiska sekreterare har 90,9 procent, nästan samtliga av kommunerna möteshandlingarna tillgängliga online i jämförelse med kommunerna utan där endast 65,2 procent har det samma. Detta tyder i motsats till hypotesen att politiska sekreterare ser ut att ha ett positivt samband med detta delkriterium på demokrati. Tabell Öppet diarie- och ärendehanteringssystem online Ja Nej Totalt Politiska sekreterare 42,4% (14) 58,6% (19) 100% (33) Ej politiska 19,9% 80,1% 100% sekreterare (44) (177) (221) n=254 Nästa variabel som utgör ett mått på mekanismen kring medborgarnas möjlighet till insyn är huruvida kommunerna har ett öppet diarie- och ärendehanteringssystem online. Enligt Tryckfrihetsförordningen (1949:105) gäller: Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall varje svensk medborgare ha rätt att taga del av allmänna 27

29 handlingar ( 1976:954). Alla svenska medborgare har därmed rätt att kräva ut allmänna handlingar vilka berör kommunens angelägenheter, men kommunerna har dock ingen skyldighet att självmant tillhandahålla dessa. Huruvida kommuner väljer att hålla ett öppet diarie- och ärendehanteringssystem online för enkel åtkomst för kommunens medborgare skapas bättre möjligheter för medborgare att ta del av vilka ärenden som ligger på politikernas bord. Något som i enlighet med denna undersöknings definition av demokratiska mekanismer tyder på god transparens och insyn. Här är siffrorna lägre än i föregående analys och en minoritet av kommunerna i båda grupperna tillhandahåller denna tjänst. Emellertid är andelen kommuner vilka har ett öppet diarie- och ärendehanteringssystem online mer än dubbelt så hög i kommuner med politiska sekreterare än i kommuner utan, med 42,4 procent respektive 19,9 procent. Även här ser det alltså ut att förefalla så att om något så har politiska sekreterare en positiv inverkan på huruvida kommunen erbjuder medborgarna god insyn i deras förehavanden genom denna verksamhet, i kontrast till vad som förväntas utifrån hypotesen. Tabell Medborgarkontor Ja Nej Totalt Politiska sekreterare 63,3% (21) 36,7% (12) 100% (33) Ej politiska 30,3% 69,7% 100% sekreterare (67) (154) (221) n=254 Idén bakom medborgarkontor bottnar i värderingen att en utvecklad demokrati kräver ett levande medborgarskap i termer av upplysta medborgare, fri information och aktiv dialog och kontakt mellan medborgare och förvaltning. Sprunget ur detta har medborgarkontor vuxit fram, kontor för offentlig service vilka syftar till att erbjuda medborgare samhällsinformation och möjlighet att delta i samhällsutvecklingen. Med andra ord anses medborgarkontor vara ett viktigt forum för demokratisk dialog och offentlig information (Ds 1999:26). Som ett mått på den demokratiska mekanismen insyn och möjlighet till vad Dahl kallar upplyst förståelse har förekomsten av medborgarkontor jämförts mellan kommuner vilka har politiska sekreterare och de som inte har det. Den tidigare trenden ser ut att fortsatt hålla i sig, där 28

30 kommuner med politiska sekreterare i högre grad tillhandahåller medborgarkontor. I gruppen för kommuner med politiska sekreterare har 63,3 procent av kommunerna medborgarkontor medan respektive andel för gruppen utan politiska sekreterare är 30,3, alltså en andel på mindre än hälften av den förra. Vi kan även här konstatera att just detta kriterium uppfylls bättre i kommuner med politiska sekreterare än de utan. Tabell Sociala medier för information Ja Nej Totalt Politiska sekreterare 78,8% (26) 21,2% (7) 100% (33) Ej politiska 61,1% 38,9% 100% sekreterare (135) (86) (221) n=254 Slutligen prövas huruvida kommuner använder sig av sociala medier för att delge information som mått på medborgarnas insyn i kommunpolitikens verksamheter. I en era av digitalisering och där social media tar allt större plats i människors vardag kan användandet av social media tänkas utgöra en viktig plattform för politisk information för våra kommuner. Studier har visat att informationssökande via sociala nätverk har en betydande, positiv inverkan på medborgarnas samhällsengagemang och politiska deltagande, både online och offline ( Gil de Zúñiga et al 2012 ). Som tabellen ovan visar använder 78,8 procent av kommunerna med politiska sekreterare sociala medier för spridande av information, medan 61,1 procent av kommunerna utan politiska sekreterare gör detsamma. Återigen visar denna analys på att det verkar förhålla sig bättre med möjligheter till insyn i kommuner vilka använder sig av politiska sekreterare, kontra vad som förväntas utifrån hypotesen. 29

