Huvudsakligt innehåll

Transkript

1 FRAMSTÄLLNING nr 18/ Datum Till Ålands lagting Reform av landskapsandelssystemet Huvudsakligt innehåll Landskapsregeringen föreslår en reform av landskapsandelssystemet. Den enskilt största förändringen består i att landskapsandelarna för anläggningskostnader helt slopas för alla kommuner utom de i bosättningsstrukturgrupp 1. Även för dessa kommuner sänks nivån för landskapsandelarna från % till 20 % av anläggningskostnaderna. Samtidigt höjs nivån när det gäller landskapsandelarna för driftskostnaderna, dels genom att basbeloppen för de uppgiftsbaserade landskapsandelarna räknas upp utgående från de verkliga kostnaderna år 2005 och dels genom en justering av koefficienterna. Inom socialvårdsområdet införs även särskilda landskapsandelar för specialomsorg, barnskydd och missbrukarvård. Dessutom införs bestämmelser om ett nytt basserviceindex för Åland, som bättre speglar förändringar i den kommunala kostnadsnivån. När det gäller bosättningsstrukturgrupperingen utökas antalet grupper från fyra till åtta. På så sätt medför övergången från en grupp till en annan inte så stora förändringar. Den skatteutjämning som nu tillämpas föreslås bli ersatt av komplettering av skatteinkomsterna enligt den modell som tillämpades fram till och med år Kompletteringen skall enligt förslaget beräknas med kommunens intäkter från förvärvsinkomstbeskattningen som grund. Till intäkterna räknas även kompensation för avdrag som hör till förvärvsinkomstbeskattningen. Däremot skall inte längre samfundsskatten eller kompensationen för uteblivna intäkter från beskattningen av kapitalinkomst beaktas. Samtidigt föreslås att lagstiftningen om kompensation till kommunerna för det allmänna avdraget utvidgas så att den även omfattar kompensation för övriga avdrag som skiljer sig från avdragen vid kommunalbeskattningen i riket. Också reglerna för kompensationen för uteblivna intäkter från beskattningen av kapitalinkomst överförs till denna lagstiftning. Ett nytt samarbetsunderstöd införs som kan beviljas kommuner för rationaliserings- och samarbetsutvecklande åtgärder som vidtas tillsammans med en eller flera andra kommuner. Dessutom förlängs det sammanslagningsunderstöd som finns inom ramen för lagstiftningen om kommunindelning, från att gälla under två år till att gälla under fem år. Slutligen föreslås att den regel som garanterar kommunerna rätten till lån och bidrag enligt likartade grunder som kommunerna i riket upphävs. Enligt landskapsregeringens bedömning är det en förutsättning för att förslaget skall kunna genomföras. Ändringen av den aktuella lagen kräver att beslutet fattas med kvalificerad majoritet i lagtinget. De föreslagna ändringarna är avsedda att tillämpas från och med verksamhetsåret Eftersom landskapsandelarna för driftskostnaderna skall fastställas senast den 15 oktober föreslås 1 oktober 2007 som ikraftträdelsedatum för de bestämmelser som rör dem. De bestämmelser som rör landskapsandelarna för anläggningskostnader föreslås träda i kraft den 1 januari Någon övergångsperiod föreslås inte. fr doc

2 2 INNEHÅLL Huvudsakligt innehåll... 1 Allmän motivering Bakgrund Allmänt Gällande lagstiftning Förstudien om utvecklande och finansiering av den kommunala välfärdsservicen (Lindro-utredningen) Allmänt Förändringar i skattefinansieringen Förändringar i landskapsandelssystemet Andra utredningar av betydelse Allmänt Uppföljning av landskapsandelarna och kommunernas ekonomi Kommunreform på Åland? En förstudie Äldreomsorgsutredningen Överväganden och landskapsregeringens förslag Allmän avgränsning LL om vissa grunder för landskapets hushållning Förändringar som rör landskapsandelssystemet generellt Allmän landskapsandel och finansieringsunderstöd De uppgiftsbaserade landskapsandelarna för driftskostnader Sammanslagningsunderstöd Kompensationen för uteblivna intäkter från kapitalinkomstbeskattningen Ikraftträdande Förslagets verkningar Lagstiftningsordning Beredningen av förslaget Detaljmotivering LL om upphävande av 2 2 mom. LL om vissa grunder för landskapets hushållning Ändring av LL om landskapsandelar till kommunerna Ändring av LL om planering av och landskapsandel för socialvården Temporär ändring av 8 LL om planering av och landskapsandel för socialvården Ändring av LL om planering av och landskapsandel för undervisnings- och kulturverksamheten Temporär ändring av LL om planering av och landskapsandel för undervisnings- och kulturverksamheten Ändring av LL om bosättningsstrukturgrupper Ändring av LL om tillämpning i landskapet Åland av vissa lagar om kommunindelning Ändring av LL om kompensation till kommunerna för det allmänna avdraget Ändring av 75 räddningslagen för landskapet Åland Ändring av 85 kommunallagen för landskapet Åland Lagtext L A N D S K A P S L A G om upphävande av 2 2 mom. landskapslagen om vissa grunder för landskapets hushållning L A N D S K A P S L A G om ändring av landskapslagen om landskapsandelar till kommunerna L A N D S K A P S L A G om ändring av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården L A N D S K A P S L A G om temporär ändring av 8 landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården L A N D S K A P S L A G om ändring av landskapslagen om planering av och landskapsandel för utbildnings- och kulturverksamheten L A N D S K A P S L A G om temporär ändring av landskapslagen om planering av och landskapsandel för utbildnings- och kulturverksamheten L A N D S K A P S L A G om ändring av landskapslagen om bosättningsstrukturgrupper L A N D S K A P S L A G om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av vissa lagar om kommunindelning L A N D S K A P S L A G om ändring av landskapslagen om kompensation för det allmänna avdraget L A N D S K A P S L A G om kompensation för förlust av skatteintäkter L A N D S K A P S L A G om ändring av 75 räddningslagen för landskapet Åland L A N D S K A P S L A G om ändring av 85 kommunallagen för landskapet Åland Parallelltexter... 44