31 Figur Stapeldiagram: Mekanismer för insyn i relativa frekvenser. Sammanfattningsvis kan vi betrakta stapeldiagrammet ovan och konstatera att utifrån denna undersökning tenderar kommuner med politiska sekreterare att erbjuda medborgarna bättre möjligheter till den demokratiska mekanismen insyn än kommuner utan desamma. Det strider mot hypotesen att policyprofessionella, här preciserat till gruppen politiska sekreterare, utgör ett hot mot demokratin och dess grundläggande funktioner. Vad kan detta resultat bero på? Tidigare studier som har gjorts kring politiska sekreterare och deras roll gentemot politiken visar på att dessa, i enlighet med vad som anges i lagen, fungerar som avlastning och de förtroendevaldas förlängda arm (Ullström 2011:311). Inte minst i kölvattnet av den ökade medialiseringen och hur detta sätter ett ökat tryck på politikerna (Vass 2016:34). Rent intuitivt kanske stödet i form av politiska sekreterare skapar ökade arbetsinsatser och därmed även ökad kvalitet och kvantitet på informationsflöden och satsningar på olika kommunikationskanaler. Vi måste dock notera att andra faktorer kan ha betydelse i relation till detta utfall. Som Garsten, Rothstein och Svallfors nämner är det föga förvånande främst större kommuner som anställer politiska sekreterare (2012:37), och storlek på kommunen kan logiskt sett även tänkas påverka vilka medel som läggs ned på kommunens hemsida och dess funktioner. Vi 30

32 kan alltså inte utifrån detta resultat veta att det är de politiska sekreterarnas förtjänst att det ser ut på detta vis, många andra faktorer kan istället ligga till grund för utfallet och vi har här inga förutsättningar att isolera en förklaringsvariabel eller utröna orsakssamband. Vad som kan sägas är åtminstone att resultatet inte ger någon antydan till att politiska sekreterare har en negativ inverkan på demokratin, vilket hypotesen angett. Som det ser ut idag, utifrån detta resultat och denna undersökning, så skadas inte demokratin i termer av transparens och medborgarnas möjligheter till insyn av politiska sekreterares närvaro i politiken. 5.2 Inflytande Att det förekommer dialog och medborgerligt inflytande är som tidigare nämnt en grundprincip för demokrati. Nästa demokratiska mekanism som ska undersökas är medborgarnas möjligheter till inflytande. I likhet med insyn betraktas detta som en grundläggande demokratisk mekanism vilken analyseras utifrån utvalda variabler, fortfarande genom bivariata tabellanalyser. Tabell Debattforum på webbplats Ja Nej Totalt Politiska Sekreterare 42,4% (14) 57,6% (19) 100% (33) Ej politiska 26,2% 73,8% 100% sekreterare (58) (163) (221) n=254 Först utreds i vilken grad kommunerna erbjuder möjligheter till debatt genom att erhålla debattforum på kommunens webbplats. Detta är som vi kan se inte jättevanligt, 42,4 procent av kommunerna med politiska sekreterare har debattforum medan 26,2 procent av kommunerna utan har det. Alltså ligger gruppen med politiska sekreterare bättre till rörande möjligheter för medborgare att föra dialog och debatt på kommunens webbplats. 31

33 Tabell Möjlighet till medborgarförslag Ja Nej Totalt Politiska sekreterare 63,6% (21) 36,4% (12) 100% (33) Ej politiska 73,0% 27,0% 100% sekreterare (161) (60) (221) n=254 Nästa analys behandlar i vilken utsträckning det föreligger möjligheter för medborgare att lägga medborgarförslag i kommunen. Medborgarförslag innebär att en kommun inför rätten för folkbokförda medborgare att väcka ärenden i fullmäktige, med syfte att minska avstånden mellan väljare och politiker och leda till ett ökat intresse för den lokala demokratin bland medborgarna (Sveriges Kommuner och Landsting, SKL 2007). Som tabellen visar finns denna möjlighet hos 63,6 procent av kommunerna med politiska sekreterare och hos 73 procent av kommunerna utan. Här ligger alltså kommuner utan politiska sekreterare i framkant och erbjuder i störst utsträckning medborgarna möjlighet att väcka ärenden i kommunala frågor. Tabell Medborgardialog, 1-3 per år Ja Nej Totalt Politiska sekreterare 33,3% (11) 66,7% (22) 100% (33) Ej politiska 28,0% 72,0% 100% sekreterare (62) (159) (221) n=254 Den tredje och sista analysen kring medborgarnas möjlighet till inflytande behandlar ytterligare ett forum för medborgerlig påverkan, i form av huruvida kommunen erbjuder årliga medborgardialoger. Medborgardialoger syftar till att skapa delaktighet för medborgarna och att dessa dialoger ska kunna utgöra underlag för de förtroendevalda när besluten fattas (SKL 2012). Som tabellen anger förekommer medborgardialoger i relativ låg 32

34 grad i båda grupperna, 33,3 procent av kommunerna med politiska sekreterare har 1-3 medborgardialoger per år och andelen kommuner utan 28 procent. Här presterar återigen kommuner med politiska sekreterare bäst. Figur Stapeldiagram: Mekanismer för inflytande i relativa frekvenser Sammanfattningsvis illustrerar stapeldiagrammet ovan resultatet kring medborgarnas möjligheter till inflytande. Resultaten är inte entydiga utan ger en något skiftande bild av sakernas tillstånd. Kring variablerna för debattforum och medborgardialog ligger kommuner med politiska sekreterare bättre till medan kommuner utan är strået vassare gällande medborgarförslag. Vad kan då föranleda detta resultat? I likhet med resonemanget kring medborgarnas möjligheter till insyn kan vi tänka oss att politiska sekreterare i form av extra resurser bidrar till större möjligheter och kapacitet för att erhålla verksamheter som debattforum och medborgardialoger. Medborgardialoger kan rimligen antas kräva en del arbete att genomföra, kanske närvaron av politiska sekreterare skapar fler huvuden och händer att planera och utföra dessa? Vidare pekar även studier på att politiska sekreterare i stor utsträckning ägnar sig åt mediala ärenden (Djurfeldt 2010:26) vilket kan tänkas understödja kommuners möjligheter till att erbjuda digitala verksamheter i form av exempelvis webbaserade debattforum. Sen ska vi komma ihåg att även om det förekommer 33

35 exempelvis många medborgardialoger så behöver inte det säga mycket om det verkliga inflytande medborgarna har, men tyder ändå på en möjlighet till inflytande. Att medborgarförslag är vanligare i kommuner utan politiska sekreterare kan i kontrast tyda på att dessa istället har en negativ inverkan på medborgarnas möjligheter till inflytande i termer av möjligheten till medborgarförslag. Men det kan också bero på andra förklaringsfaktorer, såsom exempelvis storlek på kommun. En instinktiv förklaring till detta resultat kan vara att politiska sekreterare enligt tidigare förda resonemang i större grad återfinns i stora kommuner, medan medborgarförslag i större utsträckning inrättas i mindre kommuner där en sådan inrättning kanske inte bedöms bli lika betungande som i kommuner med stora folkmängder. En annan spekulation kan vara att mindre kommuner där det råder en känsla av alla känner alla tenderar att bli mer deltagardemokratiska än större kommuner. Det bör återigen noteras att andra omständigheter kan ligga till grund för resultaten och att politiska sekreterare varken kan berömmas eller beskyllas för utfallen utifrån denna undersökning. Något annat att tänka på är att de två grupperna är så pass ojämna till antal och att betydelsen för olika omständigheter som exempelvis kommunstorlek får större svängrum att påverka resultaten. Att gruppen för kommuner med politiska sekreterare i större utsträckning till störst del består av landets största kommuner kan sannolikt ha betydelse för resultaten och huruvida de tillhandahåller vissa verksamheter. Alltså ska resultaten förstås med hänsyn till detta, och återigen inte tolkas som kausala förklaringar. Vi kan inte utifrån denna undersökning veta att det är politiska sekreterare som påverkar utfallen i dessa analyser kring medborgarnas möjlighet till inflytande, men vi kan konkludera att det åtminstone i två av tre fall inte påverkar negativt. Medborgarnas möjlighet till insyn får således ett något splittrat resultat, men resultatet visar till störst del att i motsats till hypotesen verkar inte politiska sekreterare försvaga demokratin i termer av inflytande. 5.3 Effektivitet Effektivitet bedöms i form av förtroende och bedömd möjlighet till inflytande genom SCB:s medborgarundersökning från Av de 129 kommunerna i medborgarundersökningen fanns information från 114 kommuner huruvida de har politiska sekreterare eller ej. Av dessa 34