3 3 Allmän motivering 1. Bakgrund 1.1. Allmänt När den nu gällande lagstiftningen om landskapsandelar trädde i kraft vid ingången av år 1994 innebar det en omfattande reform av landskapsandelssystemet. Avsikten med det nya systemet var att stärka den kommunala självstyrelsen på de områden där kommunerna är huvudmän och att minska centralstyrningen. Syftet med det nya systemet var även att stimulera ett ekonomiskt tänkande. Under åren har systemet genomgått flera mer eller mindre omfattande förändringar. Dessa förändringar har i samverkan med andra förändringar, inte minst inom kommunalbeskattningen, gjort systemet alltmer komplext och svårtillgängligt. Framför allt från kommunalt håll har det därför efterfrågats en reform som skulle göra systemet mer enkelt och genomskinligt. Som ett svar på dessa krav inleddes arbetet med en reform av landskapsandelssystemet år 2005 genom en överenskommelse mellan landskapsregeringen och Ålands kommunförbund. Utredare Robert Lindfors, Lindro Konsult Ab utsågs då att göra en förstudie över hur kommunernas uppgifts- och finansieringslagstiftning kunde utvecklas. Den 30 december 2006 avgav utredaren en slutrapport till landskapsregeringen. Under arbetets gång avgavs även en lägesrapport i december I fortsättningen hänvisas till dessa båda rapporter som "Lindro-utredningen" Gällande lagstiftning Landskapsandelssystemet Landskapsandelssystemet regleras huvudsakligen i landskapslagen (1993:70) om landskapsandelar till kommunerna, landskapslagen (1993:71) om planering av och landskapsandel för socialvården samt landskapslagen (1993:72) om planering av och landskapsandel för undervisnings- och kulturverksamheten. Den förstnämnda lagen reglerar företrädesvis de allmänna landskapsandelarna samt utjämning av skatteinkomsterna och finansieringsunderstöd till kommunerna men lagen är även till vissa delar tillämplig när det gäller de uppgiftsbaserade landskapsandelarna. De två sistnämnda lagarna reglerar vardera området för de uppgiftsbaserade landskapsandelarna för driftskostnader samt dessutom landskapsandelarna för anläggningsprojekt. Dessutom finns landskapslagen (1993:73) om bosättningsstrukturgrupper som reglerar hur kommunerna placeras i de olika bosättningsstrukturgrupperna, vilket har betydelse för storleken på landskapsandelarna. Både de allmänna och de uppgiftsbaserade landskapsandelarna för driftskostnaderna fastställs sedan 1994 på kalkylmässiga grunder och är inte bundna till något specifikt användningsändamål. Syftet med den skatteutjämning som tillämpats sedan år 2004 är att minska skillnaderna mellan kommunerna med avseende på kommuninvånarnas skattekraft. Den ersatte då den tidigare skattekompletteringen som på samma sätt kompenserade de kommuner för vilka medeltalet av den beskattningsbara inkomsten per invånare under de tre senaste åren underskrider motsvarande medeltal för hela landskapet. Utjämningen skiljer sig från kompletteringen genom att den även kan vara negativ. Det innebär att för de kommuner vars medeltal överstiger landskapets medeltal dras en del av skillnaden av från landskapsandelarna. Skattekompletteringen utgjorde en del av finansieringsunderstödet vilket utjämningen inte gör. Som finansieringsunderstöd räknas nu enbart understöd enligt prövning, som kan beviljas kommunerna på grund av exceptio-

4 4 nella eller tillfälliga ekonomiska svårigheter. I praktiken har detta stöd ofta använts för att täcka driftskostnader inom socialvården där landskapsandelen inte har räckt till, exempelvis när det gäller barnskydd, specialomsorg och missbrukarvård. I LL om landskapsandelar till kommunerna regleras även kompensationen för uteblivna intäkter från kapitalinkomstbeskattningen som infördes år Enligt bestämmelserna fördelas mellan kommunerna ett belopp som utgörs av 24,09 % av den kapitalinkomstskatt som betalas av jordbrukare, näringsidkare och yrkesutövare i landskapet. Fördelningen sker utgående från hur mycket kapitalinkomstskatt de tre grupperna betalat i vardera kommun. I de båda lagarna om uppgiftsbaserade landskapsandelar finns regler för landskapsandel för anläggningsprojekt inom respektive område. I samband med avgivande av förslag till budget fastställer landskapsregeringen årligen en socialvårdsplan och en finansieringsplan för anläggningsprojekt som gäller undervisnings- och kulturverksamhet. I dessa planer anges för respektive område den nedre gräns vilken den beräknade totalkostnaden för ett projekt skall överstiga för att berättiga till landskapsandel för anläggningsprojekt. Kostnader för åtgärder som underskrider gränsen betraktas som driftskostnader. För närvarande går gränsen vid euro inom socialväsendet och vid euro inom undervisnings- och kultursektorn. I de ovan nämnda planerna anges även de projekt som avses bli genomförda under de närmaste fem kalenderåren samt de projektkostnader som berättigar till landskapsandel. På basis av en av kommunen uppgjord projektplan fastställer sedan landskapsregeringen de anläggningsprojekt som skall inledas under verksamhetsåret. Beroende på vilken bosättningsstrukturgrupp kommunen tillhör uppgår landskapsandelen för ett anläggningsprojekt till mellan 40 och 65 % av de kostnader som fastställts på basis av projektplanen. Landskapsandelen betalas ut månatligen i lika stora rater under den tid projektet beräknas pågå. När ett projekt är genomfört gör kommunen en slutredovisning av de faktiska kostnaderna till landskapsregeringen som med den som grund fattar beslut om den slutliga landskapsandelen Kommunalbeskattningen Beskattningen är ett rättsområde där lagstiftningsbehörigheten är delad mellan landskapet och riket. Av praktiska orsaker har landskapslagstiftningen på området samma grundläggande struktur som rikslagstiftningen. Därför regleras kommunalbeskattningen i landskapet huvudsakligen genom så kallad blankettlagstiftning. Den grundläggande inkomstskattelagen (FFS 1535/1992) tillämpas vid kommunalbeskattningen med stöd av kommunalskattelagen (1993:37) för landskapet Åland. Med stöd av kommunalskattelagen tillämpas även lagen om skatteredovisning (FFS 532/1998) vid redovisning av samfundsskatten till kommunerna. I blankettlagstiftningen finns vissa avvikelser från rikslagstiftningen. Dessutom finns i viss utsträckning även landskapslagstiftning som inte har någon motsvarighet i riket, till exempel landskapslagen (1984:4) om avdrag vid kommunalbeskattningen för amortering på studielån. De avvikelser från rikslagstiftningen som tillämpas vid den kommunala inkomstbeskattningen gäller nästan uteslutande bestämmelser om avdrag. I samtliga blankettlagar på skatteområdet finns en automatik inbyggd så att ändringar av rikslagstiftningen träder i kraft i landskapet vid samma tidpunkt som i riket utan några vidare lagstiftningsåtgärder från lagtinget. Denna automatik gäller dock inte sådana bestämmelser från vilka det finns avvikelser i landskapslagstiftningen. Följande avvikelser från rikslagstiftningen anges i kommunalskattelagen:

5 5 1) Beräkningen av grunderna för fördelningen av samfundsskatten mellan de enskilda kommunerna skiljer sig från motsvarande bestämmelser i riket. 2) Det allmänna avdraget finns inte i riket. 3) Resekostnadsavdraget är inte likadant som i riket. Självriskandelen är 340 euro i landskapet mot 500 euro i riket. Om minst hälften av kostnaden härrör från resor med buss eller dylikt finns ingen självriskandel utan hela kostnaden får avdras enligt landskapslagen. Det högsta belopp som får avdras är i riket euro mot euro i landskapet. 4) Definitionen av begreppet sjöarbetsinkomst är inte densamma som i rikets lag. Olikheten innebär att anställda ombord på landskapsfärjorna inte får göra avdrag för sjöarbetsinkomst vid kommunalbeskattningen. 5) Sjukdomskostnadsavdraget finns inte i riket. 6) Förutom det studiepenningsavdrag som finns i riket får studerande i landskapet även göra ett studieavdrag om 340 euro per termin. Dessutom får de som inlett sina studier före den 1 augusti 2005 göra ett avdrag om högst 500 euro per kalenderår för amortering på studielån (studielåneavdrag). Den som inlett sina studier den 1 augusti 2005 eller senare får i stället göra ett studielånsavdrag från statsskatten. Avdraget i landskapslagen får göras under det år räntestödet för lånet upphör och de fyra följande åren. Den övre gränsen kan sänkas av landskapsregeringen till 250 euro om kommunen i fråga har låg skattekraft. Motsvarande avdrag existerar inte i riket. När det allmänna avdraget återinfördes stiftades samtidigt en landskapslag (2007:14) om kompensation till kommunerna för det allmänna avdraget. Enligt lagen får kommunerna kompensation för förlusten av skatteintäkter som orsakas av det allmänna avdraget. Kompensationen motsvarar det verkliga utfallet vid beskattningen. Under skatteåret betalas kompensationen till kommunerna i förskott för att sedan avräknas när uppgifter om det verkliga utfallet finns tillgängligt. Kommunerna har tidigare under flera år fått kompensation för utökat förvärvsinkomstavdrag, vilket dock inte varit reglerat i lag LL om vissa grunder för landskapets hushållning Landskapslagen (1983:22) om vissa grunder för landskapets hushållning tillkom i början av 1980-talet i samband med beredningen av den nu gällande självstyrelselagen. Arbetet med att förnya 1951 års självstyrelselag inleddes redan i början av 1970-talet och pågick således under tjugo års tid. Initiativet till ändringen kom från landskapets sida och en av de mer genomgripande förändringarna som förespråkades var en förnyelse av det finansiella förhållandet mellan landskapet och riket. Det då gällande systemet innebar att självstyrelsen i huvudsak finansierades med statsmedel, dels i form av en utjämning av landskapets ordinarie utgifter, dels genom extraordinarie anslag. Behörighetsfördelningen vad gäller beskattningen var densamma som nu. Utgifterna för självstyrelseförvaltningens ordinarie behov utjämnades genom statsanslag. Till grund för den ordinarie utjämningen lades landskapets utgifter för självstyrelseförvaltningens ordinarie behov samt de inkomster som har tillfallit landskapet. Utjämningen verkställdes årsvis i efterhand av Ålandsdelegationen, vars beslut underställdes republikens president. För att utgifterna skulle kunna utjämnas förutsattes att de avsåg sådana behov som låg inom självstyrelsens ram. Utgifterna kunde kompenseras endast i den utsträckning som motsvarande ändamål i övriga delar av riket tillgodosågs med statsmedel. Vid utjämningsförfarandet skulle ytterligare tillses att landskapet kom i åtnjutande av samma förmåner som övriga delar av riket, varvid bland annat landskapets geografiska läge och andra särför-

6 6 hållanden skulle beaktas vid fastställandet av anslagsbehovet. Inkomsterna skulle beräknas enligt i riket gällande normer och avdrogs vid fastställandet av den skattefinansiella utjämningen. När det gällde de extraordinarie anslagen utgick initiativet från det dåvarande landstinget. Förutsättningen för att erhålla extraordinarie anslag var att det var frågan om en större engångsutgift som härrörde av en självstyrelseangelägenhet och som inte skulle inbegripas i den ordinarie utjämningen. Ytterligare förutsattes att de belopp som anslogs inte var högre än de som anslogs för motsvarande ändamål i andra delar av riket. I början av 1980-talet föreslogs i en utredning att denna konstruktion i syfte att utvidga självstyrelsen skulle ersättas av ett system där behörigheten vad gäller beskattningen skulle överföras till landskapet. På så sätt skulle även landstingets budgeteringsmakt lagfästas. Landskapet skulle således finansiellt sett frikopplas från riket. Denna utredning, ett betänkande avgivet av parlamentariska kommittén för revision av självstyrelselagen (ÅUS 1981:7), överlämnades i form av ett meddelande från landskapsstyrelsen till landstinget, där det kom att behandlas av lagutskottet och stora utskottet. I samband med behandlingen av betänkandet överlämnades till landstinget en lagmotion om att en landskapslag om vissa grunder för landskapets hushållning skulle antas (lagmot. nr 23/ ). Undertecknarna av motionen befarade att ett friare ekonomiskt system skulle kunna medföra stagnation eller tillbakagång för någon befolkningsgrupp eller region. För att förhindra detta borde vissa områden tryggas ekonomiskt genom lagstiftning. De områden som avsågs var socialvården, skärgårdstrafiken och regionala stöd till näringslivet. Dessutom ansågs det befogat att på motsvarande sätt trygga grunderna för bidrag och lån till kommunerna. Enligt lagens 2 2 mom. skall kommunerna inom ramen för landskapets behörighet tillförsäkras rätt till bidrag och lån enligt likartade grunder som de, vilka tillämpas när motsvarande stöd av statsmedel erläggs till kommunerna. LL om vissa grunder för landskapets hushållning var i själva verket avsedd att träda i kraft samtidigt som den nya självstyrelselagen. Slutligen ansågs det emellertid att den även kunde tillämpas parallellt med den då gällande självstyrelselagen, varför den kom att träda i kraft vid ingången av år Den nya självstyrelselagen däremot kom inte att träda i kraft förrän nio år senare, den 1 januari Lagen kom inte att omfatta det system för det finansiella förhållandet mellan landskapet och riket som föreslogs under beredningens gång, även om det tidigare utjämningsförfarandet frångicks Blankettlagstiftning om kommunindelning Bestämmande av kommungränser överfördes till landskapets behörighet när den nu gällande självstyrelselagen trädde i kraft år Genom övergångsbestämmelsen i 71 självstyrelselagen tillämpades rikslagstiftningen på området fortsättningsvis i landskapet. I samband med kommunallagen (1997:73) för landskapet Åland antogs även landskapslagen (1997:76) om tillämpning i landskapet Åland av vissa lagar om kommunindelning. Enligt blankettlagen skulle bland annat lagen om kommunindelning (FFS 73/1977) tillämpas i landskapet. I den dåvarande landskapsstyrelsens framställning (nr 3/ ) föreslogs att ändringar i rikslagstiftningen per automatik skulle träda i kraft i landskapet vid samma tidpunkt som i riket. Lagutskottet konstaterade emellertid att bestämmelserna om kommunindelning dels inte ändras särskilt ofta och dels är av sådan betydelse för landskapet och kommunerna att lagtinget i enskilda fall bör få ta ställning till eventuella ändringar. Med hänvisning till det föreslog utskottet att ändringar inte skulle träda i kraft automatiskt (se LU bet. nr 8/ ). Även stora utskottet omfattade lagut-