36 114 kommuner har en deskriptiv analys med centralitet- och spridningsmått gjorts på kommunernas respektive värde utifrån SCB:s Nöjd-Inflytande-Index. Tabell 5.8 Centralitet och spridningsmått Total Mean StDev Minimum Median Maximum Politiska sekreterare Ej politiska sekreterare 20 42,3 5, ,4 6, ,5 56 n=114 Som vi ser har kommuner med politiska sekreterare något högre medelvärde på indexskalan än kommuner utan politiska sekreterare, 42,3 respektive 40,4 och alltså ligger båda grupperna strax över gränsen för inte godkänt. Standardavvikelsen, det vill säga med hur många enheter resultatet i genomsnitt avviker från medelvärdet ligger på 5,35 respektive 6,04. Lägsta uppmätta värde står gruppen av kommuner utan politiska sekreterare för, klart under lägsta värde för kommuner med politiska sekreterare, men gruppen utan politiska sekreterare håller också förstaplatsen på värde 56, tätt följt av de utan med maxvärde på 55. Att medelvärdet och medianen är i stort sett identiska, 42,3 respektive 42 för gruppen med politiska sekreterare och 40,4 och 40,5 för gruppen utan tyder på att resultatet är så gott som symmetriskt och inte lider av några snedvridningar i form av extremvärden åt något håll. Nästa steg är att undersöka huruvida resultatet är statistiskt signifikant. Först har felmarginalen tagits fram genom en statistisk formel för konfidensintervall för skillnaden mellan medelvärden. Ett dilemma som uppkom i detta moment är vad som ska betraktas som populationen i beräkningen. Denna studie använder kommuner som population, men stickprovet i ursprungsundersökningen bestod av slumpmässiga och oberoende stickprov av respondenter på antingen 600 eller 1200 personer beroende på storlek på kommunen. Olika sätt att lösa detta begrundades, först att göra två olika konfidensintervall för vardera medelvärde med antal kommuner som population och därmed använda två olika formler då 35