7 7 skottets förslag på den här punkten och därför kom blankettlagen att sakna automatik när det gäller ändringar av rikslagstiftningen. Genom en ändring som trädde i kraft den 1 maj 2003 (2003/24) uppdaterades blankettlagen så att rikslagen från 1977 ersattes med den nyare kommunindelningslagen (FFS 1196/1997). I den lagen ingick även bestämmelser om sammanslagningsunderstöd. Dessa bestämmelser hade tidigare funnits i en särskild lag som inte hade tillämpats i landskapet. Genom ovan nämnda ändring blev dessa bestämmelser tillämpliga i landskapet, men i den form de hade då rikslagen trädde i kraft den 1 januari 1998 eftersom blankettlagen fortfarande saknar en bestämmelse om automatik i detta hänseende. Enligt gällande regler får de berörda kommunerna ett kalkylerat sammanslagningsunderstöd om kommunindelningen ändras så att antalet kommuner minskar. Understödets storlek beräknas med invånarantalet som grund. Maximibeloppet är 315,35 euro (1 875 mark) per invånare, vilket alla kommuner med högst invånare har rätt till. Därefter graderas stödet stegvis upp till 130,35 euro per invånare för kommuner med över invånare. Året efter att ändringen i kommunindelningen träder i kraft betalas understödet till ett belopp av 80 % av beloppet det första året. Slutligen gäller att sammanslagningsunderstödet under två år skall justeras med den förändring av landskapsandelarna som ändringen medför. 2. Förstudien om utvecklande och finansiering av den kommunala välfärdsservicen (Lindro-utredningen) 2.1. Allmänt Förstudien om utvecklande och finansiering av den kommunala välfärdsservicen omfattar en lägesrapport och en slutrapport. Slutrapporten som avgavs i december 2006 fokuserar på finansieringshelheten och omfattar förslag till övergripande förändringar både när det gäller skattefinansiering och landskapsandelar. I lägesrapporten från december 2005 framförs förutom förslag om ändringar vad gäller skattefinansiering och landskapsandelar även förslag som rör den så kallade uppgiftslagstiftningen, det vill säga regleringen av kommunernas lagstadgade uppgifter. Enligt rapporten bör en total översyn av uppgiftslagstiftningens organisationsfrågor göras. Utredaren omfattar principen att kommunerna själva bör ges möjlighet att besluta om sin organisationsmodell för samhällsproduktion. Det skulle betyda att all reglering i speciallagstiftning som innebär obligatoriska organisationsmodeller ersätts med allmänna hänvisningar till kommunallagen. Dessutom bör en systematisk genomgång av uppgiftslagstiftningens innehåll göras Förändringar i skattefinansieringen Enligt Lindro-utredningen bör lagtinget genom egna aktiva lagstiftningsåtgärder ta ställning till kommunernas helhetsfinansiering vid förändringar i den kommunala skattebasen. Denna princip skulle gälla både när det är frågan om förändringar som sker i riket och förändringar som sker enbart i landskapet. Blankettlagstiftningen på skatteområdet skulle frångås och en aktiv egen kommunalskattelagstiftning genomföras, både när det gäller person- och samfundsbeskattning. På så sätt skulle ansvaret mellan lagstiftare och finansiär bli tydligare genom att man skulle skapa en automatik när det gäller frågan om kompensation till kommunerna. Lindro-utredningen utgår från att kommunerna kompenseras för inkomstbortfall för de avdrag i kommunalbeskattningen som avviker från dem som tillämpas vid kommunalbeskattningen i riket. Dessa är studielåneavdraget, sjukkostnadsavdraget, studieavdraget och delvis resekostnads-

8 8 avdraget. Modellen med kompensation till kommunerna finns redan när det gäller det allmänna avdraget (LL om kompensation till kommunerna för det allmänna avdraget). Den kompensation för uteblivna intäkter från beskattningen av kapitalinkomst som kommunerna erhåller inom ramen för landskapsandelssystemet utgör inte en naturlig del av det systemet. Istället bör den hänföras till separat lagstiftning eller flyttas till skattelagstiftningen. Detta skulle enligt Lindro-utredningen stärka instrumentet som en del av kommunernas beskattningsrätt och mer ge det en karaktär av skatteöverföring från landskapet till kommunerna. Fastighetsskatten är enligt Lindro-utredningen en viktig framtida inkomstkälla i kommunernas beskattningsrätt. De procentsatser som anges i fastighetsskattelagen bör som en långsiktig åtgärd höjas för att ge kommunerna möjlighet till en större egen prövning av lämplig uttaxering Förändringar i landskapsandelssystemet Övergripande föreslås i Lindro-utredningen att landskapsandelarna för driftsverksamheten höjs. Genom att justera basbelopp och procentsatser för socialvård och utbildning, som är kommunernas mest kostnadskrävande verksamheter, sker en fokusering på de traditionella kommunala uppgifterna. Delvis skall detta finansieras med en sänkning av landskapsandelarna för investeringar. Dessutom förändras systemet genom att det införs en självriskandel enligt bosättningsstrukturgrupp samt ett samarbetstillägg när det gäller erhållandet av sådana landskapsandelar. Ju starkare en kommun är ekonomiskt, desto större självrisk och egen finansiering. Landskapsandelar för investeringar bör även kunna beviljas andra än kommuner och kommunalförbund. Den skatteutjämning som infördes år 2004 bör slopas och ersättas med skattekomplettering i den form som fanns före Beräkningsgrunden bör ändras så att varken samfundskatten eller kompensationen för utebliven kapitalinkomstskatt skulle ingå i den. Däremot skulle kompensationerna för de olika avdragen utgöra en del av grunden, tillsammans med förvärvsinkomstskatten. Det nu gällande systemet med uppdelningen av kommunerna på fyra olika bosättningsstrukturgrupper bör ersättas med ett nytt, där antalet grupper utökas till nio. Då skulle en överflyttning från en grupp till en annan inte längre innebära så stora skillnader för en kommun. Grunden för placeringen i bosättningsstrukturgrupp är enbart befolkningstäthet, därför föreslår Lindro-utredningen att skärgårdskommunerna inte längre bör räknas upp specifikt. Finansieringsstödet enligt prövning bör förändras till ett prövningsbaserat stöd för rationaliserings- och samarbetsutvecklande åtgärder i form av utvecklingsprojekt som kommuner besluter genomföra tillsammans. Sådana projekt bör arbeta mot ökat samarbete mellan kommunerna och skapande av nya effektivare sätt att producera kommunal service. Stödet bör även kunna användas till finansiering av samarbetstillägg för kommuner som ingår avtal om samutnyttjande av investeringar, med koppling till landskapsandelarna för investeringar. Understödet enligt prövning skall däremot inte längre beviljas för driftskostnader inom specialomsorg, barnskydd eller missbrukarvård. Dessa verksamheter skall i stället finansieras genom att specifika landskapsandelar införs för dem inom ramen för landskapsandelen för socialvården. Dessutom föreslås även att ett åländskt basserviceindex tas i bruk för indexjustering av basbeloppen.

9 9 3. Andra utredningar av betydelse 3.1. Allmänt Utöver Lindro-utredningen har flera andra utredningar gjorts, som har beröringspunkter med innehållet i denna framställning Uppföljning av landskapsandelarna och kommunernas ekonomi På uppdrag av landskapsregeringen och Ålands kommunförbund har Ålands statistik- och utredningsbyrå (ÅSUB) gjort en uppföljning av landskapsandelarna och kommunernas ekonomi som avses i LL om landskapsandelar till kommunerna (ÅSUB rapport 2005:3). Uppföljningen gäller enbart de frågor om kommunernas driftsutgifter som har direkt koppling till landskapsandelssystemet och den inkluderar således inte investeringsutgifterna. Enligt lagen skulle jämförelser göras mellan utgifterna under åren 1998 och 2002 men uppföljningen omfattade även jämförelser med år 2003 eftersom slutliga bokslutsuppgifter och statistik för det året fanns tillgängliga. I rapporten konstateras bland annat att både kommunernas och landskapets kostnader har stigit snabbt men att kostnadsfördelningen mellan de två huvudmännen i stort sett hållits på samma nivå om man ser på resultatet på en övergripande nivå. Samtidigt konstateras också att systemet fungerar väl i grunden och på det övergripande planet Kommunreform på Åland? En förstudie ÅSUB har också på uppdrag av landskapsregeringen gjort utredningen Kommunreform på Åland? En förstudie (ÅSUB rapport 2006:5). Med utgångspunkt i de allmänna krav som bör ställas på kommunstrukturen på Åland skulle förstudien enligt uppdraget kartlägga de teoretiska modeller för en kommunstruktur som kan vara relevanta för Åland och analysera dem mot bakgrund av de krav och kriterier som kan ställas upp för kommunsektorn. Syftet med förstudien var att ge en grund för den fortsatta debatten och ett underlag för eventuellt fortsatt utredningsarbete om nya organisationsmodeller för den offentliga sektorn på Åland. Utredningen drar inga slutsatser när det gäller den framtida kommunstrukturen. Tre huvudsakliga vägval presenteras, inom vardera finns en lång rad möjliga alternativ. De tre alternativen, som inte är varandra uteslutande, rubriceras 16 kommuner även i fortsättningen. Uppmuntran till frivilliga kommunsammanslagningar. Kommunerna ska även i fortsättningen ansvara för all den välfärdsproduktion de har idag Äldreomsorgsutredningen I maj 2005 tillsatte landskapsregeringen en arbetsgrupp med uppdrag att utreda äldreomsorgen. Samtidigt utsågs en politisk referensgrupp i vilken arbetsgruppens arbete skulle förankras. Uppdraget omfattade bland annat utredning om ansvarsfördelningen mellan kommunerna och Ålands hälsooch sjukvård (ÅHS) är ändamålsenlig, hur verksamheten bör organiseras för att uppnå bästa samverkan mellan huvudmännen, hur omsorgen skall ordnas för att säkerställa hög kvalitet samt hur kostnaderna skall fördelas mellan kommunerna och landskapet i framtiden. Slutrapporten från arbetsgruppen med uppdrag att utreda äldreomsorgen överlämnades till landskapsregeringen i juni Den del av utredningen som har betydelse i det här sammanhanget rör långtidssjukvården vid Gullåsen och kostnadsfördelningen av den mellan kommunerna och landskapet. Äldreomsorgsutredningens slutsats är att