37 4 ena gruppen är för liten för att normalapproximeras. Men då det faktiskt inte är kommunerna som sådana som svarat, utan medborgare inom kommunerna och att dessa utgör stora, oberoende och slumpmässiga urval gjordes valet att utgå från materialet i tabellen ovan och att populationerna var normalfördelade med standardavvikelserna kända. Denna procedur kan givetvis ifrågasättas men utifrån materialets förutsättningar motiveras tillvägagångssättet efter ovan förda resonemang. Vidare är en säkerhetsnivå på 95 procent praxis inom samhällsvetenskapen (Teorell & Svensson 2012:140). Detta resulterade i en felmarginal på 2,6. Felmarginalen används för att väga upp den osäkerhet som härrör från att medborgarundersökningen gjorts på ett urval av en population, samt det bortfall som råder. Det skattade medelvärdet plus/minus felmarginalen bildar ett konfidensintervall som med 95 procent säkerhet innefattar det sanna medelvärdet. Intervallets storlek beror på spridningen i materialet och hur stort urvalet är, att denna felmarginal anger ett relativt brett intervall beror således på att kommunerna vilka har politiska sekreterare endast består av 20 observationer. Skattningen plus/minus felmarginalen innebär att det sanna medelvärdet med 95 procent säkerhet ligger inom detta intervall. Om intervallen plus/minus felmarginalen inte överlappar varandra, det vill säga om differensen mellan de olika gruppernas medelvärden är större än felmarginalen, är skillnaden statistiskt signifikant (SCB 2014:13) Med en felmarginal på 2,6 och en differens på 1,9 kan vi således dra slutsatsen att skillnaden i effekt, det vill säga medborgarnas förtroende och bedömda möjligheter till inflytande mellan kommuner vilka har politiska sekreterare och de som inte har det inte är statistiskt signifikant. Då indexet befinner sig på intervallskala föreligger här bättre förutsättningar för att undersöka om det ser ut att råda ett sambandsmönster mellan politiska sekreterare och medborgarnas förtroende och bedömda möjlighet till inflytande. Nedan presenteras en linjär regressionsanalys där politiska sekreterare utgör den oberoende variabeln och är dikotom, det vill säga på skala 0 och 1, och indexet vilket går på skala vilken utgör den beroende variabeln. Analysen utgörs av samtliga 129 kommuner vilka medverkat i medborgarundersökningen, uteblivna svar utesluts dock automatiskt ur analysen. 4 Detta genomfördes som test och resulterade i en felmarginal på 2,5 för kommuner med politiska sekreterare och en felmarginal på 1,24 för kommuner utan. Detta ledde till att felmarginalen på 1,24 angav statistisk säkerställd skillnad på 95 procents säkerhetsnivå, medan felmarginalen på 2,5 visade på att ingen statistisk säkerställd skillnad föreligger. Av denna anledning känns det rimligare att utgå från en gemensam felmarginal och således ett mer entydigt resultat kring huruvida skillnaden är statistiskt signifikant eller inte. 36

38 Tabell Regressionsanalys: Nöjd-Inflytande-Index vs Politiska sekreterare Coefficients: Estimate Std. Error t value Pr(> t ) (Intercept) <2e-16 *** Politisk sekreterare Signif. codes: 0 '***' '**' 0.01 '*' 0.05 '.' 0.1 ' ' 1 (15 observations deleted due to missingness) p-value: Multiple R-squared: , Adjusted R-squared: Regressionen ovan är bivariat och visar således sambandet mellan politiska sekreterare och Nöjd-Inflytande-Index. Här är koefficienten av intresse vilken anger , det vill säga en positiv korrelation och ska tolkas som att om kommunen har politiska sekreterare ökar kommunens Nöjd-Inflytande-Index med i genomsnitt 1,1 enheter jämfört med kommuner utan politiska sekreterare. Notera att det rör sig om en ökning och inte om en minskning som hypotesen föreslår. Asteriskerna anger signifikansnivån, ingen asterisk vid variabeln av intresse betyder således att resultatet inte är statistiskt signifikant. Vidare är justerad R2, det vill säga vårt passningsmått kring hur mycket av variationen på Nöjd-Inflytande-Index som kan förklaras av närvaron av politiska sekreterare, -0,0036. Ett negativt värde på R2 anger att det inte finns något samband och att datan inte verkar följa någon trend alls. Slutsatsen vi kan dra här är att ett samband variablerna emellan finns inte, vi kan inte säga någonting om korrelation eller kausalitet men resultatet går samtidigt emot hypotesens förutsägelser att närvaron av policyprofessionella skapar sämre förtroende och bedömd möjlighet till inflytande hos medborgarna. 37

39 Figur Scatterplot: Samband mellan politiska sekreterare och indexvärde Scatterplotten ovan illustrerar fördelningen och regressionslinjen i analysen ovan. Vi kan se att kommuner med politiska sekreterare är färre men har en hyfsat sammanhållen fördelning som tenderar att ha något högre värden på Nöjd-Inflytande-Index än kommuner utan politiska sekreterare. Även om den bivariata analysen gav föga utdelning kan det vara intressant att göra ytterligare en regression, denna gång en multipel sådan med kontroll för variabler vilka tros kan ha betydelse för resultatet i Nöjd-Inflytande-Index. De kontrollvariabler som har valts är folkmängd, med motiveringen att storlek på kommunen både tros ha betydelse för huruvida de har politiska sekreterare eller ej, men även kan spela roll kring medborgarnas förtroende för politiken och bedömda möjlighet till inflytande. Folkmängd är i regressionen kodad enligt: Färre än = 1; = 2; = 3; = 4; = 5; eller fler = 6. Vidare kontrolleras för majoritetsstyre, framtaget genom att undersöka om Moderaterna sitter med i den styrande majoriteten. Detta då Moderaterna satt i regering under mandatperioden , tiden från då materialet till denna undersökning använts. Vidare antas att i de allra flesta kommuner där Moderaterna inte sitter i den styrande majoriteten så gör Socialdemokraterna det. Majoritetsstyre kodas enligt: Kommuner med Moderaterna i majoritetsstyre = 1, andra = 0. 38

40 Tabell Multipel regressionsanalys: Nöjd-Inflytande-Index vs Politisk sekreterare, Folkmängd och Majoritetsstyre. Coefficients: Estimate Std. Error t value Pr(> t ) (Intercept) <2e-16 *** Politisk sekreterare Folkmängd Moderatstyre Signif. codes: 0 '***' '**' 0.01 '*' 0.05 '.' 0.1 ' ' 1 (15 observations deleted due to missingness) p-value: Multiple R-squared: , Adjusted R-squared: Vid den multipla regressionen där kontrollvariabler för folkmängd och majoritetsstyre läggs till förändras resultatet något. Regressionskoefficienten för politisk sekreterare har gått från till , alltså från en positiv korrelation till en negativ sådan på medborgarnas förtroende och bedömda möjlighet till inflytande. Detta tolkas alltså som att om kommunen har politiska sekreterare minskar medborgarnas förtroende och bedömda möjlighet till inflytande med i genomsnitt cirka 0.08 enheter i jämförelse med kommuner utan politiska sekreterare. Den svaga korrelation som förelåg (vilken ju visserligen hade en förklaringsgrad av intet värde) har dessutom ändrat riktning och visat sig vara spuriös vid kontroll för folkmängd och majoritetsstyre. Samtidigt kan vi se att för varje skalenhet kommunens folkmängd ökar, exempelvis går från att tillhöra kategorin invånare till , ökar medborgarnas förtroende och bedömda möjlighet till inflytande med i genomsnitt cirka 0.6 skalenheter. Slutligen visar analysen att om kommunen har ett majoritetsstyre där Moderaterna ingår ökar medborgarnas förtroende och bedömda möjlighet till inflytande med i genomsnitt cirka 1.9 skalenheter. Dessa resultat saknar emellertid också statistisk signifikans. Justerad R2 i denna analys, det vill säga den gemensamma förklaringsgraden ovanstående variabler har på medborgarnas förtroende och bedömda möjlighet till inflytande, är cirka 2,7 procent. Det kan tyckas vara lite, men vi ska vara försiktiga med att hysa åsikter kring graden av anpassning och hur väl de oberoende variablerna förklarar de beroende. Sådana resultat 39

41 bör jämföras med liknande undersökningar och datamaterial för att kunna bilda sig en korrekt uppfattning kring (Teorell & Svensson 2012:203). Sammanfattningsvis ger inte regressionerna några statistiskt signifikanta resultat. Korrelationskoefficienter och förklaringsgrader kan nog ändå hävdas vara tämligen låga, även om vi som nämnt ska vara försiktiga med att uttrycka oss kring sådant utifrån endast en undersökning. Det föreligger inga avsikter att dra några slutsatser kring korrelation och kausalitet rörande detta resultat, men en slutsats som kan dras är att utifrån denna undersökning ser det inte ut som att medborgare i kommuner med politiska sekreterare är mer missnöjda med sina möjligheter till inflytande än de utan. Resultatet ger alltså inte stöd för hypotesen att medborgares förtroende och bedömda möjlighet till inflytande är lägre i kommuner med politiska sekreterare. 6. Slutsats Med avstamp i tidigare litteratur, vilken till stor del uttrycker en oro kring de policyprofessionella och betraktar dem som ett annalkande hot mot demokratin, har denna studie haft för avsikt att utröna huruvida svenska kommuner med politiska sekreterare tenderar att vara mindre demokratiska än kommuner med politiska sekreterare. Resultatet från denna undersökning ger vid handen att det inte finns något stöd för detta antagande. Emellertid måste det beaktas att politiska sekreterare, vilka har agerat föremål för denna analys, endast utgör en liten del av kategorin policyprofessionella vilka kan ha långt många fler titlar och arbetsuppgifter. Dock anses politiska sekreterare utgöra en bra analysenhet i och med deras nära relation till politiker och förvaltning, att de är en relativt osynlig aktör men som utifrån tidigare studier är avsevärt delaktiga i den politik som bedrivs. Huruvida de är makthavare vilka agerar mycket på eget initiativ eller endast utifrån de förtroendevaldas angivelser råder det delade meningar om, det är inget denna undersökning haft för avsikt att utröna. Det studien istället har velat reda ut är om deras närvaro ser ut att i realiteten försvaga demokratin. Det har inte varit en lätt uppgift, att mäta demokrati är knivigt i sig och vilka bitar ska prioriteras i detta mångfacetterade begrepp? Här valdes att efter bästa förmåga försöka fånga delar vilka kan ge en bild av hur det ligger till med Robert Dahls 40