10 10 Gullåsen bör utvecklas till ett geriatriskt sjukhus under ÅHS' huvudmannaskap. Detta skulle medföra att de egentliga långvårdspatienterna skulle överföras till de kommunala åldringshemmen, vilka då måste anpassas för att ta hand om dem. Samtidigt tar landskapet hela kostnadsansvaret för vården vid Gullåsen. Kommunerna skulle enbart vara ersättningsskyldiga när det gäller patienter som inte kan skrivas ut för att hemkommunen inte kan tillgodose vårdbehovet. Liksom för närvarande skulle kommunen då betala en avgift med full kostnadstäckning som grund. 4. Överväganden och landskapsregeringens förslag 4.1. Allmän avgränsning De förslag till förändringar och omstruktureringar som framförs i Lindroutredningen kan sägas utgöra en helhet. Samtidigt är de dock oerhört omfattande, särskilt om alla de aspekter som härrör från andra berörda utredningar beaktas. Enligt vad landskapsregeringen har erfarit lägger kommunerna stor vikt vid tidsaspekten, det vill säga att en reform kan genomföras så att den kan tillämpas från och med år Landskapsregeringen delar denna åsikt, men inser samtidigt att reformen inte under den tiden skulle kunna genomföras i sin helhet. Man har därför ansett sig tvungen att göra en avgränsning och dela upp reformarbetet i flera steg. En förändring av skattelagstiftningen i den riktning som Lindroutredningen föreslår är ett projekt som sannolikt kräver en längre tidsrymd för att genomföras. För att kunna frångå blankettlagstiftningen är det nödvändigt att bygga upp en egen kommunalbeskattning för landskapet, som sedan kan utvecklas helt utan kopplingar till kommunalbeskattningen i riket. I ett längre perspektiv är ett sådant system ändamålsenligt när det gäller att hantera de problem som kommunerna upplever att blankettlagstiftningen utgör idag. Att genomföra ett sådant projekt under ett par månaders tid är emellertid inte realistiskt, eftersom det kräver både avsevärd eftertanke och omfattande analyser. Därför har landskapsregeringen bedömt att det i det här skedet endast är realistiskt att genomföra Lindro-utredningens förslag till den del de gäller förändring av landskapsandelssystemet. Genom förslaget om att återinföra skattekompletteringen inom ramen för landskapsandelssystemet är det dock inte möjligt att helt och hållet begränsa reformen till lagstiftningen om landskapsandelar. Lindroutredningen utgår från att enbart inkomsterna från förvärvsinkomstbeskattningen skall utgöra grund för skattekompletteringen. Detta är enligt landskapsregeringens mening en sund avgränsning av skattekompletteringens grund. För att den ekonomiska jämvikt som Lindro-utredningen utgår från skall bibehållas är det då nödvändigt att även utvidga kompensationen till kommunerna för vissa avdrag vid kommunalbeskattningen. Till den del av äldreomsorgsutredningen som har beröringspunkter med denna reform hör frågan om kommunernas skyldighet att betala ersättning för vården vid Gullåsen. Även denna fråga är av sådan art att den kräver en längre tid för att genomföras. Att omstrukturera åldringsvården enligt äldreomsorgsutredningens förslag innebär sannolikt behov av investeringar inom äldreomsorgen i flertalet kommuner. Därför bör en sådan reform genomföras i ett längre tidsperspektiv, så att kommunerna ges tillräckligt med tid för anpassning. I det här skedet är det också väldigt svårt att överblicka konsekvenserna av en sådan reform, inte minst ekonomiskt. Dessutom kan nämnas att ersättningsnivån har sänkts från och med år 2007 (se framst. nr 9/ som antogs av lagtinget den 26 mars 2007). Slutligen finns ett problem när det gäller ändring av grundavtal för kommunalförbund som enligt landskapsregeringen bör lösas i detta sammanhang. För närvarande krävs att en ändring av grundavtal skall godkännas av samtliga medlemskommuner, vilket har förhindrat beslut om ratio-

11 11 naliseringsåtgärder i vissa kommunalförbund. Här föreslås därför att beslut om ändring av ett grundavtal skall kunna fattas om ändringsförslaget stöds av en majoritet av medlemskommunerna LL om vissa grunder för landskapets hushållning Landskapslagen om vissa grunder för landskapets hushållning tillkom vid en tid när landskapet finansiellt sett var bundet till riket och man befarade att en frikoppling skulle kunna leda till sämre förmåner i landskapet. Genom lagen ville man garantera att så inte skulle ske, varken för de enskilda individerna eller för kommunerna. Även om de bestämmelser som nu reglerar det finansiella förhållandet mellan riket och landskapet inte kom att se ut som man trodde när landskapslagens stiftades, innebar de dock en frikoppling från riket. Den så kallade klumpsumma som landskapet enligt 45 självstyrelselagen årligen erhåller står det lagtinget fritt att använda. Men enligt LL om vissa grunder för landskapets hushållning finns det fortfarande en koppling, i och med att en jämförelse skall göras av invånarnas förmånerna på vissa områden och av grunderna för bidrag och lån till kommunerna. I praktiken utgör lagen en begränsning av lagtingets budgeteringsmakt. Till den del det gäller grunderna för bidrag och lån till kommunerna kan landskapsregeringen konstatera att utvecklingen har gjort att en jämförelse är synnerligen svår, för att inte säga omöjlig, att göra. Landskapsandelssystemet har fortfarande kvar vissa likheter med statsandelssystemet, men på många avgörande punkter skiljer de sig åt. Om man ser i ett lite vidare perspektiv kan dessutom konstateras att även andra förhållanden som är relevanta vid en jämförelse har förändrats. Det kanske tydligaste exemplet är sjukvården, som i riket är en kommunal angelägenhet, medan det i landskapet sköts på landskapsnivå. Enligt landskapsregeringens bedömning är det inte idag möjligt att avgöra om kommunerna i landskapet erhåller bidrag och lån enligt likartade grunder som kommunerna i riket. De förslag som framförs i denna framställning innebär inte att denna jämförelse skulle bli lättare att göra, snarare tvärtom. Ett exempel är förslaget som gäller landskapsandelarna för anläggningskostnader, vilka förändras helt. Ett annat gäller bestämmelserna om sammanslagningsunderstöd i blankettlagen om kommunindelning, som inte ens har varit jämförbara under de senaste åren. Eftersom det bedöms att den jämförelse som föreskrivs i 2 2 mom. LL om vissa grunder för landskapets hushållning inte längre kan ske på ett relevant sätt, föreslås att bestämmelsen upphävs Förändringar som rör landskapsandelssystemet generellt Förhållandet mellan landskapsandelarna för driftskostnader och för anläggningskostnader Det mest genomgripande förslaget som framförs i Lindro-utredningen är att landskapsandelarna för kommunernas löpande driftsverksamhet skall höjas på bekostnad av landskapsandelarna för investeringar. Utredarens ursprungliga tanke var att helt slopa landskapsandelarna för investeringar samtidigt som kommunernas driftsekonomi stärks. Följande argument för ett avskaffande av landskapsandelarna för anläggningskostnader framförs i Lindro-utredningen: 1) Det skulle skapa ett bättre ekonomiskt handlingsutrymme för kommunerna. 2) Det skulle stärka kommunernas bestämmanderätt när det gäller att ordna den lagstadgade servicen.