42 demokratikriterier kring upplyst förståelse och kontroll över dagordningen. Det är i sig inte heller lätt att undersöka, och metoden som använts här är möjligtvis inte perfekt. Dock anses de valda variablerna ge en fingervisning om hur det ser ut med medborgarnas möjligheter till insyn och inflytande. Vi får ingen förklaring till varför resultatet ser ut som det gör, eller att politiska sekreterare fungerar som förklaringsfaktor till utfallen. Orsaksriktningen står oklar - skapar politiska sekreterare bättre förutsättningar för kommunal demokrati, eller skapar en hög grad av kommunal demokrati behov av extra resurser i form av politiska sekreterare? Sådana typer av analyser hade krävt andra metoder. Även om analysen inte erbjuder några kausala förklaringar kan det åtminstone konkluderas att utifrån denna undersöknings premisser föreligger inga tecken på att politiska sekreterare tenderar att försvaga demokratin, vilket hypotesen föreslår. Istället förefaller det se ut som om kommuner med politiska sekreterare övervägande presterar bättre kring tillhandahållande av demokratiska mekanismer. Kanske policyprofessionella alstrar högre kvalitet på politiken? Att dagens politiska klimat med mer omfattande och komplicerade frågor ställer högre krav på de förtroendevalda när det gäller tillgänglighet, kvalitet och tempo, där dessa aktörer kan bidra med expertis, ökade resurser och därmed bättre demokrati? Det hade varit intressant att komplettera resultaten med intervjuer för att kunna få en djupare förståelse för vad politiska 5 sekreterare faktiskt gör och om resultaten kan förklaras utifrån det. Något som kanske kan utgöra en forskningsuppgift för framtiden. Tills dess nöjer sig detta arbete med att presentera denna bild av hur det förhåller sig med demokratin i våra svenska kommuner. Dahls beska kritik mot gruppen intellektuella som ett potentiellt hot och legitimitetsproblem gentemot demokratin kan mycket väl utgöra en välgrundad oro, något som vänner av demokrati kontinuerligt bör kritiskt granska. Utifrån denna undersökning ser det emellertid inte ut att i dagsläget föreligga någon alarmerande utveckling i relation till de policyprofessionella och den svenska demokratin. 5 Försök gjordes att komplettera med intervjuer av kommunalråd från den kommun som genererat sämst resultat i Nöjd-Inflytande-Index, Hässleholms kommun vilka inte har politiska sekreterare, samt Sollentuna kommun vilken låg i toppstriden i samma index och samtidigt har politiska sekreterare. Utan givande resultat dessvärre, endast en av de tillfrågade svarade. Detta svar understödde Ullströms slutsatser att de politiska sekreterarna fungerar som stöd och bidrar till bättre beslutsunderlag och arbetssituation för de förtroendevalda. 41

43 7. Referenser Blom, B. (1993). Kommunala chefer och lokal makt. I Politik som organisation, Rothstein, Bo (red) (2001). Stockholm: SNS Förlag. Bryman, A. (2011). Samhällsvetenskapliga metoder. 2 uppl. Malmö: Liber Dahl, R. (2002). Demokratin och dess antagonister. Stockholm: Ordfront i samarbete med Demokratiakademin Djurfeldt, A. (2010). Politiska sekreterare i svenska kommuner: en överlevnadsstrategi för kartellpartier? Lund: Statsvetenskapliga institutionen, Lunds universitet. Ds 1999:26. Medborgarkontor i utveckling. Eichbaum, C & Shaw, R. (2007). Minding the minister? Ministerial advisers i New Zealand government. Kotuitui: New Zealand Journal of Social Sciences 2(2): Eichbaum, C & Shaw, R. (2010). Partisan Appointees and Public Servants: An International Analysis of the Role of the Political Adviser. Cheltenham: Edward Elgar. Esaiasson, P; Gilljam, M; Oscarsson, H. & Wängnerud, L. (2007). Metodpraktikan: Konsten att studera samhälle, individ och marknad. 3 uppl. Stockholm: Norstedts juridik. Garsten, C; Rothstein, B & Svallfors, S. (2015). Makt utan mandat: de policyprofessionella i svensk politik. Stockholm: Dialogos Garsten, C. (2014). De policyprofessionella och demokratins framtid. Demokratiutredningen [Elektronisk resurs] Hämtad

44 ch-demokratins-framtid.pdf Gil de Zúñiga, H; Jung, N och Valenzuela, S. (2012). Social media use for news and individuals social capital, civic engagement and political participation. Journal of Computer-Mediated Communication 17(3): Gilljam, M & Hermansson, J. (2003). Demokratins ideal möter verkligheten. I Demokratins mekanismer, Gilljam, Mikael & Hermansson, Jörgen (red). Lund: Liber Heclo, H. (1978). Issue Networks and the Political Establishment. I The new American political system, King, Anthony (red). Washington DC: The American Enterprise Institute, ss Lewin, L. (2015). Statsvetenskapens grunder. Lund: Studentlitteratur Lundquist, Lennart. (1991). Förvaltning och demokrati. Lund: Studentlitteratur OECD (2007) Political advisors and civil cervants in European countries. Paris: OECD publishing OECD (2011) Ministerial advisers: Role, influence and management. Paris: OECD publishing SFS 1949:105. Tryckfrihetsförordningen. SFS 1974:152. Regeringsformen. SFS 1991:900. Kommunallagen. SOU 2015:96. Låt fler forma framtiden! Forskarantologi. Bilaga till betänkande av 2014 års Demokratiutredning - Delaktighet och jämlikt inflytande. Stockholm: Allmänna förlaget 43

45 Statistiska Centralbyrån (2014). SCB:s Medborgarundersökning - våren Rapportbilaga. [Elektronisk resurs] Hämtad från /Rapportbilaga-Ale-2014.pdf Statistiska Centralbyrån (2014). SCB:s Medborgarundersökning - hösten Rapportbilaga. [Elektronisk resurs] Hämtad från /Rapportbilaga-Askersund-2014.pdf Sundell, Anders (2010). Guide: Regressionsanalys med dummyvariabler. spssakuten.se. [Elektronisk resurs] Hämtad från Svensson, T och Teorell, J. (2012). Att fråga och att svara: samhällsvetenskaplig metod. Stockholm:Liber. Sveriges Kommuner och Landsting (2007). Faktablad 3, april Om Medborgarförslag. Faktablad (3). Sveriges Kommuner och Landsting (2012) Faktablad 9, april Medborgardialog i praktiken. Faktablad (9) Ullström, A. (2011) Styrning bakom kulisserna. Regeringskansliets politiska staber och regeringens styrningskapacitet. Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen, Stockholms universitet Vass, A. (2016). Proffs på politik: en studie av policyproffesionalism i svenska kommuner. Kandidatuppsats. Uppsala: Statsvetenskapliga institutionen, Uppsala universitet. 44

46 8. Bilagor Bild 8.2 Enkätfrågor Medborgarundersökningen 2014 Källa: SCB 2014 Tabell 8.1 Kommuner med politiska sekreterare Österåker Stockholm Sigtuna Kalmar Göteborg Sundsvall Värmdö Södertälje Uppsala Karlskrona Mölndal Umeå Järfälla Nacka Eskilstuna Staffanstorp Karlstad Pajala Botkyrka Sundbyberg Linköping Lund Hällefors Tyresö Solna Norrköping Landskrona Västerås Sollentuna Lidingö Motala Helsingborg Gävle Källa: SCB 45