12 12 3) Det skulle möjliggöra utveckling av alternativa former för serviceproduktionen. 4) Det skulle minska den administration som finns när det gäller anläggningsprojekt, som omfattar projektplaner och revideringar, kostnadsredovisningar samt övrig korrespondens mellan landskapet och kommunerna som gör upphandlingen beroende av nettokostnadsberäkningar utgående från vilken landskapsfinansiering som kan erhållas för projektet. 5) Det skulle tydliggöra behovet av att reservera medel för bruttoreinvesteringen, det vill säga avskrivningarna enligt plan skulle då utgöra bruttoavskrivningar och inte nettoavskrivningar efter erhållna landskapsandelar. Nettoavskrivningar beaktar inte det faktum att landskapsandel kanske inte erhålls i framtiden för reinvesteringen och därmed återspeglar inte nettoavskrivningen det verkliga finansieringsbehovet för reinvesteringen. I ett bruttosystem tydliggörs investeringskostnadens finansieringseffekt i form av avskrivningar och också extrema räntor ifall främmande kapital behövs för investeringen. 6) Ett större eget finansieringsansvar för kommunerna för investeringar skulle bidra till ökad kostnadsmedvetenhet och stimulera till ökat samarbete mellan kommunerna. Om landskapets omfattande finansiering av kommunala anläggningsprojekt fortsätter riskerar det att leda till driftskostnader som i framtiden blir en betydande tilläggskostnad både för kommunerna och landskapet. I Lindro-utredningen föreslås ändå inte att landskapsandelarna för investeringar avskaffas helt, utan bara en generell sänkning av dem kombinerat med ett samarbetstillägg på 50 %. Landskapsregeringen anser emellertid att de argument som anges ovan starkt talar för ett avskaffande av landskapsandelarna för anläggningskostnader. Enligt förslaget slopas landskapsandelarna för alla kommuner förutom för dem som finns i bosättningsstrukturgrupp 1. Genom en sådan kompromiss uppnås fördelarna med ett avskaffande samtidigt som de kommuner som är svagast ekonomiskt ändå tillförsäkras en viss landskapsfinansiering när det gäller investeringar. Förslaget stöds även av Ålands kommunförbund. Kommunerna i bosättningsstrukturgrupp 1 skall enligt förslaget beviljas en landskapsandel på 20 % av anläggningskostnaden. Någon självriskandel föreslås inte. Enligt den föreslagna grupperingen (se avsnitt ) är det i dagsläget skärgårdskommunerna och Geta som finns i bosättningsstrukturgrupp 1. Ytterligare ett argument för att kommunerna i denna kategori skall ha rätt till ett visst investeringsstöd är att anläggningskostnaderna är förhållandevis höga i skärgården. Det har både av landskapsregeringen och av kommunerna bedömts vara tveksamt om skärgårdskommunerna har möjlighet att utnyttja ett samarbetstillägg. Därför föreslås inte något sådant tillägg i direkt anslutning till landskapsandelen för anläggningskostnader. Däremot föreslås att understödet enligt prövning delvis omarbetas till ett samarbetsunderstöd som skulle vara tillgängligt generellt för alla kommuner (se avsnitt ). Lindro-utredningens förslag om landskapsandelarna för investeringar omfattade även stödet för kommunalvägar, vatten- och avlopp, avfallshantering samt räddningsväsende. Landskapsregeringen föreslår emellertid att dessa landskapsandelar kvarstår oförändrade. Detta motiveras med att investeringar inom dessa områden inte sällan gäller projekt som är avsedda att vara till nytta för fler än en kommun. Dessutom har de, åtminstone vad investeringar inom vatten- och avlopp samt avfallshantering beträffar, ofta stor miljömässig betydelse.

13 Bosättningsstrukturgrupperingen Indelningen av kommunerna i bosättningsstrukturgrupper är central inom landskapsandelssystemet. Utgångspunkten, både när det gäller den allmänna och de uppgiftsbaserade andelarna, är ett basbelopp per invånare i kommunen. Basbeloppet är detsamma för alla kommuner. Placeringen i bosättningsstrukturgrupp är avgörande för hur stor andel av basbeloppet landskapsandelen slutligen utgör. Frånsett när det gäller skärgårdskommunerna utgår nuvarande placering från en enda parameter, nämligen befolkningstätheten. Med skärgårdskommuner avses Brändö, Föglö, Kumlinge, Kökar, Sottunga och Vårdö kommun. I det nu gällande systemet indelas kommunerna i fyra olika bosättningsstrukturgrupper, en med skärgårdskommunerna och tre med de övriga kommunerna. Gränserna mellan grupperna är satta vid högst 15 invånare/km 2, högst 100 invånare/km 2 och över 100 invånare/km 2. Det finns två undantag från tillämpningen av bosättningsstrukturgrupperingen, skatteutjämningen och landskapsandelen för grundskolan. Vid beräkningen av dem tillämpas andra grupperingar som huvudsakligen grundar sig på invånarantal. När det gäller skatteutjämningen (och tidigare skattekompletteringen) indelas kommunerna i följande grupper: grupp 1 skärgårdskommuner och kommuner med mindre än 500 invånare (till skärgårdskommunerna räknas även Vårdö), grupp 2 kommuner med mellan 500 och invånare, grupp 3 kommuner med mer än invånare. Vid beräkningen av landskapsandelen för grundskolan indelas kommunerna i fem grupper enligt följande: grupp 1 Brändö, Föglö, Kumlinge, Kökar och Sottunga, grupp 2 Vårdö, grupp 3 faståländska kommuner med högst invånare, grupp 4 faståländska kommuner med mer än invånare, grupp 5 Mariehamn. Både systemet med bosättningsstrukturgrupper och de andra grupperingarna som tillämpas innebär relativt stora förändringar för den enskilda kommunen vid övergången från en grupp till en annan. Landskapsregeringen föreslår att antalet bosättningsstrukturgrupper utökas. Tanken med utökningen är att skapa ett mer glidande system och att förändringar av den enskilda kommunens placering i systemet inte skall medföra så genomgripande förändringar i kommunens finansieringshelhet. Samtidigt föreslås att samma gruppering tillämpas även när det gäller den återinförda skattekompletteringen samt vid beräkning av landskapsandel för grundskolan, vilket skulle göra systemet mer enhetligt. Lindro-utredningen utgår från ett system med nio bosättningsstrukturgrupper. I det systemet hamnade skärgårdskommunerna och Geta i grupp 1 medan övriga landskommuner fördelade sig i grupperna 2 5. Mariehamn placerades i grupp 9 medan det i grupperna 6 8 inte skulle ha funnits några kommuner. Landskapsregeringen har emellertid valt att föreslå ett system med åtta bosättningsstrukturgrupper. Grupperingen är densamma som föreslås i Lindro-utredningen med undantag för att grupp 9 har slopats. Detta motiveras med att intervallet mellan Mariehamn och de övriga kommunerna i den grupperingen upplevdes som oskäligt Basserviceindex för Åland Enligt nu gällande lagstiftning beaktas förändringar i kostnadsnivån inom landskapsandelssystemet enligt det allmänna förtjänstnivåindexet i kombination med konsumentprisindex. Det har emellertid visat sig att förändringar i den verkliga kostnadsnivån inte återspeglas tillräckligt väl i systemets kalkylerade kostnader. Som lösning på ett motsvarande problem i riket har

14 14 man där tagit i bruk ett prisindex för den kommunala basservicen. Indexet grundar sig på förändringen i kostnadsnivån viktad med driftskostnaderna för social- och hälsovården samt undervisnings- och kulturverksamheten. Det så kallade basserviceindexet produceras i riket av Statistikcentralen. Parallellt med Lindro-utredningens gång har ÅSUB utarbetat ett prisindex för den kommunala basservicen för landskapet. Indexet beräknas på basen av kommunernas och kommunalförbundens utgifter inom socialväsendet samt undervisnings- och kulturverksamheten. Syftet med indexet är att på bästa möjliga sätt beskriva de kommunala utgifternas prisutveckling under året. Strävan är att för varje utgiftsslag hitta det index som bäst beskriver prisutvecklingen. Vikterna i prisindexet för den kommunala basservicen beräknas på basen av alla åländska kommuners och kommunalförbunds driftskostnader enligt den officiella ekonomi- och verksamhetsstatistiken. I Lindro-utredningen föreslås att ett prisindex för den kommunala basservicen tas in som en del av landskapsandelssystemet även i landskapet. Ibruktagande av ett sådant index skulle sannolikt återspegla förändringar i den kommunala kostnadsstrukturen på ett bättre sätt när det gäller socialväsendet och utbildningen, som utgör kommunernas mest betydande serviceområden. Med hänvisning till det föreslås att det nya prisindexet för den kommunala basservicen på Åland tas i bruk inom landskapsandelssystemet Allmän landskapsandel och finansieringsunderstöd Allmänt Historiskt sett har den allmänna landskapsandelen motsvarat finansieringsansvaret vad gäller kommunernas mindre uppgiftsområden, såsom byggnadsinspektion, fysisk planering, brand- och räddningsväsende, näringsverksamhet samt administration av lantbruksstödssystemet. Genom en kvittning som gjordes i början av 2000-talet drogs andelen ner och förlorade i stort sett sin betydelse. I syfte att till viss del återgå till det ursprungliga systemet från år 1994 föreslår landskapsregeringen en uppräkning av den allmänna landskapsandelen genom att koefficienterna höjs. För övrigt föreslås ingen ändring av den allmänna landskapsandelen. Även den kompensation för befolkningsminskning som finns i anslutning till den allmänna andelen föreslås oförändrad. Landskapsregeringen föreslår även i stort sett en återgång till det system med finansieringsunderstöd som tillämpades fram till och med år Vissa förändringar föreslås dock först och främst av understödet enligt prövning, men även när det gäller kompletteringen av skatteinkomster Skattekomplettering En av grundtankarna när Lindro-utredningen inleddes var att fullständigt separera skattefinansieringen från landskapsandelssystemet. Slutsatsen blev dock att det inte är möjligt att genomföra helt och hållet. Det är nödvändigt att ha ett instrument för att utjämna skillnaderna i skattekraft mellan kommunerna. Landskapsregeringen föreslår att regler om komplettering av skatteinkomsterna återinförs. Skattekompletteringen skiljer sig från den nu gällande skatteutjämningen på så sätt att den förstnämnda inte kan vara negativ. Det innebär att inga avdrag från landskapsandelarna görs när en kommun hamnar över kompletteringsgränsen. Till skillnad från tidigare bör grunden för skattekompletteringen renodlas. Enligt landskapsregeringens åsikt bör grunden utgöras av enbart kommunalskatten på förvärvsinkomst samt de kompensationer som kan hänföras till den. Samfundsskatten och kompensationen för uteblivna intäkter

15 15 från beskattningen av kapitalinkomst skulle således inte ingå i grunden för kompletteringen. Avsikten med en sådan avgränsning är att uppnå en jämnare utveckling av skattekompletteringen genom att till exempel stora förändringar i samfundsskatten inte längre skulle påverka, vilket tidigare har varit ett problem. Samtidigt stimulerar det kommunerna till näringslivsutveckling genom att samfundsskatten och kapitalskattekompensationen stannar i respektive kommun. Slutligen skulle det tydligare ge skattekompletteringen rollen som kompletterande instrument när det gäller kommunala skillnader i inkomster från förvärvsinkomstbeskattningen. En förutsättning för att grunden för skattekompletteringen skall kunna utformas i enlighet med Lindro-utredningen är att bestämmelser införs om kompensation till kommunerna för vissa avdrag vid kommunalbeskattningen. Landskapsregeringen föreslår att bestämmelserna infogas i LL om kompensation till kommunerna för det allmänna avdraget, vars tillämpningsområde därmed utvidgas Understöd enligt prövning Enligt det nu gällande regelsystemet kan kommuner beviljas finansieringsstöd enligt prövning om de på grund av exceptionella eller tillfälliga kommunalekonomiska svårigheter är i behov av ökat ekonomiskt stöd. I sammanhanget beaktas även lokala särförhållanden som faktorer som påverkar behovet av ekonomiskt stöd. Den vaga formuleringen av kriterierna för när understöd kan beviljas har lett till att stödet har beviljats för en mängd olika situationer. Understödet enligt denna paragraf har också beviljats utan några uttryckliga krav på att kommunen skall vidta åtgärder för att själv hantera de kommunalekonomiska svårigheterna. Detta i sin tur har lett till att vissa kommuner närmast regelmässigt beviljats stöd under flera år, vilket inte motsvarar det ursprungliga syftet med stödet. Enligt Lindro-utredningen bör understödet enligt prövning göras om till ett prövningsbaserat stöd för rationaliserings- och samarbetsutvecklande åtgärder i form av utvecklingsprojekt som kommuner besluter genomföra tillsammans. Det skulle inte längre kunna beviljas för den sedvanliga driftsverksamheten till exempel inom socialvården. I stället bör särskilda landskapsandelar för specialomsorgen, barnskyddet och missbrukarvården införas inom ramen för landskapsandelen för socialvården (se avsnitt ). Enligt landskapregeringen bör understödet enligt prövning användas för att stimulera kommunerna till ett ökat samarbete med rationaliseringsvinster. Därför föreslås att det ändras i enlighet med Lindro-utredningen. Men det är samtidigt nödvändigt att ha ett instrument för att finansiellt stöda kommuner som råkar i ekonomiska svårigheter. Kriterierna för ett sådant stöd bör vara tydliga och de skall utgå ifrån att det beviljas för situationer som kommunen råkat i av orsaker som den inte själv kunnat påverka. Dessutom bör stödet beviljas först i andra hand, efter att kommunen själv vidtagit åtgärder för att klara upp situationen. Enligt Lindro-utredningen bör även understödet kunna kopplas till landskapsandelarna för anläggningskostnader och där användas som en finansiering av ett samarbetstillägg som enligt prövning beviljas kommuner som gör investeringar tillsammans. Eftersom landskapsregeringen föreslår att landskapsandelarna för anläggningskostnader skall slopas förutom när det gäller kommuner i bosättningsstrukturgrupp 1, skulle en sådan koppling vara ovidkommande (se avsnitt ). Det föreslagna samarbetsunderstödet bör således fungera som ett självständigt stöd för gemensamma investeringar.